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Seminario Internacional
Ciudadanía Indígena: Retos y nuevos desafíos
para la Institucionalidad Pública
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Diagnóstico y retos institucionales, Claudio Fuentes
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Mecanismos de participación indígena en la gestión pública
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Perú
Sra. Alicia Abanto	 118
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Pueblos Indígenas, Defensoría del Pueblo...
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Programa del Seminario
Ciudadanía Indígena: Diagnóstico y retos institucionales
Claudio Fuentes S.1
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  1. 1. 3 Seminario Internacional Ciudadanía Indígena: Retos y nuevos desafíos para la Institucionalidad Pública
  2. 2. 2
  3. 3. Seminario Internacional Ciudadanía Indígena: Retos y nuevos desafíos para la Institucionalidad Pública
  4. 4. Seminario Internacional Ciudadanía Indígena: Retos y nuevos desafíos para la Institucionalidad Pública Organización del Seminario Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Av. Dag Hammarksjöld 3241, Vitacura. Santiago de Chile www.pnud.cl Fundación Ford Mariano Sánchez Fontecilla 310, piso 14, Las Condes. Santiago de Chile www.fordfoundation.org Transcripción del Seminario Felipe Cruz y Jennifer Morgado Edición Pilar de Aguirre Cox y Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) Diseño Pilar Alcaino y Alejandra Peralta (TILT Diseño) Impresión Editora e Imprenta Maval Ltda. ISBN: 978-956-7469-45-1 Registro de Propiedad Intelectual: 232.080 Primera edición 100 ejemplares, Santiago de Chile, Agosto 2013 Los contenidos de este Seminario pueden ser reproducidos en cualquier medio, citando la fuente.
  5. 5. Índice Introducción, Ciudadanía Indígena: 7 Diagnóstico y retos institucionales, Claudio Fuentes Preámbulo 28 Apertura inaugural a cargo de representante del Representante Residente 29 PNUD, la Directora de la Fundación Ford para la Región Andina y el Cono Sur, la Subsecretaria de Servicios Sociales del Ministerio de Desarrollo Social Panel 1: 36 Balance y desafíos que enfrenta la Agenda Política Legislativa para los Pueblos Indígenas Perú Sr. Iván Kriss Lanegra 39 Viceministro de Interculturalidad, Ministerio de Cultura Colombia Sr. Gabriel Muyuy 43 Alto Consejero Presidencial, Programa Presidencial para la Formulación de Estrategias y Acciones para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indígenas Chile Sra. Loreto Seguel 48 Subsecretaria de Servicios Sociales, Ministerio de Desarrollo Social Panel 2: 52 Agenda indígena y su incidencia en la acción del Estado Colombia 54 Sr. Luis Fernando Arias Secretario General Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC) Perú 61 Sr. Antolín Huáscar Presidente, Confederación Nacional Agraria (CNA) Chile 65 Sra. Cecilia Flores Presidenta, Consejo Nacional Aymara Mallkus y T’allas
  6. 6. Panel 3: 68 Mecanismos de participación indígena en la gestión pública y derecho a una consulta previa, libre e informada Colombia 70 Sr. Gabriel Muyuy Alto Consejero Presidencial, Programa Presidencial para la Formulación de Estrategias y Acciones para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indígenas Sr. Luis Fernando Arias 74 Secretario General, Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC) Sr. César Rodríguez 77 Director del Programa de Justicia Global y Derechos Humanos, Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes Perú Sr. Paulo César Vilca 82 Director General, Dirección General de Interculturalidad y Derechos de los Pueblos Sra. Gladis Vila 86 Presidenta, Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y el Cono Sur, Amazónicas del Perú (ONAMIAP) Sr. Javier Torres 90 Director, Revista Noticias Serpe Chile Sr. Matías Abogabir 93 Asesor especial para Asuntos Indígenas, Unidad de Asuntos Indígenas del Ministerio Secretaría General de la Presidencia Sr. Marcial Colín 97 Consejero Nacional, Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI) Sr. José Aylwin 101 Vicepresidente Red Acción y Codirector Observatorio Ciudadano Sr. Pedro Marimán 105 Coordinador Programa Derechos Indígenas, Observatorio Ciudadano Panel 4: 108 Rol de la Defensoría de Derechos en Asuntos Indígenas Colombia Sr. Horacio Guerrero 111 Defensor delegado para los indígenas y las minorías étnicas, Defensoría del Pueblo
  7. 7. Perú Sra. Alicia Abanto 118 Adjunta para el Medio Ambiente, Servicios Públicos y Pueblos Indígenas, Defensoría del Pueblo Chile Sra. Lorena Fríes. Directora 125 Instituto Nacional de Derechos Humanos (INDH) Panel 5: 130 Políticas Públicas e interculturalidad. Balances y Desafíos Colombia Sr. Jesús Javier Chávez 132 Consejero Mayor, Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC) Sra. Gloria Amparo Rodríguez 138 Profesora e investigadora, Universidad de Rosario Perú Sr. Víctor Enrique Caballero 142 Exjefe de la Oficina de Gestión de Conflictos Sociales, Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) Sra. Gladis Vila 146 Presidenta, Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas del Perú (ONAMIAP) Sra. Raquel Yrigoyen 150 Vicepresidenta Instituto Internacional de Derecho y Sociedad (IIDS) Chile Sr. Marcelo Huenchuñir 154 Consejero Nacional, Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI) Sr. Jorge Contesse 157 Profesor de Derecho Constitucionall, Universidad Diego Portales Sr. Pedro Cayuqueo 161 Director, Azkintuwe y Mapuche Times Referencias bibliográficas 166 Anexos 168
  8. 8. 7 Programa del Seminario Ciudadanía Indígena: Diagnóstico y retos institucionales Claudio Fuentes S.1 1 Profesor titular de la Universidad Diego Portales e Investigador asociado del Centro Interdisciplinario de Estudios Interculturales e Indígenas-ICIIS (CONICYT/FONDAP/15110006). Para la elaboración de este artículo, agradezco los comentarios al texto original de Maite de Cea, Diego Valdivieso, Camila Peralta, Elena Aguayo, María Eliana Arntz y Felipe Agüero. La concepción tradicional de diversidad, pueblo y nación ha enfrentando un cambio paradig- mático en las últimas décadas. La concepción tradicional de estados-naciones heredados de la Paz de Westfalia ha experimentado un cuestionamiento significativo a partir de la evolución del derecho internacional, las presiones sociales de movimientos indígenas que han mantenido y reforzado su lucha por demandas de recuperación de tierras y de su cultura, y por los propios desarrollos institucionales nacionales de reciente data. La política del reconocimiento involucra una amplia gama de definiciones y ámbitos. Desde el punto de vista legal implica la aceptación o afirmación, por medio de leyes, de la existencia de diferentes pueblos indígenas al interior del Estado, los que poseen un carácter de originario y que conservan una identidad y cultura propias. Lo anterior impone la obligación a los estados de asegurar la continuidad y existencia de la identidad y cultura indígena de cada uno de los miembros de los pueblos (Henríquez 2012). Sin embargo, desde el punto de vista de la distribución de poder en una sociedad, implica avan- zar en procesos que rompan esquemas de subordinación de un grupo hegemónico sobre otro. Tal como lo plantea Kymlicka (1996), el reconocimiento y los derechos colectivos tienen por función “reducir la vulnerabilidad de los grupos minoritarios ante las presiones económicas y las decisiones políticas de la sociedad”(Kymlicka, 1996; 61). Ello consideraría, además, la transformación de las actuales estructuras e instituciones de poder que tienden a “naturalizar” las injusticias sociales. Así, y tal como Fraser (2006) lo señala, “el reconocimiento y la redistribución son dos requisitos necesarios para la implementación de un modelo de estatus igualitario que posibilite la paridad participativa de todos los grupos étnicos existentes al interior de un Estado mayor, eliminando las lógicas de subordinación propias del régimen democrático liberal. La autora plantea que las políticas de reconocimiento y redistribución son dos aspectos diferentes y complementarios, que de ser llevadas a cabo por medio de la paridad participativa, desinstitucionalizarían las injusti- cias sociales tan enraizadas en las directrices políticas, culturales y económicas de la sociedad occidental” (Fernández y Peralta, 2011; 25). El proceso de “reconocer” implica un proceso de revisión de la sociedad hegemónica de sus propias instituciones, patrones culturales, actitudes y prácticas sociales en relación a un “otro”
  9. 9. 8 (un pueblo originario, una nación diferente). Pero esta aceptación de un “otro”, implica también permitir que este otro pueblo tenga la capacidad o autonomía para definir sus propios derrote- ros. Como usualmente se trata de procesos de negociación, diálogo y disputas donde subsisten enormes diferenciales de poder, la transición hacia el reconocimiento suele ser conflictiva dado que involucra disputas culturales, económicas y políticas. Desde el punto de vista histórico, el alcance del reconocimiento varía significativamente. Algu- nos Estados han reconocido a sus pueblos indígenas implícitamente a través de leyes y medidas administrativas específicas. Pueden también reconocer derechos de carácter colectivo a través de la ratificación de tratados internacionales específicos de cuyo sujeto son los pueblos originarios (Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas y Convenio 169 de la OIT). Por último, los Estados pueden reconocer constitucionalmente la existencia de los pueblos originarios, su identidad y cultura, como también derechos específicos que garanticen un sistema de protección a sus diferencias. Desde el punto de vista legal, y tal como plantea Yrigoyen (2009), el Convenio 169 de la Orga- nización Internacional del Trabajo (OIT) juega un papel trascendental en ámbito constitucional en América Latina, ya que la ratificación por cada uno de los Estados dio inicio a diferentes ciclos constitucionales,losqueligadoalaépocayeltipodegobiernodecadapaís,danorigenadiferentes niveles de profundidad en el reconocimiento de los pueblos indígenas. Tal como observaremos más adelante, procesos de reconocimiento constitucional más amplios usualmente se han relacionado con la aprobación de nuevas constituciones en los países de la región. Mientras más amplio y participativo el debate, mayor ha sido el proceso de reconocimiento y mayor su profundidad. El primer ciclo de reformas se inició a fines de la década de los 80´y se caracterizó por la intro- ducción de la idea de “diversidad cultural” a través del cual se reconocen una serie de derechos colectivos e individuales a los miembros de pueblos originarios, particularmente, en cuanto a su identidad y cultura. En el segundo ciclo, iniciado en la década de los 1990s, se incorporaron a las constituciones nacionales los elementos contenidos en el Convenio 169 de la OIT, dando cuenta, a través de nociones como multiculturalidad o plurietnicidad, de derechos colectivos e individuales para los pueblos originarios en áreas como son la identidad, la cultura, la propiedad y administración de sus tierras y recursos naturales, diferentes espacios de autodeterminación y autogobierno y participación política, entre otros derechos. Por último, el tercer ciclo de reformas se inició en la primera década del siglo XXI, abriendo un debate aún más profundo: el “diálogo intercultural”, donde los pueblos originarios reclamaban su derecho a ser reconocidos como naciones originarias, configurándose así estados plurinacionales. En este capítulo intentaremos sistematizar los debates que formaron parte del Seminario Internacional realizado en Santiago de Chile y titulado “Ciudadanía Indígena: Retos y Nuevos desafíos para la institucionalidad pública” entre los días 22 y 23 de agosto del año 2012. En la primera sección se sugieren los que podrían ser los determinantes nacionales para el reconocimiento de los pueblos originarios centrándonos en el ciclo de reconocimiento constitu- cional de los pueblos originarios y en el Convenio 169. Al respecto, observamos que, en términos generales, el reconocimiento constitucional ha ido a la par con la aprobación del Convenio 169.
  10. 10. 9 Asimismo, verificamos significativas diferencias en el grado de reconocimiento entre los países de la región. El mayor reconocimiento no se asocia necesariamente con tener una mayor población indígena en un determinado país. Se vincula además con las coyunturas políticas que ayudaron a transformar normas fundamentales, la presión de grupos organizados de la sociedad en general y del mundo indígena en particular, y el modelo de desarrollo económico y el impacto que tiene en las comunidades. Aquello ha provocado efectos sinérgicos de confrontación, resistencia, y adecuación de normas en algunos casos. En la segunda sección se explica el proceso de implementación de políticas, deteniéndonos específicamente en algunos rasgos del Convenio 169. Se advierte que un elemento relevante para la implementación es el desarrollo de un marco institucional favorable a la canalización de las demandas y resolución de conflictos; y la implementación de políticas asociadas al proceso de consulta que responda al espíritu del acuerdo y que sea eficaz en resolver eventuales conflictos. En relación a ello, se analiza el caso de cada uno de los países que tomaron parte en el Seminario. En primer lugar se analiza el caso de Colombia, que se ubica como uno de los primeros países en reconocer constitucionalmente los pueblos originarios en la región y en incorporar el Convenio 169. En segundo lugar, se considera el caso de Perú que advierte una temprana incorporación al convenio de la OIT, aunque su implementación efectiva ha sido más reciente. Finalmente se examina el caso de Chile, el país más retrasado de los tres tanto en materia de reconocimiento constitucional (que no tiene) como en la implementación del Convenio 169 que, pese a ser rati- ficado, aún no tiene reglamento. En la parte final se exponen los desafíos que involucra la agenda de reconocimiento de los pueblos indígenas: de tipo ideológico, institucionales-legal, socio-cultural, y económico-político. 1. Determinantes nacionales para el reconocimiento Desde una perspectiva formal-legal, el proceso de reconocimiento de los derechos de los pue- blos originarios a la recuperación de sus territorios, y la protección de sus derechos sociales y culturales no ha sido ni mono-causal ni unidireccional. Se trata más bien de un proceso complejo que combina transformaciones en las concepciones jurídicas globales, y coyunturas políticas específicas a cada país. En esta sección describiremos las principales tendencias para la región. Desde el punto de vista internacional, existen cuatro hitos que marcan la agenda latinoameri- cana: la Convención sobre el Instituto Indigenista Interamericano (1940), el Convenio 107 de la OIT sobre Poblaciones Indígenas y Tribales en países independientes (1957), el Convenio 169 de la OIT sobre Pueblos Indígenas y Tribales (1989), y la más reciente Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas (2007). De acuerdo a Yrigoyen (2009), mientras los dos primeros tienen un enfoque integracionista que observa a los pueblos originarios como actores tutelados por el Estado, en los dos últimos se establecen las bases de una visión plural en el que se les reconoce a los pueblos originarios la capacidad de auto-administrarse.
  11. 11. 10 El Convenio 169 sin duda marcó un nuevo derrotero internacional al reconocerlos con identidad propia histórica y contemporánea, aspecto que ningún estado o grupo social puede desconocer. Lo anterior implica, por una parte, la responsabilidad de los Estados de desarrollar acciones para proteger sus derechos, y por otra parte, el deber de los Estados de consultar a los pueblos cada vez que se tomen medidas legislativas o programas que les afecten. Se requerirá esta- blecer formas adecuadas para realizar la consulta (procedimientos apropiados, de buena fe y a través de sus instituciones representativas), lo que implica el deber de los pueblos indígenas de participar efectivamente en la formulación, ejecución, y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional. Asimismo, al reconocer la existencia del derecho consuetu- dinario y de las costumbres indígenas, se establece la necesidad de incorporar medidas para asegurar el pluralismo legal. También, se insta a los gobiernos a adoptar medidas especiales para salvaguardar las personas, instituciones, bienes, trabajo, culturas, y el medioambiente de estos pueblos. En América Latina, observamos tres grandes olas de ratificación. La primera entre la fecha de suscripción del Convenio por parte de la OIT en 1989 y hasta 1998. La mayoría de los países de la región lo adoptaron dentro de los primeros 10 años. Luego vino un segundo grupo de países (Argentina, Venezuela y Brasil) que lo adoptó a comienzos del siglo XXI. Finalmente, Chile y Ni- caragua son los países más rezagados en esta materia adoptándolo al final de la primera década del siglo XXI. Tabla 1 Ratificación formal de Convenio 169 Ciclo País No ratifica Cuba, El Salvador, Panamá, Uruguay 1989-1998 México (1990), Colombia (1991), Bolivia (1991), Costa Rica (1993), Paraguay (1993), Perú (1994), Honduras (1995), Guatemala (1996), Ecuador (1998) 1999-2005 Argentina (2000), Venezuela (2002), Brasil (2002) 2006-a la fecha Chile (2008), Nicaragua (2010) Fuente: Matriz de situación pueblos indígenas 2013 e Yrigoyen (2009). Ahora bien, paralelamente, observamos procesos de establecimiento de nuevas constituciones o reformas sustantivas a las cartas fundamentales de los países de la región. En estos procesos constitucionales se han incluido acápites específicos de reconocimiento de pueblos originarios. En cinco países no se reconocen explícitamente los derechos de los pueblos originarios (Tabla 2). Siguiendo la clasificación sugerida por Yrigoyen (2009), vemos tres oleadas de reconocimiento. A fines de la década de los 80s y comienzos de los 90s, Brasil y Colombia establecen en sus nuevas constituciones el reconocimiento a la diversidad cultural. Posteriormente, en la segunda oleada de reconocimiento, siete países de la región avanzan en el reconocimiento de la plurietnicidad y multiculturalidad. Finalmente, a fines de la primera década del siglo XXI, Bolivia, Ecuador y Nicaragua establecen el principio de la plurinacionalidad en sus escritos constitucionales.
  12. 12. 11 Tabla 2 Reformas Constitucionales sobre reconocimiento No reconoce Diversidad Cultural Multiculturalidad Plurietnicidad Pluri Nacionacionalidad No aplica Costa Rica (49) Uruguay (67) Chile (80) Honduras (82) El Salvador (83) 1980s Brasil (88) 1990-1994 Colombia (91) Paraguay (92) México (92)* Guatemala (93)* Perú (93) Argentina (94) 1995-2000 Venezuela (99) 2001-2005 Panamá (04) 2005 presente Bolivia (07) Ecuador (08) Nicaragua (08) Fuente: Cuadro elaborado a partir del documento de trabajo interno del Programa Pueblos Indígenas - PNUD, Matriz de situación pueblos indígenas 20132 . Clasificación de Yrigoyen (2009). (*) En asterisco se indica reforma constitucional. En el resto de los casos se trata de establecimiento de nuevas constituciones. Parece evidente que la principal fuerza motora impulsando el reconocimiento explícito es la escritura de nuevas constituciones. Mientras el reconocimiento constitucional vía reforma ha sido escaso (2 casos), en el resto (8 casos) se trata de momentos del país en que se establecen nuevas constituciones por la vía de asambleas constituyentes o convenciones del Congreso que son ratificadas por la ciudadanía. Por su parte, en todos los casos donde no existe reconocimien- to de pueblos originarios se trata de países que no han tenido momentos constitucionales en décadas recientes. Resulta muy probable que procesos de definición constitucional más abiertos y que incluyan a representantes de pueblos originarios permitirán reconocimientos más extensivos de derechos de pueblos indígenas. Pero adicionalmente, la propia evolución del derecho internacional ha ido estableciendo estándares cada vez más altos en materia de la protección de los derechos por lo que la apertura de oportunidades para el reconocimiento va de la mano de aprendizajes sociales, difusión de un país a otro, e incorporación de la experiencia comparada de una a otra sociedad. Ahora bien, el reconocimiento constitucional no es idéntico en cada país y contiene una serie de derechos asociados. En un reciente estudio, Aguilar et al. (2011) estudian los tipos de derechos reconocidos por las constituciones latinoamericanas, examinando los siguientes nueve ámbitos: pueblos indígenas, diversidad cultural, tierras y territorio, recursos naturales, derecho de libre 2 Matriz elaborada a partir de: Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indígenas, IWGIA (2013). El mundo indígena 2013. Copenhague: IWGIA.
  13. 13. 12 determinación, idiomas y lenguas, educación bilingüe, participación política y derecho consuetu- dinario. En ese estudio se realiza un análisis detallado de cada uno de los aspectos mencionados evaluando si la Constitución los considera. A diferencia del análisis anterior, aquí se consideran diversos tipos implícitos y explícitos de reconocimiento, por lo que existirían matices de acuerdo a las menciones que se realizan de acuerdo a los derechos indicados. Determinan los autores que en siete países se da un alto nivel de reconocimiento de los derechos mencionados, en cinco países un nivel medio, en tres países uno bajo. Para efectos de este análisis, agregamos 2 países (Chile y Uruguay) sin mención a los pueblos indígenas en sus constituciones (Tabla 3). De este modo, observamos niveles de avance formal-institucional muy dispar de un país a otro. Aunque siete países alcanzan altos niveles de reconocimiento, veremos más adelante problemas relevantes en la adecuación a la realidad y práctica nacional. Tabla 3 Mención de derechos reconocidos en las constituciones Nivel País Alto, de 7 a 9 Bolivia, Ecuador, Colombia, México, Nicaragua, Paraguay, Venezuela Medio, de 4 a 6 Argentina, Panamá, Perú, Guatemala, Brasil Bajo, de 1 a 3 Costa Rica, El Salvador, Honduras Ninguno Chile, Uruguay Fuente: Aguilar et al. (2011). El estudio pondera de acuerdo a la presencia/ausencia de reconocimiento de los siguientes derechos constitucionales: Reconocimiento explícito de (1) pueblos indígenas, (2) diversidad cultural, (3) tierras y territorio, (4) recursos naturales, (5) derecho de libre determinación, (6) idiomas y lenguas, (7) educación bilingüe, (8) participación política y (9) derecho consuetudinario. Otro aspecto significativo es el nivel de simultaneidad entre el reconocimiento constitucional y la ratificación del Convenio 169. Como América Latina observó una ola de establecimiento de nuevas constituciones a partir de fines de la década de los 1980s, resultaría esperable encontrar cierto nivel de simultaneidad entre uno y otro (Tabla 4). De los 14 países que han ratificado el Convenio 169, en 8 de ellos dicha suscripción ha sido dentro de un lapso de dos años de la aprobación de una nueva carta constitucional. De nuevo, parece ser que reconocimiento constitucional y suscripción del Convenio están relativamente interrelacionados. Lo anterior también explicaría los casos de Brasil y Chile donde la aceptación del Convenio 169 tardó más de diez años en ser ratificado. Plausiblemente uno podría esperar que el no reconocimiento constitucional inhibiría a los actores a ratificar el Convenio tal cual ocurrió en el caso de Chile por ejemplo. El hecho que exista reconocimiento constitucional explícito de pueblos indígenas debiese ser un factor dinamizador de la aprobación e implementación de ese tratado internacional. Sin embargo, en Bolivia, Costa Rica, Honduras, rápidamente se aprobó el Convenio de la OIT (1991, 1993, 1995, respectivamente) pese a que, en ese entonces, dichos países no establecían todavía el reconocimiento constitucional en sus constituciones. El reco- nocimiento constitucional se transforma así en una condición necesaria aunque no suficiente para adherir al Convenio 169 de la OIT.
  14. 14. 13 Tabla 4 Año reforma constitucional y ratificación de Convenio 169 No Reconoce (C° - C169) Reconoce (C° - C169) No ratifica Convenio 169 Uruguay (67-) El Salvador (83 -) Panamá (72 -) 1989-1994 Costa Rica (49-93) México (92-90) Colombia (91-91) Bolivia (07-91) Argentina (94-00) Paraguay (92-93) Perú (93-94) 1995-2000 Honduras (82-95) Guatemala (93-96) Ecuador (98-98) 2001-2005 Venezuela (99-02) Brasil (88-02) 2005 a la fecha Chile (80-08) Nicaragua (08-10) Fuente: Cuadro elaborado a partir del documento de trabajo interno del Programa Pueblos Indígenas - PNUD, Matriz de situación pueblos indígenas 20133 . En paréntesis, (Año última reforma constitucional significativa / año ratificación Convenio) Destacado: casos donde existe relativa simultaneidad entre reconocimiento y ratificación del convenio. El análisis de los marcos jurídicos internacionales y nacionales nos permite mostrar con claridad una evolución por “oleadas” o ciclos de reconocimiento. La evolución del derecho internacional, la dinámica propia de los movimientos indígenas en América Latina—particularmente a partir de la década de los 1990s—y los procesos políticos internos (transiciones a la democracia y estable- cimiento de nuevas constituciones) aparecen como promotores de procesos de reconocimiento. En el ciclo político 1980s-1990s, las transiciones políticas gatillaron revisiones sustantivas a las constituciones,lasqueincorporaronlatemáticaindígenaensuspreocupacionesdereforma(Brasil, Argentina, Paraguay). En otros casos, se trata de crisis políticas no gatilladas directamente por transiciones, pero que provocaron revisiones importantes de las constituciones (México, Colombia, Bolivia, Perú, Guatemala, Venezuela, Nicaragua). Siguiendo el argumento de Yrigoyen, se advierte también que mientras más recientes las reformas en la constitucional, más explicito y profundo ha sido el reconocimiento de los pueblos originarios (Venezuela, Ecuador, Bolivia, Nicaragua). Ahora bien, convendría advertir que la intensidad del reconocimiento no necesariamente se asociaconelporcentajedepoblaciónindígenaenundeterminadopaís.AunqueenloscasosdePerú, Guatemala y Bolivia observamos que un mayor porcentaje de población indígena está asociado con un mayor reconocimiento constitucional (entendido como reconocimiento de la multiculturalidad y/o como país pluri-nacional), lo interesante para el caso latinoamericano es constatar situaciones donde hay una relativa baja concentración de población indígena (Argentina, Paraguay, Venezuela, 3 Matriz elaborada a partir de: Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indígenas, IWGIA (2013). El mundo indígena 2013. Copenhague: IWGIA.
  15. 15. 14 Ecuador, Nicaragua, Colombia, Brasil) y sin embargo existe reconocimiento constitucional, e incluso en algunos países se da el reconocimiento como país pluri-nacional (Tabla 5). Tabla 5 Reformas Constitucionales y porcentaje población indígena No Reconoce Diversidad Cultural Multiculturalidad Plurietnicidad Pluri Nacionacionalidad 5 % y menos El Salvador (0,2%) Costa Rica (2,4%) Uruguay (4%) Brasil (0,4%) Colombia (3,5%) Argentina (1,5%) Paraguay (2,0%) Venezuela (2,8%) 6 a 10% Chile (8%) Panamá (10,0%) Ecuador (7,3%) Nicaragua (9,3%) 11 a 20% Honduras (15,4%) México (13,5%) 21 y más % Perú (38,3%) Guatemala (60,0%) Bolivia (62,0%) Fuente: Cuadro elaborado a partir del documento de trabajo interno del Programa Pueblos Indígenas - PNUD, Matriz de situación pueblos indígenas 20134 . Lo anterior reafirma el argumento de que los determinantes del avance en materia de reconoci- miento de derechos de los pueblos indígenas parecen estar más relacionados con dos condiciones. La primera de ellas se refiere a la existencia de actores políticos indígenas y no-indígenas que en coyunturas clave logran incorporar la temática en el centro del debate político-constitucional. Esto sucedió en Colombia (1991), Argentina (1994), Paraguay (1992), o en Ecuador (1998). Luis Fernando Arias (en este volumen) destaca por ejemplo la relevancia que tuvo en el proceso constituyente colombiano de 1991 la incorporación de tres constituyentes indígenas que per- mitieron incorporar importantes aspectos de protección de derechos de los pueblos originarios en la carta que se debatió. Lo anterior implica contar con una correlación de poder favorable a transformaciones sustan- tivas en materia de derechos. Desde este punto de vista, en países donde los pueblos indígenas constituyen una minoría, una condición esencial es que a nivel político existan actores abiertos a aceptar el discurso del reconocimiento. Usualmente, en América Latina las élites han resisti- do el cambio basándose en una defensa nacional-liberal. Por una parte, en las élites políticas, económicas y militares predominan concepciones nacionalistas del Estado. Se concibe al ente burocrático estatal como unido indisolublemente a la nación. De aquella unión dependería la sobrevivencia de la propia sociedad. Al mismo tiempo, y desde una perspectiva liberal, se concibe que todos los integrantes de la sociedad tienen igualdad de derechos, por lo que no correspondería realizar diferencias o establecer privilegios de un grupo sobre otro (De Cea y Fuentes, 2013). Ante la emergencia de la reivindicación por mayores espacios de autodeterminación y/o autonomía, se 4 Matriz elaborada a partir de: Grupo Internacional de Trabajo sobre Asuntos Indígenas, IWGIA (2013). El mundo indígena 2013. Copenhague: IWGIA.
  16. 16. 15 teme la fragmentación territorial e identitaria de esta construcción histórica que es el “Estado- nación”. Por lo tanto, la política del reconocimiento pasa porque a nivel político se acepte la idea de la diferencia y que la noción de autonomía/autodeterminación no sea percibida por dichas élites como una amenaza a la sobrevivencia del Estado. Un segundo aspecto se refiere a la capacidad de los actores sociales—particularmente grupos indígenas organizados—de presionar al sistema político por sus derechos históricos y contem- poráneos (Yashar, 2005). Es lo que sucedió por ejemplo en México, Guatemala, Ecuador, Bolivia, Colombia, Brasil, Chile y Perú, entre otros. Marti (2010) caracteriza un primer tipo de movimiento como principalmente de “auto-defensa” de sus territorios y recursos naturales (por ejemplo en Brasil, Honduras, o Perú). En este caso han tenido logros parciales asociados a sus demandas específicas, pero pocas veces permean al sistema político general. Otro caso se refiere a movimientos “indígenas campesinos” que han asociado históricamente sus demandas a trabajo y tierra. Esto, por ejemplo, se observa más nítidamente en Bolivia, Ecuador, Honduras, y Guatemala, donde se advierte este tipo de fenómeno social con alta organización de comunidades campesinas. Los resultados son mixtos. Mientras en algunos casos, la presión social ejercida generó cambios importantes de política pública (por ejemplo, Colombia, Bolivia, Brasil), en otros casos la presión social de organizaciones indígenas no ha producido avances relevantes en la política pública (Chile, Honduras y Guatemala). La presencia de estos actores sociales es relevante en varios sentidos. Primero, a través de es- trategias de presión social, los movimientos han alcanzado conquistas específicas (recuperación territorial, derechos sociales y culturales, avances legislativos, etc.). Segundo, en varios casos los movimientos sociales son capaces de incidir en las agendas globales (foros internacionales) para presionar por transformaciones legales domésticas. Tercero, muchas veces, los grupos sociales pueden participar de la agenda de reforma legal doméstica cuando se producen coyunturas di- namizadoras de reformas políticas y de política pública. No obstante, convendría advertir que la sola aprobación de legislación favorable al reconoci- miento no necesariamente ha implicado avances sustantivos en la transformación de la condición del sujeto indígena. En el caso de Colombia, descrito por Arias en este volumen, se sostiene que al movimiento indígena le correspondió un importante papel en dinamizar mediante acciones de presión social la agenda de derechos y reconocimiento. Ello concluyó con la mesa nacional de territorios indígenas. Sin duda la capacidad de coordinarse colectivamente los distintos pueblos indígenas en un territorio es central. En Colombia se concretó esto a través de la mencionada mesa nacional de territorios indígenas. Por su parte, en Perú se comenzó a elaborar un pacto de unidad de los pueblos indígenas tal como Antolín Huáscar señala en este volumen. Adicionalmente, y tal como Cecilia Flores lo indica para Chile en este volumen, la dispersión geográfica y las diferencias entre los grupos han impedido una articulación de las demandas de los diferentes pueblos hasta el Estado. El marco jurídico nacional no fomenta tampoco el esta- blecimiento de coordinaciones superiores de carácter nacional, promoviendo la fragmentación por la vía de aceptar la creación de asociaciones legales de las comunidades locales. Una variable de contexto relevante a tener en cuenta y que actúa como telón de fondo en la actual coyuntura son los intereses económicos que potencial y directamente afectan a los pueblos
  17. 17. 16 indígenas. El gradual proceso de reconocimiento de derechos indígenas se anticipó temporal- mente a una posterior intensificación del modelo económico extractivo en América Latina. Esta situación ha implicado una fuerte demanda de productos primarios incluyendo recursos mineros, hídricos, pesqueros, forestales y nuevos proyectos energéticos. Esta mayor demanda ha provocado importantes tensiones, las que se ven acentuadas al existir nuevos marcos normativos que, al menos formalmente, protegen a los pueblos originarios. Se trata de conflictos que se materiali- zan entre actores con fuertes desigualdades en sus capacidades de conocimiento jurídico-legal, recursos económicos, y de incidencia en el proceso político. Antolín Huáscar en este volumen retrata la situación de desigualdad que se vive en el Perú en relación a la promoción de la gran industria de alimentos mediante el uso de la tierra para aquellos propósitos por parte de pocos propietarios. La concentración de la propiedad agrícola afecta el desarrollo de los pequeños y medianos propietarios. Por su parte, César Rodríguez describe la situación de Colombia a partir de la aprobación de proyectos mineros sin consulta previa en recientes años. Cuando analizamos la problemática del reconocimiento no es posible desvincularlo de las estrategias de desarrollo económico de los países de la región; la forma en que los sistemas políticos canalizan sus conflictos políticos; y las capacidades o recursos estratégicos de los propios pueblos indígenas. A modo de síntesis, desde el punto de vista institucional, observamos que el reconocimiento constitucional ha ido a la par con la aprobación del Convenio 169. Asimismo, observamos significativas diferencias en el grado de reconocimiento entre los países de la región. El ma- yor reconocimiento no se asocia necesariamente con tener una mayor población indígena en un determinado país. Sin embargo, parece probable que procesos de reforma constitucional más abiertos y participativos han derivado en opciones de mayor profundidad en el recono- cimiento de derechos de pueblos originarios. La existencia de correlaciones de poder político unido a la presión de grupos sociales indígenas parecen determinantes en el avance hacia el reconocimiento. 2. Implementación de políticas El reconocimiento constitucional y la aceptación del Convenio 169 son condición necesaria aunque no suficiente para avanzar en la protección de derechos de los pueblos originarios en América Latina. Raquel Yrigoyen (2009) a partir de datos del Banco Interamericano del Desarrollo nos muestra la cantidad de normas secundarias por país en la región (Tabla 6). Mientras Colombia, Venezuela y Bolivia aparecen como los países más avanzados en aprobar legislación secundaria, Honduras, Chile y Guatemala aparecen como los más retrasados. Al cruzar la legislación secun- daria con el tipo de reconocimiento constitucional, constatamos que no necesariamente una mayor intensidad de reconocimiento (plurinacionalidad por ejemplo) implica automáticamente una mayor cantidad de legislación secundaria. Yrigoyen plantea que suele suceder que existe un desfase temporal entre la aprobación de convenciones internacionales o constitucionales y la adecuación de las normas secundarias. Suelen entonces convivir normas más avanzadas con aquellas más retrasadas. De este modo se producen restricciones al ejercicio de los derechos
  18. 18. 17 consagrados por una determinada Constitución o Convenio y las reglamentaciones específicas que o no son implementadas o presentan prohibiciones. Tabla 6 Reconocimiento constitucional y legislación secundaria % de normas Secundarias No reconoce Diversidad Cultural Multiculturalidad Plurietnicidad Pluri nacionacionalidad Alta 70% y más Colombia (76,6%) Venezuela (71,6%) Perú (65,9%) Bolivia (71,6%) Ecuador (64,8%) Nicaragua (57%) Media-Alta 50 a 69% Costa Rica (62%) Brasil (63,5%) México (54,5%) Panamá (53,8%) Argentina (52,1%) Paraguay (51,6%) Media –Baja 30 a 49% Chile (39,7%) Honduras (34,4%) Guatemala (41,9%) Baja 29% y menos Fuente: Cuadro elaborado a partir de estadísticas desarrolladas por Yrigoyen (s/f). Lo anterior supone un triple esfuerzo de (a) establecer mecanismos de consulta a los pueblos originarios para adecuar las reglamentaciones secundarias a las demandas establecidas en los nuevos estándares jurídicos, (b) contar con recursos financieros y humanos para implementar estas adecuaciones institucionales, y (c) establecer modelos de gestión de mediano y largo plazo para viabilizar estos cambios. Sin duda uno de los desafíos institucionales más significativos presentes es la implementación de la consulta previa en muchos países de la región. Lo anterior supone como pre-condición el desarrollo de un marco institucional favorable a la canalización de las demandas y resolución de conflictos; y la implementación de políticas asociadas al proceso de consulta que responda al espíritu del acuerdo y que sea eficaz en resolver eventuales conflictos. En este apartado ana- lizaremos estas dos dimensiones. a. Contexto institucional Ya dijimos que la consulta previa suponía un cambio paradigmático en la relación entre los estados y los pueblos originarios. Una de las principales dificultades es la carencia de insti- tuciones estatales preparadas para dar cuenta de este nuevo enfoque. El Estado democrático puede cumplir variados roles asociados a la provisión de servicios básicos, canalización de demandas sociales, promoción de un diálogo intercultural, fomento de un cambio de visión cultural a través de una educación que valore la diversidad social y cultural, la implementación de actos reparatorios, etc.
  19. 19. 18 Iván Kriss en este volumen señala que no solo existe una debilidad de parte de los entes bu- rocráticos de responder al desafío del reconocimiento de pueblos indígenas, sino que muchas veces en América Latina existe real ausencia de una estructura burocrática eficaz que permita dar cobertura territorial a la protección de derechos civiles, políticos y sociales. La falta de Estado en muchas zonas del continente es un problema anterior que demandaría ser resuelto. A lo anterior se suman las dificultades organizacionales del Estado para responder a las de- mandas que implica la implementación de un Convenio como el mencionado. Suele suceder que las responsabilidades institucionales son dispersas lo que dificulta que ellas adquieran prioridad en la agenda de los gobiernos. En el caso de Colombia se estableció una Consejería Presidencial para Asuntos Étnicos como un ente con atribuciones de coordinar con los ministerios el diseño y definición de las políticas conducentes a elevar el nivel de vida y garantizar su participación en las decisiones que les afectan. Dicha institución apoya en la elaboración y ejecución de planes, diseña y define políti- cas, establece coordinaciones con los departamentos del país que tienen población indígena y monitorea los resultados de política pública (UNICEF 2003). Lo anterior se traduce en definiciones programáticas (planes dedesarrolloyprogramas nacionales de garantías) que establecen un marco de objetivos y planes de mediano plazo en este ámbito. La dependencia institucional directa de la presidencia ha permitido ampliar su injerencia en la definición de políticas. En el caso de Perú se rebajó el estatus institucional desde un Instituto de Desarrollo de Pue- blos Indígenas a un Vice-ministerio de Interculturalidad que depende del Ministerio de Cultura. Este ministerio fue creado muy recientemente (2010) por lo que se trata de un modelo nuevo en la gestión de los asuntos indígenas. Desde allí se coordinan las políticas indígenas, aquellas dirigidas a la población afroperuana, lo concerniente a la eliminación de la discriminación racial, consulta previa y lenguas. Una de las críticas que se ha hecho a esta institución es la ausencia de representación indígena en su composición así como la clasificación del tema indígena como un asunto “cultural”, cuando se trata de un tema multisectorial económico, cultural, social y político. ElcasodeChileadvierteunamayordispersióndefuncionesentrelaUnidaddeAsuntosIndígenas y la Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (CONADI), ambas dependientes del Ministerio de Desarrollo Social. La Unidad de Asuntos Indígenas originalmente dependía de la presidencia y lo encabezaba un funcionario designado por el Presidente en tanto asesor presidencial. En la actualidad mantiene ese cargo, pero con dependencia del mencionado ministerio. La CONADI, en tanto, depende de la Subsecretaría de Servicios Sociales del mismo ministerio. Además, cada ministerio tiene una unidad de asuntos indígenas, pero no oficinas. Además La CONADI cuenta con un Consejo Nacional compuesto por 8 representantes de pueblos indígenas y 8 representan- tes del gobierno. El hecho de mantener un vínculo con la Presidencia permitiría hipotéticamente realzar la temática a nivel presidencial, sin embargo, aquello pasará a depender del perfil de la autoridad que se designe en el cargo. En sistemas presidenciales como los que se observan en América Latina, la injerencia que una temática pueda llegar a tener en la definición de políticas depende de la cercanía con la autoridad del Presidente y de la capacidad para obtener cierto nivel de autonomía por la vía presupuestaria, lo que se logra a través de la institucionalización por la vía de los ministerios.
  20. 20. 19 Vemos en los tres casos presentados en este informe matices muy importantes en cuanto a la institucionalización de la temática dentro del Estado. En el modelo colombiano, la definición pasó por ligarlo directamente con la presidencia, aunque incluso en ese caso se advierten conflictos con las definiciones presupuestarias del ministerio de hacienda. En el caso peruano por la vía de una subsecretaría en un ministerio de cultura. En el caso de Chile se advierten avances menos coherentes y que responden más bien a coyunturas críticas que han dinamizado el tema en la agenda política. Por ejemplo, la oficina de asuntos indígenas se creó como respuesta al auge en las demandas de los pueblos originarios hacia el Estado. Sin embargo, la existencia de este tipo de estructuras no garantiza que las políticas sean propuestas o implementadas. Una de las dificultades advertidas por Gabriel Muyuy (Colombia) en este volumen se asocia con las dificultades que existen de establecer un diálogo político con agencias del Estado preocupadas del presupuesto. Mientras es más sencillo relacionarse con agencias de tipo “social” y “político”, no parece ser tan sencillo el establecer vínculos con los ministerios de finanzas, que son claves a la hora de definir políticas de Estado. A la estructura de toma de decisiones se suma la transversalización de los procesos institu- cionales de diálogo y consulta entre los estados y los pueblos indígenas. En el caso de Colombia por ejemplo, se ha desarrollado un entramado institucional de diálogo que incluye un espacio de consulta en ambas cámaras del Congreso de la República, la mesa permanente de concertación (1996), la participación de representantes indígenas en la Comisión Nacional de Derechos Huma- nos (1996), la Comisión Nacional de Trabajo y Concertación en educación con pueblos indígenas (2007), la subcomisión de sistema de salud propio, además de espacios del propio Estado que se preocupan de la temática como la Dirección de Asuntos Indígenas del Ministerio del Interior, el Programa Etnoeducación de la Dirección de Poblaciones y Proyectos Intersectoriales del Minis- terio de Educación Nacional, la coordinación de jurisdicción especial indígena del Ministerio de Justicia y la Defensoría del Pueblo (ver Guerrero García en este volumen). De nuevo, lo anterior no implica la ausencia de conflictos que, tal como César Rodríguez lo expone en este volumen son recurrentes. No obstante, la existencia de aquel entramado ayuda a consolidar una cultura institucional de reconocimiento. En el caso de Perú también se observa este proceso de transversalización, aunque de más reciente data. Al establecimiento de un Vice-ministerio de Interculturalidad y Derechos de los Pueblos se suman iniciativas como un grupo de trabajo sobre educación intercultural bilingüe, la comisión multisectorial de reconocimiento de pueblos en situación de aislamiento, y el trabajo que desarrolla la Defensoría del Pueblo. De particular interés es la evolución que ha tenido esta última institución que, con la creación de 38 oficinas a nivel nacional y la generación de un pro- grama de pueblos indígenas (1997) ha llamado la atención sobre políticas públicas en materia de registro y censo, salud, educación intercultural, acceso a identificación, entre otros. De nuevo, la presencia de esta institucionalidad no implica la ausencia de conflictos o la incorporación plena de visiones interculturales en la definición e implementación de política pública. Así por ejemplo, Gladis Vila en este trabajo destaca la visión tradicional de las políticas de salud occidental en relación a, por ejemplo, las prácticas ancestrales indígenas en materia de cuidado, salud y parto. Más arriba dijimos que para el caso de Chile se observa algo más de dispersión institucional, menor cobertura de las instancias estatales y autónomas a nivel regional y local. La CONADI
  21. 21. 20 actúa como la institución canalizadora de las demandas indígenas. Este organismo depende administrativamente de una Subsecretaría de Servicios Sociales en el Ministerio de Desarrollo Social y cuenta con oficinas regionales. A lo anterior se suman hitos de reciente creación como las unidades en cada repartición del Estado de asuntos indígenas. En Chile no existe una defensoría del pueblo como sí ocurre en Colombia y Perú. En diciembre de 2009 se creó el Instituto Nacional de Derechos Humanos, organismo de carácter autónomo pero que no tiene un despliegue territo- rial como sí ocurre en los anteriores países analizados. El trabajo del Instituto se ha referido a la promoción de los derechos humanos, atención de personas, y la defensa legal a través de habeas corpus y recursos de protección (ver Fríes en este volumen). El análisis comparativo muestra que desde el punto de vista institucional, los avances normati- vos descritos en la primera sección tienen un impacto relevante en las respuestas institucionales de los estados, siendo Colombia el que más temprano incorpora en su legislación lo concerniente al reconocimiento de pueblos originarios y la que más ha avanzando en materia institucional. En el caso de Chile se observa mayor retraso, mientras Perú se encontraría al menos desde el punto de vista institucional en una situación intermedia. Tabla 7 Comparación institucionalidad Colombia Perú Chile Reconocimiento Constitucional Si (1991) Si (1993) No Convenio 169 Si (1991) Si (1994) Si (2009) ¿Cuenta con reglamento? No Si (2012) No Institucionalidad Estatal Primer nivel (Consejería Presidencial) Segundo nivel (Viceministerio) Tercer nivel (Corporación) (Oficina) Defensoría del Pueblo Si Si No (Instituto) Fuente: Elaboración propia. La existencia de una institucionalidad para responder a las demandas asociadas a los pue- blos originarios parece central. Permite por una parte contar con instrumentos para viabilizar políticas definidas por las autoridades; pero al mismo tiempo sirven como sistema de chequeo y contrabalance al establecerse una política determinada. La experiencia comparativa muestra que en sistemas presidenciales, la relevancia que adquirirá el tema en política pública dependerá de la cercanía que una determinada repartición tenga con la Presidencia y de la jerarquía que se establezca dentro de la burocracia, esto es, si una repartición tiene la posibilidad de tener acceso a recursos permanentes del Estado por la vía ministerial. Mientras menor sea el rango, menores son las posibilidades de acceso a dichos recursos. Pero adicionalmente, resulta crucial incorporar en la institucionalidad mecanismos para garantizar la representación de pueblos indígenas, cuestión que no forma parte de la tradición
  22. 22. 21 del desarrollo burocrático-estatal. Los consejos inter-culturales con representación de pueblos indígenas suelen poseer pocas atribuciones y, por lo tanto, un bajo poder de incidencia en el proceso de toma de decisiones de las políticas estatales. b. Implementación de políticas. El Convenio 169 y la consulta previa Uno de los temas más controversiales en la región ha sido la aplicación del Convenio 169 de la OIT. En este volumen se da cuenta de una variada gama de tensiones, conflictos y experiencias en materia de consulta. Desde el punto de vista jurídico, Rodríguez y Orduz (2012) plantean cinco dilemas de la consulta. Por tratarse de parámetros generales, en los países se enfrenta la problemática de la forma en que se convierte en una reglamentación que finalmente viabilice el espíritu del acuerdo. Los cinco dilemas descritos por esos autores y que resumen el debate de la actual coyuntura son: a) Circunstancias en que es obligatorio realizar una consulta previa, b) la oportunidad o momento del proceso de definición de una política en que de la consulta, c) la definición de los participantes de la consulta, d) el procedimiento para la consulta, y e) los efectos de la consulta. En los casos estudiados en este trabajo los conflictos se derivan o de una indefinición en todas o algunas de estas dimensiones, o bien en la interpretación de mecanismos ya definidos por las autoridades. La forma en que se ha implementado el proceso de consulta en diversos países de América Latina ha demostrado una serie de desafíos cruciales desde una perspectiva práctica. El dife- rencial de poder entre las autoridades, representantes del mundo privado y las comunidades es muy significativo por lo que es muy plausible que se produzcan situaciones de cooptación, desplazamientos forzosos o incentivados, y aprobación de proyectos y programas sin cumplir con las exigencias que demanda el Convenio 169. Luis Fernando Arias plantea que en el caso de Colombia desde su efectiva puesta en vigencia en 1994, se han establecido 777 procesos de consulta. En 32 casos se presentaron conflictos que se llevaron a tribunales y que terminaron en un 70% con fallos favorables a los pueblos indígenas. Plantea Arias que “en el caso colombiano, también la Corte Constitucional ha incorporado el tema del consentimiento, incluso decisiones que han sido demandadas por el mismo Gobierno cuando se ha hablado de este tema. Entonces, el movimiento indígena colombiano lo que le ha planteado al Gobierno es que se le dé aplicabilidad, que se le dé cumplimiento a los estándares nacionales e internacionales recogidos en estos instrumentos y que, en el caso colombiano, ha desarrollado de manera muy importante y muy amplia la Corte Constitucional”. Lo que destaca Rodríguez es que en Colombia no existe un reglamento, sino que procesos de consulta ad hoc. La ausencia de estándares o protocolos para la activación de mecanismos ha provocado experiencias muy dispares. En Colombia existe una fuerte disputa sobre si sería conveniente establecer una reglamentación genérica pues podría afectar los intereses de los propios pueblos indígenas. Sin embargo, la carencia de un protocolo provoca situaciones de mucha disparidad en las capacidades de los actores de responder a las demandas de consulta derivadas del Convenio.
  23. 23. 22 En el caso de Perú, se estableció una Ley de Consulta Previa (Ley 29.785) en agosto de 2011. El proceso de formulación de la Ley no estuvo exento de debates y de la etapa de discusión intersectorial participaron solo dos organizaciones indígenas. De los 143 párrafos, se logró acuerdo en 119 (ver Lanegra y Vilca en este volumen). Esta Ley fue disputada por las organiza- ciones indígenas. Gladis Vila en este volumen sostiene que el proyecto finalmente aprobado no representaba a las organizaciones que participaron en el proceso de consulta. La Coordinadora Nacional de Derechos Humanos destaca como aspectos positivos de esta Ley la identificación de un proceso de consulta con etapas orientadoras y el establecimiento de un acuerdo entre el Estado y los pueblos indígenas como vinculante y obligatorio. Sin embargo, critican de la norma la no inclusión de causales de consentimiento previo que aparecen contemplados en el mismo Convenio 169 (por ejemplo, el consentimiento para el desplazamiento voluntario); no se define un organismo técnico para su implementación, entregando la responsabilidad a un viceministerio de interculturalidad que no cuenta con participación indígena en su conformación; y pretende darle un carácter no revisable a las medidas administrativas anteriores a la entrada en vigencia de la mencionada Ley (Coordinadora, 2012: 15). Posteriormente, se le encargó al Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Ama- zónicos y Afroperuano (Indepa) la misión de elaborar una propuesta de reglamentación que fue discutida en encuentros en seis macroregiones y un encuentro final en Lima, pero que por razones económicas vio limitado su actuar (Vila en este volumen). El reglamento finalmente fue aprobado en abril de 2012. En un análisis crítico del proceso de establecimiento de esta norma, la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos mencionó entre los inconvenientes del proceso de consulta sobre la elaboración del reglamento la ausencia de cuatro organizaciones nacionales y de otras regionales y locales en el proceso de consulta. En relación al contenido del Reglamento, la Coordinadora Nacional de Derechos humanos criticó que se hayan incorporado cinco artículos que no contaban con el acuerdo de las organi- zaciones indígenas que participaron de las consultas; se introdujeron textos en la versión final del reglamento que no fueron objeto de consulta a los pueblos originarios; se planteó que el reglamento debiese aplicarse para todas las medidas adoptadas por el Estado peruano desde la aplicación del Convenio 169 (esto es, 1995), y no desde la entrada en vigencia del reglamento (2012); no se incorporaron en el reglamento los supuestos del derecho internacional asociados con la obligación estatal de obtener el consentimiento de los pueblos indígenas antes de aplicar cualquier política pública que los afecte; se cuestionó la no consideración de la participación de los pueblos indígenas en áreas asociadas al gobierno regional y local; el reglamento es confuso de acuerdo a cuándo debe realizarse la consulta sobre recursos naturales (antes y/o durante, o en ambos momentos); asimismo se imponen límites a los costos para hacer efectivos los proce- sos de consulta, lo que implica un límite a la concreción de los derechos; y finalmente, existen restricciones sobre los mecanismos para informar a los pueblos indígenas de las materias que serían objeto de consulta (ver también Ruiz, 2012). Finalmente en el caso de Chile, la aprobación del Convenio 169 fue seguida por un accidentado proceso de aprobación del reglamento para la consulta a pueblos indígenas. Primero se estableció el Decreto 124 del Ministerio de Planificación Social (Mideplan) que regula los procedimientos de consulta y participación. Aquello fue fuertemente cuestionado por organizaciones de derechos humanos, indígenas, congresistas, juristas y académicos por la falta de consulta a los pueblos
  24. 24. 23 en la dictación de dicho Decreto, además de los vacíos importantes que implicaba, incluyendo la consulta en una variedad de temas de compleja resolución. El Decreto excluía a algunos or- ganismos públicos de la obligación de consultar a los pueblos indígenas y restringía el alcance del tipo de consultas que se podían hacer (Sanhueza, 2013). El fracaso del proceso de consulta llevó al gobierno a establecer un segundo proceso de con- sulta, que recién se inició en agosto de 2012. El gobierno formuló una propuesta de reglamento que, de hecho, reproducía algunos artículos del mismo Decreto 124. El homicidio de la familia Luchsinger-Mackay en enero de 2013 en el sur de Chile dinamizó nuevamente la agenda política en relación a la implementación de políticas asociadas al tema indígena, promoviendo espacios de consulta informal con algunos actores locales de la región, aunque no directamente con representantes de las comunidades. Este año, el gobierno definió una nueva mesa de trabajo de 45 personas, 35 pertenecientes a comunidades indígenas y 10 de diversos ministerios con el fin de, a fines de junio, establecer un marco reglamentario para ser sancionado por la Contraloría General de la República.  A la fecha del cierre del presente artículo a fines de julio de 2013, la mesa de trabajo había sesionado du- rante  ocho jornadas de trabajo en las que se revisó completamente el articulado de la propuesta de reglamento planteada por el gobierno, sin que pudiera arribarse a acuerdos en al menos los siguientes temas: la definición del significado de “afectación directa de los pueblos”; medidas a ser consultadas y el procedimiento de consulta que se aplicaría a los proyectos o actividades que ingresan a evaluación en el Servicios de Evaluación de Impacto Ambiental. En Chile, el Tribunal Constitucional ha jugado un rol quizás menos relevante que en Colombia, pero ha tenido tres intervenciones desde el año 2000 a la fecha de alguna significancia. En sus primeros dos dictámenes (2000 y 2008) sostuvo que, por una parte, el derecho a la consulta y a la participación eran normas autoejecutables al estar previstas en el ordenamiento jurídico nacional y, por otra, que la consulta previa no es vinculante para la autoridad. En enero de 2013 el Tribunal Constitucional volvió a pronunciarse, ahora a petición de congresistas de centro-izquierda, que con ocasión de la aprobación de una ley de pesca, sostenían que se requería aplicar el Convenio 169 de consulta a los pueblos indígenas (Sanhueza, 2013). Los legisladores sostenían que por afectar directamente a comunidades indígenas esta ley, dado que alteraba las normas asociadas a las cuotas de extracción de recursos marinos, requería de consulta previa que no había sido realizada por lo que la norma sería inconstitucional. El Tri- bunal determinó que la norma sí era constitucional pero que la práctica del derecho de consulta presentaba la necesidad de legislar sobre el mismo. Llamaba el Tribunal a que las autoridades definiesen las autoridades indígenas representativas a ser consultadas, la oportunidad y forma de ser consultadas (ver análisis en Sanhueza, 2013). Otro actor relevante destacado en este volumen por José Aylwin y más recientemente por San- hueza (2013) es el poder judicial. Ambos concluyen que los fallos tienden a ser contradictorios entre sí. A nivel de cortes de apelaciones, Aylwin indica que de 15 casos presentados a las cortes impugnando medidas administrativas sin consulta, en 6 de ellas se rechazó la reclamación de los pueblos indígenas. No obstante, parece ser que a partir de 2011 gradualmente comenzaron a reconocer en sus fallos el no cumplimiento del Convenio 169.
  25. 25. 24 La Comisión de Expertos en aplicación de convenios y recomendaciones de la OIT emitió un informe en diciembre de 2012 en la que recomendaba al Gobierno de Chile, entre otras cosas: tomar medidas para evitar que se utilizara la fuerza o la coerción en violación a los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indígenas; promover una proceso para adoptar una normativa que asegure la participación de los pueblos indígenas en las decisiones susceptibles de afectarles directamente; explicitar en los informes a la OIT la cantidad de recur- sos presupuestarios de los que dispone el estado y las regiones para garantizar la participación de los pueblos indígenas en los programas de desarrollo dadas las barreras institucionales a la participación; solicitar que se informe de modo detallado sobre la adecuación con el Convenio del mecanismo de regularización de tierras y su procedimiento de solución de conflictos. Entre las dificultades que han encarado los procesos de consulta, como señalábamos con an- terioridad, se destacan lo que Rodríguez y Orduz (2012) y Luis Fernando Arias (en este volumen) indican como las “condiciones de posibilidad de la consulta”. Ello pasa por la existencia de meca- nismos de contrapeso que reduzcan las diferencias de poder entre las partes (defensorías, apoyo técnico, asesorías especializadas, etc.); sistemas de información y explicación de los efectos de eventuales políticas y proyectos que sean simples, transparentes y claras; y la necesidad de un adecuado marco temporal para debatir y estudiar las propuestas a desarrollarse. Del mismo modo, por parte de las organizaciones de pueblos indígenas también se requiere de una articulación nacional y subnacional de modo de responder coordinadamente a las iniciativas generadas por los estados. Mientras en Colombia y Perú se han dado pasos en la dirección de establecer instancias de unidad indígena, en Chile aquello no ha sido posible. Finalmente, otra de las dificultades es que en una serie de espacios institucionales no asociadas al Poder Ejecutivo, tampoco existe una particular sensibilidad frente al tema. En muchos países no se ha logrado institucionalizar espacios de diálogo y colaboración intercultural en el Poder Legislativo y Poder Judicial por citar dos casos. Desafíos La política del reconocimiento de pueblos indígenas enfrenta desafíos ideológicos, institucio- nales-legales, socio-culturales, y económicos. En esta sección abordaremos cada uno de ellos. Desde la perspectiva ideológica, durante muchas décadas, las élites que han controlado el poder en gran parte de la región han sostenido visiones nacionalistas que han puesto prioridad en la indivisibilidad del Estado y la existencia de un “ethos nacional” que suele vincularse a las guerras independentistas y de disputas limítrofes. Durante muchas décadas, la “cuestión” indí- gena para un importante segmento de la élite política se transformó en un asunto de asimilación e incorporación al “ser nacional”. Desde el liberalismo tradicional tampoco se daba cuenta de la problemática indígena al existir una “ceguera a la diferencia”: la igualdad en el ejercicio de los derechos nublaba la opción de desarrollar visiones que reforzaran identidades particulares dentro de la sociedad.
  26. 26. 25 Las transformaciones paradigmáticas en el derecho internacional, discursos, organización del movimiento indígena y agendas asociadas con pueblos indígenas han trastocado aquellas visiones dominantes descritas por Bengoa (2007). No obstante, la transformación de aquellas visiones no parece ser una tarea sencilla y de corto plazo. Cuando se abordan transformaciones ideológicas de esta magnitud, se requiere estimular alianzas interculturales que favorezcan las transformaciones de paradigmas ideológicos en las propias élites. La emergencia de lo indígena, en palabras de Bengoa, adquiere dos sentidos, la noción del surgimiento de algo que se mantuvo hundido y la noción de premura, de urgencia. En el caso de América Latina, continúa Bengoa, la emergencia de lo indígena adquiere múltiples connotaciones dado que no solo implica un proceso de reafirmación de identidades colectivas y de constitución de nuevos actores, sino que al mismo tiempo implica la revisión de las historias oficiales, la revisión de la memoria a partir del sujeto “indígena”. Podemos agregar que lo anterior ha implicado también un cuestionamiento de concepciones que parecían naturales al devenir del desarrollo político institucional. Por ejemplo, se problematiza la noción de lo nacional como algo único y homogéneo. El supuesto que la estabilidad de un país depende del nivel de centralismo y unidad de la comunidad que convive en ella es cuestionado. La estabilidad pasa a depender de la aceptación de la diversidad dentro de los límites que impone el Estado. Si hasta fines del siglo XX el Estado y la identidad nacional formaban un solo cuerpo, ahora se cuestiona aquella unidad. Por ejemplo, que un mismo Estado pueda articularse en torno a varias naciones es sin duda un cuestionamiento fundamental al patrón de relaciones de poder predominantes por cerca de doscientos años. Desde el punto de vista legal-institucional, vemos una evolución gradual aunque sostenida desde una aproximación asimilacionista a un proceso de reconocimiento de la plurinacionalidad en algunos países de la región. Sin embargo, existen diversos niveles de avance dentro de la re- gión e incluso al interior de los países. El despliegue institucional dependerá de la posición que ocupa la temática indígena dentro del Estado, la forma en que se ha materializado o concretado el desarrollo institucional de las agencias preocupadas por el tema en los distintos espacios de decisión en los poderes del Estado; el grado de inter-culturalidad de los espacios de decisión; y la cobertura de las instancias existentes. Así como existe una gran diversidad asociada al reco- nocimiento de la forma en que se reconocen los derechos constitucionales en cada país, también existe diversidad en las instituciones encargadas de la temática dependiendo de cada país. Esta cuestión parece clave en la coyuntura actual y merecería mayor atención. En los países analizados en este volumen (Chile, Perú y Colombia), el foco de atención preferente ha sido indagar sobre la forma en que se ha implementado la aplicación del Convenio 169. Los testimonios y estudios dan cuenta de las enormes dificultades en su implementación por las resistencias de las élites a ceder poder; los intereses económicos que movilizan a los actores para aprobar proyectos extractivos; las ambigüedades de los protocolos aprobados; o el análisis de las capacidades de los actores sociales para responder a las definiciones de política. Una dimensión relevante a incorporar en el análisis es cómo el desarrollo institucional en cada país afecta o no las posibilidades de materializar avances para el reconocimiento. Por ejemplo, se requeriría indagar más sobre el impacto que tiene en una determinada sociedad el contar (o
  27. 27. 26 no) con instituciones como las Defensorías del Pueblo para promover los intereses de los grupos más discriminados de la sociedad. Pareciera ser que en Colombia y Perú juegan un rol muy rele- vante al permitir la detección y canalización de demandas e información relevante. El despliegue territorial de dichos organismos también pareciera ser importante. Aquello no sucede en Chile, que presenta un desarrollo de institucionalización de la defensa de los derechos humanos más tardía. Otra dimensión importante es el estudio comparado del rol de las cortes constitucionales y poderes judiciales que al sentar precedentes con sus fallos van abriendo y/o cerrando oportu- nidades para la acción. Si en Colombia la Corte Constitucional ha jugado un rol crucial en torno al establecimiento de criterios como el consentimiento previo, surge entonces la interrogante de qué factores explican aquellas decisiones. Un estudio sobre la difusión de ideas (en este caso del pluralismo jurídico) pareciera ser muy central dado que el impacto que puede tener este tipo de instituciones es muy significativo. Otra dimensión institucional se refiere a la forma en que el Estado va desarrollando su institu- cionalidad intercultural. ¿Qué tipo de estrategias de diálogo y negociación intercultural establece? ¿Qué prioridad en el organigrama del Estado le otorga? ¿Cuántos recursos humanos y materiales invierte? ¿Cuáles son las estrategias de transversalización de las políticas públicas interculturales, si es que las hay? ¿Cómo se define el despliegue territorial e inter-agencia en estas materias (vía municipios, vía nivel central, vía poder Ejecutivo, vía otros poderes del Estado)? Otra de las dimensiones relevantes a considerar es la perspectiva de los actores colectivos indígenas y la sistematización de las experiencias de coordinación para hacer frente a las deci- siones que los Estados toman en una determinada circunstancia. Factores históricos, culturales e incluso incentivos institucionales podrían explicar la variedad en la incidencia del movimiento indígena en las definiciones de política pública. En las exposiciones que se reflejan en este vo- lumen vemos mayores niveles de coordinación nacional de los pueblos indígenas en Colombia, y más bajos niveles en Chile. A ello debemos agregar factores socio-culturales presentes en las sociedades donde se estable- cen y refuerzan históricamente prejuicios y discriminaciones hacia el mundo indígena. Lo anterior permea las prioridades que los estados dan a estos temas y la naturaleza de las políticas que se aplican. El racismo, por ejemplo, es sintomático en muchas sociedades de América Latina—y particularmente en las élites—por lo que aquello podría afectar la forma en que las prácticas de relacionamiento intercultural se expresan. Un ámbito que no podemos dejar de considerar es el modelo de desarrollo económico. Al intensificarse en las últimas décadas un modelo de tipo extractivo y cada vez más dependiente de los recursos naturales, las presiones sobre comunidades indígenas se hacen cada día más acuciantes. Como en general los sistemas políticos dependen de recursos económicos para fi- nanciar sus actividades, y como dichos recursos suelen provenir del sector privado, se establece un complejo círculo de intereses que determina todavía más la naturaleza de las relaciones entre quienes detentan el poder y las comunidades que son afectadas por las decisiones de política pública. Es en este sentido que convendría observar con mayor detenimiento el vínculo entre los sistemas políticos, el mundo empresarial y las decisiones de política pública que se toman en una sociedad. Deberíamos esperar que en sistemas políticos porosos en relación al sector privado (sin leyes que regulen el lobby, con sistemas de financiamiento electoral opacos, sin regulación
  28. 28. 27 de los conflictos de interés) las posibilidades de observar avances en la defensa de los intereses de los pueblos indígenas debiesen ser menores. Sistemas políticos que regulan con mayor rigu- rosidad la relación entre lo público y privado debiesen dar más oportunidades para la defensa de los intereses de los grupos marginados de la sociedad. Finalmente, también convendría estudiar las dinámicas temporales de evolución en la definición e implementación de políticas. Por ejemplo, parece ser recurrente que los avances legislativos y de implementación de políticas son fruto de situaciones críticas que estimulan un debate nacional. En Perú la entrada en vigencia del Convenio 169 es el resultado de un conflicto amazónico que implicó la pérdida de vidas de 23 policías y 10 civiles. La Ley de consulta es el resultado y expresión de los incidentes conflictivos que estimularon un debate nacional sobre el particular. En Chile, la aprobación del Convenio 169 también responde a situaciones coyunturales de intensificación de las protestas de grupos mapuche en el sur de Chile y que terminaron con la muerte por un disparo por la espalda de Matías Catrileo por parte Carabineros de Chile en enero de 2008. De ser así, la pregunta a resolver es bajo qué condiciones una coyuntura crítica puede transformarse en una oportunidad para avanzar la agenda de reconocimiento.
  29. 29. 28 PREÁMBULO La Fundación FORD le otorga máxima prioridad a la consecución de la igualdad de oportuni- dades para todos los miembros de la sociedad. Para ello, trabaja implementando esta política de diferentes formas, respetando siempre la fuerte diversidad de situaciones de los distintos países y culturas. Por su parte, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) trabaja en todos los niveles de la sociedad para ayudar a construir naciones capaces de enfrentar crisis, y conducir y sostener un tipo de crecimiento que asegure la calidad de vida de todas las personas. En este contexto, la Fundación FORD en alianza con el PNUD organizan un Seminario Interna- cional donde se comparara el grado de desarrollo de instituciones de Gobierno y Agencias públicas a cargo de definir e implementar políticas que conciernan a los Pueblos Indígenas en tres países de la Región Andina: Colombia, Perú y Chile. Este Seminario recibe el nombre de “Ciudadanía Indígena: Retos y Nuevos Desafíos para la Institucionalidad Pública”. Esta iniciativa tenía como objetivo aportar al debate y, a la reflexión comparada a nivel intra- rregional, en torno a los aprendizajes institucionales y grado de consolidación de los procesos de modernización del Estado que están destinados a armonizar la legislación y las prácticas nacionales con los compromisos internacionales en materia de Derechos de los Pueblos Indígenas. Específicamente, se le dio especial énfasis a profundizar conocimientos sobre el estado de desarrollo de la institucionalidad estatal en materia de Derechos Humanos y políticas públicas dirigidas a los Pueblos Indígenas de la Región Andina, analizando su marcos normativos e insti- tucionales; los avances en las reformas con pertinencia cultural de las políticas sectoriales y los avances en la formalización de procesos de consulta y participación de los Pueblos. Cabe mencionar que la metodología empleada en el Seminario se estructuró en una secuencia de plenarias y discusiones en grupos en torno a diferentes ejes temáticos. Todo esto con el obje- tivo de conjugar la exposición de la realidad de los países participantes, propiciando el análisis comparado, con la exposición de las distintas aristas del debate. Para ello se propició a que cada panel contase con representantes gubernamentales, de los Pueblos y académicos y académicas/ miembros de las organizaciones de la sociedad civil.
  30. 30. 29 Estimados amigas y amigos, es para mí un gran honor abrir el seminario “Ciudadanía indígena: retos y nuevos desafíos para la institucionalidad pública”. Este seminario tiene como propósito aportar a la reflexión acerca de los avances y desafíos que enfrentan las instituciones públicas para la protección de los derechos de los Pueblos Indígenas. Es un debate necesario que ayudará a alcanzar el pleno reconocimiento y protección de los derechos de los Pueblos Indígenas, ade- más de su incorporación equitativa a los beneficios del desarrollo, a la construcción de políticas públicas pertinentes culturalmente y al desarrollo de un diálogo sostenible entre la sociedad, el Estado y los Pueblos Originarios. No existen recetas para alcanzar estos objetivos; por ello, es muy importante generar un inter- cambio de experiencias y aprendizajes. Así lo hemos comprobado en iniciativas anteriores; reali- zamos una actividad similar en la que tuvimos la ocasión de compartir con países como Canadá, Finlandia, Noruega y Nueva Zelandia gracias al apoyo de sus embajadas, a las que aprovecho aquí de saludar. En esta oportunidad esperamos conocer más a los pueblos de Colombia y Perú. Quisiera agradecer especialmente el apoyo de la Fundación Ford –institución que celebra cin- cuenta años de un valioso trabajo en Latinoamérica– en el desarrollo de esta iniciativa; a Myriam Méndez-Montalvo, Directora de la Oficina para la Región Andina y el Cono Sur, y al señor Vivek Malhotra, Director de Equidad y Justicia de la Fundación Ford. La incorporación de las temáticas que involucran a los Pueblos Indígenas dentro del Sistema de Naciones Unidas es relativamente reciente, y fue posible gracias a las gestiones de repre- sentantes de los Pueblos Originarios a lo largo de los últimos treinta años: gracias a ellos, sus derechos están siendo objeto de una mayor atención en las Naciones Unidas y en el conjunto de la comunidad internacional. En 1989, se dio vida al Convenio 169, ratificado en 2008 por el Gobierno de Chile. Este acuerdo establece que los Gobiernos deben asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los Pueblos Originarios, una acción sistemática y coordinada con miras a proteger sus derechos y garantizar su integridad. En 2007, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, que entre otros aspectos, reconoce el derecho de las comunidades indígenas a desarrollar su cultura en las mejores condiciones, con la garantía del Estado. En este contexto, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD, en Chile, estableció que uno de sus pilares fundamentales era precisamente trabajar con los Pueblos Originarios. Por esta razón, desde 2009 hasta la actualidad se encuentra implementando, junto a otras agencias del Sistema de Naciones Unidas, el “Programa Conjunto: Fortalecimiento de las Capacidades Nacionales Palabras del Señor Antonio Molpeceres Coordinador Residente del Sistema de las Naciones Unidas en Chile APERTURA DEL SEMINARIO
  31. 31. 30 para la Prevención y Gestión de Conflictos Interculturales en Chile”. Este proyecto, junto a otras iniciativas complementarias, ha permitido lo siguiente. En primer lugar, entrega apoyo directo a las organizaciones indígenas del país. En efecto, se han apoyado diecisiete iniciativas de organizaciones de los Pueblos Indígenas, con la participación de 1.894 líderes y representantes indígenas en actividades que fundamentalmente han buscado ampliar los conocimientos sobre los convenios y tratados suscritos por Chile en materia de de- rechos de los Pueblos Indígenas. Junto con ello, se han apoyado tres iniciativas de comunidades indígenas ubicadas en la Región de la Araucanía, en las comunas de Carahue, Cholchol, Traiguén y Ercilla, que se ejecutaron con el apoyo del Programa de Pequeños Subsidios del PNUD y que contribuyeron a mejorar la calidad de vida de comunidades afectadas por el terremoto. Además, se han desarrollado Jornadas de Formación a Líderes y Representantes Indígenas, en conjunto con el Alto Comisionado de Derechos Humanos, la Organización Internacional del Trabajo y con Unicef. Hemos apoyado el trabajo de lideresas de los Pueblos Indígenas en el ámbito del apoyo comunicacional, entregándoles herramientas para el desempeño de su rol como voceras de sus organizaciones y el desarrollo de estrategias comunicacionales, trabajo que realizamos en con- junto con el Instituto de Comunicación e Imagen de la Universidad de Chile. En segundo lugar, este proyecto ha permitido realizar estudios e investigaciones que aportan a mejorar la información acerca de la situación de los Pueblos Indígenas en el país. Esperamos darla a conocer próximamente en un Informe de mucha importancia, el “Informe de medición de los logros de los Objetivos de Desarrollo de Milenio (ODM) en Pueblos Indígenas”, que dará a conocer el estado de cumplimiento de los ODM en los Pueblos Indígenas de Chile, proyectará la factibilidad de alcanzar las metas al año 2015 y dimensionará las brechas existentes entre la población indígena y no indígena. Además, el estudio permitirá analizar la calidad de la infor- mación que el país dispone sobre los Pueblos Indígenas y realizar recomendaciones al respecto. Es la primera vez que Naciones Unidas hace un estudio de cumplimiento de los ODM en el cual se hace un análisis por grupos étnicos dentro de un país; se han hecho estudios parecidos por regiones, pero por grupos étnicos es la primera vez, y no tengo la menor duda de que será una contribución muy importante al país. Aunque en términos agregados Chile está cumpliendo con los ODM, algunas poblaciones dentro del país no los están cumpliendo: por eso, este Informe permitirá señalar y resaltar esas brechas. Igualmente, se está elaborando el “Estudio de Relaciones Interculturales”, cuyo objetivo es analizar el modo como se construyen las relaciones interculturales en Chile. Una vez publicado, se implementará un diálogo amplio con diversos actores de la sociedad acerca de sus resultados. En tercer lugar, este Programa entregará asistencia técnica a las instituciones públicas con el objeto de que incorporen un enfoque intercultural en su gestión. Nuestra tarea se ha centrado en el fortalecimiento de las capacidades del sistema de justicia, con el fin de robustecer la gestión de la Defensoría Penal Pública. En conjunto con la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, se formó a 187 Defensores Públicos y profesionales de la institución. Durante el segundo semes- tre, en conjunto con el Ministerio Público, el PNUD apoyará una pasantía de fiscales regionales para conocer cómo se aplican los sistemas de justicia en Finlandia y Noruega, trabajo en el que nuevamente contaremos con la colaboración de sus representantes en el país.
  32. 32. 31 Finalmente, a solicitud de la Mesa de Trabajo por una Educación de Calidad, en la Comuna de Ercilla estamos elaborando, junto con la Universidad de la Frontera, los estudios de factibilidad de un Liceo Intercultural Agrícola. Los principios orientadores de las actividades descritas, así como de este seminario, son el pleno respeto como Pueblos o como individuos de todos los derechos humanos y las libertades fundamentales reconocidos en la Carta de las Naciones Unidas, la Declaración Universal de los Derechos Humanos y las Normas Internacionales de Derechos Humanos. Buscamos primordial- mente poner a su disposición recursos humanos y materiales para que libremente tomen sus propias decisiones, ejerciendo el derecho a la autodeterminación. Muchísimas gracias por estar aquí presentes.
  33. 33. 32 Muy buenos días a todos y a todas. Aunque no soy chilena, permítanme darle la bienvenida a este bellísimo país a quienes llegan desde Colombia, desde Perú y desde otras partes de Chile. Desde hace un año, tengo el honor y el privilegio de dirigir la Oficina de la Región Andina y el Cono Sur de la Fundación Ford. En esta oportunidad quiero agradecer muy especialmente al Go- bierno de Chile, a las Naciones Unidas, a su Coordinador Residente Antonio Molpeceres, y al equipo del PNUD, Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, por trabajar junto con la Fundación en este encuentro sobre “Ciudadanía Indígena: retos y nuevos desafíos para la institucionalidad pública”, que es parte de un esfuerzo por conocer distintas experiencias en países de la región sobre la institucionalidad pública en asuntos y políticas indígenas, con el propósito de mejorar las capacidades para que las políticas públicas expresen un compromiso con los derechos de los Pueblos Originarios que constan en los convenios internacionales. Permítanme también agradecer la presencia de los participantes de los Pueblos Indígenas de la región, de representantes de gobiernos, de investigadores y analistas, y de todos quienes nos acompañan hoy para dialogar sobre los avances, los obstáculos y los retos en materia de política pública indígena en Colombia, Chile y Perú. En los años recientes ha habido diversos grados de avance en la institucionalidad estatal de la región en cuanto a la formulación y coordinación de políticas públicas en materia indígena, para cumplir con los acuerdos y normativas internacionales, para responder a las demandas de los Pueblos Originarios y por la necesidad de modernizar las instituciones públicas. Sin embargo, se registran diferencias entre los países tanto en sus fundamentos legales y constitucionales, como en su trayectoria y materialización en agencias políticas-administrativas, y en la forma de canalización de la relación Estado-Pueblos Originarios. Destaca, por ejemplo, la vigencia del Convenio 169 de la OIT, adoptado por los Estados en momentos diferentes, pero que en la coyuntura especial de la Región adquiere relevancia. En particular, unos consideran un avance la forma como algunos países de la Región implementan el Convenio 169 vía Ley de Consulta Previa, mientras que otros países recién comienzan a explorar esa posibilidad. No obstante, todos ellos se enfrentan a la necesidad de reglamentar la forma como se conducirá la Consulta Previa, Libre e Informada. El conocimiento de las diferentes experiencias institucionales que dan cabida a estas políticas y procesos, así como de sus fundamentos legales, debe nutrir un aprendizaje que permita sacar lecciones respecto de la mejor manera de dar cabida al reconocimiento efectivo de los derechos de los Pueblos Indígenas. Palabras de la Señora Myriam Méndez-Montalvo Directora de la Fundación Ford para la Región Andina y el Cono Sur
  34. 34. 33 Por ejemplo, es útil la experiencia de Colombia, con su larga trayectoria, con su fundamento constitucional y el papel de las Cortes. También son interesantes la experiencia peruana reciente, con la activación del Convenio y el proceso de reglamentación de la Ley, y los esfuerzos más recientes en Chile por ofrecer oportunidades de diálogo, de colaboración, pero asimismo, por estudiar sus debilidades y problemas. Sin embargo, el Convenio 169 va mucho más allá de la Consulta, pues se refiere a un sinnúmero de otros aspectos que deben tener su expresión tanto en políticas como en instituciones que den amplia cabida a la gama de derechos económicos, políticos, sociales y culturales de todos los ciudadanos. Desafortunadamente, en nuestra Región los Pueblos Indígenas continúan enfrentando blo- queos a la expresión de su identidad tanto individual como colectiva, y al goce de sus derechos. Lamentablemente, millones de mujeres indígenas sufren una doble discriminación: son excluidas de las oportunidades para ganarse la vida y de participar en las decisiones que las afectan. El desarrollo de la institucionalidad estatal ha presentado numerosas falencias, producto de la falta de voluntad política, para dar cabida genuina a los Pueblos Originarios y erradicar la dis- criminación histórica e invisibilidad de los principales problemas que les atañen. Por ende, una tarea pendiente es integrar la institucionalidad pública en materia de política pública indígena con toda la institucionalidad de los derechos humanos. Seguramente este tema será parte de la agenda que los principales actores quisieran llevar, con miras a la Conferencia Mundial sobre Pueblos Indígenas de las Naciones Unidas en 2014. Los desafíos son complejos y varían de país a país. Además, los temas de participación y re- presentación incluyen aspectos como la restitución de tierras, la autonomía y el autogobierno, políticas sociales y sectoriales, políticas interculturales, y políticas de producción, análisis y dise- minación de información demográfica. En este contexto, la comparación de experiencias se hace muy oportuna y necesaria. El objetivo es avanzar en dichas políticas, garantizar la participación de los Pueblos Originarios en las decisiones nacionales, aplicar efectivamente los acuerdos inter- nacionales en cuanto a los derechos de los Pueblos Originarios, y mejorar en el reconocimiento pleno del carácter diverso, étnico y cultural de nuestras sociedades. Estas aspiraciones están en el centro del quehacer de la Fundación Ford en la Región. Por ello, nos enorgullece formar parte de este encuentro, junto con las Naciones Unidas, el cual espera- mos constituya una oportunidad valiosa de reflexión, de aprendizaje, y ojalá, de trazar rutas para seguir avanzando en la construcción de una ciudadanía plena, con equidad para todos y todas. Muchísimas gracias.
  35. 35. 34 Buenos días, Antonio, del Sistema de las Naciones Unidas, estimada Myriam, representante de la Fundación Ford, y todos los presentes, tanto del mundo indígena como diplomático, y los representantes de Perú, Colombia, y todos los que son de distintos lugares de Chile. El tema indí- gena, y lo que hoy día nos convoca, es parte esencial de lo que cada uno desempeña. Agradezco la invitación: para nosotros, como Ministerio de Desarrollo Social y como Gobierno de Chile, este tipo de instancias son fundamentales para el desafío que tenemos como país, pero también como Región, con el tema indígena, con la no integración. Siempre hemos hablado de integración, pero lo que estamos construyendo en esta política, como Gobierno, y lo que hoy día tenemos como desafío país, no es integración, sino trabajar en esa complementariedad que muchas veces se ha dejado de lado pero que es esencial. No me quiero explayar en este saludo porque vamos a poder compartir en el siguiente bloque, pero hay dos temas que me gustaría poner en la mesa, sobre todo considerando que este seminario, ademásdeintentarrecogerlasexperienciasybuscareltrabajo conjunto condistintas experiencias internacionales, con la participación activa de todos, habla de los desafíos de la institucionalidad pública. Hoy día hay una institucionalidad nueva, que tenemos no solamente como Gobierno sino también como Estado, como país, y es el Ministerio de Desarrollo Social. El antiguo Mideplan, que era el Ministerio de Planificación, actual Ministerio de Desarrollo Social, tiene una instituciona- lidad que ha recogido los desafíos respecto de la política indígena. El Ministerio de Desarrollo Social creó dos nuevas subsecretarías: una es la Subsecretaría de Evaluación Social, liderada por Soledad Arellano, que trabaja en evaluar, monitorear y hacer un seguimiento de los programas sociales en todas las dimensiones, para que seamos capaces de avanzar como país en medir lo que hacemos no solamente nosotros como Ministerio, sino también los programas sociales, de manera de generar las correcciones o incentivos oportunos según lo que vayamos monitoreando. La otra es la Subsecretaría que me toca liderar a mí, la Subsecretaría de Servicios Sociales. En una palabra, lo que hacemos es implementar programas sociales, políticas y planes a lo largo de todo Chile. En esa implementación se trabaja de la mano con uno de los servicios más relevantes en el tema indígena, la CONADI, que es parte de este Ministerio y de esta Subsecretaría. Además, se suma la Oficina de Asuntos Indígenas, liderada por Matías Abogabir. Esta institucionalidad es la que permite que las cosas pasen, pero el desafío que nosotros tenemos, no solamente los que estamos hoy día en el Gobierno, sino también los que estamos reunidos acá, es hacer que las cosas pasen. Hemos dado pasos importantes desde el punto de vista de la coordinación, de poner en el centro la política pública indígena, pero también se debe Palabras de la Señora Loreto Seguel Subsecretaria de Servicios Sociales, Ministerio de Desarrollo Social. Chile
  36. 36. 35 corregir, y muchas veces, enmendar el rumbo. Eso es lo que estamos construyendo hoy día, y es lo segundo que les quería comentar: el desafío en el que nos encontramos del proceso de Consulta. Estamos muy conscientes, como lo dijo Myriam, de que no todo es la Consulta; el Convenio 169 es mucho más que eso, pero tenemos que ir paso a paso, y hoy día la prioridad y la convicción que tenemos como Gobierno es avanzar en el proceso de Consulta, con un sello muy importante, que ha sido el diálogo y la participación. La semana pasada entregamos formalmente tanto a la OIT como a las Naciones Unidas y al PNUD, además de a los distintos representantes de Pueblos Originarios, una propuesta de Con- sulta, de normativa, basada en la participación y en el diálogo. Durante la próxima semana, esa propuesta va a constituir una comisión ampliada de representantes de los Pueblos Originarios, de manera que puedan participar de esa discusión. Los dejamos invitados. Agradecemos el apo- yo de organizaciones como las que hoy día lideran este seminario, porque solo podemos hacer esa Consulta, ese proceso y esa mesa o comisión ampliada de Pueblos Originarios, si la mayor parte de los actores principales, relevantes, políticos y propios de los Pueblos Originarios son partícipes de ella. La convicción que hoy día tenemos como Gobierno y que ha sido parte de la política indígena del Presidente Piñera, es el reencuentro histórico, que ratifica y establece la riqueza de los Pue- blos Indígenas en Chile. Chile es diverso, Chile debe mirarse desde todas sus perspectivas, y los Pueblos Indígenas también tienen que ser parte de eso. El tema de la complementariedad, de incorporar no solamente el concepto de ser parte, sino la cosmovisión que los Pueblos Indígenas siempre han transmitido es muy importante; por eso dije, no se trata de inclusión, sino de complementariedad. Es un tremendo desafío, pero la voluntad está, y sobre todo la convicción de que es como hay que avanzar. El tercer eje fundamental respecto de la política indígena, es que como Gobierno entendemos que el tema de las tierras es relevante, al igual que el reencuentro histórico y nuestra historia como país. Estamos construyendo esa historia desde una perspectiva de la multiculturalidad, con énfasis en la cultura, la lengua y la educación, parte también de la historia y de la identidad de los Pueblos Originarios. Esos son los grandes lineamientos. Muchas gracias por la invitación. Los dejo invitados a construir el Chile multicultural que queremos, un Chile más justo, con menos pobreza, más in- tegrador, equitativo, y finalmente, que reconozca la importancia de la complementariedad, que es responsabilidad de todos. Necesitamos que todos los actores participemos. Desde ya, estoy muy agradecida de que ustedes participen, de tener la posibilidad de participar y de compartir experiencias, porque finalmente esto no se hace solo, esto se hace escuchando, preguntando y recogiendo no solamente buenas experiencias, sino también los problemas que han tenido otros para no caernos nosotros. Debemos aprovechar esta experiencia para construir el Chile que todos queremos. Muchas gracias.
  37. 37. 36 Balance y desafíos que enfrenta la agenda política legislativa para los pueblos indígenas Panel El panel “Balance y desafíos que enfrenta la Agenda Política Legislativa para los Pueblos Indígenas” tenía como objetivo reflexionar sobre el panorama global de la situación de la Agenda Política Legislativa para los Pueblos Indígenas en Perú, Colombia y Chile. Además pretendía entregar información específica sobrelosavancesenestamateria,yenlasperspectivas y retos a futuro que ésta presenta. 1
  38. 38. 37 Balance y desafíos que enfrenta la agenda política legislativa para los pueblos indígenas En este panel participaron las siguientes personas: .. Señor Iván Kriss Lanegra. Viceministro de Interculturalidad, Ministerio de Cultura. Perú. .. Señor Gabriel Muyuy. Alto Consejero Presidencial, Programa Presidencial para la Formulación de Estrategias y Acciones para el Desarrollo Integral de los Pueblos Indígenas. Colombia. .. Señora Loreto Seguel. SubsecretariadeServiciosSociales,MinisteriodeDesarrolloSocial.Chile.
  39. 39. 38
  40. 40. 39 Muy buenos días a todos. Quisiera agradecer la invitación que se ha hecho al Gobierno del Perú a participar en esta reunión, agradecer la amabilidad, gentileza, hospitalidad del pueblo de Chile, que siempre nos recibe tan bien cuando venimos aquí, y saludar a todos los participantes, miembros de Pueblos Indígenas, de entidades del Estado, de entidades de la sociedad civil, ex- pertos, miembros de la cooperación, en general, a cada uno de ustedes por esta posibilidad de conversar sobre los temas de interés compartido. Nos han pedido hacer una reflexión sobre los desafíos vinculados con la agenda legislativa, relacionada a su vez con el tema general de esta reunión, que es la ciudadanía indígena, y las políticas públicas relacionadas con dicho objetivo. Quisiera empezar señalando que en estos meses que nos ha tocado asumir esta responsabilidad, una de las cosas que más agradezco como oportunidad profesional es la posibilidad de conversar en distintos lugares de América Latina con funcionarios públicos, incluyendo a Presidentes de la República, Ministros, Viceministros, encargados de tomar decisiones en materia de política indígena, empresarios, dirigentes indígenas, miembros de sociedad civil, personas de la coope- ración internacional, múltiples actores. Una de las cosas que más sorprende es que, más allá de los países y las ideologías, que se entiende impulsan las políticas públicas en cada uno de esas naciones, y de las distintas características de la diversidad cultural que tiene cada uno de estos países, los discursos y acciones del Estado y de los distintos actores que he mencionado son muy parecidos. O sea, hay muchas más similitudes que diferencias. Pero en los marcos legales hay diferencias relevantes. Es evidente que las complejidades de la agenda de la construcción de la ciudadanía indígena o de la construcción del Estado, de un Estado que enfrente la realidad, la diversidad cultural, va más allá de una visión que solamente se centre en un análisis de lo legal, o en un análisis de los marcos jurídicos; un análisis de derechos, eso es algo que debe llevarnos más allá. Porque estas leyes, y dado que el tema ahora es la agenda legislativa, expresan procesos complejos que no desaparecen con la dictación de dichas normas y que sin Estados con capacidades burocráticas eficaces puede inclusive tener, o incluso presentar efectos contrarios a los esperados. Esto es así porque las normas no son sino una expresión de cómo está conformado un Estado y de cómo actúa en un contexto social concreto, y eso está muy lejos de expresarse solamente en los marcos jurídicos formales. La realidad de nuestros países refleja debilidades institucionales en aspectos básicos como el control del territorio o la garantía de derechos civiles, o en la ausencia de una estructura burocrá- tica eficaz. Por eso, aunque suene a sentido común, no debemos olvidar que para tener un Estado Presentación Señor Iván Kriss Lanegra Viceministro de Interculturalidad, Ministerio de Cultura. Perú

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