2. POLÍTICAS DE PROMOCIÓN ECONÓMICA
EN MUNICIPALIDADES RURALES:
Experiencias de las municipalidades
de Condebamba, Matara, San Salvador,
Pomacanchi y Santa María de Chicmo
APODER - HELVETAS SWISS INTERCOOPERATION
Av. Ricardo Palma 857 - Miraflores, Lima - Perú
Tel.: (00511) 241-7479 | www.apoder.org.pe
Autor:
Artemio Pérez Pereyra
Equipo de campo:
Karina Farfán
Ernesto Heredia
Mirtha Donayre
Edición de contenido:
Diana Cornejo
Diseño y diagramación:
Charo Velásquez
Revisión:
Binolia Pórcel Luna
Tiraje: 2000 ejemplares.
Lima, noviembre de 2011.
Impresión: Gama Gráfica, Jr. Risso 560. Lince - Lima
Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del
Perú N° 2011-14338

3. Políticas de
promoción económica
en municipalidades
rurales
Experiencias de las municipalidades de Condebamba,
Matara, San Salvador, Pomacanchi y Santa María de Chicmo

4. Índice
Presentación 6 Capítulo III
Introducción 8 Reconstrucción y análisis de las experiencias 42
Caso 1 La experiencia del distrito de Condebamba, Cajamarca 44
Capítulo I Caso 2 La experiencia del distrito de Matara, Cajamarca 72
Marco conceptual de referencia 12 Caso 3 La experiencia del distrito de San Salvador, Cusco 90
1. Sobre el desarrollo económico territorial 14 Caso 4 La experiencia del distrito de Pomacanchi, Cusco 114
2. Sobre las políticas públicas en el desarrollo Caso 5 La experiencia del distrito de Santa María de Chicmo,
económico territorial 22 Apurímac 126
Capítulo II Capítulo IV
Políticas nacionales en desarrollo A manera de conclusiones 142
económico territorial en los últimos años 32
1. Entre la teoría y la práctica 144
1. Marco legal nacional 34
2. Lecciones aprendidas 147
2. Políticas y programas desde el nivel ejecutivo 37
3. Diez puntos críticos a tomar en cuenta en el diseño
3. Desarrollo de capacidades 41 de políticas sobre desarrollo económico territorial 154
Bibliografía 156
4 5

5. Presentación
En el contexto del proceso de descentralización y en el marco de la glo- y Mancomunidades de Municipalidades de las regiones de Cajamarca,
balización y la apertura de mercados, uno de los nuevos roles que deben Cusco y Apurimac, a través de las cuales se han implementado algunas
asumir los gobiernos locales es la promoción del desarrollo económico políticas y acciones orientadas a la promoción económica, tales como
de sus territorios, entendida como el conjunto de políticas y acciones ajustes estructurales para la creación del área responsable; asignación
orientadas a generar las condiciones para el desarrollo de actividades de presupuesto municipal y personal para las áreas responsables; con-
económicas competitivas por parte de los actores económicos privados. formación de instancias de concertación público-privada de los sectores
más competitivos; formulación de planes de desarrollo económico y
Ello implica potenciar el uso de los recursos, impulsar los emprendimien- agendas concertadas; conformación de mancomunidades en torno a
tos locales más innovadores, desarrollar las capacidades locales y esta- ejes económicos, y promoción de espacios de comercialización, entre
blecer reglas de juego que alienten las inversiones con posibilidades de otros, con profundidad y avances heterogéneos, los cuales permiten ex-
incidir en la mejora de la calidad de vida de la población. Si bien algunas traer lecciones aprendidas, identificar factores críticos y aportar en el de-
municipalidades —fundamentalmente las rurales— tienen limitaciones sarrollo de nuevos marcos de referencia para las políticas de promoción
económicas y técnicas para impulsar estos procesos, hay un conjunto económica.
de iniciativas orientadas a impulsar las economías locales que se vienen
desarrollando, a partir de alianzas estratégicas entre el Estado y los ac- Esperamos contribuir a la reflexión sobre el tema, en la perspectiva de
tores privados. la mejora en la eficiencia de las políticas de promoción económica en
municipalidades rurales, que redunde en un desarrollo más inclusivo y
El presente documento analiza, a la luz del debate teórico vinculado equitativo del país.
con el tema y las políticas nacionales de apoyo al desarrollo económico
territorial, algunas de las experiencias impulsadas a través de la alianza Binolia Pórcel Luna
establecida entre el Programa APODER, la REMURPE y las Asociaciones Directora Nacional
APODER HSI
6 7

6. Introducción
El proceso de descentralización iniciado en 2002 ha sido la reforma Por otro lado, en el periodo 2002-2010 la economía ha crecido más
más importante que el Estado peruano ha impulsado en los últimos que en cualquier otro país de América Latina: hay un acumulado de
diez años. Se plantea, entre otros objetivos, profundizar la democracia, 73%, cifra nunca antes registrada con crecimiento sostenido en un pe-
prestar servicios públicos de calidad, fomentar la equidad territorial y riodo tan largo. Si bien la pobreza no ha disminuido al mismo ritmo, sí
mantener la estabilidad macroeconómica. El avance en este proceso ha sufrido una importante reducción: pasó de 49,8% en 2001 a 30%
debería permitir avanzar en la construcción de poder territorial y una en 2010. Sin embargo, preocupa que gran parte del sector rural, princi-
descentralización de las oportunidades, con una mayor presencia del Es- palmente de la sierra, haya mantenido una gran brecha de inequidad: la
tado en los lugares más alejados. El entusiasmo de muchos hizo pensar pobreza rural bordea el 50% y la pobreza extrema el 20%.
que esto iba a ser fácil y que resultaría una especie de vacuna contra los
males endémicos de un Estado empírico que, a lo largo de su historia, En los últimos diez años no ha habido propuestas nacionales agresivas
ha funcionado sin políticas públicas capaces de garantizar derechos para para el desarrollo de las regiones más pobres. Tampoco políticas inno-
todos. vadoras o de alto impacto de los gobiernos regionales involucrados. En
estos espacios, el Estado sí está presente a través de las municipalida-
Luego de casi una década de iniciado este proceso, tenemos la sen- des rurales (aunque a veces sus autoridades no se sientan parte del
sación de que la descentralización será lo que los peruanos —princi- Estado). En un proceso de descentralización para la inclusión social,
palmente las élites políticas locales, regionales y nacional, unidas a la cualquier política sostenible en el largo plazo que busque fortalecer
academia y a la sociedad civil— seamos capaces de hacer de ella. Un la presencia del Estado pasa por dotar a estas instancias de gobierno
rápido balance nos lleva a afirmar que se ha avanzado en el proceso de de mayores recursos financieros, garantizando un mínimo de personal
democratización, lo que se manifiesta en el presupuesto participativo, profesional bien pagado, modernizando su gestión, diseñando instru-
la existencia de espacios de concertación, la rendición de cuentas, etc. mentos apropiados para su gerenciamiento, fomentando mancomuni-
Sin embargo, en lo que respecta a la prestación de servicios públicos dades para ciertas competencias clave, etc. Es preciso tener presente
de calidad, equidad territorial y redistribución de oportunidades en los que es allí, en la sierra rural, donde se libra la batalla cotidiana para
territorios, la tarea aún está pendiente. superar la pobreza.
8 9

7. Este documento es un intento por recuperar los aprendizajes de cin- fueron los informes de gestión, los del programa APODER y los de
co municipalidades rurales que hace ocho años iniciaron innovadoras otras instituciones relacionadas con la experiencia.
experiencias de gestión que tuvieron impactos importantes en la re-
En el primer capítulo se presenta una breve síntesis de las aproxima-
ducción de la pobreza. Los hallazgos iniciales muestran que hemos
ciones teóricas sobre el desarrollo económico territorial. En el segundo,
hallado el eslabón perdido en la estrategia de superación de la po-
se hace un inventario de las políticas y proyectos nacionales de apoyo
breza y la inclusión social: las municipalidades rurales y su capacidad
al desarrollo económico territorial. Los siguientes cinco capítulos corres-
para movilizar los capitales del territorio. El crecimiento económico del
ponden a las experiencias de cinco municipalidades distritales rurales:
país genera el entorno favorable para estas experiencias, pero son los
Condebamba y Matara en Cajamarca, San Salvador y Pomacanchi en
acuerdos entre actores en un territorio los que desatan las energías de
Cusco, y Santa María de Chicmo en Apurímac. Estos cinco distritos es-
los emprendedores. Ante la falta de chorreo desde arriba, los actores
taban en el último nivel del índice de Desarrollo Humano, sin embargo
locales, con su gobierno local a la cabeza, aprovechan las oportunida-
para 2007 todos habían escalado a niveles superiores y en mayor pro-
des que se les presentan.
porción que la media de sus respectivas regiones. El capítulo final se
Para elaborar este documento se han aplicado herramientas de in- dedica al análisis de las lecciones aprendidas.
vestigación cualitativa —grupos focales, entrevistas a profundidad, reu-
Agradecemos a los ex alcaldes, funcionarios, promotores, represen-
niones de trabajo con los protagonistas de las experiencias— y se han
tantes de los productores y pequeños empresarios de los distritos
revisado instrumentos de gestión: planes de desarrollo, planes de de-
mencionados por el apoyo brindado durante el proceso de inves-
sarrollo económico local, planes de acción, planes operativos de las
tigación.
oficinas de desarrollo económico local. Otras fuentes de información
10 11

8. Marco conceptual
1 de referencia
12 13

9. 1. Sobre el desarrollo delo algunos factores externos, como la existencia de mercados en
otras regiones que demanden los productos del territorio (Gerking
e Isserman 1981).
económico territorial Diversos autores han contribuido con esta corriente. En los últimos
años, Krugman (1999) ha planteado su modelo de la nueva geografía
económica (el informe sobre el desarrollo del Banco Mundial 2009
justamente se titula La nueva geografía económica). Este autor intenta
completar el enfoque de localización, partiendo de la constatación de
que las industrias están localizadas en pocas ciudades importantes. La
explicación, según este enfoque, descansa en dos grandes grupos de
factores: por un lado, la dotación inicial de recursos de las áreas geográ-
ficas, y por otro, los aspectos relacionados con el comportamiento de
los agentes y de la tecnología. En consecuencia, habrá más desarrollo
en los espacios en los cuales se puedan desarrollar economías de escala
Evolución de los modelos teóricos de desarrollo económico con un costo de transporte mínimo y en donde los agentes tengan la
territorial capacidad de innovar.
Los especialistas en desarrollo económico territorial (en adelante DET) Según esta aproximación, el ansiado desarrollo económico local llegará
discrepan acerca de si este concepto realmente constituye un cuerpo si se generan condiciones y oportunidades para mejorar las economías
teórico desde el punto de vista académico, pues su abordaje está ba- locales a través de estrategias que permitan el fortalecimiento y cre-
sado en casuísticas muy diversas. En lo que sí coinciden muchos de cimiento del sector básico de la economía1, con el fin de elevar los
ellos es en la necesidad de incluir la variable territorio en la ecuación niveles de acumulación local mediante el incremento de la riqueza y la
del desarrollo. optimización del uso de los recursos existentes.
En una breve síntesis —un tanto arbitraria, pero útil para este trabajo—, • Este segundo modelo pone énfasis en los factores institucionales
podemos presentar al menos seis modelos o aproximaciones teóricas: y en las distorsiones del mercado. A diferencia del anterior, basado
en factores tangibles, en este caso las políticas deberían concentrar-
• El primero abarca el conjunto de trabajos académicos que ponen
se en eliminar distorsiones de mercado tales como la falta de infor-
énfasis en la localización y se conoce como de la base económi-
mación, el desempleo involuntario, el subempleo, la ausencia de
ca regional. Según este modelo, el desarrollo local o regional se
economías de aglomeración o las imperfecciones en los mercados
explica por la existencia de uno o algunos sectores denominados
de crédito y de capital humano. Este discurso suena conocido en
básicos, que tienen la capacidad de impactar sobre el crecimiento
el país en los últimos años, pues es coherente con las teorías que
económico en la región. Estos sectores exportan su producción a
sustentan las políticas neoliberales.
otras regiones o países e importan empleo al territorio. Los factores
más importantes de desarrollo, entonces, son internos a la región,
como la dotación de recursos, la localización de la región o las ven- 1 Según este modelo, la demanda externa al territorio es el motor de las transforma-
ciones productivas, por lo tanto es esencial para los incrementos de la productividad
tajas competitivas del sector básico. También son parte de este mo- y el ingreso.
14 15

10. La ventaja de estas políticas es que el Estado actúa en los espacios en enfoquen en la creación de factores especializados: estimular la
los que el sector privado no puede hacerlo y las políticas usan un crite- competencia interna, pero promoviendo vínculos de cooperación
rio de beneficio-costo (Bartik 1990). El concepto de subsidiariedad del sanos y haciendo cumplir las regulaciones que promueven la com-
Estado es clave. petitividad y reprimen las prácticas anticompetitivas.
• Otro grupo de autores ha abordado el desarrollo económico local • Es importante advertir que la teoría de competitividad de Porter apli-
tomando como factores clave el comportamiento de los agentes ca elementos del modelo de localización y el de la relación de los
económicos y de los actores políticos y sociales. Las políticas agentes. La idea central es que la productividad, es, a la larga, el fac-
deben orientarse a buscar una mejor relación entre los agentes tor clave de la competitividad y la generación de riqueza sostenible.
económicos privados, por un lado, y entre estos y las instancias gu-
bernamentales y de promoción económica, por otro. Un concepto • La concepción del DET como el proceso de mejoramiento del
clave en este enfoque es el de capital social, entendido como el stock de capacidades, aparte de ser defendida por destacados aca-
conjunto de normas, redes informales y valores compartidos por los démicos, también ha recibido aportes de activistas y promotores de
integrantes de un grupo humano que les permite cooperar entre experiencias de desarrollo económico territorial, principalmente de
sí. Si existe confianza entre los diversos actores de un territorio, los organismos de cooperación y oenegés especializadas en el tema.
costos de transacción serán mínimos y habrá un ambiente propicio El desarrollo local estaría explicado por “la capacidad que tiene una
para generar el DET partiendo de las facilidades que encuentren los población local por trazarse objetivos colectivos de progreso mate-
emprendedores. Los trabajos de Putman (1993) en Italia fueron rial, equidad, justicia y sostenibilidad, y movilizar los recursos locales
pioneros en este sentido. endógenos para su obtención” (CEPAL 2002). Por su parte, Francis-
co Alburquerque dice que el desarrollo local es “un proceso de acu-
• El modelo de la competitividad, cuyo enfoque es territorial. La mulación de capacidades con el fin de mejorar de manera colectiva
competitividad es la capacidad que tiene una empresa o un territo- y continuada el bienestar económico de la comunidad”.
rio de producir bienes y servicios capaces de mantenerse en el mer-
cado, satisfaciendo a los consumidores y produciendo ganancias. Según esta aproximación, es importante orientar las políticas y accio-
Su principal exponente es M. Porter, quien desarrolló el diamante nes en cuatro dimensiones, que expresan los cuatro capitales del
de competitividad, un modelo para entender la interacción de los territorio:
diversos factores que influyen en la competitividad de un territorio.
1. El capital natural: relacionado con la valorización del medio am-
Sostiene que la ventaja competitiva de las naciones es el resultado
biente como activo de desarrollo, su uso sostenible, la diversifica-
de cinco factores: (i) condiciones de la demanda; (ii) proveedores;
ción productiva en el medio rural en función de los ecosistemas
(iii) amenaza de nuevos entrantes; (iv) productos sustitutos, y (v)
locales, la producción ecológica, las energías renovables, etc.
competidores. Estos factores pueden interactuar de una manera
proactiva con el gobierno, que constituye un factor adicional 2. El capital social e institucional: cómo está y cómo se puede for-
talecer la sociedad civil, creación de redes sociales de cooperación,
• El modelo de Porter plantea que el papel del gobierno es actuar
fomento de la participación ciudadana, promoción de la cultura
como catalizador y promotor, motivando y desafiando a las com-
emprendedora, funcionamiento de las instituciones, capacidad de
pañías para que levanten sus aspiraciones y se muevan a niveles
coordinación y concertación.
más altos de desempeño competitivo. Debe animar para que se
16 17

11. 3. El capital económico: constituido por la infraestructura básica de 4. Capital simbólico: vinculado con el poder de hacer las cosas me-
desarrollo, servicios para la producción, fomento territorial de las mi- diante la palabra, demostrando capacidad de diálogo y debate. La
croempresas, PYME y cooperativas, sector financiero especializado credibilidad de los discursos, de los liderazgos.
territorialmente, sistemas territoriales de innovación, etc.
5. Capital cultural: integrado por el conjunto de mitos, tradiciones,
4. El capital humano: con acceso a servicios de educación, nutrición y cosmovisión, historia, modos de producción, productos inmateriales
salud que garanticen el desarrollo de capacidades y habilidades de como la literatura, pintura, danza, folclor, etc. También son parte de
las personas, formación laboral, calidad y cantidad de empleos, ni- la cultura los valores relacionados con la capacidad de emprender,
veles de ingresos de las personas, papel de la mujer en la sociedad, de cooperar, de competir, ser solidario, etc.
etc.
6. Capital institucional: conformado por el mapa de instituciones
Ampliando el horizonte teórico, en esta misma vertiente Boisier (2000) existentes en el territorio, la capacidad de tomar decisiones, la cali-
sostiene que el desarrollo económico territorial es el proceso de cons- dad de coordinación entre ellas.
trucción de capital sinergético, entendido como la capacidad social de
promover acciones conjuntas, dirigidas a fines colectivos y democráti- 7. Capital psicosocial: ubicado en la mente y el corazón, tiene que
camente aceptadas, con el objetivo de tener un producto final, que es ver con la actitud, con las ganas de hacer o no hacer las cosas. Se
mayor a la suma de las partes. Esta es una capacidad latente en toda expresa también en la autoconfianza colectiva, la fe en el futuro.
sociedad organizada y que siempre está dispuesta a recibir nuevos flujos
8. Capital social: referido a la predisposición a la ayuda entre perso-
de energía. Esta entrada teórica, sin desconocer el rol del capital natural,
nas, organizaciones, redes, basado en la confianza entre ellas, sa-
privilegia los capitales intangibles como elementos fundamentales para
biendo que existirá reciprocidad. La confianza disminuye los costos
lograr el desarrollo en un territorio. Según este enfoque, los capitales
de transacción.
que deben converger en un territorio son:
9. Capital cívico: constituido por el nivel de compromiso de los ciuda-
1. Capital natural: constituido por los recursos naturales y las formas
danos con su territorio, con la democracia, con la corresponsabilidad
como la sociedad accede a ellos para su beneficio.
en la solución de los asuntos públicos, su capacidad de articulación
2. Capital económico: conformado por el stock de recursos financie- entre sector público y privado, la confianza en las instituciones.
ros que, periodo a periodo, un territorio tiene para hacer inversiones.
10. Capital humano: conformado por el conjunto de conocimientos y
Con la globalización este es un capital crecientemente exógeno;
habilidades que tienen las personas en un territorio, que sean acti-
por consiguiente, es importante adquirir capacidades para captarlo.
vos para la producción y las otras dimensiones de la vida.
Algunas regiones pueden emprender procesos de acumulación in-
terna importantes, pero los espacios de economía simple que están El enfoque de DET es una aproximación que proviene del ámbito rural,
al extremo requieren flujos externos para acelerar sus procesos de reformulando las concepciones y enfoques del fomento al desarrollo
desarrollo. que han fracasado en los últimos años. Surge tanto de la revisión de los
enfoques descritos líneas arriba como de la evaluación de los programas
3. Capital cognitivo: relacionado con el conocimiento científico y téc-
y proyectos de organismos multilaterales, de ONG y de gobiernos. Se
nico disponible y accesible en un territorio.
observa que en la gran mayoría de casos se ha simplificado lo rural al
18 19

12. tema agrario, y se ha focalizado el trabajo en los espacios rurales. Se productiva y un desarrollo institucional importante, lo que ha permi-
define el desarrollo territorial rural como el proceso de transformación tido una inclusión razonable de los pobres en la dinámica econó-
productiva e institucional de un espacio rural determinado, cuyo fin es mica; (ii) territorio tipo II: se ha logrado el crecimiento económico,
reducir la pobreza rural. Se define la transformación productiva como el pero con niveles de pobreza considerables porque no funcionan
proceso de innovación orientado a articular de manera competitiva y de las instituciones encargadas de promover la inclusión social; (iii)
forma sostenible a la economía del territorio a mercados más dinámicos, territorio tipo III: se tiene una institucionalidad fuerte, pero una eco-
con el propósito de poder captar excedentes y mejorar la calidad del nomía estancada, como los espacios andinos en donde la organi-
empleo en el interior del territorio. El desarrollo institucional tiene como zación comunal funciona para la sobrevivencia, pero la economía
propósito estimular la concertación de los actores entre sí, y entre estos se mantiene estancada; (iv) territorio tipo IV: se vive un proceso de
y actores externos relevantes, así como modificar las reglas formales e desestructuración, con fuerte emigración, debido al colapso de la
informales que faciliten el proceso de inclusión social de los sectores economía y la debilidad de las organizaciones locales.
pobres.
e) Deben convocar a la diversidad de agentes del territorio.
En el enfoque de Schejtman y Berdegué (2004) se plantean siete crite-
rios para operativizar esta propuesta: f) Deben considerar las diferentes rutas de salida a la pobreza, es
decir, opciones agrícolas, no agrícolas (artesanía, turismo, ecoturis-
a) Si se quiere lograr sostenibilidad en los resultados. La transforma- mo, transformación, comercio, etc.), relación con mercados diná-
ción productiva y el desarrollo institucional se deben trabajar de micos, etc.
manera simultánea.
g) Requieren una compleja arquitectura institucional que facilite la
b) Deben actuar con un concepto ampliado de lo rural, considerando concertación, la fijación de propósitos colectivos y que permita que
los espacios urbanos con los que se relacionan y evitando identificar funcionen las reglas formales y no formales.
lo rural solo con lo agrícola.
Para analizar las experiencias vamos a usar los elementos conceptuales
c) El territorio es un espacio con identidad, socialmente construido y de todas estas aproximaciones, buscando dónde se ha puesto énfasis
con un proyecto de desarrollo concertado. Su identidad está deter- en cada una de las experiencias y por qué. Resumiendo y tratando de
minada por varios factores: su historia, sus formas de producir, su ordenar estos aportes conceptuales, se podría decir que los territorios
paisaje, sus características ecológicas, etc. necesitan redescubrir sus recursos básicos más importantes. A través de
la transformación productiva y el desarrollo institucional, que incluyen
d) Es preciso considerar la heterogeneidad de los territorios, es de- la concertación de los agentes económicos y los actores públicos y la
cir, que cada espacio tiene sus particularidades y por consiguiente movilización de los capitales existentes en el territorio, se puede lograr
sus desafíos propios. No es posible hacer programas nacionales sin una mejora en la productividad que determina el nivel de competitividad
considerar las diferencias. Existen varias formas de caracterizar los de los emprendimientos y del entorno innovador en el ámbito rural.
tipos de territorios. Finalmente, este conjunto de procesos permite el desarrollo económico
territorial en el sector rural.
Siguiendo a los autores citados, tomando en cuenta la transforma-
ción productiva y el desarrollo institucional, se tienen cuatro tipos
de territorios: (i) territorio tipo I: se ha logrado una transformación
20 21

13. 2. Sobre las políticas Un tema consustancial a una buena política es su elaboración a través
de la discusión pública. En esa dirección, Majone sostiene que “la argu-
mentación es el proceso fundamental que siguen los ciudadanos y los
públicas en el desarrollo gobernantes para llegar a juicios morales y a la elección de políticas. La
discusión pública moviliza el conocimiento, la experiencia y el interés de
económico territorial
muchas personas que centran su atención en un número limitado de
problemas” (Majone 2005).
Una buena política, al menos tendría que traducirse en programas de
acción gubernamental o del Estado, que toma en cuenta el largo, me-
diano y corto plazo y busque como objetivo final garantizar los derechos
y el bienestar de los ciudadanos en general o de un grupo en particular
priorizado por razones de Estado. Se aplica a un sector social o territorio
concreto, para resolver problemas sociales o para aprovechar oportuni-
dades. E. Lahera dice que “en una política pública de calidad se manejan
conjuntamente sus variables: políticas y legislativas, técnicas, financieras,
fiscales y comunicacionales” (Majone 2005: 35).
Breve revisión de los enfoques sobre políticas públicas
Según Lowi (1992), las políticas públicas desde el punto de vista político
Existe una marcada tendencia que sostiene que las políticas públicas
se pueden tipificar en regulativas, redistributivas, distributivas y constitu-
corresponden a la acción de una autoridad investida de poder público
cionales. Las políticas de promoción económica, según esta clasificación,
y de legitimidad gubernamental (Meny y Thoenig 1992). De este uso
se encuentran en las distributivas, porque están orientadas a grupos
habitual se desprende el concepto de que política pública son todas las
específicos a quienes se quiere promover. Las políticas de apoyo a la
decisiones y regulaciones que emanan de actores públicos con solucio-
producción estarían en las redistributivas, porque buscan beneficiar a
nes específicas que se concretan en normas, organizaciones o institucio-
toda la población de un territorio.
nes, planes, programas, proyectos, acciones, presupuestos e inversiones
fiscales (Pérez y otros 2008). En síntesis, de las diversas aproximaciones teóricas se pueden colegir
algunas características comunes de una política pública de calidad:
Recientemente, con la profundización de la democracia, se ha avanzado,
definiendo una política pública de calidad a aquella que “corresponde • Tiene objetivos claros de cambio social que se expresan en resulta-
a cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo dos de mejoramiento del bienestar de la población, medibles en la
público definido en forma democrática. Dichos cursos de acción o de sociedad a través de indicadores objetivamente verificables.
información son desarrollados por el sector público y, frecuentemente,
con la participación de la comunidad y el sector privado. Una política • Está debidamente sustentada desde el punto de vista político y téc-
pública de calidad incluirá orientaciones o contenidos, pero también ins- nico, lo que justifica la movilización de recursos públicos y de otros
trumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, actores implicados.
así como la previsión de sus resultados” (Lahera 2008).
• Contiene una orientación normativa porque expresa hacia dónde se
22 23

14. quiere impulsar a la sociedad en el tema referido. Desde este punto concertación y negociación con los diferentes actores con el
de vista, también obedece a preferencias ideológicas y contextos fin de desarrollar sistemas productivos competitivos, generar
sociales. empleo, ingresos y una economía equitativa en su zona de in-
fluencia. Son parte importante de estas políticas, la promoción
• Identifica a las instituciones que ejercerán autoridad, si es que no se de las inversiones, el fomento de las innovaciones productivas,
cumple y, cómo y a quiénes se rendirá cuentas. el fortalecimiento del tejido institucional, la movilización de los
recursos endógenos y el aprovechamiento de las oportunida-
• Proyecta los efectos de las decisiones a tomar, y los riesgos posibles,
des del entorno (Pérez y otros 2008).
incorporando dichas variables como elementos clave.
Desde principios del siglo XX ha habido diversas vertientes de diseño
• Tienen un tiempo y un espacio, es decir, que se aplican en un sector
de políticas públicas para el desarrollo local, incluyendo muchas de ca-
o territorio concreto, así como prevén la participación de los diversos
rácter nacional, como los procesos de descentralización de los países o
niveles de gobierno.
aquellas que privilegiaban el desarrollo de un territorio (como las zonas
• Cuenta con las proyecciones de los recursos que se emplearán en francas). Desde la década de 1930 hasta la de 1970, la primera genera-
términos económicos, técnicos, legales, financieros, etc. ción de políticas tenía como objetivo general atraer inversiones externas
a determinadas zonas geográficas, mejorando para ello los factores de
• Establece los mecanismos de participación ciudadana en el ciclo de localización en la zona (externalidades positivas). A partir de la década
gestión de la política pública. de 1970 hasta mediados de la de 1990, el eje de las políticas cambió,
Las políticas de promoción económica territorial privilegiando el objetivo de hacer crecer determinados sectores inter-
nos de los territorios, promoviendo la creación de nuevas empresas,
Para que existan políticas territoriales se requiere un mínimo de descen- incubadoras, parques tecnológicos, reformas institucionales, etc. Ahora
tralización del Estado. Las competencias otorgadas a estos niveles de estamos viviendo un nuevo enfoque de las políticas locales basadas en
gobierno delimitan el margen formal de actuación en el diseño de las la articulación de los actores económicos, promoviendo la formación de
políticas. El territorio es el lugar donde se facilita el diseño y la gestión clusters, cadenas productivas y concertación público-privada. La meta es
de políticas, en concertación con los actores económicos privados y la mejorar la calidad de vida del territorio, buscando un redescubrimiento
sociedad civil. de los recursos locales que permita aprovechar las oportunidades del
entorno.
La definición de políticas de fomento económico y empleo des-
de la administración central del Estado no resulta apropiada ni Según Alburquerque y Dini (2008), las políticas públicas locales deben
eficiente cuando se trata de asegurar la modernización de los concentrarse en:
sistemas productivos locales, que requieren una institucionali-
dad mucho más cercana a sus problemas, potencialidades y • Fomentar las diferentes iniciativas de desarrollo económico local y
especificidad (Alburquerque 2008). empleo.
• Eliminar los obstáculos y facilitar los instrumentos de apoyo apro-
Las políticas públicas para la promoción económica territorial
piado.
son el conjunto de acciones de corto, mediano y largo plazo
que impulsa el gobierno del territorio (regional o local), en • Descentralizar la información, los conocimientos y las decisiones.
24 25

15. • Incentivar la elaboración de planes de desarrollo y de empleo por • Tienen como objetivos públicos la promoción de empleo decente y
las propias entidades locales, e incorporarlos en las estrategias mejoramiento de ingresos de la población.
regionales.
• Son elaboradas de manera participativa con los agentes económi-
• Reforzar las funciones de evaluación conjuntamente con los actores cos del territorio.
locales.
• Se definen claramente los roles del sector público, del sector priva-
La Cepal, sobre la base de diversas experiencias, plantea que las políticas do y del tercer sector.
en DEL están centradas en:
• El sector público coloca recursos cuando existe el compromiso del
• La estrategia de desarrollo local: el nivel de gobierno local o regional sector privado, es decir, el esfuerzo público acompaña al esfuerzo
debe promover la construcción de los planes, programas y proyec- privado en aquello que le compete.
tos para el DEL, en concertación con el sector privado. Esta estrate-
gia debe considerar las acciones para mejorar la productividad y la • Los programas y proyectos derivados de las políticas se focalizan en
competitividad. subsectores económicos con potencial competitivo.
• Acciones para el desarrollo local: deben abordar el hardware (in- • Es parte importante del conjunto de políticas la estrategia del desa-
fraestructura de apoyo a la producción), el software (desarrollo de rrollo económico local.
capacidades, innovaciones, investigación, espíritu emprendedor), y Para este trabajo usaremos el concepto de buenas políticas públicas,
el orgware (capacidad organizativa del territorio). es decir aquellas que impulsaron los gobiernos locales en coordinación
• Organización para el desarrollo local: para gestionar la estrategia, con los actores económicos privados, representantes de la sociedad civil
es necesario fortalecer el rol de los gobiernos territoriales, de los y otras instituciones del territorio, orientadas a resolver problemas para
gremios de los productores y crear instancias de concertación mejorar la competitividad de los pequeños emprendimientos. Estas de-
público-privada. cisiones van acompañadas de los recursos económicos correspondien-
tes y de mecanismos de monitoreo, evaluación y rendición de cuentas.
• Territorios y sectores estratégicos: cada territorio requiere un trata-
miento específico y en cada uno de ellos existen sectores con alto
potencial por donde se debe iniciar, para luego irradiar el trabajo.
• Descentralización y desarrollo local: el gobierno del territorio debe
tener la capacidad de negociar con los otros niveles de gobierno,
tanto para efectivizar sus políticas de manera participativa con los
otros niveles de gobierno como para proponer reformas para una
mayor autonomía.
Una síntesis de este recorrido sobre el desarrollo teórico de las políticas
públicas en desarrollo económico territorial es la siguiente:
26 27

16. Los proyectos como instrumentos de ejecución de las
políticas: apoyo a la producción y promoción económica
[…] tienen la finalidad de mejorar las condiciones generales y
Los estrategas del DET deben estar en la frontera del conocimiento so-
objetivas de producción, mediante la realización de obras de
bre los enfoques de desarrollo, las metodologías existentes y las leccio-
riego, construcción de caminos, construcción de terrazas, etc.
nes aprendidas de las experiencias. Un tema importante para el diseño
Los beneficiarios son todos los productores localizados en la
de proyectos y programas es diferenciar los proyectos de apoyo a la
zona donde se efectúa la obra; los productores se benefician
producción de los de promoción económica. Una diferencia entre los
aún sin estar de acuerdo con ellas, en este sentido, la interven-
municipios emprendedores y los tradicionales está en cómo han ido
ción pública es indiscriminada, es para todos. El protagonista
concibiendo sus proyectos en desarrollo económico los primeros res-
es una dependencia pública (PADER, COSUDE 1999, citado en
pecto de los segundos. Los primeros:
Pérez 2008: 62).
28 29

17. Queda claro que las iniciativas de apoyo a la producción privilegian la paradójicamente, la ausencia de una carretera permitía que fuesen com-
obra y no el agente económico (personas, empresas), principal factor petitivos en el mercado local o regional. Por ello es importante observar
del cambio económico. Por su parte, los proyectos y acciones de pro- el cambio en la lógica de la inversión cuando se refiere a promoción
moción económica: económica, donde los proyectos son realizados desde y para determi-
nados grupos de agentes económicos que requieren innovar sus pro-
[…] buscan facilitar y posibilitar inversiones privadas produc- cesos productivos, organizativos, comerciales o el entorno en donde se
tivas provenientes de actores económicos, individuales o aso- desarrolla la actividad económica. La justificación desde el punto de vista
ciados; en este sentido, la promoción económica es selectiva, público es la generación de empleo.
está dirigida a los que “invierten”. La promoción económica no
pone énfasis en la obra, sino en el servicio dirigido a potenciar Una cosa es realizar un proyecto de infraestructura de riego pensando
las unidades productivas y a promover la innovación técnica y que los productores automáticamente mejorarán sus cultivos, su acceso
organizativa en base a las inversiones de los mismos actores al mercado y consiguientemente sus ingresos, y otra es descubrir jun-
privados, a eso se añaden recursos públicos o donaciones. tamente con los productores cuáles son las oportunidades de mercado
La acción de promoción económica se efectúa a partir de la existentes, y en función de esos requerimientos analizar los capitales
decisión de los actores privados, quienes buscan aprovechar que se tienen (económico, social, natural y humano) y hacer un proyec-
las oportunidades de mercado (PADER, COSUDE 1999, citado to para superar los puntos críticos, movilizando la creatividad y energía
en Pérez 2008: 64). de todos los implicados, fundamentalmente el compromiso de los agen-
tes económicos.
Aunque las fronteras entre ambas aproximaciones a veces aparecen di-
fusas, permiten analizar la lógica de los proyectos y de las inversiones Hacerlo de la primera manera es fácil y obedece en la mayoría de casos
públicas y privadas. Los municipios emprendedores han superado ese a una oferta con fondos públicos y su instrumento de gestión es un
viejo discurso que existe en el Perú, que dice que “lo importante es expediente técnico. Actuar de la segunda manera implica un camino
hacer obras” o que “las carreteras generan desarrollo”. Las carreteras de complejo, porque no solo es técnico, sino que construye procesos po-
por sí no generan desarrollo en un país con grandes brechas educativas, líticos, sociales y culturales, que son elementos centrales del DET. Los
culturales y tecnológicas como el Perú. Son solo una de las condiciones proyectos de promoción económica deberían facilitar procesos simultá-
para el desarrollo. El desarrollo es generado por el ser humano, sus neos de innovaciones productivas, fortalecimiento de las instituciones,
capacidades e instituciones. Existen muchos lugares en el país en los mejoramiento de la gobernabilidad, así como afirmación y recreación
que la llegada de las carreteras significó pérdidas de mercado para sus de la identidad. En los espacios rurales del Ande, la inclusión política
productores, porque no se prepararon para estas nuevas condiciones y, debería ser la entrada privilegiada de los proyectos.
30 31

18. 2 Políticas nacionales
en desarrollo
económico territorial
en los últimos años
32 33

19. 1. Marco legal nacional cias público-privadas deben funcionar con lógica privada para flexibilizar
procedimientos y tener mayor margen para la creatividad, como exige
este tipo de iniciativas. Además, permitirían tener una masa crítica de
técnicos no sujetos a los vaivenes de los cambios de gobierno y dedica-
dos a pensar en el largo plazo, porque el desarrollo económico territorial
debe ser abordado desde esa lógica y operado desde el corto plazo.
En el año 2006 se creó el Fondo de Investigación y Desarrollo para la
Competitividad (FIDECOM), fondo concursable para promover la investi-
gación y desarrollo de proyectos de innovación productiva, de utilización
práctica de las empresas.
En el año 2007 se promulgaron la Ley Marco de Licencia de Funciona-
A largo plazo, no habrá descentralización exitosa sin regiones y muni- miento y la Ley de Silencio Administrativo, ambas con el propósito de
cipios emprendedores, capaces de generar empleo y mejorar ingresos simplificar los trámites exigidos en el estado para el funcionamiento de
en sus territorios, usando de manera eficiente sus potencialidades. La los negocios. Ese año también se dio la Ley de Mancomunidades Muni-
pregunta clave para ello es: ¿se requiere una política nacional para el cipales, definiéndolas como “el acuerdo voluntario de dos o más muni-
desarrollo económico territorial, o cientos de políticas locales para el cipalidades colindantes o no que se unen para la prestación conjunta de
desarrollo nacional, o un marco de referencia nacional que aliente y per- servicios y la ejecución obras, promoviendo el desarrollo local, la partici-
mita desatar la creatividad de las iniciativas territoriales? El marco político pación ciudadana y el mejoramiento de la calidad de servicios públicos”.
y legal más importante dado en los últimos años consiste en la Ley de Esta ley tuvo problemas debido a que la definían como una organización
Bases de la Descentralización (2002), la Ley Orgánica de Gobiernos Re- fuera de la esfera estatal, por consiguiente era casi imposible asignarle
gionales y la nueva Ley Orgánica de Municipalidades (2003). Todas ellas fondos públicos. En el año 2009 se modificó esta ley, incorporando a
establecen como parte de sus competencias generar las condiciones las mancomunidades en la esfera estatal. Hasta finales del año 2010 se
favorables para el desarrollo el desarrollo económico local, con énfasis habían creado 33 mancomunidades distritales y una mixta (distrital y
en las pequeñas y micro empresas. provincial), pero ninguna de ellas todavía podía mostrar avances impor-
tantes en la prestación de algún servicio público de manera mancomu-
Si hacemos un recuento de leyes directamente relacionadas con el fo- nada. El proceso tomará su tiempo, tanto por la confusión reinante en el
mento de la economía en los territorios, la producción ha sido muy marco legal inicial como por la demora de su reglamentación y la poca
importante. En el año 2003 se dio la Ley de Promoción de Inversiones claridad que tienen los propios gobiernos locales.
Descentralizadas, que creó las agencias de fomento de inversión privada
(AFIP), encargadas de promover oportunidades de negocio en concer- Durante el año 2008 se promulgaron varias normas relacionadas con el
tación con el sector privado. Hasta el año 2010 se instalaron dieciséis desarrollo económico. Una primera fue la Ley Marco de las Asociacio-
AFIP en las regiones (no tenemos información acerca de los gobier- nes Público-Privadas (APP), definiéndolas como “modalidades de par-
nos locales). Estas instancias interesantes no funcionan en la práctica, ticipación de la inversión privada en las que se incorpora experiencia,
porque están concebidas como un apéndice y dentro de la burocracia conocimientos, equipos, tecnología, y se distribuyen riesgos y recursos,
estatal. Otras experiencias en el mundo nos muestran que estas instan- preferentemente privados, con el objeto de crear, desarrollar, mejorar,
34 35

20. operar o mantener infraestructura pública o proveer servicios públicos”. tos públicos regionales y locales antiguos que eran especializados en la
Cualquiera de los tres niveles de gobierno podría usar estas modalida- implementación de proyectos de infraestructura y de algunos servicios
des. Los proyectos APP en los gobiernos locales deberían ser aprobados públicos.
por acuerdo de Concejo, luego de su formulación por el organismo pro-
motor de la inversión privada. Finalmente podemos asegurar que, pese a la abundancia de normas,
al ser la promoción económica una competencia compartida entre los
Luego se dio la ley que implementa la inversión pública regional y local tres niveles de gobierno, mientras no se fije quién ejerce la función de
con participación del sector privado, así como la que establece dispo- rectoría nacional ni cuáles son las orientaciones de políticas nacionales,
siciones para apoyar la competitividad productiva (Ley 29337). Recién la situación seguirá teniendo sus áreas grises.
en el año 2009 se reglamentó esta ley para que empiece a funcionar
PROCOMPITE, un novedoso mecanismo estatal que permite aplicar fon-
dos públicos a iniciativas empresariales privadas. Surge como parte del
análisis y la constatación de que en las regiones del país no basta con
impulsar los proyectos de infraestructura pública para promover el desa-
rrollo, sino que hay una carencia de inversiones privadas para dar saltos
en la innovación tecnológica para generar valor agregado a los productos
y mejorar la competitividad. La idea es apoyar iniciativas privadas de alto
impacto en los territorios. Los sectores implicados desde el estado son
el MEF, PRODUCE y los gobiernos territoriales (regionales y locales). La
manera de aplicar los recursos es a través de concursos, para lo cual
2. Políticas y programas
desde el nivel ejecutivo
las empresas de una cadena productiva se organizan y formulan su
propuesta.
Durante el año 2009 recién se reglamenta el FIDECOM y se implemen-
ta el Fondo. Además, se da la Ley de Promoción para el Desarrollo de
Actividades Productivas en Zonas Altoandinas, de la que aún no se tiene
una evaluación de impactos pues durante el año 2010 solo realizaron
dos concursos del FIDECOM.
Como vemos, en todo este periodo ha habido un gran esfuerzo en
producción legislativa; sin embargo, la implementación de estas normas Desde el Ejecutivo, durante estos años ha habido varios programas y
en todos los casos ha sido incipiente. En algunos casos ello se debe a proyectos orientados a promover la economía de las regiones, aunque
que son recientes y se necesita un tiempo para formar la arquitectura no siempre con un enfoque de desarrollo territorial. Una primera dificul-
institucional necesaria para la implementación, pero en otros se debió tad que ha cruzado estos nueve años del proceso de descentralización
fundamentalmente a que no fueron acompañadas por el desarrollo de es que no existe un ente rector nacional sobre el tema. La dispersión
las capacidades y los recursos correspondientes. No hay que olvidar sectorial es complicada, por consiguiente el enfoque territorial de los
que las competencias en DET son nuevas y están asentadas en apara- programas nacionales es débil o está ausente.
36 37

21. Por otro lado, los programas territoriales de las regiones y municipios SENASA, INRENA), PROMPERÚ, universidades, institutos de investiga-
tienen dificultades para sintonizar con las orientaciones nacionales, ción, fondos concursables, cooperación técnica internacional y los gre-
porque no existe esa “ventanilla única”. La articulación regional-local es mios. Hasta el año 2010 había diecisiete CITE en el Perú, de las cuales
un proceso que ha ido mejorando conforme las regiones se han ido doce están ubicadas en las regiones. Esta es una herramienta poderosa
afianzando, sin embargo todavía son casos aislados los programas de que requiere ser promovida de manera descentralizada. Los gobiernos
promoción económica territorial regional-local que se hayan implemen- locales podrían mancomunarse para impulsarlas, tomando en cuenta
tado con éxito. Por ejemplo, en el caso de Cajamarca y Cusco se han que a la larga, sin innovación, no existe desarrollo económico territorial.
elaborado agendas para el desarrollo económico de manera articulada
entre los gobiernos regionales y locales, y en Cajamarca se impulsó la Otra actividad interesante de PRODUCE fue la campaña “Cómprale al
mesa regional del cuy entre gobiernos locales distritales, provincial y el Perú”, y luego con las regiones, los programas de “Cómprale a tu región”.
gobierno regional. También el programa MI EMPRESA, dirigido a las MYPE, depende de
este sector, pero está poco articulado a los gobiernos locales y regiona-
Revisando el funcionamiento del Poder Ejecutivo respecto del desarrollo les.
económico, encontramos que el Ministerio de Economía y Finanzas se
encarga de reglamentar y velar por la correcta aplicación de los recursos El MINCETUR promueve las exportaciones de los productos bandera de
públicos, determinar los lineamientos para la competitividad del país y las regiones. Durante este periodo, promovió los planes de exportacio-
diseñar el modelo. nes en las veinticuatro regiones. Los programas y proyectos contempla-
dos en los planes no han sido evaluados todavía, pero todo indica que
PRODUCE trabaja promoviendo las MYPE, especialmente en desarrollo en la mayoría de regiones el sector privado exportador camina con poca
industrial y pesquero. En estos años del proceso de descentralización, ayuda de las regiones.
este sector ha manejado varios programas o proyectos muy importan-
tes relacionados con la promoción económica en las regiones, con una Merecen un análisis especial los programas del Ministerio de Agricultura,
visión innovadora. El primero es INNOVATE PERU, un fondo concursa- porque están relacionados con los espacios territoriales de los munici-
ble para iniciativas de innovación productiva, en cuatro modalidades: (i) pios rurales. Los más importantes son: (i) AGRORURAL, que surge de la
orientada a empresas asociadas que quieren resolver un problema con- fusión de varias OPD en el año 2008, como PRONAMACHS, PRO ABO-
creto; (ii) dirigida a empresas individuales; (iii) relacionada con proyec- NOS, PROYECTO CORREDOR PUNO CUSCO, PROYECTO SIERRA NOR-
tos menores para microempresas, y (iv) vinculada con proyectos asocia- TE, PROYECTO SIERRA SUR, MARENAS y ALIADOS. Tiene presencia en
tivos de transferencia tecnológica para microempresas. A este programa, mil distritos del Perú y su propósito es ser la instancia líder y articuladora
manejado desde el gobierno nacional, hasta 2010 se habían presentado de los programas de fomento productivo rural, impulsando consensos
proyectos de dieciséis regiones. Una arquitectura institucional intergu- en alianza con decisores locales en favor del DET inclusivo. Su enfoque
bernamental hubiera sido un esquema más acorde con el proceso de es claro; el problema está en que, en la práctica, sigue actuando de ma-
descentralización. También depende de PRODUCE el impulso a los Cen- nera sectorial y no territorial, y por otro lado, en un país descentralizado.
tros de Innovación Tecnológica (CITE), que pueden ser públicos o priva- ¿Ellos deben liderar este proceso o más bien su rol no será aportar a
dos. Cada CITE es un punto de encuentro entre el Estado, la academia y los esfuerzos locales y fortalecer los liderazgos territoriales? ¿Quién tiene
el sector privado que se articula con el resto de elementos del Sistema mayor legitimidad en la localidad? Son preguntas que se deben resolver
de Innovación de cada cadena productiva, en especial en las regiones. en los próximos años para no duplicar esfuerzos y tener realmente un
Coordina estrechamente con otros organismos como el MINAG (INIA, enfoque territorial, que se inicia construyendo un tramado institucional
38 39

22. como fruto de la concertación local y encabezado por la autoridad local;
(ii) Programa de Compensaciones de la Competitividad (AGROIDEAS). 3. Desarrollo
Tiene por objetivo elevar la competitividad de los medianos y pequeños
productores agrarios mediante el fomento de la asociatividad y la adop-
ción de tecnologías agropecuarias ambientalmente adecuadas. Este pro-
de capacidades
grama surgió en el marco del TLC y ha habido retrasos en su ejecución,
entre otras razones porque está centralizado en Lima. La mayoría de los
municipios rurales no sabe cómo apoyar a sus productores organizados
a postular a estos recursos.
Un programa que parecía novedoso fue Sierra Exportadora, pero tam-
bién tuvo un enfoque sectorial, con coordinaciones puntuales con los
actores estables en los territorios. Al final esta iniciativa no tuvo los im-
pactos esperados.
También dependen del Ministerio de Agricultura el Instituto de Innova-
Uno de los déficits en el proceso de descentralización ha sido el no
ción Agraria (INIA), la Autoridad Autónoma del Agua (ANA) y el Servicio
contar con un plan de desarrollo de capacidades desde el inicio. Recién
Nacional de Sanidad (SENASA). De ellas, la primera es sumamente im-
en el año 2008 se aprobó el Plan Nacional de Desarrollo de Capaci-
portante para el desarrollo rural; sin embargo, cuenta con muy pocos
dades (2008-2011), una de cuyas líneas de capacitación identificadas
recursos. Su inserción en las dinámicas territoriales obedece más a la
fue el desarrollo económico. En ese marco, se diseñó e implementó el
voluntad de sus funcionarios que a una estrategia de operación.
Diplomado en Desarrollo Económico Territorial a partir de una alianza
En síntesis, existen interesantes programas y proyectos nacionales de entre la Secretaría de Descentralización, REMURPE y APODER. Esta
apoyo al desarrollo económico, pero es preciso rediseñarlos para po- experiencia recoge los aprendizajes de un diplomado anterior en Ge-
der territorializar estas políticas, es decir, insertarlas en los espacios de rencia del Desarrollo Económico, también impulsado por REMURPE y
concertación regional o local, adecuando las propuestas a la cultura y APODER. Sin embargo, el esfuerzo es pequeño frente a los grandes
desafíos locales y hacerlas parte de la agenda y estrategias de trabajo de desafíos en el tema.
los agentes económicos y de las instituciones locales.
40 41

23. 3 Reconstrucción y
análisis de
las experiencias
42 43

24. Caso 1 En el año 2003, cuando se inició la experiencia que analizamos, el Índice
de Desarrollo Humano (IDH) era de 0,3967, es decir, el nivel más bajo
en esta escala (el rango del estrato más bajo va de 0,3227 a 0,4579).
La experiencia del distrito de Más adelante veremos cómo evolucionó este índice con la experiencia.
Entre los años 2008 y 2010, la municipalidad tuvo un presupuesto acu-
Condebamba, Cajamarca mulado de S/. 14 997 905; es decir, una inversión per cápita para el
periodo S/. 1 135.
Proceso seguido y configuración del
modelo de gestión local y de promoción
económica territorial
Panorámica del distrito de Condebamba
A manera de introducción, es necesario aclarar que, cuando nos referi-
El distrito de Condebamba pertenece a la provincia de Cajabamba y mos a “modelo de gestión” en este texto, estamos definiendo la confi-
se encuentra a 100 kilómetros de la ciudad de Cajamarca. Cuenta con guración particular de un gobierno local para gestionar los procesos.
tres pisos ecológicos que configuran tres tipos diferentes de zonas de
producción económica: la zona baja, que pertenece al valle y donde No sería posible entender la experiencia de DET en el distrito de Con-
se produce caña de azúcar, papa, maíz amarillo, fríjol y cuyes; la zona debamba sin analizar de manera sistémica el proceso político y social
media, que produce maíz, papas, verduras, pastos y cuyes, y la zona seguido en el territorio, donde las políticas de promoción económica
alta, donde se produce trigo, cebada, maíz y lentejas. Su población está tenían una dimensión del proyecto político local.
concentrada en el espacio rural (96%). La población económicamente
activa es mayor de 15 años y se dedica a actividades agropecuarias en Para hacer un análisis a profundidad, la experiencia puede dividirse en
un 85%. cinco etapas: (i) gestión tradicional (hasta el año 2002); (ii) inicio de
una gestión participativa con inclusión política (2003-2004); iii) inclu-
El distrito de Condebamba tiene el mayor porcentaje de población de la sión económica como eje del desarrollo local (2004-2007); (iv) amplia-
provincia, distribuida de la siguiente forma:
POBLACIÓN TOTAL (HOMBRES y MUjERES)
Total %
Mujeres 6 613 50,15
Hombres 6 573 49,85
Total 13 186 100
Fuente: INEI - Censos Nacionales 2007: XI de Población y VI de Vivienda.
44 45

25. ción de las políticas económicas y de construcción de redes más allá del El modelo de gestión del gobierno local propuso tres grandes dimen-
distrito (2007-2010), y (v) evaluación y continuidad de las políticas de siones: (i) fortalecimiento de la gobernabilidad democrática local; (ii)
promoción económica local. acondicionamiento territorial para el desarrollo, y (iii) construcción de
institucionalidad de soporte para el desarrollo local. Veamos cada una
Gestión tradicional (hasta el año 2002) de ellas:
En la gran mayoría de municipios rurales del Perú, el ejercicio ciudada- • Fortalecimiento de la gobernabilidad democrática local. Para
no se reducía a la participación de la población en el proceso electoral lograr este propósito, la municipalidad diseñó políticas orientadas
para elegir a sus autoridades locales. En el caso de Condebamba —una a buscar los mecanismos para la participación ciudadana. En esa
población con más del 90% rural, sin un núcleo urbano importante—, dirección se revisó el Plan de desarrollo concertado, con una partici-
la gestión local era tradicional, es decir, una municipalidad desarticula- pación masiva de la población, que tiene como un proceso previo la
da del tejido social, con énfasis en la realización de algunas obras de capacitación a los líderes. Otro eje de trabajo fue organizar en cada
infraestructura, y prestadora de algunos servicios básicos, como agua caserío un Comité de Desarrollo Local (CODECO) como espacio de
en algunos caseríos y servicios administrativos. En el año 2000, con el participación ciudadana, tanto en el proceso de planificación de las
apoyo de CARE, la municipalidad impulsó la elaboración del plan estra- acciones en su territorio y en el distrito como en el involucramiento
tégico de desarrollo, que se orienta en siete dimensiones del desarro- para solucionar los problemas detectados. También se convierte en
llo: agricultura, pecuaria, comercialización, transporte y comunicaciones, el eje articulador de las demandas del caserío al gobierno local y
salud, educación y participación ciudadana. Algunas acciones previstas demás instituciones existentes en el territorio, con el fin de disminuir
en el plan —principalmente las relacionadas con la atención de las ne- la fragmentación social y construir poder territorial.
cesidades básicas de los pobladores del distrito— se implementaron en
los últimos meses de 2002. A fines de la gestión, la municipalidad orga- CODECO fue promovido y reconocido por una política pública, ex-
nizó los comités de gestión de obra, que son instancias de participación presada en una ordenanza municipal. Este espacio se convirtió en
ciudadana encargadas de vigilar el cumplimiento adecuado de las obras una escuela de ciudadanía y de formación de líderes. En la organiza-
planificadas. En resumen, en ese periodo se iniciaron algunas acciones ción se elegía a los tres delegados que participaban en la asamblea
orientadas a cambiar la relación entre las autoridades municipales y los de la Mesa de Concertación Distrital. La Mesa de Concertación Dis-
ciudadanos. trital es el espacio en donde se articulan las organizaciones de base,
las instituciones públicas y oenegés para planificar el desarrollo y
Inicio de una gestión con inclusión política tomar decisiones en relación con temas de interés común. A través
del sector rural de este espacio se logró articular los objetivos de desarrollo distrital
al presupuesto participativo, que se elaboró por primera vez en el
En el año 2003 asumió funciones una nueva gestión municipal que
año 2003, para ser ejecutado en el año 20041.
se planteó hacer reformas profundas en la gestión municipal y territo-
rial. Este hecho coincidió con el proceso de descentralización nacional,
que emprendió diversas reformas a partir de la nueva Ley Orgánica de 1 La AMCEC asumió la tarea de impulsar el PP en sus municipalidades socias a través
de un equipo de consultores, y se inició el uso del concepto de desarrollo económico
Municipalidades, la Ley de Presupuesto Participativo y la instalación de local en los talleres de capacitación a los agentes participantes; sin embargo, el con-
los primeros gobiernos regionales. En este marco, la gestión municipal, cepto y sus estrategias aún no eran comprendidos a cabalidad. De allí que en la
institución municipal se seguía pensando que, mejorando las condiciones de infrae-
revisó el plan de desarrollo concertado, animando la participación de structura, mejorarían las condiciones de vida. No se articulaban los ejes de desarrollo
todos los sectores y caseríos. dentro de una lógica integral de intervención.
46 47

26. La movilización para la revisión del Plan estratégico mostró la po- la gestión son la confianza en la participación ciudadana2 y la trans-
tencialidad de la participación, porque se involucraron los agentes parencia en la gestión, lo que explica el hecho de que el 100% del
comunales y autoridades de los caseríos, pero también comités de presupuesto municipal vaya al sistema de presupuesto participativo.
regantes; instituciones del Estado como la Agencia Agraria, PRONA-
MACHS, Promoción Agraria, y diversas oenegés, como el Instituto El proceso de participación iniciado fortaleció algunos de los capita-
Cuencas, Jorge Basadre, CARE, ADRA y ADIAR. les que tienen los territorios y que generan el clima social propicio
para el surgimiento de emprendimientos productivos y comerciales.
En el Plan de Desarrollo Concertado, diseñado y publicado el año Así, el capital cívico —que es el nivel de compromiso de los ciuda-
2004, se encuentra la siguiente visión de desarrollo: danos con su territorio, con corresponsabilidad para resolverlos— se
potencia. También el capital social —principalmente relacionado con
Al 2010, en el distrito de Condebamba mujeres y hombres la mejora de las organizaciones y los niveles de confianza— empieza
conocemos y ejercemos nuestros derechos y deberes ciuda- a fortalecerse. El capital institucional —otro elemento que contribuye
danos basados en la práctica de valores, orientando nuestras a generar condiciones favorables para el surgimiento de empren-
acciones al desarrollo de las capacidades y potencialidades dimientos— también adquiere vigor. Un efecto de todos estos pro-
humanas, contamos con organizaciones sociales fuertes que cesos fue el mejoramiento de la gobernabilidad territorial, con un
participan concertadamente en el desarrollo local. gobierno local capaz de encauzar las demandas de la población y
de establecer reglas de juego para interactuar con los otros actores
Los agricultores organizados mejoramos la producción y pro-
del territorio.
ductividad agrícola y pecuaria, con criterio de sostenibilidad,
garantizando la seguridad alimentaria de la población del • Acondicionamiento territorial para el desarrollo. Otra condición
distrito, vinculando los excedentes de producción a mercados básica para ingresar a un proceso de promoción económica territo-
establecidos, para lo cual hemos desarrollado un sistema de rial es fortalecer el capital económico o construido, mejorando las
información sobre mercados y precios; nos enorgullece ser vías de comunicación y la electrificación rural. En función del plan de
los primeros productores de menestras, leche y ganado de desarrollo concertado, el gobierno local impulsó políticas públicas
engorde en la provincia de Cajabamba, así como los mejo- orientadas a resolver los problemas centrales para que la población
res productores de cuyes en el mercado regional, generan- tenga servicios públicos e infraestructura de soporte como condi-
do fuentes de trabajo e ingresos (Plan de Condebamba al ción para el desarrollo económico. De esta manera se construyeron
2010).
De este plan se deriva una primera reforma en la organización mu- 2 El ex alcalde distrital Marcelino Hilario manifiesta: “En años anteriores a la determi-
nicipal que tendrá dos brazos de actuación: uno ligado a los asuntos nación de la ley que obligó a ingresar en sistemas de participación ciudadana, la par-
ticipación de la población era mínima: se los llamaba para que organicen su comité
administrativos internos y el otro vinculado con el desarrollo de in- de gestión de obra y nada más. Se empieza a cambiar en el año 2003, con la ley.
fraestructura básica y a los programas sociales. En los primeros me- El presupuesto participativo ha ordenado la administración municipal; antes todos
ses de 2004 se conformó el Consejo de Coordinación Local (CCL), solicitaban obras y la administración municipal tenía problemas por la cantidad de
documentos que se tenían en despacho y para priorizar las obras. Para ser reelegidos
espacio de concertación que tiene entre sus roles la coordinación de este sistema de participación ha sido clave, ya que los pobladores, tanto individuales
la elaboración del presupuesto participativo. Los puntos centrales de como organizados, han solicitado que la gestión continúe. El sistema de rendición de
cuentas se hacía en cada reunión que se tenía con la población […] El sistema de
concertación por actividad productiva ha ordenado y le ha dado lógica y eficiencia al
trabajo municipal: ¡logra construir una visión de desarrollo conjunto”.
48 49

27. carreteras y trochas carrozables hacia todos los caseríos y se em- • Construcción de la institucionalidad de soporte para el desa-
prendió un agresivo programa de electrificación rural que, en ocho rrollo local. Desde el punto de vista teórico, el capital institucional
años, llegó hasta el 70% de la población. Este trabajo se hizo en es un elemento clave para promover el desarrollo económico local.
alianza con el gobierno regional. Servicios como educación y salud En esa dirección, en este periodo se encararon las reformas en
también tuvieron mejoras en infraestructura y equipamiento, como la institución municipal y su vinculación con los actores sociales y
se detalla en el gráfico. económicos. Se realizó una reforma de la organización municipal
para trabajar bajo una lógica que tuviese como base la participación
ciudadana, la transparencia y la promoción económica local. Como
parte de esta reforma se creó la gerencia de desarrollo económico,
y mediante ella promovieron la organización de los productores y
ACONDICIONAMIENTO TERRITORIAL de mesas de trabajo por cadenas productivas.
En resumen, el modelo de gestión que se fue configurando en el
100% de comunidades 70% de los caseríos en territorio fue una combinación compleja y equilibrada entre el for-
(principales centros productivos) los últimos ocho años talecimiento de la gobernabilidad democrática local —que incluya
políticamente al sector campesino en la toma de decisiones loca-
les— y la construcción de una institucionalidad nueva, orientada a
Carreteras Electricidad tener un gobierno local que promueva la participación ciudadana, la
organización de los emprendedores y la promoción económica. El
tercer elemento es el acondicionamiento del territorio con la infraes-
Acondicionamiento tructura y los servicios prioritarios para el desarrollo.
territorial para DEL
El modelo pronto empezó a dar algunos resultados, expresados en
una creciente participación ciudadana en la toma de decisiones y en
el involucramiento en la resolución de problemas, en la mejora de
Servicios básicos: salud,
sus organizaciones territoriales (CODECO) y funcionales, como las
educación, saneami- Sistemas de riego asociaciones de productores. En este marco, se logró la ampliación
ento
de la cobertura de servicios como salud y educación y se mejoró
Mejoramiento del Colegio Mil hectáreas en los últimos la infraestructura en electricidad, vialidad y obras de riego que eran
Agropecuario y centros educativos ocho años (mejoramiento priorizadas en el presupuesto participativo. El modelo tiene como
(infraestructura: viveros) y construcción de canales y eje central la promoción del desarrollo económico territorial. Los
reservorios) líderes locales tenían como hipótesis de trabajo: “Si las familias tie-
nen sus fuentes de ingresos, serán capaces de enfrentar de mejor
manera los otros problemas que las afectan, como alimentación,
La política de acondicionamiento territorial, que se orienta a fomentar
salud, educación”.
las actividades económicas, mejora la competitividad del territorio
50 51

28. La base del modelo está sustentada en la inclusión política de la Las autoridades locales de entonces valoran también una pasantía que
población rural, a través de mecanismos de capacitación, participa- realizaron a Bolivia dieciséis alcaldes —entre ellos el de Condebamba—
ción en la toma de decisiones, vigilancia de los acuerdos pactados, para observar experiencias de gestión participativa y de promoción eco-
concertación entre los actores, movilización social para resolver los nómica local.
problemas de la comunidad, la corresponsabilidad. Este proceso
generó niveles de confianza entre ciudadanos, entre estos y sus or- El proceso seguido para la promoción económica territorial en esta pri-
ganizaciones, entre las organizaciones y el gobierno local. Se puede mera etapa tuvo los siguientes hitos:
afirmar que este proceso de revitalización del capital social local fue
• Sensibilización a las autoridades para posicionar en ellas un marco
la base, para luego, empezar a trabajar las políticas de promoción
conceptual sobre el tema, así como las estrategias iniciales. Este
económica local.
proceso fue realizado por programas de cooperación como APO-
DER, algunas oenegés como CARE y otros. Se hizo a través de cur-
sos y asistencia técnica, y todos reconocen que las pasantías a otras
Implementación inicial de las políticas de promoción experiencias nacionales e internacionales ayudaron a convencer a la
económica local (2004-2006) gestión municipal por dónde orientar las políticas y acciones.
Como ya vimos, una buena política pública es aquella que se elabora • Voluntad política de las autoridades, principalmente del alcalde, para
con participación de los actores involucrados, que tiene metas claras de iniciar la experiencia. Esto se expresa inicialmente en la toma deci-
cambio social, instrumentos de aplicación, formas de monitoreo y de siones para incorporar en estructura municipal las competencias de
rendición de cuentas. También debe contar con presupuesto asignado promoción económica.
y una forma organizativa que garantice su gestión. En este caso, luego
de la revisión del plan de desarrollo concertado, la gestión comienza a • Reforma de la estructura municipal, tanto política como ejecutiva.
superar la actuación sectorial empieza a trabajar con un marco concep-
• Desarrollo de experiencias piloto participativas.
tual de desarrollo local sostenible, conformado por las siguientes dimen-
siones: (i) capital humano; (ii) capital ambiental (natural); (iii) capital • Trabajo en varias cadenas productivas.
económico (construido), y (iv) capital institucional.
• Planificación del desarrollo económico distrital y conformación de la
Los proyectos y actividades se definen en la mesa de concertación y se mesa de desarrollo económico local.
analizan en las mesas temáticas, que son espacios para articular esfuer-
zos alrededor de proyectos y actividades. En este periodo, la municipali- • Alianza con otros territorios (provincia, región).
dad suscribe un convenio con el programa Apoyo a la Descentralización
Las principales políticas en promoción económica local fueron las si-
en Espacios Rurales (APODER), de la Cooperación Suiza (COSUDE),
guientes:
con el propósito de fortalecer las capacidades del gobierno local, en el
diseño y ejecución de políticas orientadas a la promoción económica. La Política general. Una primera constatación es que la experiencia tiene
metodología de apoyo técnico inicial consistió en que APODER facilitó un enfoque sistémico, con acciones estratégicas en cada dimensión del
la presencia de personal técnico especializado en el área de desarrollo desarrollo priorizado. Una combinación compleja entre tres factores —
económico por un tiempo determinado, luego del cual la municipalidad fortalecimiento de la gobernabilidad democrática, generadora de con-
debía asumir estos costos. Fue una experiencia con resultados exitosos.
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