Аналітичний звіт

1. аналітичнийзвіт
ПІДСУМКИ
ГРОМАДСЬКОГО
МОНІТОРИНГУ
ВИКОНАННЯ
УКРАЇНОЮ
ПЛАНУ ДІЙ
З ВІЗОВОЇ
ЛІБЕРАЛІЗАЦІЇ
2010 – 2015 РОКИ

2. БЛОК1. ПІДСУМКИ ГРОМАДСЬКОГО МОНІТОРИНГУ ВИКОНАННЯ УКРАЇНОЮ ПЛАНУ ДІЙ З ВІЗОВОЇ
ЛІБЕРАЛІЗАЦІЇ 2010 – 2015 РОКИ
2015
22 листопада 2010 року Україна отримала від Європейського Союзу План дій з візової лібералі-
зації (далі, - ПДВЛ), який став важливим практичним результатом візового діалогу Україна - ЄС.
Відповіддю української влади на одержання довгоочікуваного дороговказу з боку ЄС стала роз-
робка Національного Плану дій щодо лібералізації Європейським Союзом візового режиму для
України, реалізація якого розпочалась з квітня 2011 року.
Документ встановлює конкретний перелік завдань та термінів їх реалізації з переліком вико-
навців, що мають здійснити необхідні реформи у сфері юстиції, свободи і безпеки.
Зокрема, якісних зрушень та реформ ЄС очікує за напрямками, що стосуються безпеки доку-
ментів, міграції та реадмісії, охорони кордонів, боротьби з корупцією, відмиванням коштів,
удосконаленням правоохоронного співробітництва, боротьби з торгівлею людьми, протидії
дискримінації та фундаментальних прав людини.
Для здійснення оцінки виконаних Україною завдань, було запроваджено подвійний моніторинг
та контроль: зі сторони ЄС - експертні Місії ЄС, що фіксували досягнутий прогрес у своїх зві-
тах та незалежні експерти, що слідкували за процесом зсередини, мотивуючи український
уряд до активних дій. Сторона ЄС запровадила практику спілкування незалежних експертів
та громадських діячів, що брали участь в оцінювальних місіях ЄС. Українська сторона зі свого
боку налагодила системну співпрацю з українськими фахівцями, зокрема через Міністерство
закордонних справ, Державною міграційною службою (ДМС України), а 2014 року і на рівні Уря-
дового Офісу з питань європейської інтеграції. В той же час, українська сторона не виявила
готовності до включення представників громадянського суспільства до складу Координаці-
йного центру з виконання ПДВЛ, створеного 2011 року, хоча така пропозиція з боку громад-
ськості надходила.
За п’ять років процесу візової лібералізації, Україна виконала завдання законодавчої фази1 та
майже повністю критерії імплементаційного періоду, що мали засвідчити принципову здат-
ність української влади до втілення європейських стандартів у сфері громадського порядку і
безпеки. Наразі повнота імплементації усіх завдань визначається Європейською Комісією,що
має бути зафіксовано найближчим часом, в той час як українська влада намагається закрива-
ти ті пробіли, які все ще помітні, зокрема у найбільш чутливій сфері – боротьба з корупцією.
РівеньімплементаціїПДВЛзначноюміроювизначатимеякістьіглибинузмін,якихочікуєукра-
їнське суспільство. Якими є проміжні та кінцеві результати процесу візової лібералізації, що
став уособленням реформ та трансформаційних змін у сфері юстиції та безпеки країни? Які
критерії вдалося виконати успішно, а над чим ще доведеться працювати? Дана аналітична
записка є експертною відповіддю на питання щодо якості та повноти виконання критеріїв
візової лібералізації, які стали поштовхом до трансформаційних змін за напрямком громад-
ського порядку та безпеки.
Запропонована доповідь завершує проблематику дослідження імплементаційної фази ПДВЛ,
охоплюючи весь масштабний цикл подій: від початку «візового діалогу» до практичного впро-
вадження критеріїв та моніторингу їх виконання всіх 4-х Блоків відповідного Плану. Аналіз
розрахований на ключових стейкхолдерів, задіяних до процесу візової лібералізації, незалеж-
них експертів та політиків, всіх, хто цікавиться питаннями свободи пересування та реформ
у сфері безпеки.
1
ПДВЛ передбачає дві фази виконання: законодавчо-планувальну та імплементаційну. Під час першої
оцінюється: ухвалення законів, а також концептуальних рамкових документів (стратегій, концепцій),
прийняття підзаконних актів, розробка та затвердження планувальних документів. Під час другої
фази оцінюється якість впровадження (імплементації) раніше ухвалених нормативно-правових актів

3. БЛОК1. ПІДСУМКИ ГРОМАДСЬКОГО МОНІТОРИНГУ ВИКОНАННЯ УКРАЇНОЮ ПЛАНУ ДІЙ З ВІЗОВОЇ
ЛІБЕРАЛІЗАЦІЇ 2010 – 2015 РОКИ
2015
БЕЗПЕКА ДОКУМЕНТІВ, ВКЛЮЧАЮЧИ БІОМЕТРИКУ (БЛОК1)
Необхідність реформ системи ідентифікаційних документів в Україні зумовлена насамперед
об’єктивною потребою забезпечення громадян України документами сучасного технічного рівня,
відповідного міжнародним стандартам, зокрема вимогам ІКАО2. Документи нового зразка мають
бути придатними для найбільш поширених систем електронного зчитування та забезпечувати
надійний захист від підробок та незаконного використання.
Необхідність появи біометричних документів також пов’язана зі створенням в країні сучасної,
цілісної, прозорої і некорумпованої системи ідентифікаційних документів та відповідних баз
даних, усунення рудиментів радянської доби в сфері персонального документообігу.
Поштовхом до запровадження змін у сфері «безпеки документів» стала потреба виконання наданого
Європейським Союзом Україні 22 листопала 2010 року Плану дій з візової лібералізації (далі, - ПДВЛ).
Вдосконалення форм використовуваних документів, у тому числі підтримання їх належного рівня
захисту, контролю за використанням, спричинені необхідністю виконання Україною Програми
реалізації рішень і положень Варшавської конференції щодо спільної боротьби з тероризмом.
Відповідно до Програми передбачався перехід на виготовлення документів, які засвідчують
особу та підтверджують громадянство України відповідно до вимог Євросоюзу та резолюції Ради
Безпеки ООН від 28 вересня 2001 року N 1373 щодо протидії тероризму.
Кінцевою ціллю процесу мала стати поступова видача біометричних закордонних паспортів, що
відповідають стандартам ІКАО, у тому числі в консульствах України за кордоном. Разом з цим мало
відбутись поступове вилучення паспортів, що не відповідають вказаним стандартам.
Станом на початок 2011 року Україна знаходилась позаду майже всіх країн східноєвропейського
регіону в частині забезпечення своїх громадян ідентифікаційними документами сучасних зразків.
Уряд України мав ініціювати, розробити та імплементувати цілісну програму модернізації усієї
системи національних ідентифікаційних документів.
Втім, більшість заходів стосувались підготовки та випуску лише біометричних закордонних
паспортів. Уряд не оприлюднив програми чи чіткого бачення заміни внутрішніх паспортів на
сучасні ідентифікаційні документи, що посвідчують особу громадянина (пластикові ID картки),
не дивлячись на завчасні рекомендації незалежних експертів та досвід країн, що виборювали
безвізовий режим у відносинах з ЄС. При цьому, критерій щодо необхідності запровадження ID
карток все ж з’явився у переліку фінальних рекомендацій від Європейської комісії наприкінці
2015 року, які українська влада зобов’язалась виконати на початку наступного року виданням
внутрішнього паспорта нового зразка.
2
ІКАО – Міжнародна організація з цивільної авіації, - провідна інстанція, що займається визначенням
технічних вимог до ідентифікаційних документів, рекомендації якої приймаються до виконання уря-
дами більшості країн світу (190 країн-членів).
Ухвалення законодавства, необхідного для початку випуску машинозчитувальних
біометричних документів для виїзду за кордон
Ухвалення Плану заходів щодо вилучення з обігу документів, що не відповідають
стандартам ІКАО
Створення тренінгових програм та антикорупційних етичних кодексів для службовців,
що працюють у сфері ідентифікаційних документів
Виконання завдань з підготовки та випуску закордонних біометричних
паспортів розпочалось в 2010 році з наступних кроків:

4. БЛОК1. ПІДСУМКИ ГРОМАДСЬКОГО МОНІТОРИНГУ ВИКОНАННЯ УКРАЇНОЮ ПЛАНУ ДІЙ З ВІЗОВОЇ
ЛІБЕРАЛІЗАЦІЇ 2010 – 2015 РОКИ
2015
На виконання даних цілей Уряд України розробляє Національний план, в якому передбачає здійс-
нення дев’яти практичних заходів та визначає відповідальних за процес, - Міністерство внутріш-
ніх справ України, Мінінфраструктури, Державіаслужбу, Адміністрацію Держприкордон-служби,
Держспецзв’язок. Втім, головним виконавцем завдань було визначено Державну міграційну служ-
бу (далі, - ДМС), що була створена в 2010 році на реалізацію державної політики у сферах міграції
(імміграції та еміграції). Саме на це профільне відомство припадатиме левова частка завдань не
лише 1-го Блоку, але й переважна більшість критеріїв Блоку 2 (Нелегальна міграція, включаючи
реадмісію).
Не дивлячись на визначення сфери відповідальності та терміни виконання, прогрес даного на-
прямку був найменший з-поміж усіх чотирьох блоків. Однією з причин цього стало неузгодження
позицій ЦОВВ, Уряду в цілому, а також окремих зацікавлених груп парламентської більшості щодо
проекту профільного закону «Про документи, що посвідчують особу та підтверджують громадян-
ство України. Таким чином, індикатор виконання завдань станом на лютий 2012 року складав
всього 25%.
Як вже зазначалось, наріжним каменем Блоку 1 стало передбачене ПДВЛ схвалення законодавчої
бази для випуску машино-зчитувальних біометричних закордонних паспортів на основі безпеч-
ного управління ідентифікацією (документи про цивільний стан і первинні документи, що засвід-
чують особу) та питання належного захисту персональних даних.
В грудні 2012 року вступає в силу Закон України «Про єдиний державний демографічний реє-
стр3 та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеці-
альний статус».
Втім, Закон зазнав критичних зауважень з боку українського громадянського суспільства й неза-
лежних експертів, якими було висловлено стурбованість з приводу можливих порушень прав лю-
дини і міжнародних стандартів, зокрема процедур обробки персональних даних. Крім того, Закон
не було приведено у відповідність з міжнародними та європейськими стандартами. З практичної
точки зору, систему Реєстру було перетворено на механізм з корупційними можливостями, які
необхідно було усунути. Чимало дискусій викликало також і питання щодо виробника біометрич-
них паспортів (консорціум ЄДАПС), власники якого асоціювались з представниками Уряду режиму
Януковича. Запуск Реєстру в дію також уповільнювався через брак фінансових ресурсів, передба-
чених державним бюджетом країни.
Втім, головна причина відсутності прогресу у сфері «безпека документів» ховалася у сприйнятті
тогочасною владою цього напрямку як прибуткового ринку. Всі необхідні рішення просувалися
повільно і супроводжувались високим рівнем конфліктності, обумовленим конкуренцією за пер-
спективу доступу до значних бюджетних ресурсів. При цьому, існували необхідні технічні мож-
ливості для випуску ідентифікаційних документів сучасного зразка. На рівні уряду зростало ро-
зуміння необхідності реформ у сфері видачі ідентифікаційних документів, хоча ситуація у сфері
біометризації документів зазнала суттєвих змін лише після Революції гідності та заміни режиму
Януковича представниками нової влади.
Відчутний рух Уряду у напрямку підготовки видачі біометричних паспортів розпочався з передачі
права на друк біометричних закордонних паспортів державному поліграфкомбінату «Україна» та
відповідної Постанови (травень 2014 року) «Про затвердження зразка бланка, технічного опису
та порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, знищення
паспорта громадянина України для виїзду за кордон, його тимчасового затримання та вилучення».
3
Єдиний державний демографічний реєстр (далі, - Реєстр) – це електронна інформаційно-телеко-
мунікаційна система, призначена для зберігання, захисту, обробки, використання і поширення ви-
значеної цим Законом інформації про особу та про документи, що оформлюються із застосуванням
засобів Реєстру.

5. БЛОК1. ПІДСУМКИ ГРОМАДСЬКОГО МОНІТОРИНГУ ВИКОНАННЯ УКРАЇНОЮ ПЛАНУ ДІЙ З ВІЗОВОЇ
ЛІБЕРАЛІЗАЦІЇ 2010 – 2015 РОКИ
2015
Відповідно до стандартів, проїзний ідентифікаційний документ повинен містити електронний
носій інформації (чіп), у вигляді мікросхеми з безконтактним інтерфейсом із закодованою
електронною інформацією про власника документа. Обов’язковою інформацією для біометричної
ідентифікації особи є зображення обличчя власника документа (форма людського обличчя має
суто індівідуальні характеристики і у цифровому форматі записується на чіп). Інша біометрична
інформація в паспорті (відбитки пальців, сітківка ока, геометрія руки та ін.) використовуються
як факультативна на розсуд уряду країни. Інші відповідні нормативні акти Уряду4 уможливили
наступні кроки з боку ДМС:
Однак, довгоочікуваний процес оформлення документів нового зразка був всерйоз обтяжений
суттєвими затримками та наявністю конфліктів між відповідальними органами державної влади.
Темпи оформлення закордонних паспортів нового типу не відповідали запланованим. Зокрема,
відповідно до заяви прем’єр-міністра України, А. Яценюка у 2015 році планувалось видати
2,5 млн закордонних паспортів5, втім протягом першого кварталу було видано лише 6,2% від
запланованої кількості6. Варто зауважити, що темпи видачі закордонних паспортів старого типу
на 9% перевищили темпи видачі біометричних паспортів.
У квітні 2015 року Державна міграційна служба України (ДМС) заявила про відсутність можливості
забезпечити громадян України паспортами для виїзду за кордон у встановлені законодавством
строки. При цьому, черга на виготовлення даних паспортів досягла 150 тисяч7 .
СитуаціяускладниласьтакожконфліктністювстосункахміжДМСтапідприємством«Поліграфічний
комбінат «Україна» по виготовленню цінних паперів», яке виготовляє бланки паспортів.
Проблеми затримки у видачі біометричних паспортів для виїзду закордон доповнились
суперечливою інформацією, щодо кількості оформлених біометричних документів. Для прикладу,
офіційна статистика ДМС показує, що протягом січня-березня 2015 року було оформлено лише
156,7 тисяч закордонних паспортів8. Натомість в заяві ДМС від квітня 2015 повідомлено про
виготовлення 420 тисяч даних документів9. При цьому, в офіційних джерелах відсутня інформація
прокількістьзаяв,поданихнаотриманнябіометричнихпаспортів,статистикавидачібіометричних
паспортів у областях України.
оформлення в Україні паспорта громадянина України для виїзду за
кордон з безконтактним електронним носієм
12.01.2015
03.06.2015
21.05.2015
оформлення закордонними дипломатичними установами паспорта
громадянина України для виїзду за кордон
оформлення в Україні дипломатичних та службових паспортів
України з безконтактним електронним носієм
4
Для організації процесу оформлення та видачі нових біометричних закордонних паспортів в Україні
було прийнято ряд нормативно-правових актів, серед яких:
• Закон України «Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну громадян України»
• Постанова Кабінету Міністрів України від 26 листопада 2014 р. № 669 «Про затвердження Порядку отримання, вилучення
з Єдиного державного демографічного реєстру та знищення відцифрованих відбитків пальців рук особи»
• Постанова Кабінету Міністрів України від 26 жовтня 2011 року № 1098 «Деякі питання надання підрозділами МВС та ДМС
платних послуг»
5
http://www.unian.ua/society/1030106-yatsenyuk-anonsuvav-pochatok-vidachi-biometrichnih-pasportiv-na-12-sichnya.html
6
http://dmsu.gov.ua/images/files/statistika1kvartal15.pdf
7
http://dmsu.gov.ua/component/content/article/9-ukrainska/novyny/novyny-dms-ukrainy/3065-cherga-na-vigotovlennya-
pasportiv-dlya-vijizdu-za-kordon-dosyagla-150-tisyach
8
http://dmsu.gov.ua/images/files/statistika1kvartal15.pdf
9
http://dmsu.gov.ua/component/content/article/9-ukrainska/novyny/novyny-dms-ukrainy/3065-cherga-na-vigotovlennya-
pasportiv-dlya-vijizdu-za-kordon-dosyagla-150-tisyach

6. БЛОК1. ПІДСУМКИ ГРОМАДСЬКОГО МОНІТОРИНГУ ВИКОНАННЯ УКРАЇНОЮ ПЛАНУ ДІЙ З ВІЗОВОЇ
ЛІБЕРАЛІЗАЦІЇ 2010 – 2015 РОКИ
2015
Таким чином, моніторинг процесу видачі біометричних закордонних паспортів набув більшої ак-
туальності в світлі обмеженого доступу до прозорої інформації з цього питання.
Не дивлячись на проблеми з організацією видачі біометричних документів, 5-й звіт Європейської
Комісії щодо українського прогресу визначено як «майже завершений».
Разом з цим, Європейська Комісія надала рекомендації для завершення виконання відповідних кри-
теріїв за даним блоком, зміст яких було переглянуто і уточнено в ході додаткових консультацій Укра-
їни зі стороною ЄС, що відбувались упродовж червня і липня, як в Брюсселі так і Києві.
За цим блоком рекомендувалось впровадити ID картку, яка має замінити внутрішній паспорт. На
виконання рекомендації, розпорядженням Кабінету Міністрів України від 24.06.2015 за № 636-р
“Про внесення змін до плану заходів із запровадження документів, що підтверджують громадянство
України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, у які імплантовано безконтактний електронний
носій, і створення національної системи біометричної верифікації та ідентифікації громадян України,
іноземців та осіб без громадянства на 2014-2017 роки”, внесено зміни до Плану заходів на 2014-2017
роки, у частині запровадження паспорту громадянина України у формі картки. В грудні 2015 року
відбувся пілотний запуск процесу виробництва паспорта громадянина України нового зразка у
формі пластикової картки.
Також згідно рекомендацій необхідно забезпечити пункти пропуску обладнанням, що зчи-
тують відбитки пальців. Якомога швидше забезпечити функціонування Єдиного державного
демографічного реєстру (ЄДДР) та автоматизований доступ усіх правоохоронних органів до
відповідних баз даних.
Зокрема, йшлось про запровадження обладнання та їх роботу в 98 пунктах пропуску. Була визна-
на потреба у додатковому врегулюванні питання, пов’язаного з ідентифікацією особи на докумен-
ти. Тривала робота по переміщенню даних з існуючої бази ДМС до ЄДДР, оскільки дві системи не є
повністю сумісними і вимагали додаткових ІТ рішень.
Також в процесі вирішення знаходиться питання електронної взаємодії Реєстру з реєстрами
Мін’юсту. Зокрема, обов’язковим є включення до Реєстру інформації про народження фізичної
особи та його / її походження, усиновлення, позбавлення та поновлення батьківських прав, шлюб,
розлучення, зміна імені, смерть.
У стані розгляду знаходиться також і питання про інтеграцію бази даних Реєстру з інформацій-
но-пошуковою системою МВС, зокрема щодо виявлення осіб та перевірки їх особистих даних за
допомогою баз даних ДМС; обробка заявок на реєстрацію / зняття з обліку місця проживання /
перебування фізичних осіб, інше. Була розпочата робота над поправками до законодавства про
створення національної інфраструктури відкритих ключів для забезпечення циркуляції паспорта
громадянина України у вигляді ID-картки у соціальній сфері та сфері електронного уряду, елек-
тронної демократії та електронних послуг. Завершення розпочатої роботи має відбутись за тісної
співпраці та підтримки Мін’юсту і Державного агентства з електронного уряду.
Швидка та систематична передача інформації про викрадені та втрачені паспорти до баз
даних Інтерполу з викрадених та втрачених паспортів (LASP)

7. БЛОК1. ПІДСУМКИ ГРОМАДСЬКОГО МОНІТОРИНГУ ВИКОНАННЯ УКРАЇНОЮ ПЛАНУ ДІЙ З ВІЗОВОЇ
ЛІБЕРАЛІЗАЦІЇ 2010 – 2015 РОКИ
2015
Видача біометричних паспортів мала супроводжуватись запровадженням регулярної та практики
обміну зразками паспортів в рамках співробітництва з ЄС. Зокрема йшлося про удосконалення на-
ціональних баз даних, які містять інформацію про викрадені та втрачені документи, що посвідчу-
ють особу та підтверджують громадянство України. У результаті в Україні з’явилась удосконалена
національна база даних, завдяки якій відбуватиметься швидка та систематична передача інфор-
мації про викрадені та втрачені документи до баз даних Інтерполу10. Виконання даного завдання
передбачало задіяність таких служб як МЗС, МВС, ДМС, СБУ та інших відомств.
З метою належного виконання завдання, територіальні органи та підрозділи ДМС регулярно на-
дають представникам Укрбюро Інтерполу ГУ-УМВС в областях, м. Києві та Адміністрації Державної
прикордонної служби інформацію про втрачені або викрадені паспорти громадянина України для
виїзду за кордон.
Також Планом дій передбачалось удосконалення міжвідомчого співробітництва. Перш за все,
йдеться про обмін інформацією між прикордонною службою та правоохоронними органами, а
також міжнародну співпрацю, зокрема з питань імплементації Робочих домовленостей з Європей-
ською агенцією з питань управління оперативним співробітництвом на зовнішніх кордонах дер-
жав – членів ЄС.
Отже, внаслідок виконання критеріїв Блоку 1, система ідентифікаційних документів в Україні, за
більшістю параметрів, відповідає європейським стандартам. Зокрема, було приведено у відповід-
ність технічні властивості ідентифікаційних документів, в той час як умови збору та збереження
персональних даних все ще потребують удосконалення.
Розпочаті кроки мають бути підкріплені подальшою роботою над удосконаленням законодавства
та інституційної спроможності ДМС України як профільного відомства з означених питань. Так, за-
раз триває робота ДМС у співпраці з незалежними експертами щодо Концепцій «Першочергових
заходів з реформування Державної міграційної служби України», «Створення національної систе-
ми ідентифікації громадян України, іноземців та осіб без громадянства».
Потребує розгляду та обговорення проект Закону України «Прпо внесення змін до деяких законів
України щодо документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеці-
альний статус, спрямованих на лібералізацію ЄС візового режиму для України».
Актуальним залишається розгляд Концепції реформування системи реєстрації місця проживання
та проект Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо реєстра-
ції місця проживання».
РЕКОМЕНДАЦІЇ
10
Виконується в межах наявного фінансування.

8. www.novisa.org.ua