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DE POLÍTICAS
PÚBLICAS
RESUMEN
EJECUTIVO
Centro de Implementación
de Políticas Públicas para
la Equidad y el Crecimiento
E
n 2013 CIPPEC se propuso acompañar
el proceso electoral generando infor-
mación independiente y de público ac-
ceso sobre el desarrollo de las elecciones para
promover la equidad, la transparencia y la in-
tegridad en la competencia democrática. Para
ello, la institución trabajó en las dos fases del
proceso electoral 2013: las elecciones primarias
y las elecciones generales.
En las elecciones generales del 27 de octubre,
un equipo de 50 estudiantes y profesionales de
las Ciencias Sociales convocados por CIPPEC
encuestaron a 1.082 fiscales y observaron el de-
sarrollo de la votación en 380 mesas electora-
les del conurbano bonaerense. Este documento
constituye, así, el primer estudio cuantitativo
de fiscales partidarios de esa importante re-
gión.
¿Qué tan fiscalizada estuvo la elección
general de 2013 en el conurbano? ¿Cuánta co-
bertura logró cada frente electoral?¿Quiénes
son los fiscales? ¿Qué relación tienen con el
partido para el que fiscalizan? ¿Reciben algo a
cambio? ¿Se entrenan para desarrollar la fun-
ción? ¿Qué percepción tienen sobre la integri-
dad del acto electoral? ¿Qué dice el análisis de
los fiscales acerca de los partidos políticos del
distrito? Estos son algunos de los interrogan-
tes planteados en la segunda etapa del acompa-
ñamiento cívico.
A partir de los datos obtenidos en el conur-
bano bonaerense el día de las elecciones legis-
lativas de 2013, este estudio somete a prueba
empírica los siguientes mitos o creencias sobre
la fiscalización electoral: 1) “El peronismo y el
radicalismo logran fiscalizar todas las mesas
del Conurbano”; 2) “Los fiscales son militantes
de los partidos”; 3) “Solo logran fiscalizar la
elección quienes pueden ofrecer dinero u otra
forma de incentivos para movilizar recursos
humanos”; 4) “Los fiscales muchas veces ma-
nejan las mesas porque saben más que las au-
toridades designadas por la Justicia“. Además,
el documento analiza las percepciones de con-
fianza de los fiscales en la integridad electoral y
sus determinantes.
Del estudio se desprenden algunas conclu-
siones: 1) la cobertura de la fiscalización en el
Conurbano no es total:existe una enorme dife-
rencia entre los dos principales frentes y el res-
to de las fuerzas políticas que no lograron estar
presentes en algún momento de la jornada elec-
toral en más del 26% de las mesas; 2) el dinero
ayuda a implementar un operativo de fiscaliza-
ción pero no es suficiente;3) la capacidad que los
oficialismos de los distintos niveles de gobierno
tienen para convocar a los empleados públicos
es una ventaja no menor; 4) las diferencias en
las estrategias de fiscalización de cada frente y
en el perfil de sus fiscales indican que existen
particularidades en la organización interna de
cada frente o partido político y en sus identida-
des.
Elecciones 2013
Mitos, hechos e interrogantes sobre la
fiscalización electoral en el conurbano
bonaerense
Julia Pomares | María Page
ÁREA DE ESTADO Y GOBIERNO
Programa de Instituciones Políticas
Enero 2014 Análisis
129
D C2 El acompañamiento cívico
En 2013 CIPPEC se propuso acompañar el pro-
ceso electoral generando información indepen-
diente y de público acceso sobre el desarrollo
de las elecciones para promover la equidad, la
transparencia y la integridad en la competen-
cia democrática. Para ello, la institución trabajó
en las dos fases del proceso electoral 2013: las
elecciones primarias y las elecciones generales.
En las elecciones generales del 27 de octubre,
un equipo de 50 estudiantes y profesionales de
las Ciencias Sociales convocados por CIPPEC
encuestaron a 1.082 fiscales y observaron el
desarrollo de la votación en 380 mesas electo-
rales del conurbano bonaerense.
El objetivo del estudio fue producir infor-
mación sistemática sobre el desarrollo de la
elección en los lugares de votación, la forma en
que se fiscalizan las elecciones y las opiniones
que fiscales y presidentes de mesa tienen so-
bre la integridad de los comicios. Este es el pri-
mer estudio cuantitativo de fiscales partidarios
realizado en el conurbano bonaerense que haya
sido publicado a la fecha.
El estudio busca iluminar dos temas centra-
les para el desarrollo de las elecciones. Por un
lado, la investigación indaga en la fiscalización
del acto electoral: en qué medida el acto electo-
ral es efectivamente controlado por los actores
partidarios y cuáles son las estrategias de los
frentes electorales para convocar a los fiscales.
En segundo lugar, el estudio analiza el fun-
cionamiento y la organización interna de los
partidos políticos. Entendiendo que los parti-
dos políticos actúan en distintas arenas (tales
como la legislativa y la ejecutiva), este estudio
se adentra en la arena más primaria: la electo-
ral. A partir de conocer cómo desarrollan las
tareas de fiscalización, el estudio explora cuán
profesionalizados están y cuán efectivos son
los partidos políticos en la arena electoral.
Por qué son importantes los
fiscales
Lo que pasa en las mesas de votación el día de
la elección es decisivo para el resultado de los
comicios. Allí se emiten y se cuentan los votos
y esos resultados son los que se utilizan para el
cómputo final. Las urnas no vuelven a abrirse
salvo en caso de un reclamo que lo amerite.
En nuestro país el control de las mesas re-
cae sobre los partidos. Los partidos y alianzas
que compiten en una elección pueden designar
fiscales para que los representen en cada mesa
(fiscal de mesa) o en las distintas mesas de una
sección (fiscal general). Su misión es vigilar las
operaciones del acto electoral y formalizar los
reclamos que correspondan (Ley 19945, arts. 56
y 57). Los fiscales partidarios observan el desa-
rrollo de la votación, cuidan las boletas y los vo-
tos de su agrupación y, al hacerlo, se controlan
mutuamente. Ese control cruzado garantiza la
integridad de la elección en cada mesa de vota-
ción.
¿Qué tan fiscalizada estuvo la elección ge-
neral de 2013 en el conurbano? ¿Cuánta cober-
tura logró cada frente? ¿Quiénes son los fisca-
les? ¿Qué relación tienen con el partido para
el que fiscalizan? ¿Reciben algo a cambio? ¿Se
los prepara para desarrollar la función? ¿Qué
percepción tienen sobre la integridad del acto
electoral? ¿Qué dice el análisis de los fiscales so-
bre los partidos políticos del distrito? Estos son
algunos de los interrogantes que responde este
documento.
Los principales hallazgos
Los datos recolectados para responder los in-
terrogantes permiten componer una suerte de
radiografía de la forma en la que los partidos
funcionan actualmente como maquinaria elec-
toral en el territorio del conurbano. Ese retra-
to pone en cuestión algunos de los mitos más
arraigados en el folclore electoral local respecto
del sistema de fiscalización vigente y plantea
nuevos interrogantes sobre la medida en que
este puede efectivamente garantizar el control
de lo que ocurre durante los comicios.
Mito 1: “El peronismo y el radicalismo lo-
gran fiscalizar todas las mesas del conur-
bano”
El conurbano bonaerense concentra al 23% del
electorado nacional. En las elecciones de 2013,
en los 24 partidos que lo conforman hubo 2.242
centros de votación en los que se habilitaron
20.000 mesas. ¿Cuántos de los frentes que com-
pitieron en la elección consiguieron enviar un
fiscal a cada mesa, o al menos tener un fiscal
general en cada establecimiento?
Entre las agrupaciones que compitieron en
octubre por la categoría diputado nacional en la
provincia de Buenos Aires, solo las dos principa-
les alianzas en competencia -el Frente Para la
Victoria (FpV) y el Frente Renovador (FR)- lo-
graron tener presencia en la casi totalidad de
las mesas. Como puede verse en el gráfico 1, esas
fuerzas tuvieron fiscales en aproximadamente el
90% de las mesas relevadas en algún momento
del día. El resto de los competidores tuvo una pre-
sencia muy parcial.
D C3Gráfico 1.
Mesas con fiscales en algún momento del
día, según frente
El gráfico 2 desagrega la presencia según
zona. Como se puede observar, la cobertura de
los dos principales frentes es en general pareja
entre ambos, aunque hay diferencias en el pri-
mer cordón de la zona oeste (donde la presencia
del FPV es mayor) y en el primer cordón de la
zona norte (donde, a la inversa, la presencia del
FR es mayor). Las zonas con menor fiscaliza-
ción fueron el segundo cordón de la zona sur
y el primero de la zona oeste. Entre las demás
fuerzas, hay diferencias notorias entre zonas.
Es el caso del Frente Progresista Cívico y Social
(FPCyS) en el segundo cordón de la zona sur,
que prácticamente no registra presencia de fis-
cales en ningún momento del día.
Gráfico 2.
Cobertura por zona, según frente
En cambio, como puede observarse en el
gráfico 3, si se analiza la presencia en centros
de votación (no ya en las mesas), la cobertura
de algunos competidores mejora notablemen-
te pero sigue siendo muy parcial. Se relevaron
fiscales del Frente por la Libertad y el Trabajo
(FpLyT) en 1 de cada 2 escuelas, del FPCyS en 1
de cada 5, de Unión con Fe en un 16% y del Fren-
te de Izquierda de los Trabajadores (FIT) en un
5% de los centros de votación. La cobertura del
FpV y el FR en centros de votación alcanzó el
95% y el 92%, respectivamente.
Gráfico 3.
Escuelas con presencia de fiscales duran-
te todo el día, según frente
Los datos muestran que solo el peronismo
puede lograr una cobertura total de los cen-
tros de votación y tener alguna forma de pre-
sencia prácticamente en todas las mesas. El
resto de las fuerzas políticas solo puede ejercer
un control muy parcial de lo que ocurre duran-
te los comicios y, al no contar con un número
suficiente de fiscales para estar presentes en
cada mesa, intentan hacer una cobertura por
centro de votación.
También se analizó la cantidad de fiscales
por mesa. Si se toma el indicador más conserva-
dor de presencia de fiscales (si hubo un fiscal en
al menos un momento del día), los datos mues-
tran que en la mitad de las mesas (51%) hubo
dos fiscales; en el 37% de las mesas observadas
hubo tres fiscales y en el 6% hubo 4 fiscales. No
se encontró ninguna mesa sin fiscal y hubo un
solo fiscal en el 6% de las mesas. En el 82% de los
casos que había dos fiscales, estos representa-
ban al FR y al FpV.
Mito 2: “Los fiscales son militantes de los
partidos”
¿Cómo reclutan los partidos políticos a los
fiscales que el día de los comicios controlan lo
que ocurre en los lugares de votación? ¿Son mi-
litantes o simpatizantes que tienen un vínculo
habitual con el partido? ¿Convocan los partidos
a sus afiliados para desempeñar estas tareas?
Los partidos que ocupan los distintos niveles
de gobierno ¿pueden fiscalizar más porque con-
vocan a los empleados públicos? ¿Reciben los
fiscales alguna remuneración por su trabajo?
Los datos recogidos indican que para fisca-
lizar la elección en el conurbano los partidos
se apoyan principalmente en militantes o co-
laboradores habituales pero también deben
reclutar personas ajenas a la institución. El
gráfico 4 muestra que entre los partidos con
más trayectoria la participación de militantes y
personas vinculadas al partido es mayoritaria,
mientras que las fuerzas políticas de conforma-
ción más reciente dependieron en mayor me-
Fuente: CIPPEC
Fuente: CIPPEC
Fuente: CIPPEC
D C4 dida de personas que no tienen relación con el
partido. La proporción de fiscales que manifies-
tan no tener relación alguna con la fuerza para
la que trabajan es especialmente alta en UpLyT
y Unión con Fe.
Gráfico 4.
Relación con el partido, según alianza
Por otro lado, la información recogida su-
giere que los partidos solo logran movilizar a
una porción minoritaria de sus afiliados el día
de la elección y no parece haber una relación
clara entre el volumen de afiliados de un par-
tido y su capacidad de desplegar fiscales en el
territorio. En la provincia de Buenos Aires, 1 de
cada 4 electores está afiliado a un partido políti-
co1
. Entre los electores que están afiliados (alre-
dedor de 2.650.000 personas), el 50% correspon-
de al Partido Justicialista y otro 30% a la Unión
Cívica Radical. El 20% restante se divide entre
los otros 55 partidos reconocidos en el distrito2
.
No obstante, mientras que un 72% de los
fiscales encuestados se reconoció como mili-
tante o colaborador del partido para el que fis-
calizaba, un 36% manifestó estar afiliado a un
partido político. El FpV y el FIT fueron las dos
fuerzas entre cuyos fiscales encontramos afilia-
dos con mayor frecuencia (50%). En especial, la
presencia territorial del FPCyS no parece refle-
jar el caudal de afiliados del radicalismo y sus
aliados (solo un 30% de sus fiscales dijeron estar
afiliados).
Mito 3: “Solo logran fiscalizar la elección
quienes pueden ofrecer dinero u otra for-
ma de incentivos para movilizar recursos
humanos”
El 53% de los fiscales encuestados dijo haber
recibido algún tipo de compensación por su
trabajo en forma de dinero (21,5%) o de vianda
y viáticos (31,5%). La recompensa monetaria
fue más frecuente entre quienes dijeron no te-
1 Según la Cámara Nacional Electoral, en la provincia de Buenos
Aires hay 11 millones de electores.
2 Según la Ley 26.571, para obtener y mantener la personería
jurídica de forma definitiva se requiere una cantidad de afiliados
no menor al 4 por mil del padrón del distrito, hasta el máximo de
1 millón de afiliados. En la provincia de Buenos Aires, entonces,
el piso es de 4.000 afiliados.
ner vínculo con el partido para el que fiscaliza-
ron (35%) que entre los colaboradores habitua-
les (22,5%) y los militantes (8,6%).
La proporción de fiscales que recibieron di-
nero para desempeñar la función varía notable-
mente entre las distintas fuerzas políticas. El
gráfico 4 muestra que entre los fiscales del FpV
y el FPCyS solo el 10% dijeron haber recibido
compensación monetaria y, en el FIT, ningu-
no. En cambio, la UpLyT y Unión con Fe parecen
haber recompensado con dinero a algo más del
40% de sus fiscales.
Gráfico 5.
Fiscales que recibieron algún tipo de re-
muneración, según frente
Los dos frentes que lograron mayor cober-
tura tuvieron una alta proporción de emplea-
dos públicos entre sus fiscales (ver gráfico 6). El
44% de los fiscales del FpV reportaron estar
empleados en el sector público desempeñan-
do distintas ocupaciones y otro 12,5% dijo ser
cooperativista. En el FR la proporción de em-
pleados públicos es del 37% y de 3,5% la parti-
cipación de los cooperativistas. Entre los fisca-
les del FIT, los empleados públicos representan
un 46%, pero su presencia territorial fue muy
menor. En el resto de los frentes la incidencia
de los empleados públicos entre los fiscales fue
baja. Estos datos sugieren que la capacidad de
movilizar empleados públicos puede ser un re-
curso crucial para lograr presencia en el territo-
rio el día de la elección.
Fuente: CIPPEC
Fuente: CIPPEC
D C5Gráfico 6.
Ocupación principal reportada por los
fiscales, según frente
Mito 4: “Los fiscales muchas veces mane-
jan las mesas porque saben más que las
autoridades designadas por la Justicia”
El día de la elección, los presidentes de mesa
son -en cada mesa- la máxima autoridad de los
comicios. Designados por la justicia electoral,
son responsables de administrar la mesa de
votación que se les asigna procurando preser-
var los derechos de los electores y garantizar la
imparcialidad, la transparencia y la integridad
de la elección. Por eso la participación y la capa-
citación de las autoridades de mesa designadas
es determinante para la calidad de las eleccio-
nes. Si los presidentes de mesa designados no se
presentan o no se preparan para desempeñar la
función, siempre existe el riesgo de que la admi-
nistración de la mesa quede de hecho en manos
de alguno de los fiscales, que son partes intere-
sadas en los comicios.
En las elecciones legislativas de 2013, en el
conurbano bonaerense el presentismo de las
autoridades de mesa fue muy bueno (89% en
las primarias y 95% en las generales). Al mismo
tiempo, la cobertura de la capacitación fue de-
ficitaria: en las elecciones generales, solo uno
de cada dos presidentes de mesa consultados
se había capacitado y el 20% manifestó haber
tenido dudas que no pudo resolver. Como es
de esperar, las dudas fueron mucho más fre-
cuentes entre quienes no se habían capacitado
(60%). La principal fuente de consulta fueron,
por lejos, los fiscales.
Por otro lado, los partidos parecen hacer un
considerable esfuerzo para entrenar a sus fisca-
les: el 68 % de los fiscales consultados dijo ha-
ber recibido algún tipo de entrenamiento para
desempeñar la función, aunque la cobertura
varía considerablemente entre los partidos. Se
relevó una mayor proporción de fiscales que
habían recibido adiestramiento en el FIT, el
FpV y el FR. Si bien no es posible saber qué tipo
de capacitación reciben los fiscales, sí se cons-
tata un esfuerzo de los partidos por entrenar a
Fuente: CIPPEC
quienes los representan el día de la elección.
Con todo, las autoridades de mesa son per-
cibidas por los fiscales como el actor que más
conocimientos tenía en la mesa. Estas percep-
ciones sugieren que la mayoría de los presiden-
tes de mesa tienen un desempeño razonable-
mente bueno o, al menos, que en la mayoría de
los casos logran mantener el control sobre lo
que ocurre en la mesa.
¿Cuánto confían los fiscales? ¿Confían más
o menos que los presidentes de mesa?
Tal como hizo CIPPEC en el estudio sobre
los votantes y presidentes de mesa realizado
durante las primarias3
, en esta ocasión se les
preguntó a los fiscales sobre dos dimensiones
de la confianza: la confianza en el secreto del
voto (es decir, sobre la privacidad a la hora de
la emisión del voto) y la confianza en el registro
del voto (buscando comprender las percepcio-
nes de cómo se cuentan los votos). CIPPEC hizo
una tercera pregunta sobre la percepción acer-
ca de si las elecciones son limpias. Esta pregun-
ta, utilizada en estudios comparativos como el
Latinobarómetro, probablemente capta per-
cepciones más generales acerca de la confian-
za en el sistema político en lugar de centrarse
específicamente en la gestión y administración
del proceso electoral. Se incluyó también una
pregunta sobre las percepciones acerca de cuán
frecuentes son algunos delitos o faltas electo-
rales4
. Además se hizo esta pregunta a los pre-
sidentes de mesa encuestados durante las elec-
ciones generales.
Como muestra el gráfico 7, los fiscales con-
fían de forma muy generalizada en la integridad
de la elección, tanto en que su voto es secreto
(89%) y que su voto fue correctamente contabi-
lizado (86%). Sus opiniones son más positivas
que las de los votantes encuestados durante las
PASO, especialmente en lo que hace al correcto
registro de los votos. Entre los votantes, la con-
fianza en el registro del voto alcanzaba duran-
te las PASO el 68%, es decir, 18 puntos menos
que los fiscales. Fiscales y votantes tienen, sin
embargo,similares niveles de desconfianza en
que las elecciones son limpias: solo el 55% de
los fiscales cree que las elecciones son limpias
o bastante limpias, mientras que entre los vo-
tantes la cifra alcanzó el 51%5
.
3 Pomares, J.; Leiras, M. y Page, M. (septiembre de 2013). La
experiencia de votar en las PASO 2013. La confianza en la inte-
gridad del proceso electoral. Documento de políticas públicas /
Análisis N°121. Buenos Aires: CIPPEC.
4 Para diseñar esta batería de preguntas CIPPEC utilizó como
base la encuesta que se realizó en 2008 y 2012 en los Estados
Unidos en ocasión de las elecciones federales y conocida como
Survey of Performance of American Elections (SPAE). Sin em-
bargo, mientras que la pregunta del SPAE refiere a esos hechos
como “delitos”, CIPPEC sacó esa palabra para evitar una con-
notación negativa. La pregunta utilizada fue: “A su criterio, cuán
frecuente es que hoy en este centro de votación: se roben bole-
tas, a algún votante le ofrezcan comprar el voto, entre otros”.
5 Para más información, ver Pomares, J.; Leiras, M. y Page, M.
(septiembre de 2013). La experiencia de votar en las PASO 2013.
La confianza en la integridad del proceso electoral. Documento
de políticas públicas / Análisis N°121. Buenos Aires: CIPPEC.
D C6 Cuando se utilizó una estrategia más direc-
ta de abordar la confianza y se preguntó cuán
frecuente creían los encuestados que es el robo
de boletas en su centro de votación durante la
jornada electoral, se registraron percepciones
más negativas de los fiscales que de los presi-
dentes de mesa: el 66% de los fiscales cree que es
muy o algo frecuente que se roben boletas (ver
gráfico 8) mientras que este porcentaje descien-
de al 38% entre los presidentes de mesa. Por un
lado, esta percepción negativa de los fiscales
podría indicar que efectivamente constatan la
ocurrencia de robo de boletas entre sus pares o
de ellos mismos. También es comprensible que
tengan una percepción negativa, puesto que su
tarea está efectivamente destinada a supervi-
sar y detectar eventuales irregularidades.
Gráfico 7.
Opiniones positivas de confianza de fisca-
les y presidentes de mesa
Gráfico 8.
Percepciones de frecuencia de delitos e
irregularidades electorales de presiden-
tes de mesa y fiscales en su centro de
votación
Al analizar los determinantes de la confian-
za, se constata que los fiscales más jóvenes son
los más desconfiados, tanto en que el voto es
secreto como en el registro. También el análisis
estadístico muestra que los fiscales más educa-
dos tienen mayores niveles de confianza en que
el voto es secreto. No se observa, a su vez, que la
percepción de la situación económica tenga un
efecto sobre la confianza (como se había cons-
tatado entre los votantes). Sin embargo, la va-
riable que más efecto tiene en la desconfianza
en ambas dimensiones (secreto y registro del
voto) es la pertenencia partidaria: los fisca-
les del FR y del FpV tienen mayores niveles
de confianza que el resto de los fiscales. Esto
indicaría que sus niveles de confianza están
directamente vinculados con su capacidad de
fiscalizar la elección.
Algunas conclusiones y nuevos
interrogantes
La cobertura de la fiscalización en el co-
nurbano no es total
Aunque la cobertura del FpV y el FR fue casi to-
tal, ninguna de las dos fuerzas logró tener pre-
sencia en todas las mesas ni en todos los lugares
de votación durante todo el día. Por otro lado,
la escasa cobertura lograda por los frentes no
peronistas parece indicar que la estructura de
fiscalización que la UCR tuvo en décadas ante-
riores ha dejado de funcionar de forma eficaz,
al menos en el conurbano bonaerense.
El dinero ayuda pero no es suficiente
La fiscalización es principalmente una tarea de
militantes partidarios, pero no exclusivamente.
Los datos muestran que prácticamente todos
los partidos reclutan fiscales pagos. No obstan-
te, los frentes que lograron mayor cobertura pa-
recen haberse apoyado fundamentalmente en
el trabajo de los militantes y solo una pequeña
proporción de sus fiscales reconocieron haber
cobrado. Los partidos con menos trayectoria
electoral tuvieron poca participación de mili-
tantes y colaboradores y recurrieron en mayor
proporción a fiscales pagos. Sin embargo, tam-
poco lograron una buena cobertura.
La capacidad que los oficialismos de los
distintos niveles de gobierno tienen para
convocar a los empleados públicos es una
ventaja no menor
Los dos frentes que se disputaron la elección y
lograron mayor cobertura ejercen actualmente
el gobierno ya sea en el nivel nacional, provincial
o local. En ambos casos quienes se desempeñan
como empleados en el sector público represen-
taron una porción importante del dispositivo de
fiscalización.
Las diferencias en las estrategias de fis-
calización de cada frente y en el perfil de sus
fiscales indican que existen particularidades
en la organización interna de cada frente o
partido político y en sus identidades. Con fre-
cuencia en la opinión pública se hace referencia
Fuente: CIPPEC
Fuente: CIPPEC
D C7a que la actividad de fiscalización es hoy una
actividad que solo se realiza por la remunera-
ción y sin importar para qué partido se realiza.
Sin embargo, los datos muestran diferencias
importantes y sistemáticas entre los distintos
frentes a lo largo de la batería de preguntas, lo
que da cuenta de que existen diferencias en las
identidades partidarias.
¿Sirve todavía este sistema de fiscaliza-
ción?
El sistema de control del acto electoral que hoy
rige en nuestro país requiere que en cada elec-
ción al menos dos competidores logren una co-
bertura importante de los lugares de votación
para controlarse mutuamente. Este escenario
se verificó en el conurbano bonaerense en las
elecciones de 2013, ya que tanto el FpV como el
FR lograron estar presentes en casi todos los lu-
gares de votación y en la mayoría de las mesas
electorales. Sin embargo, fuera del universo
peronista, ninguna fuerza política logró es-
tar presente en algún momento de la jornada
electoral en más del 50% de los lugares de vo-
tación o el 26% de las mesas.
¿Qué podría esperarse si las distintas ex-
presiones del peronismo confluyen en un mis-
mo frente electoral? ¿Puede el actual esquema
de fiscalización garantizar un control efectivo
de las elecciones cuando hay tal asimetría en la
presencia territorial que pueden conseguir los
partidos? ¿Cuál es el impacto de tener o no te-
ner fiscales en su desempeño electoral?
Un camino para recorrer, y que CIPPEC hará
en futuras investigaciones, es evaluar cuáles po-
drían ser esquemas alternativos de fiscalización,
que tengan en cuenta las características actua-
les de nuestro sistema de partidos.
También es interesante indagar en qué me-
dida las instituciones dedicadas a la adminis-
tración electoral podría facilitar el trabajo de
fiscalización de los partidos políticos, sin entro-
meterse en tareas que son de estricta incum-
bencia de los actores partidarios. Por ejemplo,
brindando mayores herramientas para facilitar
las acciones de capacitación de los fiscales. En lo
inmediato, el camino más efectivo para mitigar
las debilidades detectadas en el sistema de fis-
calización consiste en alentar la participación y
fortalecer la capacitación de las autoridades de
mesa designadas. Dado que el día de la elección
las autoridades de mesa son la máxima autori-
dad de los comicios en sus re respectivas me-
sas, su fortalecimiento podría paliar, de alguna
manera, las falencias y problemas que acarrea
la escasa cobertura de fiscalización en algunas
áreas y, especialmente por los partidos con me-
nores recursos. Una efectiva fiscalización del
acto electoral por parte de los partidos políticos
es crucial para la integridad, legitimidad y trans-
parencia de nuestras elecciones
D C8 Anexo metodológico
Para realizar este estudio, durante la jornada electoral del 27 de octubre de 2013 se realizaron 1.082
encuestas a fiscales generales y de mesa y 380 encuestas a autoridades de mesa.La encuesta a fisca-
les incluyó 23 preguntas sobre pertenencia partidaria, tareas vinculadas con elrol de fiscal y con-
fianza en las elecciones. La encuesta a autoridades de mesa incluyó preguntas sobre el desempeño
de su rol, su preparación para realizarlo y sobre el nivel de confianza en las elecciones.
Para recoger los datos se realizó un muestreo estratificado y aleatorizado y se trabajó sobre los
municipios que conforman el conurbano bonaerense. El territorio se subdividió en seis regiones,
para explorar la existencia de posibles comportamientos diferenciales. Una primera regionaliza-
ción se estableció sobre las áreas norte, oeste y sur, que se dividieron, a su vez, en un primer y un
segundo cordón. El tercer cordón de conurbano no está abarcado dentro del área de este estudio.
Los municipios que integran cada región son6
:1
•	 Zona sur, primer cordón: Avellaneda, Lanús y Lomas de Zamora.
•	 	Zona sur, segundo cordón: Almirante Brown, Berazategui y Florencio Varela.
•	 	Zona este, primer cordón: Matanza* y Tres de Febrero.
•	 	Zona oeste, segundo cordón: Hurlingham, Matanza**, Morón e Ituzaingó.
•	 	Zona norte, primer cordón: San Martín, San Isidro, Vicente López y Olivos.
•	 	Zona norte, segundo cordón: San Miguel, Tigre y San Fernando.
Se seleccionaron siete centros de votación dentro de cada región, de forma aleatoria utilizando
como marco el universo de establecimientos con 10 o más mesas electorales, para garantizar un
flujo mínimo de votantes para realizar el trabajo de campo. También se seleccionaron centros de
votación para cada región como puntos muestrales de reemplazo, para cubrir eventuales inconve-
nientes operativos.
Las unidades muestrales consistieron en centros de votación, donde se situaron los acompañan-
tes cívicos que realizaron el trabajo de campo. Se previó la realización de 25 encuestas a fiscales y
10 encuestas a autoridades de mesa por punto. El único criterio para la selección de fiscales era en-
cuestarlos en el orden en que estaban sentados en la mesa (de izquierda a derecha) hasta completar
la cuota. Para seleccionar a los presidentes de mesa, se les pidió que encuesten a los 10 presidentes
de mesa de las mesas observadas. No había criterio para seleccionar las mesas, ya que en la mayoría
de escuelas la cantidad de mesas ascendía a 10.
6 Los municipios José C Paz, Malvinas Argentinas, Quilmes, Esteban Echeverría, Ezeiza, Merlo y Moreno no fueron incluidos.
D C9Anexo estadístico
Determinantes de la confianza*
Fuente: CIPPEC
*regresiones logísticas
Acerca de las autoras
Julia Pomares es directora del Programa de Instituciones Políticas de
CIPPEC. Doctora en Ciencia Política y magister en Política Comparada y en
Métodos de Investigación (London School of Economics and Political Scien-
ce, Reino Unido). Licenciada en Ciencia Política (Universidad de Buenos Ai-
res).
María Page es coordinadora del Programa de Instituciones Políticas de
CIPPEC. Licenciada en Ciencia Política (Universidad de Buenos Aires).
Las autoras agradecen al equipo de estudiantes y profesionales que de for-
ma voluntaria participó de este trabajo. Sus nombres pueden consultarse
aquí: http://cippec.org/oear/sec_novedades/index.php#25092011.
Además, agradecen muy especialmente a los fiscales y las autoridades de
mesa que pacientemente contestaron las preguntas del cuestionario el día
de las elecciones y, a través de sus respuestas, posibilitaron este estudio. Por
sus valiosos aportes, las autoras agradecen a Ana María Mustapic, Marcelo
Leiras, Gerardo Scherlis y Soledad Zárate. Finalmente, hacen extensivo el
reconocimiento a Luis Castro por su asesoramiento en el diseño de la mues-
tra y el procesamiento de los datos.
Para citar este documento: Pomares, Julia; Page, María (enero de 2014). Elec-
ciones 2013. Mitos, hechos e interrogantes sobre la fiscalización electoral
en el conurbano bonaerense. Documento de Políticas Públicas / Análisis
N°129. Buenos Aires: CIPPEC.
Para uso online agradecemos usar el hipervínculo al documento original
en la web de CIPPEC
Las publicaciones de CIPPEC son gratuitas y se pueden
descargar en www.cippec.org.
Alentamos que uses y compartas nuestras producciones sin
fines comerciales.
La opinión de las
autoras no refleja
necesariamente la
posición de todos los
miembros de CIPPEC
en el tema analizado.
D C11Notas
CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad
y el Crecimiento) es una organización independiente, apartidaria y sin
fines de lucro que trabaja por un Estado justo, democrático y eficiente que
mejore la vida de las personas. Para ello concentra sus esfuerzos en analizar
y promover políticas públicas que fomenten la equidad y el crecimiento
en la Argentina. Su desafío es traducir en acciones concretas las mejores
ideas que surjan en las áreas de Desarrollo Social, Desarrollo Económico,
y Estado y Gobierno, a través de los programas de Educación, Protección
Social y Salud, Política Fiscal, Integración Global, Justicia y Transparencia,
Instituciones Políticas, Gestión Pública, Incidencia, Monitoreo y Evaluación,
y Desarrollo Local.
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Con los Documentos de Análisis de Políticas Públicas, CIPPEC acerca a
funcionarios, legisladores, periodistas, miembros de organizaciones de la
sociedad civil y a la ciudadanía en general un análisis que sintetiza los prin-
cipales diagnósticos y tomas de posición pública sobre un problema o una
situación que afecta al país, y presenta recomendaciones propias.
Estos documentos buscan mejorar el proceso de toma de decisiones en
aquellos temas que ya forman parte de la agenda pública o bien lograr que
problemas hasta el momento dejados de lado sean visibilizados y considera-
dos por los tomadores de decisiones.
Por medio de sus publicaciones, CIPPEC aspira a enriquecer el debate pú-
blico en la Argentina con el objetivo de mejorar el diseño, la implementación
y el impacto de las políticas públicas, promover el diálogo democrático y
fortalecer las instituciones.
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Mitos, hechos e interrogantes sobre la fiscalización electoral en el conurbano bonaerense

  • 1. DOCDOCUMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS RESUMEN EJECUTIVO Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento E n 2013 CIPPEC se propuso acompañar el proceso electoral generando infor- mación independiente y de público ac- ceso sobre el desarrollo de las elecciones para promover la equidad, la transparencia y la in- tegridad en la competencia democrática. Para ello, la institución trabajó en las dos fases del proceso electoral 2013: las elecciones primarias y las elecciones generales. En las elecciones generales del 27 de octubre, un equipo de 50 estudiantes y profesionales de las Ciencias Sociales convocados por CIPPEC encuestaron a 1.082 fiscales y observaron el de- sarrollo de la votación en 380 mesas electora- les del conurbano bonaerense. Este documento constituye, así, el primer estudio cuantitativo de fiscales partidarios de esa importante re- gión. ¿Qué tan fiscalizada estuvo la elección general de 2013 en el conurbano? ¿Cuánta co- bertura logró cada frente electoral?¿Quiénes son los fiscales? ¿Qué relación tienen con el partido para el que fiscalizan? ¿Reciben algo a cambio? ¿Se entrenan para desarrollar la fun- ción? ¿Qué percepción tienen sobre la integri- dad del acto electoral? ¿Qué dice el análisis de los fiscales acerca de los partidos políticos del distrito? Estos son algunos de los interrogan- tes planteados en la segunda etapa del acompa- ñamiento cívico. A partir de los datos obtenidos en el conur- bano bonaerense el día de las elecciones legis- lativas de 2013, este estudio somete a prueba empírica los siguientes mitos o creencias sobre la fiscalización electoral: 1) “El peronismo y el radicalismo logran fiscalizar todas las mesas del Conurbano”; 2) “Los fiscales son militantes de los partidos”; 3) “Solo logran fiscalizar la elección quienes pueden ofrecer dinero u otra forma de incentivos para movilizar recursos humanos”; 4) “Los fiscales muchas veces ma- nejan las mesas porque saben más que las au- toridades designadas por la Justicia“. Además, el documento analiza las percepciones de con- fianza de los fiscales en la integridad electoral y sus determinantes. Del estudio se desprenden algunas conclu- siones: 1) la cobertura de la fiscalización en el Conurbano no es total:existe una enorme dife- rencia entre los dos principales frentes y el res- to de las fuerzas políticas que no lograron estar presentes en algún momento de la jornada elec- toral en más del 26% de las mesas; 2) el dinero ayuda a implementar un operativo de fiscaliza- ción pero no es suficiente;3) la capacidad que los oficialismos de los distintos niveles de gobierno tienen para convocar a los empleados públicos es una ventaja no menor; 4) las diferencias en las estrategias de fiscalización de cada frente y en el perfil de sus fiscales indican que existen particularidades en la organización interna de cada frente o partido político y en sus identida- des. Elecciones 2013 Mitos, hechos e interrogantes sobre la fiscalización electoral en el conurbano bonaerense Julia Pomares | María Page ÁREA DE ESTADO Y GOBIERNO Programa de Instituciones Políticas Enero 2014 Análisis 129
  • 2. D C2 El acompañamiento cívico En 2013 CIPPEC se propuso acompañar el pro- ceso electoral generando información indepen- diente y de público acceso sobre el desarrollo de las elecciones para promover la equidad, la transparencia y la integridad en la competen- cia democrática. Para ello, la institución trabajó en las dos fases del proceso electoral 2013: las elecciones primarias y las elecciones generales. En las elecciones generales del 27 de octubre, un equipo de 50 estudiantes y profesionales de las Ciencias Sociales convocados por CIPPEC encuestaron a 1.082 fiscales y observaron el desarrollo de la votación en 380 mesas electo- rales del conurbano bonaerense. El objetivo del estudio fue producir infor- mación sistemática sobre el desarrollo de la elección en los lugares de votación, la forma en que se fiscalizan las elecciones y las opiniones que fiscales y presidentes de mesa tienen so- bre la integridad de los comicios. Este es el pri- mer estudio cuantitativo de fiscales partidarios realizado en el conurbano bonaerense que haya sido publicado a la fecha. El estudio busca iluminar dos temas centra- les para el desarrollo de las elecciones. Por un lado, la investigación indaga en la fiscalización del acto electoral: en qué medida el acto electo- ral es efectivamente controlado por los actores partidarios y cuáles son las estrategias de los frentes electorales para convocar a los fiscales. En segundo lugar, el estudio analiza el fun- cionamiento y la organización interna de los partidos políticos. Entendiendo que los parti- dos políticos actúan en distintas arenas (tales como la legislativa y la ejecutiva), este estudio se adentra en la arena más primaria: la electo- ral. A partir de conocer cómo desarrollan las tareas de fiscalización, el estudio explora cuán profesionalizados están y cuán efectivos son los partidos políticos en la arena electoral. Por qué son importantes los fiscales Lo que pasa en las mesas de votación el día de la elección es decisivo para el resultado de los comicios. Allí se emiten y se cuentan los votos y esos resultados son los que se utilizan para el cómputo final. Las urnas no vuelven a abrirse salvo en caso de un reclamo que lo amerite. En nuestro país el control de las mesas re- cae sobre los partidos. Los partidos y alianzas que compiten en una elección pueden designar fiscales para que los representen en cada mesa (fiscal de mesa) o en las distintas mesas de una sección (fiscal general). Su misión es vigilar las operaciones del acto electoral y formalizar los reclamos que correspondan (Ley 19945, arts. 56 y 57). Los fiscales partidarios observan el desa- rrollo de la votación, cuidan las boletas y los vo- tos de su agrupación y, al hacerlo, se controlan mutuamente. Ese control cruzado garantiza la integridad de la elección en cada mesa de vota- ción. ¿Qué tan fiscalizada estuvo la elección ge- neral de 2013 en el conurbano? ¿Cuánta cober- tura logró cada frente? ¿Quiénes son los fisca- les? ¿Qué relación tienen con el partido para el que fiscalizan? ¿Reciben algo a cambio? ¿Se los prepara para desarrollar la función? ¿Qué percepción tienen sobre la integridad del acto electoral? ¿Qué dice el análisis de los fiscales so- bre los partidos políticos del distrito? Estos son algunos de los interrogantes que responde este documento. Los principales hallazgos Los datos recolectados para responder los in- terrogantes permiten componer una suerte de radiografía de la forma en la que los partidos funcionan actualmente como maquinaria elec- toral en el territorio del conurbano. Ese retra- to pone en cuestión algunos de los mitos más arraigados en el folclore electoral local respecto del sistema de fiscalización vigente y plantea nuevos interrogantes sobre la medida en que este puede efectivamente garantizar el control de lo que ocurre durante los comicios. Mito 1: “El peronismo y el radicalismo lo- gran fiscalizar todas las mesas del conur- bano” El conurbano bonaerense concentra al 23% del electorado nacional. En las elecciones de 2013, en los 24 partidos que lo conforman hubo 2.242 centros de votación en los que se habilitaron 20.000 mesas. ¿Cuántos de los frentes que com- pitieron en la elección consiguieron enviar un fiscal a cada mesa, o al menos tener un fiscal general en cada establecimiento? Entre las agrupaciones que compitieron en octubre por la categoría diputado nacional en la provincia de Buenos Aires, solo las dos principa- les alianzas en competencia -el Frente Para la Victoria (FpV) y el Frente Renovador (FR)- lo- graron tener presencia en la casi totalidad de las mesas. Como puede verse en el gráfico 1, esas fuerzas tuvieron fiscales en aproximadamente el 90% de las mesas relevadas en algún momento del día. El resto de los competidores tuvo una pre- sencia muy parcial.
  • 3. D C3Gráfico 1. Mesas con fiscales en algún momento del día, según frente El gráfico 2 desagrega la presencia según zona. Como se puede observar, la cobertura de los dos principales frentes es en general pareja entre ambos, aunque hay diferencias en el pri- mer cordón de la zona oeste (donde la presencia del FPV es mayor) y en el primer cordón de la zona norte (donde, a la inversa, la presencia del FR es mayor). Las zonas con menor fiscaliza- ción fueron el segundo cordón de la zona sur y el primero de la zona oeste. Entre las demás fuerzas, hay diferencias notorias entre zonas. Es el caso del Frente Progresista Cívico y Social (FPCyS) en el segundo cordón de la zona sur, que prácticamente no registra presencia de fis- cales en ningún momento del día. Gráfico 2. Cobertura por zona, según frente En cambio, como puede observarse en el gráfico 3, si se analiza la presencia en centros de votación (no ya en las mesas), la cobertura de algunos competidores mejora notablemen- te pero sigue siendo muy parcial. Se relevaron fiscales del Frente por la Libertad y el Trabajo (FpLyT) en 1 de cada 2 escuelas, del FPCyS en 1 de cada 5, de Unión con Fe en un 16% y del Fren- te de Izquierda de los Trabajadores (FIT) en un 5% de los centros de votación. La cobertura del FpV y el FR en centros de votación alcanzó el 95% y el 92%, respectivamente. Gráfico 3. Escuelas con presencia de fiscales duran- te todo el día, según frente Los datos muestran que solo el peronismo puede lograr una cobertura total de los cen- tros de votación y tener alguna forma de pre- sencia prácticamente en todas las mesas. El resto de las fuerzas políticas solo puede ejercer un control muy parcial de lo que ocurre duran- te los comicios y, al no contar con un número suficiente de fiscales para estar presentes en cada mesa, intentan hacer una cobertura por centro de votación. También se analizó la cantidad de fiscales por mesa. Si se toma el indicador más conserva- dor de presencia de fiscales (si hubo un fiscal en al menos un momento del día), los datos mues- tran que en la mitad de las mesas (51%) hubo dos fiscales; en el 37% de las mesas observadas hubo tres fiscales y en el 6% hubo 4 fiscales. No se encontró ninguna mesa sin fiscal y hubo un solo fiscal en el 6% de las mesas. En el 82% de los casos que había dos fiscales, estos representa- ban al FR y al FpV. Mito 2: “Los fiscales son militantes de los partidos” ¿Cómo reclutan los partidos políticos a los fiscales que el día de los comicios controlan lo que ocurre en los lugares de votación? ¿Son mi- litantes o simpatizantes que tienen un vínculo habitual con el partido? ¿Convocan los partidos a sus afiliados para desempeñar estas tareas? Los partidos que ocupan los distintos niveles de gobierno ¿pueden fiscalizar más porque con- vocan a los empleados públicos? ¿Reciben los fiscales alguna remuneración por su trabajo? Los datos recogidos indican que para fisca- lizar la elección en el conurbano los partidos se apoyan principalmente en militantes o co- laboradores habituales pero también deben reclutar personas ajenas a la institución. El gráfico 4 muestra que entre los partidos con más trayectoria la participación de militantes y personas vinculadas al partido es mayoritaria, mientras que las fuerzas políticas de conforma- ción más reciente dependieron en mayor me- Fuente: CIPPEC Fuente: CIPPEC Fuente: CIPPEC
  • 4. D C4 dida de personas que no tienen relación con el partido. La proporción de fiscales que manifies- tan no tener relación alguna con la fuerza para la que trabajan es especialmente alta en UpLyT y Unión con Fe. Gráfico 4. Relación con el partido, según alianza Por otro lado, la información recogida su- giere que los partidos solo logran movilizar a una porción minoritaria de sus afiliados el día de la elección y no parece haber una relación clara entre el volumen de afiliados de un par- tido y su capacidad de desplegar fiscales en el territorio. En la provincia de Buenos Aires, 1 de cada 4 electores está afiliado a un partido políti- co1 . Entre los electores que están afiliados (alre- dedor de 2.650.000 personas), el 50% correspon- de al Partido Justicialista y otro 30% a la Unión Cívica Radical. El 20% restante se divide entre los otros 55 partidos reconocidos en el distrito2 . No obstante, mientras que un 72% de los fiscales encuestados se reconoció como mili- tante o colaborador del partido para el que fis- calizaba, un 36% manifestó estar afiliado a un partido político. El FpV y el FIT fueron las dos fuerzas entre cuyos fiscales encontramos afilia- dos con mayor frecuencia (50%). En especial, la presencia territorial del FPCyS no parece refle- jar el caudal de afiliados del radicalismo y sus aliados (solo un 30% de sus fiscales dijeron estar afiliados). Mito 3: “Solo logran fiscalizar la elección quienes pueden ofrecer dinero u otra for- ma de incentivos para movilizar recursos humanos” El 53% de los fiscales encuestados dijo haber recibido algún tipo de compensación por su trabajo en forma de dinero (21,5%) o de vianda y viáticos (31,5%). La recompensa monetaria fue más frecuente entre quienes dijeron no te- 1 Según la Cámara Nacional Electoral, en la provincia de Buenos Aires hay 11 millones de electores. 2 Según la Ley 26.571, para obtener y mantener la personería jurídica de forma definitiva se requiere una cantidad de afiliados no menor al 4 por mil del padrón del distrito, hasta el máximo de 1 millón de afiliados. En la provincia de Buenos Aires, entonces, el piso es de 4.000 afiliados. ner vínculo con el partido para el que fiscaliza- ron (35%) que entre los colaboradores habitua- les (22,5%) y los militantes (8,6%). La proporción de fiscales que recibieron di- nero para desempeñar la función varía notable- mente entre las distintas fuerzas políticas. El gráfico 4 muestra que entre los fiscales del FpV y el FPCyS solo el 10% dijeron haber recibido compensación monetaria y, en el FIT, ningu- no. En cambio, la UpLyT y Unión con Fe parecen haber recompensado con dinero a algo más del 40% de sus fiscales. Gráfico 5. Fiscales que recibieron algún tipo de re- muneración, según frente Los dos frentes que lograron mayor cober- tura tuvieron una alta proporción de emplea- dos públicos entre sus fiscales (ver gráfico 6). El 44% de los fiscales del FpV reportaron estar empleados en el sector público desempeñan- do distintas ocupaciones y otro 12,5% dijo ser cooperativista. En el FR la proporción de em- pleados públicos es del 37% y de 3,5% la parti- cipación de los cooperativistas. Entre los fisca- les del FIT, los empleados públicos representan un 46%, pero su presencia territorial fue muy menor. En el resto de los frentes la incidencia de los empleados públicos entre los fiscales fue baja. Estos datos sugieren que la capacidad de movilizar empleados públicos puede ser un re- curso crucial para lograr presencia en el territo- rio el día de la elección. Fuente: CIPPEC Fuente: CIPPEC
  • 5. D C5Gráfico 6. Ocupación principal reportada por los fiscales, según frente Mito 4: “Los fiscales muchas veces mane- jan las mesas porque saben más que las autoridades designadas por la Justicia” El día de la elección, los presidentes de mesa son -en cada mesa- la máxima autoridad de los comicios. Designados por la justicia electoral, son responsables de administrar la mesa de votación que se les asigna procurando preser- var los derechos de los electores y garantizar la imparcialidad, la transparencia y la integridad de la elección. Por eso la participación y la capa- citación de las autoridades de mesa designadas es determinante para la calidad de las eleccio- nes. Si los presidentes de mesa designados no se presentan o no se preparan para desempeñar la función, siempre existe el riesgo de que la admi- nistración de la mesa quede de hecho en manos de alguno de los fiscales, que son partes intere- sadas en los comicios. En las elecciones legislativas de 2013, en el conurbano bonaerense el presentismo de las autoridades de mesa fue muy bueno (89% en las primarias y 95% en las generales). Al mismo tiempo, la cobertura de la capacitación fue de- ficitaria: en las elecciones generales, solo uno de cada dos presidentes de mesa consultados se había capacitado y el 20% manifestó haber tenido dudas que no pudo resolver. Como es de esperar, las dudas fueron mucho más fre- cuentes entre quienes no se habían capacitado (60%). La principal fuente de consulta fueron, por lejos, los fiscales. Por otro lado, los partidos parecen hacer un considerable esfuerzo para entrenar a sus fisca- les: el 68 % de los fiscales consultados dijo ha- ber recibido algún tipo de entrenamiento para desempeñar la función, aunque la cobertura varía considerablemente entre los partidos. Se relevó una mayor proporción de fiscales que habían recibido adiestramiento en el FIT, el FpV y el FR. Si bien no es posible saber qué tipo de capacitación reciben los fiscales, sí se cons- tata un esfuerzo de los partidos por entrenar a Fuente: CIPPEC quienes los representan el día de la elección. Con todo, las autoridades de mesa son per- cibidas por los fiscales como el actor que más conocimientos tenía en la mesa. Estas percep- ciones sugieren que la mayoría de los presiden- tes de mesa tienen un desempeño razonable- mente bueno o, al menos, que en la mayoría de los casos logran mantener el control sobre lo que ocurre en la mesa. ¿Cuánto confían los fiscales? ¿Confían más o menos que los presidentes de mesa? Tal como hizo CIPPEC en el estudio sobre los votantes y presidentes de mesa realizado durante las primarias3 , en esta ocasión se les preguntó a los fiscales sobre dos dimensiones de la confianza: la confianza en el secreto del voto (es decir, sobre la privacidad a la hora de la emisión del voto) y la confianza en el registro del voto (buscando comprender las percepcio- nes de cómo se cuentan los votos). CIPPEC hizo una tercera pregunta sobre la percepción acer- ca de si las elecciones son limpias. Esta pregun- ta, utilizada en estudios comparativos como el Latinobarómetro, probablemente capta per- cepciones más generales acerca de la confian- za en el sistema político en lugar de centrarse específicamente en la gestión y administración del proceso electoral. Se incluyó también una pregunta sobre las percepciones acerca de cuán frecuentes son algunos delitos o faltas electo- rales4 . Además se hizo esta pregunta a los pre- sidentes de mesa encuestados durante las elec- ciones generales. Como muestra el gráfico 7, los fiscales con- fían de forma muy generalizada en la integridad de la elección, tanto en que su voto es secreto (89%) y que su voto fue correctamente contabi- lizado (86%). Sus opiniones son más positivas que las de los votantes encuestados durante las PASO, especialmente en lo que hace al correcto registro de los votos. Entre los votantes, la con- fianza en el registro del voto alcanzaba duran- te las PASO el 68%, es decir, 18 puntos menos que los fiscales. Fiscales y votantes tienen, sin embargo,similares niveles de desconfianza en que las elecciones son limpias: solo el 55% de los fiscales cree que las elecciones son limpias o bastante limpias, mientras que entre los vo- tantes la cifra alcanzó el 51%5 . 3 Pomares, J.; Leiras, M. y Page, M. (septiembre de 2013). La experiencia de votar en las PASO 2013. La confianza en la inte- gridad del proceso electoral. Documento de políticas públicas / Análisis N°121. Buenos Aires: CIPPEC. 4 Para diseñar esta batería de preguntas CIPPEC utilizó como base la encuesta que se realizó en 2008 y 2012 en los Estados Unidos en ocasión de las elecciones federales y conocida como Survey of Performance of American Elections (SPAE). Sin em- bargo, mientras que la pregunta del SPAE refiere a esos hechos como “delitos”, CIPPEC sacó esa palabra para evitar una con- notación negativa. La pregunta utilizada fue: “A su criterio, cuán frecuente es que hoy en este centro de votación: se roben bole- tas, a algún votante le ofrezcan comprar el voto, entre otros”. 5 Para más información, ver Pomares, J.; Leiras, M. y Page, M. (septiembre de 2013). La experiencia de votar en las PASO 2013. La confianza en la integridad del proceso electoral. Documento de políticas públicas / Análisis N°121. Buenos Aires: CIPPEC.
  • 6. D C6 Cuando se utilizó una estrategia más direc- ta de abordar la confianza y se preguntó cuán frecuente creían los encuestados que es el robo de boletas en su centro de votación durante la jornada electoral, se registraron percepciones más negativas de los fiscales que de los presi- dentes de mesa: el 66% de los fiscales cree que es muy o algo frecuente que se roben boletas (ver gráfico 8) mientras que este porcentaje descien- de al 38% entre los presidentes de mesa. Por un lado, esta percepción negativa de los fiscales podría indicar que efectivamente constatan la ocurrencia de robo de boletas entre sus pares o de ellos mismos. También es comprensible que tengan una percepción negativa, puesto que su tarea está efectivamente destinada a supervi- sar y detectar eventuales irregularidades. Gráfico 7. Opiniones positivas de confianza de fisca- les y presidentes de mesa Gráfico 8. Percepciones de frecuencia de delitos e irregularidades electorales de presiden- tes de mesa y fiscales en su centro de votación Al analizar los determinantes de la confian- za, se constata que los fiscales más jóvenes son los más desconfiados, tanto en que el voto es secreto como en el registro. También el análisis estadístico muestra que los fiscales más educa- dos tienen mayores niveles de confianza en que el voto es secreto. No se observa, a su vez, que la percepción de la situación económica tenga un efecto sobre la confianza (como se había cons- tatado entre los votantes). Sin embargo, la va- riable que más efecto tiene en la desconfianza en ambas dimensiones (secreto y registro del voto) es la pertenencia partidaria: los fisca- les del FR y del FpV tienen mayores niveles de confianza que el resto de los fiscales. Esto indicaría que sus niveles de confianza están directamente vinculados con su capacidad de fiscalizar la elección. Algunas conclusiones y nuevos interrogantes La cobertura de la fiscalización en el co- nurbano no es total Aunque la cobertura del FpV y el FR fue casi to- tal, ninguna de las dos fuerzas logró tener pre- sencia en todas las mesas ni en todos los lugares de votación durante todo el día. Por otro lado, la escasa cobertura lograda por los frentes no peronistas parece indicar que la estructura de fiscalización que la UCR tuvo en décadas ante- riores ha dejado de funcionar de forma eficaz, al menos en el conurbano bonaerense. El dinero ayuda pero no es suficiente La fiscalización es principalmente una tarea de militantes partidarios, pero no exclusivamente. Los datos muestran que prácticamente todos los partidos reclutan fiscales pagos. No obstan- te, los frentes que lograron mayor cobertura pa- recen haberse apoyado fundamentalmente en el trabajo de los militantes y solo una pequeña proporción de sus fiscales reconocieron haber cobrado. Los partidos con menos trayectoria electoral tuvieron poca participación de mili- tantes y colaboradores y recurrieron en mayor proporción a fiscales pagos. Sin embargo, tam- poco lograron una buena cobertura. La capacidad que los oficialismos de los distintos niveles de gobierno tienen para convocar a los empleados públicos es una ventaja no menor Los dos frentes que se disputaron la elección y lograron mayor cobertura ejercen actualmente el gobierno ya sea en el nivel nacional, provincial o local. En ambos casos quienes se desempeñan como empleados en el sector público represen- taron una porción importante del dispositivo de fiscalización. Las diferencias en las estrategias de fis- calización de cada frente y en el perfil de sus fiscales indican que existen particularidades en la organización interna de cada frente o partido político y en sus identidades. Con fre- cuencia en la opinión pública se hace referencia Fuente: CIPPEC Fuente: CIPPEC
  • 7. D C7a que la actividad de fiscalización es hoy una actividad que solo se realiza por la remunera- ción y sin importar para qué partido se realiza. Sin embargo, los datos muestran diferencias importantes y sistemáticas entre los distintos frentes a lo largo de la batería de preguntas, lo que da cuenta de que existen diferencias en las identidades partidarias. ¿Sirve todavía este sistema de fiscaliza- ción? El sistema de control del acto electoral que hoy rige en nuestro país requiere que en cada elec- ción al menos dos competidores logren una co- bertura importante de los lugares de votación para controlarse mutuamente. Este escenario se verificó en el conurbano bonaerense en las elecciones de 2013, ya que tanto el FpV como el FR lograron estar presentes en casi todos los lu- gares de votación y en la mayoría de las mesas electorales. Sin embargo, fuera del universo peronista, ninguna fuerza política logró es- tar presente en algún momento de la jornada electoral en más del 50% de los lugares de vo- tación o el 26% de las mesas. ¿Qué podría esperarse si las distintas ex- presiones del peronismo confluyen en un mis- mo frente electoral? ¿Puede el actual esquema de fiscalización garantizar un control efectivo de las elecciones cuando hay tal asimetría en la presencia territorial que pueden conseguir los partidos? ¿Cuál es el impacto de tener o no te- ner fiscales en su desempeño electoral? Un camino para recorrer, y que CIPPEC hará en futuras investigaciones, es evaluar cuáles po- drían ser esquemas alternativos de fiscalización, que tengan en cuenta las características actua- les de nuestro sistema de partidos. También es interesante indagar en qué me- dida las instituciones dedicadas a la adminis- tración electoral podría facilitar el trabajo de fiscalización de los partidos políticos, sin entro- meterse en tareas que son de estricta incum- bencia de los actores partidarios. Por ejemplo, brindando mayores herramientas para facilitar las acciones de capacitación de los fiscales. En lo inmediato, el camino más efectivo para mitigar las debilidades detectadas en el sistema de fis- calización consiste en alentar la participación y fortalecer la capacitación de las autoridades de mesa designadas. Dado que el día de la elección las autoridades de mesa son la máxima autori- dad de los comicios en sus re respectivas me- sas, su fortalecimiento podría paliar, de alguna manera, las falencias y problemas que acarrea la escasa cobertura de fiscalización en algunas áreas y, especialmente por los partidos con me- nores recursos. Una efectiva fiscalización del acto electoral por parte de los partidos políticos es crucial para la integridad, legitimidad y trans- parencia de nuestras elecciones
  • 8. D C8 Anexo metodológico Para realizar este estudio, durante la jornada electoral del 27 de octubre de 2013 se realizaron 1.082 encuestas a fiscales generales y de mesa y 380 encuestas a autoridades de mesa.La encuesta a fisca- les incluyó 23 preguntas sobre pertenencia partidaria, tareas vinculadas con elrol de fiscal y con- fianza en las elecciones. La encuesta a autoridades de mesa incluyó preguntas sobre el desempeño de su rol, su preparación para realizarlo y sobre el nivel de confianza en las elecciones. Para recoger los datos se realizó un muestreo estratificado y aleatorizado y se trabajó sobre los municipios que conforman el conurbano bonaerense. El territorio se subdividió en seis regiones, para explorar la existencia de posibles comportamientos diferenciales. Una primera regionaliza- ción se estableció sobre las áreas norte, oeste y sur, que se dividieron, a su vez, en un primer y un segundo cordón. El tercer cordón de conurbano no está abarcado dentro del área de este estudio. Los municipios que integran cada región son6 :1 • Zona sur, primer cordón: Avellaneda, Lanús y Lomas de Zamora. • Zona sur, segundo cordón: Almirante Brown, Berazategui y Florencio Varela. • Zona este, primer cordón: Matanza* y Tres de Febrero. • Zona oeste, segundo cordón: Hurlingham, Matanza**, Morón e Ituzaingó. • Zona norte, primer cordón: San Martín, San Isidro, Vicente López y Olivos. • Zona norte, segundo cordón: San Miguel, Tigre y San Fernando. Se seleccionaron siete centros de votación dentro de cada región, de forma aleatoria utilizando como marco el universo de establecimientos con 10 o más mesas electorales, para garantizar un flujo mínimo de votantes para realizar el trabajo de campo. También se seleccionaron centros de votación para cada región como puntos muestrales de reemplazo, para cubrir eventuales inconve- nientes operativos. Las unidades muestrales consistieron en centros de votación, donde se situaron los acompañan- tes cívicos que realizaron el trabajo de campo. Se previó la realización de 25 encuestas a fiscales y 10 encuestas a autoridades de mesa por punto. El único criterio para la selección de fiscales era en- cuestarlos en el orden en que estaban sentados en la mesa (de izquierda a derecha) hasta completar la cuota. Para seleccionar a los presidentes de mesa, se les pidió que encuesten a los 10 presidentes de mesa de las mesas observadas. No había criterio para seleccionar las mesas, ya que en la mayoría de escuelas la cantidad de mesas ascendía a 10. 6 Los municipios José C Paz, Malvinas Argentinas, Quilmes, Esteban Echeverría, Ezeiza, Merlo y Moreno no fueron incluidos.
  • 9. D C9Anexo estadístico Determinantes de la confianza* Fuente: CIPPEC *regresiones logísticas
  • 10. Acerca de las autoras Julia Pomares es directora del Programa de Instituciones Políticas de CIPPEC. Doctora en Ciencia Política y magister en Política Comparada y en Métodos de Investigación (London School of Economics and Political Scien- ce, Reino Unido). Licenciada en Ciencia Política (Universidad de Buenos Ai- res). María Page es coordinadora del Programa de Instituciones Políticas de CIPPEC. Licenciada en Ciencia Política (Universidad de Buenos Aires). Las autoras agradecen al equipo de estudiantes y profesionales que de for- ma voluntaria participó de este trabajo. Sus nombres pueden consultarse aquí: http://cippec.org/oear/sec_novedades/index.php#25092011. Además, agradecen muy especialmente a los fiscales y las autoridades de mesa que pacientemente contestaron las preguntas del cuestionario el día de las elecciones y, a través de sus respuestas, posibilitaron este estudio. Por sus valiosos aportes, las autoras agradecen a Ana María Mustapic, Marcelo Leiras, Gerardo Scherlis y Soledad Zárate. Finalmente, hacen extensivo el reconocimiento a Luis Castro por su asesoramiento en el diseño de la mues- tra y el procesamiento de los datos. Para citar este documento: Pomares, Julia; Page, María (enero de 2014). Elec- ciones 2013. Mitos, hechos e interrogantes sobre la fiscalización electoral en el conurbano bonaerense. Documento de Políticas Públicas / Análisis N°129. Buenos Aires: CIPPEC. Para uso online agradecemos usar el hipervínculo al documento original en la web de CIPPEC Las publicaciones de CIPPEC son gratuitas y se pueden descargar en www.cippec.org. Alentamos que uses y compartas nuestras producciones sin fines comerciales. La opinión de las autoras no refleja necesariamente la posición de todos los miembros de CIPPEC en el tema analizado.
  • 12. CIPPEC (Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento) es una organización independiente, apartidaria y sin fines de lucro que trabaja por un Estado justo, democrático y eficiente que mejore la vida de las personas. Para ello concentra sus esfuerzos en analizar y promover políticas públicas que fomenten la equidad y el crecimiento en la Argentina. Su desafío es traducir en acciones concretas las mejores ideas que surjan en las áreas de Desarrollo Social, Desarrollo Económico, y Estado y Gobierno, a través de los programas de Educación, Protección Social y Salud, Política Fiscal, Integración Global, Justicia y Transparencia, Instituciones Políticas, Gestión Pública, Incidencia, Monitoreo y Evaluación, y Desarrollo Local. info@cippec.org Con los Documentos de Análisis de Políticas Públicas, CIPPEC acerca a funcionarios, legisladores, periodistas, miembros de organizaciones de la sociedad civil y a la ciudadanía en general un análisis que sintetiza los prin- cipales diagnósticos y tomas de posición pública sobre un problema o una situación que afecta al país, y presenta recomendaciones propias. Estos documentos buscan mejorar el proceso de toma de decisiones en aquellos temas que ya forman parte de la agenda pública o bien lograr que problemas hasta el momento dejados de lado sean visibilizados y considera- dos por los tomadores de decisiones. Por medio de sus publicaciones, CIPPEC aspira a enriquecer el debate pú- blico en la Argentina con el objetivo de mejorar el diseño, la implementación y el impacto de las políticas públicas, promover el diálogo democrático y fortalecer las instituciones. DOCUMENTOS DE ANÁLISIS DE POLÍTICAS PÚBLICAS