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January 2009

Dirigismo y proteccionismo: las claves del milagro
japonés




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Fernando Villaseñor Rodríguez

                           Dirigismo y proteccionismo:
                         Las claves del milagro japonés


Podemos pensar en Japón como un país que dejó un fuerte nivel de aislacionismo
en el Siglo XIX, para convertirse en un miembro más del concierto de naciones a
principios del Siglo XX; un país que luego de ser devastado por la guerra y de
conocer en suelo propio el holocausto nuclear en sendas ocasiones, pudo
levantarse de las cenizas y resurgir como una potencia mundial; un país que pasó
del militarismo económico al dirigismo pacifista; un país donde el eje económico
parece subordinar a aquellos otros políticos, sociales y hasta culturales; sin
embargo ¿Qué hay de cierto en todas estás generalizaciones cuando las
estudiamos más profundamente?

       Evidentemente, este trabajo no pretende ahondar en cada una de estas
precomprensiones, sino referirse solamente a una de ellas: la del milagro
económico japonés. En primer lugar me circunscribiré temporalmente al Japón del
Siglo XX y más concretamente al de la postguerra. En segundo lugar no trataré
todas las facetas del resurgimiento nipón sino solamente aquellas que se pueden
vincular a lo económico. Por último, pienso enfocarme especialmente en el papel
que tuvieron o tienen los diseñadores de las políticas económicas como las
Fuerzas de Ocupación Norteamericanas y el MITI (Ministry of International Trade
and Industry) como actores principales en todo este proceso.

       En este orden de ideas, son muchas las hipótesis que se han formulado
para explicar el milagro económico nipón: las características psico-sociales
inherentes al pueblo japonés (nihonjin-ron); el proteccionismo norteamericano que
les permitió a los japoneses crecer sin los peligros de volatilidad militar, económica
y política del mundo de posguerra; la fuerte cohesión interna del pueblo japonés
que hace viable un dirigismo en la producción más poderoso incluso que aquel
otro soviético, etc.
Todas las anteriores hipótesis tienen su grado de verdad, sin embargo, es
mi opinión que el milagro económico japonés tiene que ver, principalmente, con
los dos factores que le dan título al presente ensayo: el dirigismo y el
proteccionismo. Me parece importante intentar explicar la estructura que llevó a
Japón a tener un sitio privilegiado en la segunda mitad del Siglo XX. Para ese
efecto, pretendo trabajar basándome únicamente en las dos variables antes
citadas afirmando que han tenido a su vez dos momentos y dos líderes.

      El primer momento al que me referiré será el de los años inmediatos a la
posguerra (1947-1952), su líder fue el Ejército de Ocupación Norteamericano y su
importancia radica en haber sentado las bases para las relaciones Gobierno-
Empresarios y, por consecuencia, Estado-Producción y Política-Economía,
mismas que facilitarían la reconstrucción de Japón. El segundo momento al que
me referiré es el del crecimiento económico acelerado y la estabilidad japonesa en
el orden mundial (1952-1973), su líder fue el MITI y su importancia radica en
tratarse del modelo que llevó a Japón a un auge que no terminaría propiamente
sino hasta principios de los años 90.



La posguerra y la ocupación norteamericana
Tras la derrota de Japón y la firma de la Declaración de Postdam en agosto de
1945, se nombró al General Douglas MacArthur como Supremo Comandante de
las Fuerzas de Ocupación. MacArthur a través de sus servicios de información e
inteligencia, se percató de dos elementos fundamentales para el éxito de su
encomienda de desmilitarizar y democratizar Japón. En primer lugar, no podría
acabar con algunos elementos del antiguo régimen (el más importante de ellos era
el Emperador) sin que los costos fueran demasiado elevados para que valiera la
pena. En segundo lugar, se podía y debía instaurar un proteccionismo y dirigismo
económico en Japón que permitiera su reconstrucción y al mismo tiempo, que más
tarde pudiera servir como nodo estratégico para los intereses norteamericanos.

      MacArthur tomó los dos puntos anteriores como premisas fundamentales y
ya desde el mes de septiembre del mismo año, realizó una purga de antiguos
oficiales vinculados a la política beligerante nipona. Se juzgaron y condenaron a
los líderes destacados de la estructura militar, pero se aprovecharon los muchos
hábiles y eficientes burócratas que ahora se habían subordinado a las órdenes de
la Ocupación ahorrándoles recursos económicos y humanos. Al mismo tiempo,
estos burócratas se volverían en un vértice del llamado triangulo de hierro de la
economía japonesa, asegurándose de que las políticas económicas se formularan
adecuadamente y se ejecutaran con éxito.

      Por otro lado, la democratización de Japón llevó en un principio a un
resurgimiento de los partidos políticos. Empero, la oposición de izquierda sería
rápidamente sofocada por la línea anticomunista que implicó la llamada “vía de
regreso”, título con el que se le conoce el radical distanciamiento respecto a la
postura incluyente y promotora que en un principio tuviera la Ocupación. Esto
llevaría al surgimiento de un segundo vértice del triangulo de hierro: las fuerzas de
derecha que finalmente tomarían forma en el Partido Liberal Demócrata.

      El tercer vértice del triangulo de hierro también tuvo un tratamiento
contradictorio por la Ocupación. En un primer momento, MacArthur persiguió e
intentó desaparecer a los zaibatsu, antiguos oligopolios a los cuales se asociaba
con la economía de guerra. En un segundo momento, estos zaibatsu no sólo
dejaron de prohibirse, sino que se fomentaron por la Ocupación, siempre y cuando
se dedicaran a la producción de insumos fundamentales para EUA en su batalla
contra el comunismo asiático.

      Así, la vía de regreso dejaba algo en claro: Japón estaría limitado en su
actuar por los intereses norteamericanos. Sin embargo, no pensemos por ello que
Japón no sería recompensado o que se trataba de una colonia esclavizada por el
poderío de EUA. Los japoneses se vieron beneficiados con la protección del más
fuerte hermano mayor que se podía tener en el mundo de posguerra. EUA no sólo
proveyó de fondos para la reconstrucción del archipiélago, también garantizó la
venta a buen precio de la producción nipona y la estabilidad cambiaria del yen con
el famoso “360”.
Dicho en otras palabras, dentro de los muchos puntos álgidos que siempre
implica el sometimiento de una nación (la literatura de los 60s encuentra en
autores como Mishima, Oe y Nosaka múltiples denuncias sobre los abusos de los
army men hacia la población local), podemos pensar que la Ocupación se dio en
circunstancias relativamente tranquilas e, incluso, de cooperación. Esto se debió
en gran parte a que los japoneses también estaban recibiendo beneficios de los
norteamericanos, siendo uno de los más importantes el denominado know how
capitalista. Con este conocimiento, el gobierno japonés y más concretamente, los
tres vértices del triangulo de hierro, encontrarían la forma no solo de reconstruir
Japón, sino por fin, según el sueño del siglo XIX inmortalizado en el lema fukoku
kyohei!, modernizarse y prosperar para ser considerados igualitariamente en el
plano internacional.

      Es a partir de este momento que podemos desglosar las dos variables que
anunciábamos líneas atrás. El dirigismo económico implicó en este primer periodo
que los zaibatsu, burócratas y políticos (sobre todo los miembros del gabinete, ya
que en este momento el partidismo y la Dieta no serían tan trascendentes como
cuando cuajara el PLD), siguieran las órdenes de la Ocupación a través de sus
consejeros económicos y alianzas estratégicas de producción.

      En estos años de la vía de regreso, y a pesar de que la industria pesada
fuera prohibida hasta 1947, Japón invirtió millones para mejorar los sectores de la
metalurgia,    la   química   pesada   y   las   refacciones   de   artículos   bélicos
norteamericanos. La inversión se vio inmediatamente recompensada ya que
apenas podían darle abasto a los compradores de la Ocupación. En este vector se
entrelazaron el dirigismo en la producción de insumos de guerra y el
proteccionismo, al contar con compradores seguros y no existir competencia en
estos ramos.

      Por otro lado, también resultó fundamental la asesoría macroeconómica y
bursátil recibida de hombres de la talla de Joseph Dodge, quienes sugirieron una
disciplina económica que más tarde serviría para “administrar la abundancia”.
Gracias a Dodge no solo se fijó la paridad cambiaria del yen con el dólar, lo que en
mi hipótesis implica proteccionismo, sino que también significó el dirigismo por
medio de políticas fiscales y recaudatorias más eficientes, la reducción del
presupuesto a fin de controlar una posible inflación y la decisión de apoyar ciertos
bancos nacionales y desconocer a otros, llevándolos a la quiebra.

      Las instituciones de participación ciudadana, laboral y política fueron otro
eje influido por nuestras dos variables. El dirigismo norteamericano primero implicó
el ondear de la bandera democrática con la famosa Constitución de Japón, la
promoción de una cultura de partidos políticos y el fomento al sindicalismo.
Pasados los años cuarenta, estas actitudes dieron un giro de 180 grados y se
promovieron únicamente los partidos democráticos y liberales, siendo ambos
sinónimos de capitalismo. Al mismo tiempo, el sindicalismo se frenó y transformó
en una pantomima; de enfrentamientos entre empresas y asociaciones de
trabajadores, se volvió una serie de negociaciones controladas por los intereses
económicos de unos pocos.

      En suma Japón, lejos de defender el laisser faire, laisser passer, estaba
involucrándose cada vez más en designar los actores del juego de la economía y
el poder y en deshacerse de aquellos otros que supuestamente obstaculizaban la
recuperación y el desarrollo; pero aún más, lo estaba haciendo con el visto bueno
de los EUA. Así, como en el Siglo XIX sugiriera el Presidente de la Suprema Corte
de Massachussets, Oliver Wendell Holmes, respecto de la Constitución Meiji: “Al
introducir el nuevo gobierno constitucional, es necesario limitar la participación
popular en un principio, para extenderla más adelante”, así también los líderes de
la Ocupación primero y los propios miembros del triángulo de hierro después,
limitaron severamente la participación en la toma de decisiones del país.

      Fue en esta forma que el dirigismo y el proteccionismo se volvieron, desde
entonces, un binomio indisoluble. Las políticas económicas y sociales dirigidas por
la Ocupación y el surgente triangulo de hierro eran obedecidas porque se ofrecía
protección a cambio de esa obediencia. En este sentido, no podemos criticar la
falta de resistencia o la inexistencia de una oposición trascendente; en una
sociedad de posguerra que pocos años atrás se preocupaba por sobrevivir, la
oferta de recibir estabilidad, paz y desarrollo a cambio de sacrificar participación,
soberanía y libre empresa seguramente parecería bastante razonable.




Crecimiento económico y el milagro japonés

Tras la firma de la paz mediante el Tratado de San Francisco en 1951 y la salida
de las tropas de Ocupación en 1952, los japoneses parecieron seguir aquel adagio
popular que indica “¿para qué arreglar lo que no está roto?”. Y es que lejos de lo
que pudiera pensarse, la autonomía recuperada por los japoneses no los llevó a
distanciarse radicalmente de muchas de las políticas instauradas durante la
Ocupación.    Antes   bien,   algunas   de   estas   políticas   se   fortalecieron   y
perfeccionaron “a la japonesa”.

      Así por ejemplo, el aprovechamiento que los EUA hicieran de la burocracia
los había vuelto un grupo con el conocimiento y la experiencia que normalmente
les correspondería exclusivamente a los políticos y legisladores. Dentro de esta
burocracia debemos mencionar el surgimiento del MITI que se construyó sobre las
bases del desaparecido Ministerio de Comercio e Industria en 1949. Aunque
inicialmente parecería tener semejanza con las Secretaría o Ministerios de
Comercio Exterior, el MITI de facto controló aspectos internos y externos de la
economía japonesa coordinando otros grupos dentro del gabinete en turno,
manipulando diversas agencias económicas e incluso, participando indirectamente
en la Dieta y sus decisiones legislativas. No es de sorprender que según el estudio
de Chalmers Johnson, el MITI sea considerado el principal artífice del milagro
económico japonés.

      Empero, en mi opinión, el MITI es un engrane más dentro de la maquinaria
político-económica japonesa. No podemos dejar fuera a los zaibatsu, al PLD y con
sus distintos momentos y personajes claves, a los demás miembros del Gabinete.
Sí, quizás del MITI hayan salido las líneas de acción que llevaron a Japón a lograr
su milagro, pero ese solo era el inicio del proceso, se requería de mecanismos que
crearan consenso y de otros que implementaran las medidas planteadas. En otras
palabras, podríamos considerar al multicitado triangulo de hierro, como uno
isósceles, teniendo en su punta al MITI pero sosteniéndose sobre la base de
empresarios y políticos que pudieran llevar sus planes a la práctica.

      Los burócratas del MITI eran hombres de acción. Como indica Johnson “se
prefería a los ingenieros y técnicos en un principio o a abogados que no ejercieran
ya que lo importante era poder tomar decisiones así como implementarlas”. Estos
hombres, reclutados en un principio de la prestigiosa Universidad Nacional de
Tokio, habían conocido los pros y contras de los tiempos de la militarización,
guerra y ocupación y estaban listos para poner en práctica esa experiencia y
conocimiento. Así, el MITI retomó de sus antecesores al mando la comunicación
directa con los grandes empresarios japoneses y por medio de reuniones y
“recomendaciones”, logró forjar una relación bastante estrecha con el sector
productivo en Japón.

      La economía japonesa aún gozaba de la protección que había dejado el
Plan Dodge y con estas previsiones, el MITI se pudo dar el lujo de recomendar
una nueva inversión en tecnología enfocada esta vez, a fines distintos de los
estrictamente militares. No sólo eso, ya que EUA había dejado en buena medida
el territorio nipón (no olvidemos que Okinawa y sus bases militares tendrían una
caducidad posterior), debía considerarse un mercado que compensara esa
demanda asegurada. Siendo más claro, era momento de considerar un mercado
local para la producción japonesa.

      Ese mercado implicaba productos básicos (alimentos, materias primas,
combustibles) pero poco a poco y con la influencia extranjera también se fue
abriendo paso un consumo más especializado. Un ejemplo de esto lo
encontramos en los procesos de miniaturización que llevaron a industrias como
Sony y Honda de ser maquiladores para compañías multinacionales, a convertirse
en exportadores de radios de transistores, televisiones portátiles y motores de
combustión interna. Estos productos en un principio ni siquiera eran conocidos por
los consumidores japoneses, sin embargo, ya en la segunda parte de los años
cincuenta, se creó un nicho local para este mercado y ya entrados los sesenta los
japoneses eran consumidores casi tan feroces como los norteamericanos.

      En contrapartida, se desarrolló un nuevo proteccionismo que impidió o
restringió severamente (y sigue restringiendo) la entrada de productos extranjeros.
El argumento oficial expresado por el MITI y repetido por los políticos de los finales
de los cincuenta y principios de los sesenta era que “Japón no estaba listo aún
para entrar al libre mercado”. Sobre esta base, pioneros como Coca-Cola e IBM
tuvieron que ceder a las estrictas limitaciones del MITI que entre otras cuestiones
exigía que: a) La entrada de inversión extranjera debía de hacerse en
coparticipación con una empresa japonesa (joint venture) y bajo supervisión del
Ministerio; b) La participación accionaria extranjera no podía superar el 49%, lo
que significaba que Japón conservaba el control accionario; c) Debía haber una
transferencia de tecnología por parte de las empresas extranjeras de modo que
después las filiales locales fueran autosustentables; d) Se aplicaría un trato fiscal
mucho más favorable para industrias locales que produjeran lo mismo que las
extranjeras.

      Como lo indica Dennis Encarnation en su artículo “Neither MITI nor
America”, todas estas circunstancias permitieron a Japón desarrollar un
nacionalismo del consumo, aprovechándose al mismo tiempo de las patentes y de
los secretos industriales de las empresas extranjeras. Por otro lado, sigue
comentando que “en los sesentas la única forma segura de que el MITI aprobará
un proyecto extranjero de inversión era si ese proyecto era altamente inviable”. El
proteccionismo japonés implicó que los compromisos de liberalizar su economía
eran cumplidos solo a medias y en este sentido el derecho ha jugado desde
entonces un papel muy importante.

      Precisando un poco, Japón ha adquirido desde los sesentas el compromiso
de fortalecer el libre mercado en su territorio mediante acuerdos de corte general.
No obstante ello, en la práctica, estos acuerdos generales se ven restringidos y
limitados al grado de volverse prácticamente inoperantes cuando se reglamentan
a nivel local. En un ejemplo revelador, a pesar de que Japón se comprometió a
permitir la entrada de empresas refresqueras como Coca Cola y Pepsi en los
sesentas, en ese mismo periodo subsidió los insumos para industrias locales que
antes producían únicamente bebidas como sake y cerveza, y que ahora
“curiosamente”, habían ingresado a la industria de bebidas azucaradas sin alcohol.

      Este problema de monopolios no es nuevo en Japón. Ya desde tiempos
Tokugawa con el mismo surgimiento de los zaibatsu el gobierno empezó
haciéndose de la vista gorda primero y participando directamente después, en las
grandes empresas y sus políticas predatorias. En la posguerra, el colmo se
alcanzó cuando el MITI sugirió que las cerca de diez compañías automotrices se
redujeran a dos: Nissan y Mitsubishi. No sólo esta medida expresa el dirigismo
económico en el cual se busca una especie de “eugenesia industrial”, sino que
también ejemplifica como se protege a aquellos sectores o industrias que se
consideran “más probablemente aptos para competir a nivel internacional”.

      Después de la reconstrucción, el MITI estaba desesperado por continuar el
crecimiento económico japonés no importándole el aumento de problemas de
contaminación y el descuido en las condiciones laborales. Si en los cuarentas el
pueblo japonés no había hecho protestas significativas, la estabilidad de los
sesentas y el “milagro japonés” también había despertado una nueva conciencia
en la población. Estos nuevos factores, inexistentes o fácilmente destruibles unos
años antes, se estaban convirtiendo poco a poco en un problema que sumaba
presión a las demandas extranjeras por permitir la libre competencia en tierras
japonesas.

      Pero el modelo de dirigismo y proteccionismo aún no estaba listo para
desaparecer. A las exigencias extranjeras se les respondió con una bomba de
humo que implicó la ayuda humanitaria como el recurso con que Japón se
mostraba “internacionalmente comprometido”. Al mismo tiempo, su admisión a
organismos internacionales como la ONU y la OECD pareció bajar un poco la
guardia, sin embargo, en los años siguientes Japón decidió contraatacar dirigiendo
su economía para poder exportar sus productos a los países que les exigían abrir
sus fronteras.
La lógica era tan simple, que quizás nos parezca infantil, “nosotros
podemos producir mejor y más barato para economías donde no hay un
nacionalismo de consumo ¡de inmediato inundaremos esos mercados atacándolos
con su propias armas!”. Y en muchos sentidos, esta política tuvo éxito. Cuando
vemos a principios de los setenta y sobre todo en los ochenta, el terror de los
productores norteamericanos ante las gigantescas plantas de Honda, Nissan o
Sony, podemos darnos cuenta que efectivamente aquello de que “el dinero no
tiene nacionalidad” puede ser una espada de doble filo.

      Sin embargo, EUA y otros líderes del capitalismo no se quedarían de
brazos cruzados ante estos excesos. En primer lugar, dejarían de respaldar un
Yen estacionario y exigirían su devaluación y flotación cambiaria. En segundo
lugar, cambiarían su consumo a maquiladores de latinoamérica y el sureste de
Asia. Por último, así como lo hicieran los japoneses, impondrían fuertes aranceles
y restricciones para la importación de productos nipones.

      En este momento comenzaba un redireccionamiento en las dos variables
que hemos venido analizando. El dirigismo se centró ahora en fortalecer la
producción y el consumo local de manera prioritaria y sólo secundariamente el
MITI respaldó los proyectos de empresas transnacionales de origen japonés. El
proteccionismo dejó de ser tan burdo y se transformó en asesoría y respaldo en
las negociaciones entre las empresas privadas y sus contrapartes extranjeras, en
vez de los subsidios al interior y los obstáculos al exterior de algunos años atrás.

      En mi opinión, cuando estas dos variables dejaron de ser aplicables, en
buena medida porque el nuevo orden internacional y el surgimiento de una
economía globalizada las volvieron insostenibles, comenzó la crisis de la burbuja.
Esto implicó la última fase de nuestras variables. Por un lado, el proteccionismo
demostró su lado negativo incluso para los propios japoneses quienes habían
adquirido créditos sin otorgar suficientes garantías, llevando finalmente a una
economía sin respaldo que en un “efecto bumerán” afectó a las pequeñas y
medianas empresas. Por otro, el dirigismo perdió mucha fuerza cuando los
intereses del mercado mundial comenzaron a fluctuar a razón de días, sino es que
horas de diferencia.




A manera de conclusión

Sin duda alguna, las dos variables del milagro económico japonés: dirigismo y
proteccionismo, merecen un replanteamiento después de los años ochenta. ¿Cuál
será el éxito de Japón en la alta volatilidad de mercados, en la producción
variable, en la inviabilidad de los empleos de por vida, en las nuevas y crecientes
tasas de desempleo y subempleo? Aunque estas respuestas aún no podemos
conocerlas, el panorama no parece favorable, al menos en comparación al Japón
de los años sesenta, setenta y ochenta.

      Si acaso, a manera de conclusión podría aventurarme a afirmar que las
variables analizadas en este texto, efectivamente, nos proveen la mejor
explicación del milagro económico japonés hasta 1991. Más allá de eso
necesitamos considerar una serie de nuevas variables que no solamente están
vinculadas con Japón, sino que se relacionan con el mundo y su estatus tras la
Guerra Fría, con la desconcentración de la producción y los capitales, con la
economía dominante que ya no se supedita a la industria militar, y con un sistema
de crisis económica que, en su profunda interdependencia, hace creer seriamente
en las teorías del “efecto mariposa”. Estas nuevas variables no solo determinarán
como Japón se adaptará al nuevo milenio, sino también, como lo haremos en el
resto del mundo.




Bibliografía básica:

   • Encarnation, Dennis J. and Mark Mason, Neither MITI Nor America: The
     Political Economy of Capital Liberalization in Japan, International
     Organization, Vol. 44, No. 1 (Winter, 1990), pp. 25-54.
• Fukui, Haruhiro, Economic Planning in Postwar Japan: A Case Study in
  Policy Making, Asian Survey, Vol. 12, No. 4 (Apr., 1972), pp. 327-348.

• Funabashi, Y. "Japan and America: Global Partners", Foreign Policy,No. 86,
  Spring 1992.

• Gordon, Andrew ed., Postwar Japan as History, University of California Press,
  1993, Part 2-3.

• Higashi, Chikara and Lauter Peter, The Internationalization of the Japanese
  Economy, Kluwer Academic Publishers, Boston, 1992, cap.2.

• Ikuo Kume, “Changing relations among the Government, Labor, and Business
  in Japan after the Oil Crisis”, International Organization 42, 4, Autumn, 1988.

• Johnson, Chalmers, MITI and the Japanese Miracle, Stanford UP, Stanford
  UP,1982.

• Kent Calder, "Japanese Foreign Economic Policy Formation: Explaining the
  Reactive State", World Politics, Vol. XL, No. 4, July 1988.

• Lawrence, Robert Z. and Paul Krugman, Imports in Japan: Closed Markets
  or Minds?, Brookings Papers on Economic Activity, Vol. 1987, No. 2 (1987),
  pp. 517-554.

• Okimoto, Daniel I, Between MITI and the Market, Stanford UP, 1989.

• Solomon, Richard, "US and Japan: An Evolving Partnership", Current
  Policy, No. 1268, US Department of State, 1990.

• T.J.,Pempel, "Japanese Foreign. Economic Policy: The Domestic Bases for
  International Behavior", en Peter Katzenstein (ed.), Between Power. Foreign
  Economic Policies of Advanced Industrial States, University of Wisconsin
  Press, 1978.

• Trezise, Philip H., The Place of Japan in the Network of World Trade
  Source, The American Economic Review, Vol. 53, No. 2, Papers and
  Proceedings of the Seventy -Fifth Annual Meeting of the American
  Economic Association (May, 1963), pp. 589-598.

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  • 2. Fernando Villaseñor Rodríguez Dirigismo y proteccionismo: Las claves del milagro japonés Podemos pensar en Japón como un país que dejó un fuerte nivel de aislacionismo en el Siglo XIX, para convertirse en un miembro más del concierto de naciones a principios del Siglo XX; un país que luego de ser devastado por la guerra y de conocer en suelo propio el holocausto nuclear en sendas ocasiones, pudo levantarse de las cenizas y resurgir como una potencia mundial; un país que pasó del militarismo económico al dirigismo pacifista; un país donde el eje económico parece subordinar a aquellos otros políticos, sociales y hasta culturales; sin embargo ¿Qué hay de cierto en todas estás generalizaciones cuando las estudiamos más profundamente? Evidentemente, este trabajo no pretende ahondar en cada una de estas precomprensiones, sino referirse solamente a una de ellas: la del milagro económico japonés. En primer lugar me circunscribiré temporalmente al Japón del Siglo XX y más concretamente al de la postguerra. En segundo lugar no trataré todas las facetas del resurgimiento nipón sino solamente aquellas que se pueden vincular a lo económico. Por último, pienso enfocarme especialmente en el papel que tuvieron o tienen los diseñadores de las políticas económicas como las Fuerzas de Ocupación Norteamericanas y el MITI (Ministry of International Trade and Industry) como actores principales en todo este proceso. En este orden de ideas, son muchas las hipótesis que se han formulado para explicar el milagro económico nipón: las características psico-sociales inherentes al pueblo japonés (nihonjin-ron); el proteccionismo norteamericano que les permitió a los japoneses crecer sin los peligros de volatilidad militar, económica y política del mundo de posguerra; la fuerte cohesión interna del pueblo japonés que hace viable un dirigismo en la producción más poderoso incluso que aquel otro soviético, etc.
  • 3. Todas las anteriores hipótesis tienen su grado de verdad, sin embargo, es mi opinión que el milagro económico japonés tiene que ver, principalmente, con los dos factores que le dan título al presente ensayo: el dirigismo y el proteccionismo. Me parece importante intentar explicar la estructura que llevó a Japón a tener un sitio privilegiado en la segunda mitad del Siglo XX. Para ese efecto, pretendo trabajar basándome únicamente en las dos variables antes citadas afirmando que han tenido a su vez dos momentos y dos líderes. El primer momento al que me referiré será el de los años inmediatos a la posguerra (1947-1952), su líder fue el Ejército de Ocupación Norteamericano y su importancia radica en haber sentado las bases para las relaciones Gobierno- Empresarios y, por consecuencia, Estado-Producción y Política-Economía, mismas que facilitarían la reconstrucción de Japón. El segundo momento al que me referiré es el del crecimiento económico acelerado y la estabilidad japonesa en el orden mundial (1952-1973), su líder fue el MITI y su importancia radica en tratarse del modelo que llevó a Japón a un auge que no terminaría propiamente sino hasta principios de los años 90. La posguerra y la ocupación norteamericana Tras la derrota de Japón y la firma de la Declaración de Postdam en agosto de 1945, se nombró al General Douglas MacArthur como Supremo Comandante de las Fuerzas de Ocupación. MacArthur a través de sus servicios de información e inteligencia, se percató de dos elementos fundamentales para el éxito de su encomienda de desmilitarizar y democratizar Japón. En primer lugar, no podría acabar con algunos elementos del antiguo régimen (el más importante de ellos era el Emperador) sin que los costos fueran demasiado elevados para que valiera la pena. En segundo lugar, se podía y debía instaurar un proteccionismo y dirigismo económico en Japón que permitiera su reconstrucción y al mismo tiempo, que más tarde pudiera servir como nodo estratégico para los intereses norteamericanos. MacArthur tomó los dos puntos anteriores como premisas fundamentales y ya desde el mes de septiembre del mismo año, realizó una purga de antiguos
  • 4. oficiales vinculados a la política beligerante nipona. Se juzgaron y condenaron a los líderes destacados de la estructura militar, pero se aprovecharon los muchos hábiles y eficientes burócratas que ahora se habían subordinado a las órdenes de la Ocupación ahorrándoles recursos económicos y humanos. Al mismo tiempo, estos burócratas se volverían en un vértice del llamado triangulo de hierro de la economía japonesa, asegurándose de que las políticas económicas se formularan adecuadamente y se ejecutaran con éxito. Por otro lado, la democratización de Japón llevó en un principio a un resurgimiento de los partidos políticos. Empero, la oposición de izquierda sería rápidamente sofocada por la línea anticomunista que implicó la llamada “vía de regreso”, título con el que se le conoce el radical distanciamiento respecto a la postura incluyente y promotora que en un principio tuviera la Ocupación. Esto llevaría al surgimiento de un segundo vértice del triangulo de hierro: las fuerzas de derecha que finalmente tomarían forma en el Partido Liberal Demócrata. El tercer vértice del triangulo de hierro también tuvo un tratamiento contradictorio por la Ocupación. En un primer momento, MacArthur persiguió e intentó desaparecer a los zaibatsu, antiguos oligopolios a los cuales se asociaba con la economía de guerra. En un segundo momento, estos zaibatsu no sólo dejaron de prohibirse, sino que se fomentaron por la Ocupación, siempre y cuando se dedicaran a la producción de insumos fundamentales para EUA en su batalla contra el comunismo asiático. Así, la vía de regreso dejaba algo en claro: Japón estaría limitado en su actuar por los intereses norteamericanos. Sin embargo, no pensemos por ello que Japón no sería recompensado o que se trataba de una colonia esclavizada por el poderío de EUA. Los japoneses se vieron beneficiados con la protección del más fuerte hermano mayor que se podía tener en el mundo de posguerra. EUA no sólo proveyó de fondos para la reconstrucción del archipiélago, también garantizó la venta a buen precio de la producción nipona y la estabilidad cambiaria del yen con el famoso “360”.
  • 5. Dicho en otras palabras, dentro de los muchos puntos álgidos que siempre implica el sometimiento de una nación (la literatura de los 60s encuentra en autores como Mishima, Oe y Nosaka múltiples denuncias sobre los abusos de los army men hacia la población local), podemos pensar que la Ocupación se dio en circunstancias relativamente tranquilas e, incluso, de cooperación. Esto se debió en gran parte a que los japoneses también estaban recibiendo beneficios de los norteamericanos, siendo uno de los más importantes el denominado know how capitalista. Con este conocimiento, el gobierno japonés y más concretamente, los tres vértices del triangulo de hierro, encontrarían la forma no solo de reconstruir Japón, sino por fin, según el sueño del siglo XIX inmortalizado en el lema fukoku kyohei!, modernizarse y prosperar para ser considerados igualitariamente en el plano internacional. Es a partir de este momento que podemos desglosar las dos variables que anunciábamos líneas atrás. El dirigismo económico implicó en este primer periodo que los zaibatsu, burócratas y políticos (sobre todo los miembros del gabinete, ya que en este momento el partidismo y la Dieta no serían tan trascendentes como cuando cuajara el PLD), siguieran las órdenes de la Ocupación a través de sus consejeros económicos y alianzas estratégicas de producción. En estos años de la vía de regreso, y a pesar de que la industria pesada fuera prohibida hasta 1947, Japón invirtió millones para mejorar los sectores de la metalurgia, la química pesada y las refacciones de artículos bélicos norteamericanos. La inversión se vio inmediatamente recompensada ya que apenas podían darle abasto a los compradores de la Ocupación. En este vector se entrelazaron el dirigismo en la producción de insumos de guerra y el proteccionismo, al contar con compradores seguros y no existir competencia en estos ramos. Por otro lado, también resultó fundamental la asesoría macroeconómica y bursátil recibida de hombres de la talla de Joseph Dodge, quienes sugirieron una disciplina económica que más tarde serviría para “administrar la abundancia”. Gracias a Dodge no solo se fijó la paridad cambiaria del yen con el dólar, lo que en
  • 6. mi hipótesis implica proteccionismo, sino que también significó el dirigismo por medio de políticas fiscales y recaudatorias más eficientes, la reducción del presupuesto a fin de controlar una posible inflación y la decisión de apoyar ciertos bancos nacionales y desconocer a otros, llevándolos a la quiebra. Las instituciones de participación ciudadana, laboral y política fueron otro eje influido por nuestras dos variables. El dirigismo norteamericano primero implicó el ondear de la bandera democrática con la famosa Constitución de Japón, la promoción de una cultura de partidos políticos y el fomento al sindicalismo. Pasados los años cuarenta, estas actitudes dieron un giro de 180 grados y se promovieron únicamente los partidos democráticos y liberales, siendo ambos sinónimos de capitalismo. Al mismo tiempo, el sindicalismo se frenó y transformó en una pantomima; de enfrentamientos entre empresas y asociaciones de trabajadores, se volvió una serie de negociaciones controladas por los intereses económicos de unos pocos. En suma Japón, lejos de defender el laisser faire, laisser passer, estaba involucrándose cada vez más en designar los actores del juego de la economía y el poder y en deshacerse de aquellos otros que supuestamente obstaculizaban la recuperación y el desarrollo; pero aún más, lo estaba haciendo con el visto bueno de los EUA. Así, como en el Siglo XIX sugiriera el Presidente de la Suprema Corte de Massachussets, Oliver Wendell Holmes, respecto de la Constitución Meiji: “Al introducir el nuevo gobierno constitucional, es necesario limitar la participación popular en un principio, para extenderla más adelante”, así también los líderes de la Ocupación primero y los propios miembros del triángulo de hierro después, limitaron severamente la participación en la toma de decisiones del país. Fue en esta forma que el dirigismo y el proteccionismo se volvieron, desde entonces, un binomio indisoluble. Las políticas económicas y sociales dirigidas por la Ocupación y el surgente triangulo de hierro eran obedecidas porque se ofrecía protección a cambio de esa obediencia. En este sentido, no podemos criticar la falta de resistencia o la inexistencia de una oposición trascendente; en una sociedad de posguerra que pocos años atrás se preocupaba por sobrevivir, la
  • 7. oferta de recibir estabilidad, paz y desarrollo a cambio de sacrificar participación, soberanía y libre empresa seguramente parecería bastante razonable. Crecimiento económico y el milagro japonés Tras la firma de la paz mediante el Tratado de San Francisco en 1951 y la salida de las tropas de Ocupación en 1952, los japoneses parecieron seguir aquel adagio popular que indica “¿para qué arreglar lo que no está roto?”. Y es que lejos de lo que pudiera pensarse, la autonomía recuperada por los japoneses no los llevó a distanciarse radicalmente de muchas de las políticas instauradas durante la Ocupación. Antes bien, algunas de estas políticas se fortalecieron y perfeccionaron “a la japonesa”. Así por ejemplo, el aprovechamiento que los EUA hicieran de la burocracia los había vuelto un grupo con el conocimiento y la experiencia que normalmente les correspondería exclusivamente a los políticos y legisladores. Dentro de esta burocracia debemos mencionar el surgimiento del MITI que se construyó sobre las bases del desaparecido Ministerio de Comercio e Industria en 1949. Aunque inicialmente parecería tener semejanza con las Secretaría o Ministerios de Comercio Exterior, el MITI de facto controló aspectos internos y externos de la economía japonesa coordinando otros grupos dentro del gabinete en turno, manipulando diversas agencias económicas e incluso, participando indirectamente en la Dieta y sus decisiones legislativas. No es de sorprender que según el estudio de Chalmers Johnson, el MITI sea considerado el principal artífice del milagro económico japonés. Empero, en mi opinión, el MITI es un engrane más dentro de la maquinaria político-económica japonesa. No podemos dejar fuera a los zaibatsu, al PLD y con sus distintos momentos y personajes claves, a los demás miembros del Gabinete. Sí, quizás del MITI hayan salido las líneas de acción que llevaron a Japón a lograr su milagro, pero ese solo era el inicio del proceso, se requería de mecanismos que crearan consenso y de otros que implementaran las medidas planteadas. En otras
  • 8. palabras, podríamos considerar al multicitado triangulo de hierro, como uno isósceles, teniendo en su punta al MITI pero sosteniéndose sobre la base de empresarios y políticos que pudieran llevar sus planes a la práctica. Los burócratas del MITI eran hombres de acción. Como indica Johnson “se prefería a los ingenieros y técnicos en un principio o a abogados que no ejercieran ya que lo importante era poder tomar decisiones así como implementarlas”. Estos hombres, reclutados en un principio de la prestigiosa Universidad Nacional de Tokio, habían conocido los pros y contras de los tiempos de la militarización, guerra y ocupación y estaban listos para poner en práctica esa experiencia y conocimiento. Así, el MITI retomó de sus antecesores al mando la comunicación directa con los grandes empresarios japoneses y por medio de reuniones y “recomendaciones”, logró forjar una relación bastante estrecha con el sector productivo en Japón. La economía japonesa aún gozaba de la protección que había dejado el Plan Dodge y con estas previsiones, el MITI se pudo dar el lujo de recomendar una nueva inversión en tecnología enfocada esta vez, a fines distintos de los estrictamente militares. No sólo eso, ya que EUA había dejado en buena medida el territorio nipón (no olvidemos que Okinawa y sus bases militares tendrían una caducidad posterior), debía considerarse un mercado que compensara esa demanda asegurada. Siendo más claro, era momento de considerar un mercado local para la producción japonesa. Ese mercado implicaba productos básicos (alimentos, materias primas, combustibles) pero poco a poco y con la influencia extranjera también se fue abriendo paso un consumo más especializado. Un ejemplo de esto lo encontramos en los procesos de miniaturización que llevaron a industrias como Sony y Honda de ser maquiladores para compañías multinacionales, a convertirse en exportadores de radios de transistores, televisiones portátiles y motores de combustión interna. Estos productos en un principio ni siquiera eran conocidos por los consumidores japoneses, sin embargo, ya en la segunda parte de los años
  • 9. cincuenta, se creó un nicho local para este mercado y ya entrados los sesenta los japoneses eran consumidores casi tan feroces como los norteamericanos. En contrapartida, se desarrolló un nuevo proteccionismo que impidió o restringió severamente (y sigue restringiendo) la entrada de productos extranjeros. El argumento oficial expresado por el MITI y repetido por los políticos de los finales de los cincuenta y principios de los sesenta era que “Japón no estaba listo aún para entrar al libre mercado”. Sobre esta base, pioneros como Coca-Cola e IBM tuvieron que ceder a las estrictas limitaciones del MITI que entre otras cuestiones exigía que: a) La entrada de inversión extranjera debía de hacerse en coparticipación con una empresa japonesa (joint venture) y bajo supervisión del Ministerio; b) La participación accionaria extranjera no podía superar el 49%, lo que significaba que Japón conservaba el control accionario; c) Debía haber una transferencia de tecnología por parte de las empresas extranjeras de modo que después las filiales locales fueran autosustentables; d) Se aplicaría un trato fiscal mucho más favorable para industrias locales que produjeran lo mismo que las extranjeras. Como lo indica Dennis Encarnation en su artículo “Neither MITI nor America”, todas estas circunstancias permitieron a Japón desarrollar un nacionalismo del consumo, aprovechándose al mismo tiempo de las patentes y de los secretos industriales de las empresas extranjeras. Por otro lado, sigue comentando que “en los sesentas la única forma segura de que el MITI aprobará un proyecto extranjero de inversión era si ese proyecto era altamente inviable”. El proteccionismo japonés implicó que los compromisos de liberalizar su economía eran cumplidos solo a medias y en este sentido el derecho ha jugado desde entonces un papel muy importante. Precisando un poco, Japón ha adquirido desde los sesentas el compromiso de fortalecer el libre mercado en su territorio mediante acuerdos de corte general. No obstante ello, en la práctica, estos acuerdos generales se ven restringidos y limitados al grado de volverse prácticamente inoperantes cuando se reglamentan a nivel local. En un ejemplo revelador, a pesar de que Japón se comprometió a
  • 10. permitir la entrada de empresas refresqueras como Coca Cola y Pepsi en los sesentas, en ese mismo periodo subsidió los insumos para industrias locales que antes producían únicamente bebidas como sake y cerveza, y que ahora “curiosamente”, habían ingresado a la industria de bebidas azucaradas sin alcohol. Este problema de monopolios no es nuevo en Japón. Ya desde tiempos Tokugawa con el mismo surgimiento de los zaibatsu el gobierno empezó haciéndose de la vista gorda primero y participando directamente después, en las grandes empresas y sus políticas predatorias. En la posguerra, el colmo se alcanzó cuando el MITI sugirió que las cerca de diez compañías automotrices se redujeran a dos: Nissan y Mitsubishi. No sólo esta medida expresa el dirigismo económico en el cual se busca una especie de “eugenesia industrial”, sino que también ejemplifica como se protege a aquellos sectores o industrias que se consideran “más probablemente aptos para competir a nivel internacional”. Después de la reconstrucción, el MITI estaba desesperado por continuar el crecimiento económico japonés no importándole el aumento de problemas de contaminación y el descuido en las condiciones laborales. Si en los cuarentas el pueblo japonés no había hecho protestas significativas, la estabilidad de los sesentas y el “milagro japonés” también había despertado una nueva conciencia en la población. Estos nuevos factores, inexistentes o fácilmente destruibles unos años antes, se estaban convirtiendo poco a poco en un problema que sumaba presión a las demandas extranjeras por permitir la libre competencia en tierras japonesas. Pero el modelo de dirigismo y proteccionismo aún no estaba listo para desaparecer. A las exigencias extranjeras se les respondió con una bomba de humo que implicó la ayuda humanitaria como el recurso con que Japón se mostraba “internacionalmente comprometido”. Al mismo tiempo, su admisión a organismos internacionales como la ONU y la OECD pareció bajar un poco la guardia, sin embargo, en los años siguientes Japón decidió contraatacar dirigiendo su economía para poder exportar sus productos a los países que les exigían abrir sus fronteras.
  • 11. La lógica era tan simple, que quizás nos parezca infantil, “nosotros podemos producir mejor y más barato para economías donde no hay un nacionalismo de consumo ¡de inmediato inundaremos esos mercados atacándolos con su propias armas!”. Y en muchos sentidos, esta política tuvo éxito. Cuando vemos a principios de los setenta y sobre todo en los ochenta, el terror de los productores norteamericanos ante las gigantescas plantas de Honda, Nissan o Sony, podemos darnos cuenta que efectivamente aquello de que “el dinero no tiene nacionalidad” puede ser una espada de doble filo. Sin embargo, EUA y otros líderes del capitalismo no se quedarían de brazos cruzados ante estos excesos. En primer lugar, dejarían de respaldar un Yen estacionario y exigirían su devaluación y flotación cambiaria. En segundo lugar, cambiarían su consumo a maquiladores de latinoamérica y el sureste de Asia. Por último, así como lo hicieran los japoneses, impondrían fuertes aranceles y restricciones para la importación de productos nipones. En este momento comenzaba un redireccionamiento en las dos variables que hemos venido analizando. El dirigismo se centró ahora en fortalecer la producción y el consumo local de manera prioritaria y sólo secundariamente el MITI respaldó los proyectos de empresas transnacionales de origen japonés. El proteccionismo dejó de ser tan burdo y se transformó en asesoría y respaldo en las negociaciones entre las empresas privadas y sus contrapartes extranjeras, en vez de los subsidios al interior y los obstáculos al exterior de algunos años atrás. En mi opinión, cuando estas dos variables dejaron de ser aplicables, en buena medida porque el nuevo orden internacional y el surgimiento de una economía globalizada las volvieron insostenibles, comenzó la crisis de la burbuja. Esto implicó la última fase de nuestras variables. Por un lado, el proteccionismo demostró su lado negativo incluso para los propios japoneses quienes habían adquirido créditos sin otorgar suficientes garantías, llevando finalmente a una economía sin respaldo que en un “efecto bumerán” afectó a las pequeñas y medianas empresas. Por otro, el dirigismo perdió mucha fuerza cuando los
  • 12. intereses del mercado mundial comenzaron a fluctuar a razón de días, sino es que horas de diferencia. A manera de conclusión Sin duda alguna, las dos variables del milagro económico japonés: dirigismo y proteccionismo, merecen un replanteamiento después de los años ochenta. ¿Cuál será el éxito de Japón en la alta volatilidad de mercados, en la producción variable, en la inviabilidad de los empleos de por vida, en las nuevas y crecientes tasas de desempleo y subempleo? Aunque estas respuestas aún no podemos conocerlas, el panorama no parece favorable, al menos en comparación al Japón de los años sesenta, setenta y ochenta. Si acaso, a manera de conclusión podría aventurarme a afirmar que las variables analizadas en este texto, efectivamente, nos proveen la mejor explicación del milagro económico japonés hasta 1991. Más allá de eso necesitamos considerar una serie de nuevas variables que no solamente están vinculadas con Japón, sino que se relacionan con el mundo y su estatus tras la Guerra Fría, con la desconcentración de la producción y los capitales, con la economía dominante que ya no se supedita a la industria militar, y con un sistema de crisis económica que, en su profunda interdependencia, hace creer seriamente en las teorías del “efecto mariposa”. Estas nuevas variables no solo determinarán como Japón se adaptará al nuevo milenio, sino también, como lo haremos en el resto del mundo. Bibliografía básica: • Encarnation, Dennis J. and Mark Mason, Neither MITI Nor America: The Political Economy of Capital Liberalization in Japan, International Organization, Vol. 44, No. 1 (Winter, 1990), pp. 25-54.
  • 13. • Fukui, Haruhiro, Economic Planning in Postwar Japan: A Case Study in Policy Making, Asian Survey, Vol. 12, No. 4 (Apr., 1972), pp. 327-348. • Funabashi, Y. "Japan and America: Global Partners", Foreign Policy,No. 86, Spring 1992. • Gordon, Andrew ed., Postwar Japan as History, University of California Press, 1993, Part 2-3. • Higashi, Chikara and Lauter Peter, The Internationalization of the Japanese Economy, Kluwer Academic Publishers, Boston, 1992, cap.2. • Ikuo Kume, “Changing relations among the Government, Labor, and Business in Japan after the Oil Crisis”, International Organization 42, 4, Autumn, 1988. • Johnson, Chalmers, MITI and the Japanese Miracle, Stanford UP, Stanford UP,1982. • Kent Calder, "Japanese Foreign Economic Policy Formation: Explaining the Reactive State", World Politics, Vol. XL, No. 4, July 1988. • Lawrence, Robert Z. and Paul Krugman, Imports in Japan: Closed Markets or Minds?, Brookings Papers on Economic Activity, Vol. 1987, No. 2 (1987), pp. 517-554. • Okimoto, Daniel I, Between MITI and the Market, Stanford UP, 1989. • Solomon, Richard, "US and Japan: An Evolving Partnership", Current Policy, No. 1268, US Department of State, 1990. • T.J.,Pempel, "Japanese Foreign. Economic Policy: The Domestic Bases for International Behavior", en Peter Katzenstein (ed.), Between Power. Foreign Economic Policies of Advanced Industrial States, University of Wisconsin Press, 1978. • Trezise, Philip H., The Place of Japan in the Network of World Trade Source, The American Economic Review, Vol. 53, No. 2, Papers and Proceedings of the Seventy -Fifth Annual Meeting of the American Economic Association (May, 1963), pp. 589-598.