Actos de intervención preventiva en materia laboral tomo i

Procuraduría
Delegada
para Asuntos
Laborales
Los actos de
intervención preventiva
en materia laboral
Losactosdeintervención
preventivaenmaterialaboral
SERIE PREVENCIÓN SERIE PREVENCIÓN SERIE PREVENCIÓN SERIE PREVENCIÓN SERIE PREVENCIÓN SERIE PREVENCIÓN SERIE PREVENCIÓN SERIE PREVENCIÓN SERIE PREVENCIÓN SERIE PREVENCIÓN SERIE PREVENCIÓN
Procuraduría
Delegada
para Asuntos
Laborales
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3
1.1 Conciliación en materia laboral en la
Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales. Fecha:
3 de octubre de 2003
c i r c u l a r
Para: Procuradores regionales, provinciales y judiciales
De: Procurador delegado para asuntos laborales
Asunto: Conciliación en materia laboral
Fecha: 3 de octubre de 2003
En materia de Conciliación Laboral, respecto de aquellos casos cuya competencia esté
asignada a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, la Procuraduría General de la
Nación, como Ministerio Público, tan solo puede protocolizar el avenimien-
to previo a que lleguen las partes. Pero, de ninguna manera, citar a alguna
de ellas, a solicitud de la otra, y mucho menos de manera oficiosa, porque
hacerlo equivale a revivir la conciliación prejudicial en materia laboral, cuya dis-
posición legal fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en Sen-
tencia del 11 de marzo de 2003 (C-204 del 2003).
Al respecto, la doctrina constitucional de obligatorio cumplimiento en este caso, sos-
tuvo lo siguiente:
«Dado que en materia laboral como lo ha señalado la Corte reiteradamente la
audiencia de conciliación extrajudicial no puede establecerse como requisito
de procedibilidad, la norma acusada contraría la Constitución y en consecuencia
debe ser retirada del ordenamiento jurídico.
La Corte precisa que dicha circunstancia no significa que en materia laboral la
audiencia de conciliación extrajudicial no pueda realizarse, sino que ella nece-
sariamente deberá convocarse con el mutuo acuerdo de las partes interesa-
das en la conciliación, sin que una parte le pueda imponer a la otra dicha au-
diencia, pues ello significa convertirla en una etapa previa necesaria antes de
acudir a la jurisdicción laboral.»
Atentamente,
OSWALDO DUQUE LUQUE
Myriam A. | 03/10/2003 14
c i r c u l a r o c t u b r e 3 d e 2 0 0 3

l o s a c t o s d e i n t e r v e n c i ó n p r e v e n t i v a e n m at e r i a l a b o r a l4
1.2 Circular N°. 0041. Ubicación, recopilación y custodia de
documentación de los funcionarios del Seguro Social
antes de la escisión efectuada mediante el Decreto 1750
de 2003. Fecha: 12 de agosto de 2004.
c i r c u l a r n ° 0 4 1
Bogotá, 12 de agosto de 2004
Para: Procuradores regionales
De: Despacho procurador General de la Nación
Aunto: La finalidad de la presente instrucción es apoyar la labor de ubicación y recopilación,
así como velar por la custodia de la información relacionada con las agendas de tra-
bajo o agendas de turno, hojas de vida y nóminas (donde conste la asignación bási-
ca y los descuentos parafiscales) de los funcionarios del Seguro Social EPS antes de
la escisión, la cual se efectuó por Decreto 1750 de 2003. La referida información es de
vital importancia para el reconocimiento y pago de horas extras, trabajo suplemen-
tario, cesantías y pensiones a dichos funcionarios, hoy integrados en forma automá-
tica a las Empresas Sociales del Estado, a saber: ESE FRANCISCO DE PAULA
SANTANDER con sede en Cúcuta, ESE ANTONIO NARIÑO con sede en Cali, ESE RITA
ARANGO ALVAREZ DEL PINO con sede en Pereira, ESE RAFAEL URIBE UBIBE con sede
en Medellín, ESE JOSÉ PRUDENCIO PADILLA, ESE LUIS CARLOS GALÁN y ESE
POLICARPA SALAVARRIETA con sede en Bogotá.
Soporte legal: Constitución Política de Colombia Artículo 277, Decreto 262 de 2000, Ley 734 de
2002 , Ley 790 de 2002, Decreto 1750 de junio 26 de 2003, Circulares 0019.0052 y
0055 de 2004 y demás normas concordantes.
Soporte jurisprudencial: Soportan la vigilancia superior y consecuente intervención las senten-
cias: C.225-04, C.228-04, C.314-04 y C.349-04.
La Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales actúa de acuerdo a los parámetros
fijados en el artículo 277 de la Constitución Política en concordancia con el
artículo 24 y 27 del Decreto 262 de 2000. La Delegada ejerce funciones
Preventivas y de Control de Gestión, en defensa de los derechos y garantías
fundamentales de los trabajadores o pensionados, del ordenamiento jurídi-
co y del patrimonio público.
El artículo 75 del Decreto Ley 262 de 2000, establece en su numeral 9 como fun-
ción de las Procuradurías Regionales « intervenir ante las autoridades públi-

5
cas cuando sea necesario para defender el orden jurídico, el patrimonio pú-
blico o las garantías y derechos fundamentales, sociales, económicos, cul-
turales, colectivos o del ambiente, así como los derechos de las minorías
étnicas.
En consecuencia y en desarrollo de dichas funciones se hace necesario que a nivel
regional se intervenga ante las Empresas Sociales del Estado y/o clínicas, con
el fin de:
1. Establecer el responsable del manejo de las hojas de vida, agendas de tra-
bajo y nóminas de los funcionarios del Seguro Social antes de la escisión or-
denada en el Decreto 1750 de 2003 y en la actualidad.
2. Ubicar a nivel regional la información pertinente y oficial referida en el párrafo
anterior, con el fin de garantizar la imparcialidad y objetividad de los recono-
cimientos y pagos en los términos de ley.
3. Solicitar a los competentes la custodia de dicha información, con el fin de que
sea protegida y remitida a las entidades competentes para que se proceda
a efectuar el correspondiente reconocimiento y pago efectivo de lo adeuda-
do en los términos estrictamente consagrados en la ley.
En las condiciones anteriormente expuestas, se requiere que los representantes del
Ministerio Público, encargados de ejercer dicha facultad de intervención,
tomen las medidas de prevención necesarias para evitar la pérdida o distor-
sión así como la demora y costosos pleitos en contra de las entidades, con
los sobrecostos esperados.
Los funcionarios del Ministerio Público deben estar atentos a vigilar dentro de pará-
metros de su competencia, el cumplimiento de las disposiciones legales, en
defensa de los derechos y/o garantías de los pensionados y trabajadores que
se vean inmersos en situaciones de pago de acreencias laborales, cesantías
y pensiones como anteriores servidores del Seguro Social EPS y actuales
servidores de las Empresas Sociales del Estado.
Cordialmente,
EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÓN
Procurador Delegado para Asuntos Laborales Dr. Oswaldo Duque Luque
DLDA/ Proyectó
c i r c u l a r n °. 0 0 4 1 / a g o s t o 1 2 d e 2 0 0 4

1.3 Circular N° 0042. Aplicación de reiterados fallos
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Régimen
pensional de altas cortes. Fecha: 26 de agosto de 2004.
c i r c u l a r n ° . 0 4 2
Bogotá, 26 de agosto de 2004
Para: Caja Nacional de Previsión Social Cajanal EICE
Seguro Social
Dirección General de la Regulación Económica de la Seguridad Social - Ministerio de
Hacienda y Crédito Público
De: Procurador General de la Nación
Asunto: Aplicación vía administrativa de los reiterados fallos de la Jurisdicción Contencioso Ad-
ministrativa. Régimen Pensional de las altas Cortes.
Soporte legal: Constitución Política de Colombia Artículo 277, Decreto 262 de 2000, Ley 734 de
2002 , Ley 100 de 1993, Ley 797 de 2003 y demás normas concordantes.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional , del Consejo de Estado e incluso de la
Corte Suprema de Justicia1
, en reiteradas oportunidades ha ordenado a la Caja
Nacional de Previsión el reconocimiento del régimen de transición a los
Magistrados de las altas cortes sin la exigencia de requisitos adicionales a los
legalmente consagrados en el inciso 2 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993,
es decir, tener más de 35 años de edad las mujeres y 40 años de edad los
hombres a la entrada en vigencia de la norma; o más de 15 años de servi-
cios cotizados al sistema a la misma fecha.
El Decreto 043 de 1999, artículo 25, había condicionado el reconocimiento de la
pensión de los Magistrados de las altas cortes a que, además de las condi-
ciones señaladas en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, debían estar des-
empeñando el cargo en propiedad a 1º de abril de 1994. El Consejo de
Estado mediante sentencia del 18 de noviembre de 2002 dictada en el pro-
ceso IJ 008, declaró la nulidad de la expresión «que a 1 de abril de 1994
1 Corte Suprema de Justicia. Sala Laboral. Sentencia 4 de diciembre de 2002. Exp.19069. Actor: Alvaro
Antonio Franco Bedoya. M.P. Dr. Carlos Isaac Nader.
2 Régimen Pensional. Magistrados de las Altas Cortes. Nulidad de los artículos 25.1, 27 y 28 del Decre-
to 043 de 1999. IJ 008.18-11-02. Magistrado Ponente: PEDRO CHARRIA ANGULO. Actor: LUIS
FERNANDO VELANDIA.

7
desempeñaban sus cargos en propiedad y cumplían las condiciones previs-
tas pro el inciso 2 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993», citada en el artí-
culo 25 de la referida norma2
.
A su vez, el Decreto No. 3568 del 11 de diciembre de 2003, revivió el requisito tan-
tas veces calificado como improcedente, al establecer :
«Artículo 25. Los Magistrados del consejo superior de la Judicatura, de la Cor-
te Constitucional, de la Corte Suprema de Justicia, del consejo de Estado, los
Procuradores Delegados ante la corte suprema de Justicia y ante el Consejo
de Estado, que a 1º de abril de 1994 desempeñaban sus cargos en propie-
dad y cumplían las condiciones previstas por el inciso 2º del artículo 36 de la
ley 100 de 1993, podrán pensionarse teniendo en cuenta los mismos facto-
res y cuantías de los Senadores de la República y Representantes a la Cáma-
ra en los términos establecidos en las normas vigentes. (...)».
No obstante el intento de darle vigencia a la disposición anulada, a través del Decre-
to antes mencionado, el ejecutivo se vio obligado a expedir el Decreto No.
2426 del 2 de agosto de 2004, publicado en el diario oficial No. 45.628, para
derogar unas disposiciones del Decreto 3568 de 2003, al señalar:
«Artículo 1º . Deroga los artículos 25 y 27 del Decreto 3568 del 11 de diciem-
bre de 2003.»
Por lo tanto, resulta evidente que es improcedente el requisito adicional que se in-
tentó revivir, lo cual es suficiente para entender que es inaplicable.
En este orden de ideas y teniendo claro que no se puede exigir a los Magistrados de
las altas cortes y a los agentes del Ministerio Público que intervienen ante
ellos, el requisito de estar desempeñando el cargo en propiedad el 1º de
abril de 1994, deben aplicarse en su integridad las demás condiciones legales
de reconocimiento y pago de las pensiones a quienes reúnan los requisitos
exigidos y adquieran el derecho conforme a la ley.
Por tratarse de una situación jurídica definida en providencias proferidas por las altas
cortes, se debe tener presente esa circunstancia a fin de evitar costosos pleitos
y sobrecostos que puedan lesionar el patrimonio público.
Cordialmente,
EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÒN
ODL/ DLDA/ Proyectó
c i r c u l a r n °. 0 0 4 2 / a g o s t o 2 6 d e 2 0 0 4

1.4 Circular No. 0056. Presuntas Irregularidades en el
reconocimiento de pensiones de jubilación y/o vejez.
Fecha: 1 de octubre de 2004.
c i r c u l a r n ° . 0 5 6
Para: GOBERNADORES DE DEPARTAMENTO
De: PROCURADURIA GENERAL DE LA NACIÓN
Asunto: PRESUNTAS IRREGULARIDADES RECONOCIMIENTO DE PENSIONES DE JUBILACIÓN
Soporte legal: Constitución Política de Colombia, Art. 277; Ley 797 de 2003, Arts. 19 y 20; Ley
734 de 2002, Código Contencioso Administrativo, Arts. 14, 28, 34, 35 y 69 a 74
Soporte jurisprudencial: Soportan la Vigilancia Superior y consecuente intervención la sentencia
C–835 de 2003.
Bogotá, 1 de octubre de 2004
Mediante la revocatoria directa de los actos administrativos, el Código de lo Conten-
cioso Administrativo en el Titulo V del Libro I, artículos 69 a 74, establece las
normas y el procedimiento a seguir, así:
De conformidad con el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo se expre-
sa:
Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los
hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de
parte, en cualquiera de los siguientes casos:
1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución o a la Ley.
2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten con-
tra él.
3. Cuando con ellos se cause un agravio injustificado al ad ministrado
Es preciso anotar que bajo la denominación de revocación, el Código comprende, en
primer lugar, los actos administrativos creadores de situaciones de carácter
general (Art. 69), y en segundo lugar los actos administrativos de carácter
particular y concreto, tal como lo estatuye el artículo 73, así:
«Revocación de actos de carácter particular y concreto. Cuando un acto ad-
ministrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter par-
ticular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser
revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular»:

9
El mencionado artículo 73, establece, sin embargo, cuatro excepciones a la prohibi-
ción de su primer inciso. De las cuales dos se refieren al acto administrativo
ficto que resulta del silencio administrativo positivo: según la primera, éste
siempre podrá ser revocado por las causales generales, es decir, las que se
establecen en el artículo 69. Y según la segunda, también podrá ser revoca-
do si, no dándose las causales citadas del artículo 69, aparece claro o evidente
que el acto ocurrió por medios ilegales.
Es a estas hipótesis que se refiere el artículo 73 del C.C.A; en los siguientes términos:
«Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del
silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo
69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales.»
Ahora bien, la tercera y cuarta excepciones se refieren a casos muy puntuales: la una,
a simples errores aritméticos y la otra, a cualquier otro error de hecho, de
modo que, ni uno ni otro incidan en el sentido de la decisión administrativa,
cualquiera que ella sea y que constituya un acto administrativo.
Tal es lo que dice el tercero y último inciso de dicho artículo:
«Además, siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuan-
to sea necesario para corregir errores aritméticos, o de hecho que no incidan
en la decisión.»
Acorde con lo expuesto, es necesario precisar que la H. Corte Constitucional en for-
ma reiterada con apoyo en las normas citadas, en concordancia con la inter-
pretación dada por el H. Consejo de Estado a las mismas, han dejado claro
que puede mediar la revocatoria directa de actos administrativos que hayan
creado situaciones jurídicas de carácter particular y concreto o se han reco-
nocido derechos de la misma categoría, siempre que medie el consentimien-
to expreso y escrito del mismo titular. Y, en tratándose de esa revocación, es
a la administración y no al particular, a quien corresponde poner en movimien-
to el aparato jurisdiccional demandando su propio acto, lo que según la doc-
trina y el derecho español han denominado como acción de lesividad.
Tampoco es menos cierto, que una de las dos hipótesis excepcionales en que es viable
la revocatoria directa, sin el consentimiento expreso y escrito del particular, es
justamente cuando se trata de una situación abrupta, abierta e incontrover-
tible actuación ilícita o fraudulenta, la cual debe estar debidamente probada.
Existiendo de por medio actuaciones ilegales, este Ministerio Público acoge el crite-
rio expresado por la H. Corte Constitucional en sentencia T–347 del 3 de
C i r c u l a r N o . 0 0 5 6 . o c t u b r e 1 d e 2 0 0 4

agosto de 1994, con ponencia del Dr. Antonio Barrera Carbonell, en la que
indicó:
«...Cosa distinta ocurre cuando el incumplimiento de los requisitos aludido esté
tipificado como delito y la Corte señala claramente que basta con la tipificación
de la conducta como delito, para que la administración pueda revocar, aunque
no se den los otros elementos de la responsabilidad penal, de tal manera que
en el evento de que el reconocimiento se hizo con base en documentación
falsa o se haya comprobado el incumplimiento de los requisitos, basta con que
sean constitutivos de conductas tipificadas por la ley penal, hipótesis en la cual
se inscribe la utilización de documentación falsa, en conexidad o no con con-
ductas tipificadas por la ley penal tales como el cohecho, el peculadn, etc.
Como se trata de una circunstancia de ostensible ilegalidad, respecto de la cual,
«(...) la aplicación del principio de buena fe deberá operar es en beneficio de
la administración para proteger el interés público, pues en este caso la actua-
ción fraudulenta con la que se dio origen o desarrolló a la actuación de la
administración rompe la confianza legitima que sustenta la presunción de le-
galidad del acto expedido bajo tales circunstancias:»
De igual forma, el artículo 71 de la Ley 446 de 1998 establece que si como conse-
cuencia de un acuerdo conciliatorio resultare revocado un acto administrati-
vo que crea una situación jurídica o un derecho en favor de un particular, el
acuerdo conciliatorio equivale al consentimiento expreso y escrito del titular.
Concordante con lo expuesto, y para una mayor claridad se considera pertinente trans-
cribir apartes de la sentencia de la H. Corte Constitucional C–835 de 2003,
con ponencia del H .Magistrado Dr. Jaime Araujo Rentería, mediante la cual
se declaró la exequibilidad condicionada de los artículos 19 y 20 de la Ley 797
de 2003, refiriéndose a la revocatoria directa de los actos administrativos de
carácter particular y concreto, dice la H. Corte Constitucional:
« ...Desde luego que en desarrollo del debido proceso la revocatoria estable-
cida en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 tiene que cumplir satisfactoria-
mente con la ritualidad prevista en el Código Contencioso Administrativo o en
los estatutos especiales que al respecto rijan. Vale decir, con referencia al artí-
culo 19 acusado el acto administrativo por el cual se declare la revocatoria di-
recta de una prestación económica, deberá ser la consecuencia lógica y jurí-
dica de un procedimiento surtido con arreglo a los artículos 74, 28, 14, 34 y
35 del Código Contencioso Administrativo, sin perjuicio de la aplicación de las

11
normas de carácter especial que ceban privilegiarse al tenor del artículo 1º. del
mismo estatuto contencioso. Pero en todo caso, salvaguardando el debido
proceso Igualmente, mientras se adelanta el correspondiente procedimiento
administrativo se le debe continuar pagando al titular –o a los causahabientes–
de la pensión o prestación económica las mesadas o suma que se causen, esto
es, sin solución de continuidad. Y como respecto del titular obra la presunción
de inocencia, le corresponde a la Administración allegar los medios de convic-
ción que acrediten la irregularidad del acto que se cuestiona. Es decir, la car-
ga de la prueba corre a cargo de la Administración.
Por lo tanto, los motivos que dan lugar a la hipótesis revocatoria del artículo 69 no
pueden entenderse de manera indeterminada, aislada, ni al margen del de-
bido proceso. Antes bien, la manifiesta ilegalidad, tanto de las conductas re-
prochadas como de los medios utilizados para acceder a la prestación eco-
nómica que se cuestione, debe probarse plenamente en el procedimiento
administrativo que contemplan las prenotadas disposiciones, para lo cual el
titular del derecho prestacional o sus causahabientes deberán contar con
todas las garantías que inspiran el debido proceso en sede administrativa,
destacándose el respeto y acatamiento, entre otros, de los principios de la
necesidad de la prueba, de la publicidad y la contradicción; y por supuesto
imponiéndose el respeto y acatamiento que ameritan los términos preclusivos
con que cuenta el funcionario competente para adelantar y resolver cada
etapa o lapso procedimental. Así, la decisión revocatoria, en tanto acto reglado
que es, deberá sustentarse en una ritualidad sin vicios y en una
fundamentación probatoria real, objetiva y trascendente, en la cual confluyan
de manera evidente todos los elementos de juicio que llevaron al convenci-
miento del funcionario competente para resolver. En conclusión, entre la parte
motiva y la parte resolutiva del acto de revocatoria directa deben mediar
relaciones de consonancia que estén acordes con los respectivos mandatos
constitucionales y legales, particularmente, con el debido proceso, la legali-
dad de los derechos adquiridos y la defensa del Tesoro Público. Recordando
además que, en materia de supresión de actos administrativos, no es lo mis-
mo cuando interviene un funcionario administrativo que cuando interviene
el juez; y que, en todo caso, la revocatoria directa de un acto administrativo
que reconoce una pensión o prestación económica sólo puede declararse
cuando ha mediado un delito.
C i r c u l a r N o . 0 0 5 6 . o c t u b r e 1 d e 2 0 0 4

La Corte deja claramente establecido que cuando el litigio versa sobre problemas de
interpretación del derecho; como por ejemplo, el régimen jurídico aplicable,
la aplicación de un régimen de transición; o la aplicación de un régimen es-
pecial frente a uno general; estos litigios deben ser definidos por los jueces
competentes de conformidad con el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 y que
en consecuencia no procede la revocatoria directa del acto administrativo sin
el consentimiento del particular...».
Consecuentes con lo anterior, este Ministerio Público, con fundamento en las compe-
tencias asignadas por el artículo 277 de la Constitución Política, se permite
apremiar a las actuales administraciones departamentales, a dar estricto cum-
plimiento a los criterios esbozados en la sentencia C-835 de 2003, de la H.
Corte Constitucional, dado que, su inobservancia ante eventuales procesos
judiciales, podrían generar menoscabo en el patrimonio público, producto de
sobrecostos por procesos instaurados, costas, indexación e intereses, originan-
do las correspondientes acciones disciplinarias por parte de las dependencias
con competencia para ello, dentro de la Procuraduría General de la Nación.
No sobra advertir, que de conformidad con el artículo 243 superior, los fallos que pro-
fiera la Corte Constitucional en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito
a cosa juzgada constitucional, en concordancia con el artículo 21 del Decreto
2067 de 1991, normatividad que señala su obligatorio cumplimiento tanto
para la administración como para los particulares. No aceptándose interpre-
tación ni aplicación de norma alguna que contravenga las decisiones de la alta
Corte.
Cordialmente,
EDGARDO MAYA VILLAZON
Procurador General de la Nación
Procurador Delegado para Asuntos Laborales Dr. Oswaldo duque Luque
RAM/2004

13
1.5 Circular No. 064. Emisión y pago de bonos pensionales
y cuotas partes. Fecha: 2 de noviembre de 2004.
C i r c u l a r N o . 0 6 4
Bogotá, 2 de noviembre de 2004
PARA: PROCURADORES REGIONALES
DE: DESPACHO
PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
ASUNTO: Instar a las entidades del sector público competentes para la emisión y pago de bo-
nos, cuotas partes de bonos pensionales y cuotas partes de pensión, con el fin de que
se emitan y paguen dentro de los términos legalmente establecidos. Igualmente, en
caso de proceder y si hubiere lugar a ello, iniciar las actuaciones disciplinarias corres-
pondientes.
SOPORTE LEGAL: Constitución Política de Colombia Artículo 277, Decreto 262 de 2000, Ley
734 de 2002, la Ley 100 de 1993, Decreto 656 de 1994, Decreto 1574 de 1997, el De-
creto 1748 de 1998, el Decreto 1513 de 1998, Decreto 514 de 2003 y demás normas
concordantes y complementarias.
SOPORTE JURISPRUDENCIAL: Soportan la vigilancia superior y consecuente intervención las
sentencias: T. 235-02 y T. 631-02, entre otras.
La Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales actúa de acuerdo a los parámetros
fijados en el artículo 277 de la Constitución Política en concordancia con el
artículo 24 y 27 del Decreto 262 de 2000. La Delegada ejerce funciones
Preventivas y de Control de Gestión, en defensa de los derechos y garantías
fundamentales de los trabajadores o pensionados, del ordenamiento jurídi-
co y del patrimonio público.
El reconocimiento y pago de pensiones de vejez es un proceso que responde a un
término legalmente establecido, el cual desafortunadamente en muchos de
los casos no se cumple y da lugar a innumerables fallos de tutela.
En relación a la pensión de vejez, señala el artículo 33 de la Ley 100 de 1993, modi-
ficado por el artículo 9 de la Ley 797 de 2003 lo siguiente:
« Los fondos encargados reconocerán la pensión en un tiempo no superior a cua-
tro (4) meses después de radicada la solicitud por el peticionario, con la correspon-
diente documentación que acredite su derecho. Los fondos no podrán aducir que
las diferentes cajas no les han expedido el bono pensional o la cuota parte».
C i r c u l a r N o . 0 6 4 . n o v i e m b r e 2 d e 2 0 0 4

En lo que se refiere a la pensión de sobrevivientes, el artículo 1º de la Ley 717 de 2001
señala que:
« El reconocimiento al derecho a la pensión de sobrevivientes por parte de la entidad
de Previsión Social correspondiente, deberá efectuarse a más tardar dos (2)
meses después de radicada la solicitud por el peticionario, con la correspon-
diente documentación que acredite su derecho.»
En el mismo sentido para el pago efectivo de las mesadas pensionales en la Ley 700
de 2001, artículo 4, se indicó::
«... los operadores públicos del sistema general de pensiones y cesantías que tengan
a su cargo el reconocimiento del derecho pensional, tendrán un plazo no
mayor de seis (6) meses a partir del momento en que se eleve la solicitud
de reconocimiento por parte del interesado para adelantar los trámites nece-
sarios tendientes al pago de las mesadas correspondientes.»
Tratándose de la RRRRRELIQUELIQUELIQUELIQUELIQUIIIIIDDDDDAAAAACIÓNCIÓNCIÓNCIÓNCIÓN de mesadas pensionales o de la pensión, según
lo advertido en la sentencia S.U. 975 del 23 de octubre de 2003 de la Cor-
te Constitucional, los términos establecidos por la ley y la jurisprudencia son
aplicables igualmente a la solicitud de reliquidación de pensión, pues la pe-
tición involucra un nuevo estudio de las constancias de trabajo, factores sa-
lariales, aprobaciones, sustanciaciones, etc., es decir, la reliquidación equivale
en procedimiento a un nuevo reconocimiento.
En sentencia T. 588 de 2003, la Corte Constitucional al abordar las posibles dudas
respecto de la debida interpretación de los plazos para el reconocimiento y
pago de pensiones, concluyó:
« El término máximo para decidir o contestar una solicitud relacionada con pen-
siones de vejez, invalidez y sobrevivientes es de cuatro meses. Hasta el mo-
mento no hay norma alguna que fije un término diferente para la respuesta
a la solicitud en materia de pensión para las sociedades administradoras de
fondos del régimen de ahorro individual, para el Seguro o para Cajanal».
Frente a la obligación de solucionar la situación que se presenta con el BONOBONOBONOBONOBONO
PPPPPENENENENENSIONAL,SIONAL,SIONAL,SIONAL,SIONAL, los términos para resolver la solicitud se determinan de la si-
guiente manera:
El Decreto 510 de 2003, en su artículo 7, en su calidad de decreto reglamentario del
artículo 9 de la Ley 797 de 2003 , dispuso:
«.... la obligación de los fondos encargados de reconocer la pensión dentro del
término legal establecido, procederá una vez se presente la solicitud de reco-

15
nocimiento junto con la documentación requerida para acreditar el derecho a
través de la cual se prueben los presupuestos de hecho y de derecho de la
norma que confiérela respectiva prestación de vejez, de invalidez o de sobre-
vivientes.
Cuando la pensión se financie a través de bono pensional o cuota parte de bono
pensional no se requiere que estos hayan sido expedidos, pero será necesario
que el bono pensional o la cuota parte del bono pensional hayan sido emi-
tidos conforme a lo señalado por el artículo 1 del Decreto 1513 de 1998".
Una de las principales causas de morosidad o retardo para el reconocimiento y pago
de prestaciones económicas es la no emisión del bono pensional. Lo cual
agudiza el problema financiero del Seguro Social, cuando una vez emitidos
los bonos pensionales, muchos emisores adeudan el valor de dicho título al
Instituto. Según informe de la Oficina de Bonos Pensionales del nivel nacio-
nal del Seguro Social, se adeuda un valor de 2.166 bonos pensionales, que
corresponden a 412 entidades por valor de $90.034 millones de pesos3
.
En proceso de cobro coactivo se encuentran 287 entidades deudoras, correspondien-
tes a 1838 casos de Bonos Pensionales, que adeudan $33.204 millones de
pesos correspondientes a 266 de ellas.
Igual ocurre con las cuotas partes de pensiones, en donde 404 entidades adeudan
al ISS la suma de $74.410 millones de pesos por dicho concepto.
En vista de lo anterior, se solicita a los Procuradores Regionales:
1. Adelantar las diligencias de intervención preventiva y disciplinaria que consi-
deren necesarias conforme a lo establecido en el artículo 75 y siguientes del
Decreto Ley 262 de 2000, ante las entidades del orden territorial que adeu-
dan dinero por concepto de bonos y cuotas partes al Seguro Social, con el fin
de que se proceda a las emisiones y pago de los bonos que fueron emiti-
dos.
2. Enviar un informe detallado en el término de veinte(20) días hábiles a la De-
legada para Asuntos Laborales sobre la Vigilancia Superior Preventiva a cer-
ca de la emisión y pago de los bonos por parte de las entidades intervenidas.
El objetivo de esta intervención es efectuar el seguimiento a las situaciones críticas
de congestión con el fin de defender los derechos y garantías mínimos de
C i r c u l a r N o . 0 6 4 . n o v i e m b r e 2 d e 2 0 0 4
3 Cifra actualizada y capitalizada al 31 de octubre de 2004.

los pensionados y/o trabajadores, la observancia del ordenamiento jurídico
y la protección del patrimonio público.
Cordialmente,
EDGARDO JOSE MAYA VILLAZÒN
Dr. OSWALDO DUQUE LUQUE
Procurador Delegado para Asuntos Laborales
DLDA/ Proyectó

17
1.6 Circular No. 006. Cumplimiento de la normatividad y
jurisprudencia constitucional sobre protección especial
o retén social. Fecha: 15 de febrero de 2005.
C i r c u l a r N o . 0 0 6
PARA: MINISTERIO DE LA PROTECCION SOCIAL Y DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE
PLANEACION NACIONAL
DE: PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
ASUNTO: CUMPLIMIENTO DE NORMATIVIDAD Y JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL SOBRE
PROTECCION ESPECIAL O RETEN SOCIAL
Bogotá, 15 de febrero de 2005
Respetados doctores:
En ejercicio de las funciones preventiva y de intervención consagradas en los artícu-
los 277 numeral 7 de la CP y 24 del Decreto Ley 262 de 2000,
comedidamente me permito presentarles las observaciones y recomendacio-
nes relacionadas con la aplicación de las normas de protección especial o
retén social en entidades públicas en Liquidación con motivo del proceso de
reestructuración y fusión de entidades públicas, resultantes del Programa de
Renovación y Modernización de la Rama Ejecutiva del orden nacional en
aplicación del artículo 12 de la Ley 790 de 2002 y los Decretos 190 y 396
de 2003, en concordancia con las Sentencias de la H. Corte Constitucional,
proferidas al respecto.
Lo anterior, en aras de garantizar los derechos de igualdad, estabilidad reforzada de las
madres cabeza de familia y los discapacitados; los derechos de los niños y
amparo de la familia como núcleo esencial de la sociedad que deben obser-
varse en el marco del Estado Social de Derecho.
I. ANTEI. ANTEI. ANTEI. ANTEI. ANTECEDENTES Y ASPCEDENTES Y ASPCEDENTES Y ASPCEDENTES Y ASPCEDENTES Y ASPEEEEECTCTCTCTCTOS GENOS GENOS GENOS GENOS GENERERERERERALES:ALES:ALES:ALES:ALES:
1. Mediante la Ley 790 de 2002 se ordenó adelantar el programa de Renova-
ción de la Administración Pública, con el objeto de renovar y modernizar la
estructura de la administración, fusionar y suprimir algunas entidades u or-
ganismos nacionales. Igualmente, facultó al Gobierno Nacional a expedir la
reglamentación del sistema de protección social o retén social, con la finali-
dad de proteger a las madres cabeza de familia, los discapacitados y los próxi-
mos a pensionarse.
C i r c u l a r N o . 0 0 6 . f e b r e r o 1 5 d e 2 0 0 5

2. Con fundamento en la Ley 790 de 2002, sobre Renovación de la Adminis-
tración Pública, el Gobierno Nacional expidió los Decretos 190 y 396 de 2003
sobre protección especial; pero el artículo 16 del Decreto 190 de 2003 limitó
temporalmente su aplicación hasta el 31 de enero de 2004.
3. La Corte Constitucional, sentencia de revisión de Tutela T-792 de 2004, de-
terminó que el límite temporal fijado por el artículo 16 del Decreto 190 de
2003, creó un límite que la Ley 790 de 2002 no estableció, toda vez que
retirar servidores amparados por las normas del retén social o protección
especial, vulnera sus derechos consagrados constitucionalmente, puesto que
nuestro Estado está constituido política y jurídicamente como un Estado So-
cial de Derecho, siendo el pilar fundamental del mismo el respeto a la dig-
nidad humana, concordante con la protección a la maternidad, los derechos
de los niños y de la familia como núcleo de la sociedad. En tal sentencia la
Corte Constitucional ordenó inaplicar las normas de tipo legal y reglamenta-
ria que limitaban temporalmente el retén social y ordenó a la empresa
TELECOM en Liquidación el reintegro de una persona madre cabeza de fa-
milia. Además, clarificó que el retén social debe extenderse hasta tanto no
se efectúe el último acto que ponga fin a la vida jurídica de la empresa, es
decir, hasta la terminación definitiva de la existencia jurídica de la empresa.
4. La H. Corte Constitucional en sentencia C-991 de 2004 declaró inexequible
el inciso 3 del artículo 8 de la Ley 812 de 2003 que limitaba temporalmen-
te las normas de protección especial o retén social hasta el 31 de diciembre
de 2004, en observancia al artículo 13 Constitucional, puesto que se restringía
la población beneficiaria, ya que el Estado tiene el deber de promover y pro-
teger a los más desfavorecidos. Además, señaló que la limitación a la protec-
ción especial o retén social es inconstitucional por cuanto los retrocesos en
materia de protección de derechos sociales están prohibidos y con mayor
intensidad cuando los titulares sean personas con especial protección. Todo
lo anterior, sin que implique que al existir justa causa de despido y éste se dé
bajo los parámetros del debido proceso.
5.5.5.5.5. Igualmente, en sentencia C-038 de 2004 indica la Corte:
«El mandato de progresividad (en desarrollo de los derechos sociales) impli-
ca que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, la amplia liber-
tad de configuración del legislador en materia de derechos se ve restringida,

19
al menos en un aspecto: todo retroceso frente al nivel de protección alcanza-
do es constitucionalmente problemático puesto que precisamente contradice
el mandato de progresividad.»
«Es un hecho notorio que hoy en día las discapacitados, los padres y madres
cabeza de familia no son objeto de preferencia a la hora de la contratación la-
boral. Ciertamente, en procura de un eficientísimo se busca contratar a perso-
nas con capacidades físicas plenas...Además, así estas personas hayan recibido
una indemnización en el momento de su desvinculación, el dinero de ésta no
equivale al salario que, de manera indefinida, ellos seguirían recibiendo de con-
tinuar vinculados laboralmente...Por otro lado, se generaría una consecuencia
desventajosa en el derecho a la seguridad social en salud y pensiones...».
6. En la sentencia C - 531 de 2000 la Corte Constitucional enseñó:
« ...Cuando la parte trabajadora de dicha relación está conformada por un
discapacitado, uno de ellos adquiere principal prevalencia, como es el princi-
pio a la estabilidad en el empleo, es decir, a permanecer en él y de gozar de
cierta seguridad en la continuidad del vínculo laboral contraído, mientras no
exista una causal justificativa del despido, como consecuencia de la protección
especial laboral de la cual se viene hablando con respecto a este grupo de
personas. «
Acorde con lo anterior, es imperioso concluir que este grupo de trabajadores gozan de
una «estabilidad laboral reforzada»«estabilidad laboral reforzada»«estabilidad laboral reforzada»«estabilidad laboral reforzada»«estabilidad laboral reforzada», como derecho constitucional inaliena-
ble, con la excepción de configurarse la justa causa para dar por terminada
la relación laboral, la cual le corresponde probar al empleador.
De otro lado, la sentencia T-519 de 2003 la Corte señaló que la tutela sí puede ser
mecanismo para el reintegro laboral de las personas que como por su esta-
do de salud ameriten la protección laboral reforzada.
Debe entenderse que se ejerce esta acción excepcional constitucional, en razón a que
se trata del derecho fundamental a la igualdad, señalado en el inciso terce-
ro del artículo 13 Superior que indica que el Estado protegerá a aquellas per-
sonas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en
circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que
contra ella se cometan. Norma concordante con los artículos 47 y 54 ibidem.
Tampoco puede desconocerse lo dispuesto en el artículo 85 Constitucional
que establece aplicar de manera inmediata, entre otros los derechos deriva-
dos del artículo 13.

II. CONCLUSIONES:
1. El retén social es una medida de protección establecida en favor de las ma-
dres cabeza de familia, por guardar una estrecha relación con la protección
de los derechos fundamentales de los menores de edad, que por lo demás,
como lo señala claramente el artículo 44 Fundamental, prevalecen sobre los
derechos de los demás. Igualmente, con esta normatividad se protege a los
discapacitados y a los próximos a pensionarse en observancia al principio de
respeto a la dignidad humana.
2. El juez de tutela en cumplimiento del artículo 4 Superior, puede inaplicar el
Decreto 190 de 2003, que desarrolló la Ley 790 de 2002, como quiera que
el término allí establecido para la operancia del retén social resulta incompa-
tible con la Constitución y afecta los derechos fundamentales de las madres
cabeza de familia y los discapacitados.
3. En estos eventos existe perjuicio irremediable, pues con la aplicación del De-
creto 190 de 2003, que establece el 31 de enero de 2004 como límite tem-
poral para la aplicación de la protección especial a que alude el artículo 12
de la Ley 790 de 2003, las madres cabeza de familias como beneficiarias del
retén social pierden su empleo «del que derivan su único sustento», con lo
que queda desprotegido su núcleo familiar y en particular se ven afectados
los derechos fundamentales de sus hijos menores.
4. El pago efectivo de una indemnización no excluye la acción de tutela como me-
canismo transitorio de protección de los derechos vulnerados por la supresión
de los cargos en las reestructuraciones de las entidades públicas, cuando se
trata de sujetos de especial protección como las madres cabeza de familia.
Por tanto, el beneficiario del retén social no puede ser despedido mientras exista jurídi-
camente la entidad o empresa estatal. Contrariamente a lo manifestado por la
empresa Telecom, si bien las fecha en que se profirió la sentencia C-991 del
12 de octubre de 2004, no tiene efectos retroactivos, esto no constituye un
criterio válido para establecer en la hora presente un trato discriminatorio en
relación con las madres o padres cabeza de familia y/o discapacitados, pues
a éstas personas, sin alternativa económica les asiste el derecho a la estabili-
dad laboral reforzada desde el instante en que fue establecido el retén social,
por lo cual la empresa ha debido, en obedecimiento a lo dispuesto en el artí-
culo 4° de la Constitución, inaplicar las normas legales que lo restringían.

21
Resulta, por tanto, equivocada la apreciación de la empresa acerca de la existencia de
otro mecanismo de defensa judicial en estos casos, toda vez que la posibili-
dad de los accionantes de acudir ante la justicia laboral con el fin de ventilar
su pretensión de reintegro, no supone por si misma la efectividad e idonei-
dad del recurso judicial alternativo, ya que de todos es conocido lo dispen-
dioso de la tramitación judicial de tales asuntos. Lo mismo puede predicarse
de la posibilidad de impugnar ante la jurisdicción de lo contencioso adminis-
trativo la constitucionalidad y legalidad del Decreto 190 de 2003 que regla-
mentó la Ley 790 de 2002.
III. RECOMENDACION:
Por lo expuesto, la Procuraduría General de la Nación, con fundamento en las com-
petencias asignadas por el artículo 277 de la Constitución Política, se permi-
te apremiar a la administración, a dar estricto cumplimiento a los criterios es-
bozados, en especial lo referido al reintegro de madres cabeza de familia y
discapacitados, hasta que se produzca el último acto que ponga fin a la vida
jurídica de la empresa, cuando se refiera a entidades o sociedades en liqui-
dación, dado que, su inobservancia ante eventuales procesos judiciales ordi-
narios, podrían generar menoscabo en el patrimonio público, producto de
sobrecostos por procesos instaurados, costas, indexación e intereses.
Así las cosas, el ordenamiento jurídico está definido y por tanto, es deber de las au-
toridades acatarlo en su integridad sin dilaciones ni esguinces contra los de-
rechos y garantías establecidos en la Carta Política.
No sobra advertir, que de conformidad con el artículo 243 superior, los fallos que pro-
fiera la H. Corte Constitucional en ejercicio del control jurisdiccional hacen
tránsito a cosa juzgada constitucional, en concordancia con el artículo 21 del
Decreto 2067 de 1991, que señala su obligatorio cumplimiento tanto para
la administración como para los particulares.
EDGARDO JOSE MAYA VILLAZON
ODL/EGR/RAM

1.7 Circular No. 0019. En colaboración con la Procuraduría
Delegada para Hacienda y Ministerio Público.
Acatamiento por parte de los señores Jueces de la
República de normas relacionadas con el embargo de
recursos públicos, en concordancia con lo establecido
en los pronunciamientos judiciales de las altas cortes.
Fecha: 19 de mayo de 2005.
C i r c u l a r N o . 1 9
Bogotá, D. C., 1 9 MAYO 2005
DE: PROCURADOR GENERAL DE LA NACION
PARA: JUECES DE LA REPÚBLICA.
GOBERNADORES y ALCALDES.
ASUNTO: Instar a los señores Jueces de la República,. competentes para la ejecución de sen-
tencias y títulos ejecutivos en contra de las personas jurídicas de derecho público, la
Nación y entidades territoriales, al acatamiento de las normas relacionadas con el
embargo de recursos públicos, en concordancia con lo establecido en los pronuncia-
mientos jurisprudenciales de las altas cortes.
Gobernadores y Alcaldes, para que defiendan los intereses de la entidad territorial.
SOPORTE LEGAL: Constitución Política de Colombia Artículo 277, Decreto 262 de 2000; Ley 734
de 2002; Decretos 111 de 1996, 1807 de 1994, 3861 y 246 de 2004; artículo 513 del Có-
digo de Procedimiento Civil y artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administra-
tivo.
SOPORTE JURISPRUDENCIAL: Sentencias de la Corte Constitucional C-546/92; C-03/94; C-354
y 402/97; C-410/98; C-188/99; C-876/00, T-1179/00; C-579/01; C-793 de 2002; C- 566
de 2003 y C-192 de 2005.
Sentencia Consejo de Estado, Sección Primera, M. P. Ernesto Rafael Ariza Muñoz, del
14 de septiembre de 1995.
El Procurador General de la Nación, en ejercicio de las funciones constitucionales pre-
vistas en los artículos 277 y 278 de la Constitución Política, que establecen
bajo su dirección el ejercicio de las funciones preventivas y disciplinarias,
desarrolladas en el Decreto Ley 262 de 2000 y Ley 734 de 2002, respecti-
vamente, previene a los Jueces para que acaten los preceptos legales que
disponen la inembargabilidad de las rentas contenidas en el Presupuesto

23
General de la Nación y otras rentas de carácter público. A los Gobernadores
y Alcaldes, sobre la obligación de defender los intereses económicos de la
respectiva entidad, atender debidamente las obligaciones contraídas, evitar
el embargo de las rentas propias y las provenientes de transferencias de la
Nación.
Los recursos públicos contenidos en el presupuesto general de la Nación son
inembargables, de acuerdo con lo previsto en el artículo 19 del Decreto Ley
111 de 1996 (Estatuto Orgánico de Presupuesto); y reiterado en varias sen-
tencias por la Corte Constitucional, tal como aparece relacionado en la par-
te pertinente del Soporte Jurisprudencial, e igualmente previsto en el artícu-
lo 513 del Código de Procedimiento Procedimiento Civil. A propósito, en
sentencia C-566 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis, se dijo:
En suma, a partir de la sentencia C-354 de 1997, por la cual se declaró la exequibilidad
del artículo 19 del actual Estatuto Orgánico del Presupuesto, la norma es la
inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado, y la excepción la cons-
tituye el pago de sentencias y de las demás obligaciones claras, expresas y
actualmente exigibles a cargo de entidades públicas, para lo cual se acudirá
al procedimiento señalado en el estatuto Orgánico del Presupuesto y en los
artículos 176 y 177 del Código Contencioso Administrativo. «
Ha considerado la Corte Constitucional que los recursos contenidos en el presupuesto
general de la Nación tienen como finalidad el cumplimiento de los deberes
a cargo del Estado, para garantizar los derechos fundamentales que un Estado
Social y Democrático de Derecho ha previsto para la población sin distinción
alguna, entre otros, en materia de seguridad, justicia, educación; salud, sanea-
miento básico, etc. Por lo tanto, los recursos contenidos en la Ley Anual de
presupuesto gozan de especial protección frente a reclamaciones de terce-
ros que imposibiliten una ejecución planificada, debidamente programada y
rompiendo el principio de equilibrio que debe imperar entre los ingresos y los
gastos, como lo sería a través de embargos. Esta es la razón para que cada
entidad que sea una Sección en el presupuesto general de la Nación tenga
previsto en el presupuesto que le es asignado lo correspondiente al pago de
sentencias.
La ejecución de los gastos consignados en el Presupuesto General de la Nación cuenta
con un respaldo financiero manejado por la Dirección General de Crédito
Público y del Tesoro Nacional, recursos indistintos depositados en la cuenta
C i r c u l a r N o . 0 0 1 9 . m a y o 1 9 d e 2 0 0 5

única nacional, los cuales hacen unidad de caja, excepto las rentas de desti-
nación específica, es decir, se refunden entre si y contra la cual se gira a cada
órgano ejecutor de acuerdo con el Programa Anual Mensualizado de Caja,
aprobado a la entidad respectiva, de tal manera que contra tales recursos no
procede el embargo.
Ahora, lo anterior no indica de manera alguna que las entidades públicas no deban
atender el pago de sus obligaciones legalmente contraídas, pues sería tanto
como aceptar el enriquecimiento ilícito del Estado, lo cual tampoco es legal-
mente permitido. Por ello es congruente lo dispuesto en el artículo 45 del
Decreto Ley 111 de 1996, al disponer que los créditos judicialmente reco-
nocidos se presupuesten en cada sección correspondiente a la que corres-
ponda el negocio respectivo y con cargo a esa apropiación se pagarán las
obligaciones derivadas de éstos. En firme la decisión, la entidad cuenta con
un plazo de 18 meses para realizar las diligencias presupuestales del caso y
apropiar los recursos necesarios para pagar la sentencia que así lo dispuso.
Es por ello que las autoridades judiciales que siguen procesos contra entidades públicas
deben atender lo establecido en el artículo 177 del Código Contenciosos
Administrativo:
«AR«AR«AR«AR«ARTICTICTICTICTICUUUUULLLLLOOOOO 111117777777777..... EEEEEFFFFFECTIVIECTIVIECTIVIECTIVIECTIVIDDDDDAD DE CONAD DE CONAD DE CONAD DE CONAD DE CONDEDEDEDEDENANANANANAS CONTRS CONTRS CONTRS CONTRS CONTRA EA EA EA EA ENTINTINTINTINTIDDDDDADES PÚ-ADES PÚ-ADES PÚ-ADES PÚ-ADES PÚ-
BBBBBLICLICLICLICLICAAAAAS.S.S.S.S. Cuando se condene a la Nación, a una entidad territorial o descen-
tralizada al pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, se enviará
inmediatamente copia de la sentencia a quien sea competente para ejercer
las funciones del ministerio público frente a la entidad condenada.
El agente del ministerio público deberá tener una lista actual de tales senten-
cias, y dirigirse a los funcionarios competentes cuando preparen proyectos de
presupuestos básicos o los adicionales, para exigirles que incluyan partidas
que permitan cumplir en forma completa las condenas, todo conforme a las
normas de la ley orgánica del presupuesto.
El Congreso, las Asambleas, los Concejos, el Contralor General de la Repúbli-
ca, los Contralores Departamentales, Municipales y Distritales, el Consejo de
Estado y los tribunales contencioso administrativos y las demás autoridades
del caso deberán abstenerse de aprobar o ejecutar presupuestos en los que
1 Sentencia C- 793 de 2002 M.P. Jaime Cordoba Triviño.

25
no se hayan incluido partidas o apropiaciones suficientes para atender al
pago de todas las condenas que haya relacionado el Ministerio Público.
Será causal de mala conducta de los funcionarios encargados de ejecutar los
presupuestos públicos, pagar las apropiaciones para cumplimiento de con-
denas más lentamente que el resto. Tales condenas, además, serán
ejecutables ante la justicia ordinaria dieciocho (18) meses después de su
ejecutoria. «
Cuando el embargo se ha dispuesto con sujeción a lo indicado en la norma citada, el
procedimiento a seguir para su pago será el previsto en el Decreto 3861 de
2004, mediante el cual se modificó el Decreto 1807 de 1994, en donde se
prevé la improcedencia del embargo de las cuentas abiertas a favor de la
Nación, y sólo podrá realizarse sobre la cuenta o cuentas corrientes a favor
de la entidad demandad que reciba recursos del presupuesto nacional.
No obstante, algunos Jueces de la República, reiteradamente han decretado embar-
gos y retención de dineros depositados en cuentas abiertas a favor de la
Nación -Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional del Mi-
nisterio de Hacienda y Crédito Público, con desconocimiento flagrante del
ordenamiento constitucional y legal, frente a lo cual se hace un llamado para
que se abstengan de adelantar procesos violatorios del ordenamiento jurídico.
Embargos contra recursos del Sistema General de Participaciones, girados a las enti-
dades territoriales y provenientes de regalías.
En cuanto a la inembargabilidad de rentas contenidas en el presupuesto general de
la Nación y trasferidas a las entidades territoriales, su protección se hizo ex-
tensible en el artículo 19 del Decreto Ley 111 de 1996, al incluir la prohibi-
ción para las cesiones y participaciones contenidas en el Título XII, capítulo
4º de la Constitución Política, y su reiteración se hace en el artículo 18 de
la Ley 715 de 2001, norma en igual sentido declarada exequible por la Cor-
te Constitucional mediante la sentencia C- 793 de 2002.
Empero, a dichos recursos le es aplicable la excepción a la inembargabilidad cuando
se trate de obligaciones laborales, sentencias judiciales proferidas acorde con
el procedimiento previsto en los artículos 176 y 177 del Código Contencio-
so y las previstas en títulos legalmente válidos que contengan una obligación
clara, expresa y actualmente exigible emanada del mismo título, con la con-
dición que para hacer efectivo su pago se proceda inicialmente a ordenar el
embargo contra la apropiación presupuestal dispuesta para Sentencias o

Conciliaciones, y si los saldos no fueren suficientes se siga contra los recur-
sos de la respectiva participación transferida por la Nación en virtud de lo
dispuesto en la Ley 715 de 2001, es decir, contra y hasta el porcentaje pre-
visto para Educación, Salud o Propósito General, si de esa participación de-
riva la obligación. No tendrá igual protección el 28% de Propósito General que
la entidades territoriales de categoría 4, 5 y 6 hayan dispuesto libremente para
gastos de funcionamiento.
No sobra advertir que los recursos de Regalías Directas que reciben las entidades te-
rritoriales y las del Fondo Nacional de Regalías, cuyo origen son de carácter
constitucional por encontrarse definida dicha renta en el capítulo 40 del Tí-
tulo XII de la Constitución Política, son también inembargables, a las cuales
se ha de aplicar el procedimiento previsto para las rentas del Sistema Gene-
ral de Participaciones, o contra cualquier renta contenida en el Presupuesto
General de la Nación o en el presupuesto de toda entidad pública a la que
aplique el principio de inembargabilidad.
Si en algún evento el Juez de conocimiento adelanta proceso de embargo contra rentas
de la naturaleza aquí analizada desconociendo el procedimiento legal previsto
para tal fin, el representante legal de la entidad territorial respectiva solicitará
de la Dirección General de Presupuesto la certificación sobre el origen de
dichos dineros para proceder a su desembargo, de acuerdo con lo ordena-
do en la Ley Anual de presupuesto de la vigencia fiscal respectiva.
Por lo anterior, a fin de evitar los traumatismos que estas decisiones le genera a las
entidades, se les recuerda la necesidad. de presupuestar oportunamente los
recursos indispensables para atender el pago de los procesos judiciales, sin
importar qué administración dio origen a ello, a fin de evitar perjuicios al te-
soro público por concepto de intereses, agencias en derecho y dilaciones a
los particulares acreedores.
ODL/AVA.
Dlda/dl

27
1.8 Circular No.0022. Expedición de Normas modificatorias
al Sistema Cooperativo de Trabajo Asociado. Fecha: 31
de mayo de 2005.
C i r c u l a r N o . 0 2 2
PARA: PRESIDENTES H. SENADO DE LA REPUBLICA y H.
CÁMARA DE REPRESENTANTES Y MINISTRO DE LA
PROTECCION SOCIAL
ASUNTO: EXPEDICIÓN NORMAS MODIFICATORIAS AL SISTEMA
COOPERATIVO DE TRABAJO ASOCIADO
FECHA: 31 DE MAYO DE 2005
En ejercicio de la función preventiva consagrada en los numerales 1, 3 y 5 del artícu-
lo 277 de la Carta Política, en defensa del ordenamiento jurídico, los intere-
ses de la sociedad y vigilancia del ejercicio eficiente de las funciones admi-
nistrativas, teniendo en cuenta la situación jurídica y social existente acerca del
sistema cooperativo de trabajo asociado en Colombia, este Despacho se
permite indicarles los siguientes aspectos:
1. El artículo 25 de la C. P. señala que el trabajo es un derecho y una obligación
social que goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Es-
tado. En nuestro ordenamiento, el Estado es el promotor del desarrollo y de
la justicia social, con la finalidad de combatir las desigualdades humanas a
través de mecanismos políticos y económicos. Así, el trabajo en un Estado
Social de Derecho es factor fundamental de los procesos económicos y so-
ciales, resulta de primordial importancia en razón a que posibilita los medios
de subsistencia y la calidad de vida para el mayor número de la población y
de él depende de manera general el crecimiento y desarrollo económico.
Igualmente, el trabajo es un derecho fundamental que goza de la especial
protección del Estado y además es uno de los bienes que para todos preten-
de conseguir la organización social, según el preámbulo y uno de los valores
fundamentales de la República, conforme al artículo 1 de la Carta. Aspecto
concordante con los artículos 25 y 53 de la Constitución sobre protección
especial al trabajo y los principios mínimos fundamentales que lo regulan.

2. El artículo 3 de la Ley 79 de 1988 define el acuerdo cooperativo como el
contrato que celebra un número determinado de personas, con el objeto de
crear y organizar una persona jurídica de derecho privado denominada coo-
perativa, cuyas actividades deben cumplirse con fines de interés social y sin
ánimo de lucro.
3. El artículo 4 de la misma Ley 79 establece que la cooperativa es una empresa
asociativa sin ánimo de lucro, en el cual los trabajadores o los usuarios, se-
gún el caso son simultáneamente los aportantes y los gestores de la empresa,
creada con el objeto de producir o distribuir conjunta y eficientemente bie-
nes o servicios para satisfacer las necesidades de sus asociados y la comu-
nidad en general.
4. La recomendación 193 de 2002 de la OIT define la cooperativa como la
asociación autónoma de personas unidas voluntariamente para satisfacer sus
necesidades y aspiraciones económicas, sociales y culturales en común a
través de una empresa de propiedad conjunta, y de gestión democrática.
5. El artículo 70 de la Ley 79 de 1988 señala que las Cooperativas de Trabajo
Asociado son aquellas que vinculan el trabajo, personal de sus asociados para
la producción de bienes, ejecución de obras o la prestación de servicios. El
principal aporte de los asociados en esta clase de organizaciones es su tra-
bajo, puesto que los aportes de capital son mínimos.
6. Según la normatividad vigente, en las Cooperativas de Trabajo Asociado en
que los aportantes de capital son al mismo tiempo los trabajadores y los
gestores de la empresa, el régimen de trabajo, de previsión, seguridad social
y compensación, es establecido en los estatutos y reglamentos en razón a que
se originaron en el acuerdo cooperativo y por consiguiente, no está sujeto a
la legislación laboral aplicable a los trabajadores dependientes y las diferen-
cias que surjan se someten al procedimiento arbitral previsto en el CPC o a
la jurisdicción laboral ordinaria. En ambos casos, se tiene en cuenta las nor-
mas estatutarias como fuente de derecho. Igualmente, las compensaciones
por trabajo aportado y retorno de excedentes previstos en el numeral 3 del
artículo 54 de la Ley 79 de 1988, se hace teniendo en cuenta la función del
trabajo, la especialidad, el rendimiento y la cantidad de trabajo.
7. Mediante Sentencia C-211 de 2000 la Corte indica que los socios de estas
cooperativas tienen derecho a recibir una compensación por el trabajo apor-
tado, además de participar en la distribución equitativa de los excedentes que

29
obtenga la cooperativa. Solo en los casos excepcionales, y en forma transitoria
u ocasional, se les permite contratar trabajadores no asociados, quienes se
regirán por la legislación laboral vigente.
8. En sentencia T – 286 de 2003, en la que se tutelaron los derechos a la sa-
lud y a la vida, la condición especial de mujer embarazada y la prohibición de
despido por motivos de embarazo, la Corte Constitucional, plantea:
«…la Sala observa que si bien la actora es asociada de una cooperativa de tra-
bajo asociado (CODESCO), también lo es el hecho de que CODESCO la en-
vió a prestar sus servicios personales en las dependencias del CITIBANK, lugar
donde cumplía un horario y recibía una remuneración de CODESCO. Es decir,
en el caso planteado, tuvo lugar una prestación personal del servicio en cabeza
de la actora, una subordinación jurídica de la misma frente a CODESCO y una
remuneración a cargo de ésta por los servicios personales prestados por la
demandante. En otras palabras, se configuró el contrato de trabajo en conso-
nancia con la prevalencia de lo sustancial sobre lo formal (art. 53 de la C. P.).
9. A través de la recomendación 193 del 3 de junio de 2002 la OIT señala que
las políticas nacionales deberían «velar porque no se puedan crear o utilizar
cooperativas para evadir la legislación del trabajo ni ello sirva para establecer
las relaciones de trabajo encubiertas, y luchar contra las seudocooperativas
sin distinción alguna». También, indica que estas políticas deben apuntar a
«promover la adopción de medidas para garantizar que se apliquen las me-
joras prácticas laborales en las cooperativas, incluido el acceso a la informa-
ción pertinente» y «promover la aplicación de las normas fundamentales del
trabajo de la OIT y de la Declaración de la OIT relativa a los principios y de-
rechos fundamentales en le trabajo, a todos los trabajadores de las coope-
rativas sin distinción alguna».
10. Según estadísticas de la Superintendencia de Economía Solidaria durante el
periodo 2000 a 2003 indican que las Cooperativas de Trabajo Asociado cre-
cieron en un 144% y aumentaron en número de asociados en 331% e
incrementaron sus activos en 178 % y en la propiedad de planta y equipo
en 64%. En la práctica se han utilizado algunas cooperativas para realizar
actos de intermediación laboral, simular como asociados cuando en la rea-
lidad se trata de una relación laboral y desconocer por esa vía, derechos de
tipo laboral, prestacional, sindical y de seguridad social de quienes prestan
servicio subordinado. Igualmente, se generan hechos irregulares de elusión

y evasión de aportes al sistema de seguridad social. Aspecto que contras-
ta con las estadísticas oficiales que señalan que existe un 51 % de pobres
en el país, los cuales suman 23.430.000 y un número de indigentes en
7.691.000.
11. En este orden de ideas, se insta a los servidores públicos a abstenerse de
celebrar o ejecutar contratos con Cooperativas de Trabajo Asociado, que ten-
gan por objeto desconocer una relación laboral y con ello realizar actos de
intermediación laboral, vulnerando así, los derechos y garantías laborales,
prestacionales, sindicales y de seguridad social, consagrados en nuestro or-
denamiento jurídico en favor de los trabajadores. Por tanto, están obligados
a dar estricto cumplimiento a los principios de transparencia, selección ob-
jetiva, economía y responsabilidad, de que tratan los artículos 24 y siguien-
tes de la Ley 80 de 1993, los cuales rigen las actuaciones contractuales de
las entidades estatales, en concordancia con los postulados que rigen la fun-
ción pública, señalados en el artículo 209 de la Constitución Política. En caso
contrario, este organismo de control iniciará los procesos disciplinarios co-
rrespondientes.
12. En consecuencia, los exhorto a expedir normas que restrinjan al máxi-
mo la utilización de las Cooperativas de Trabajo Asociado que desnatu-
ralice su fin, mediante simulaciones de actividades de intermediación
laboral o propias de las autorizadas legalmente a las empresas de ser-
vicios temporales, determinando claramente su objeto, las prohibiciones,
el régimen de compensaciones y de seguridad social integral, fijando
sanciones ejemplarizantes como la pérdida de personería jurídica de las
cooperativas y multas considerables. Igualmente, sanciones conducentes
a los servidores públicos que promuevan o sean negligentes en el con-
trol de tales prácticas. También, la creación de contribuciones a cargo de
las Cooperativas de Trabajo Asociado con destino al SENA, ICBF y Cajas
de Compensación Familiar; por tanto, les solicito adoptar las medidas del
caso, además estudiar y atender los proyectos de Ley 206 y 374 de
2005.
Lo anteriormente expuesto, tiene como finalidad proteger derechos y garantías la-
borales de los trabajadores que tienen consagración en los artículos 25, 38,
39, 48, 53 y el inciso último del artículo 336 de la Carta Política. Igualmente,

31
evitar los efectos negativos producidos al financiamiento del sistema de se-
guridad social.
Cordialmente,
EDGARDOJOSE MAYA VILLAZON
ODL/ EGR

1.9 Circular No. 0028. Implementación de Concursos de
Méritos. Fecha: 16 de junio de 2005.
C i r c u l a r N o . 0 2 8
PARA: DIRECTOR DEPARTAMENTO DE LA FUNCION PUBLICA,
Y COMISION NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL
ASUNTO: IMPLEMENTACION CONCURSOS DE MERITOS
FECHA: 16 de junio de 2005
En ejercicio de la función preventiva consagrada en los numerales 1, 3 y 5 del artícu-
lo 277 de la Carta Política, en defensa del ordenamiento jurídico, los intere-
ses de la sociedad y la vigilancia del ejercicio diligente y eficiente de las fun-
ciones administrativas, teniendo en cuenta la expedición de la Ley 909 de
2004 y su reglamentación respectiva, reguladora del régimen de carrera
administrativa, empleo y gerencia pública, este Despacho se permite indicar-
les los siguientes aspectos:
13. El artículo 125 de la C. P. señala que todos los empleos en los órganos y
entidades del Estado son de carrera, con excepción de los de elección popular,
los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los
demás que determine la ley.
14. La carrera administrativa es un sistema técnico de administración de perso-
nal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración pública
y ofrecer a los colombianos igualdad de oportunidades para el acceso al ser-
vicio público, la capacitación, la estabilidad en sus empleos, profesiona-lización
del servicio y la posibilidad de ascender en la carrera.
15. La Ley 909 de 2004 define los conceptos de empleo público como núcleo
básico de la estructura de la función pública y conjunto de deberes y respon-
sabilidades con el fin de cumplir los planes y fines del Estado. También, la
gerencia pública como el conjunto de empleos del nivel directivo de las en-
tidades y organismos del estado que comporta responsabilidades por las
responsabilidades. Además, reitera que la función pública se desarrolla con
fundamento en los principios constitucionales de igualdad, mérito, eficacia,
economía, imparcialidad, transparencia, celeridad y publicidad. Esta ley bus-
ca el logro de la satisfacción de intereses generales y de la efectiva prestación

33
del servicio, derivado de la profesionalización de los recursos humanos al
servicio de la administración pública, estabilidad laboral, capacitación perma-
nente, flexibilidad en la organización y gestión de la función pública y respon-
sabilidad de los servidores en el desempeño de las funciones. Además, la Ley
dota a la Comisión Nacional del Servicio Civil de plena autonomía, puesto que
debe ser la institución garante del principio de mérito, como eje central del
ingreso y ascenso de los servidores de carrera.
16. Según los datos oficiales existen en Colombia unos 120.000 cargos de ca-
rrera administrativa en el nivel central del orden nacional, de los cuales 91.000
se encuentran inscritas en el escalafón de carrera y 30.800 personas vincu-
ladas al servicio público en provisionalidad; en el orden territorial existen más
de 200.000 cargos de carrera administrativa que requieren la apertura de los
correspondientes concursos de méritos, por lo que se calcula en general el
potencial de empleos por proveer en el sistema cercano a los 300.000. Con
las vinculaciones temporales como es el caso de las provisionalidades, se ha
generado un nuevo tipo de clientelismo en la administración pública y
desprotección de los derechos de los empleados del Estado. El Consejo de
Estado ha sostenido que los empleados vinculados en provisionalidad no
gozan de estabilidad alguna, en razón a que son vinculados a la administra-
ción mediante la discrecionalidad por parte de la entidad nominadora y en
consecuencia, pueden ser retirados del servicio discrecionalmente por la
administración. Así, tienen similitud el nombramiento y la insubsistencia del
empleado de libre nombramiento y remoción con el nombrado provisional-
mente. Además, el fuero de estabilidad se predica exclusivamente de los
empleados públicos escalafonados en carrera y mal podría aplicarse a los
provisionales que no se encuentran inscritos en el escalafón. (Sentencias del
18 de abril de 2.002 Rad. 5093-01 (Ref.48-99) y 13 de marzo de 2003
Rad.76001-23-31 de 1998 (Ref.1834-01) ).
17. Transcurridos cinco años de encontrarse el sistema de carrera suspendido,
como consecuencia de la sentencia C- 372 de 1999, se expidió la Ley 909
de 2004, la cual señaló el procedimiento para el ingreso a la función públi-
ca. El artículo 30 señaló que los concursos o procesos de selección serán ade-
lantados por la Comisión Nacional del servicio Civil mediante contratos o
convenios interadministrativos suscritos con universidades públicas o priva-
das acreditadas por la Comisión para tal fin, indicando que el procedimiento
C i r c u l a r N o . 0 0 2 8 . j u n i o 1 6 d e 2 0 0 5

de acreditación será definido por la Comisión. Posteriormente, se expidió el
decreto 1227 de 2005 y en su artículo 11 otorgó competencia a la Comisión
Nacional del Servicio Civil establecer los criterios de competencia técnica,
experiencia y capacidad logística y también, la autorizó solicitar apoyo al ICFES
sobre inscripciones y aplicación de pruebas.
El numeral 3 del artículo 36 indica que los programas de capacitación serán diseña-
dos, homologados y evaluados por la ESAP de acuerdo con la solicitud que
formule la respectiva institución. El Decreto 1227 en su artículo 65 señala que
se deben elaborar planes de capacitación, con base en estudios técnicos, los
cuales serán fijados por los instrumentos creados por la ESAP y el Departa-
mento de la Función Pública.
Igualmente, el parágrafo de este artículo determina que las entidades deben imple-
mentar programas de bienestar e incentivos, de conformidad con la norma-
tividad vigente. Aspecto concordante con el artículo 69 del Decreto 1227 de
2005 que autoriza a las entidades fijar estos planes con las entidades de
seguridad y promoción social.
Los artículos 39 y 40 fijan que debe reglamentarse el instrumento de evaluación, con
base en la Ley y los criterios de la Comisión Nacional del Servicio Civil. Ade-
más, ella desarrollará un sistema de evaluación del desempeño como siste-
ma de evaluación tipo, que deberá ser adoptado por las entidades mientras
desarrollan sus propios sistemas. Igualmente, aparecen en el artículo 56 del
Decreto 1227 de 2005.
18. En este orden de ideas, el artículo 84 de la Carta Política expresa que cuan-
do un derecho o una actividad haya sido reglamentado de manera gene-
ral, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias
o requisitos adicionales para su ejercicio. Por tanto, deberá evitarse la crea-
ción de procedimientos y requisitos adicionales sobre el régimen de carrera
administrativa que entrabe o dilate su aplicación efectiva.
19. En consecuencia, este despacho se permite instarlos a expedir en el menor
tiempo posible las normas reglamentarias faltantes sobre el régimen de ca-
rrera administrativa y prever las correspondientes apropiaciones presupues-
tales con la finalidad de no hacer dilatorias ni nugatorias tales normas, pues-
to que ha transcurrido tiempo prudencial desde la expedición de la Ley 909
del 23 de septiembre de 2004 a la fecha, para tal efecto, con lo cual se ga-
rantizan los derechos de acceder al desempeño de cargos y funciones públi-

35
cas ( artículo 40 numeral 7 de la C P), el ingreso y ascenso en cargos de ca-
rrera con fundamento en los méritos y calidades ( artículo 125 Constitucio-
nal ), en concordancia con los principios de igualdad, moralidad, eficacia e im-
parcialidad que rigen la función administrativa ( artículo 209 Constitucional
).
Lo expuesto, busca evitar en lo posible, que la administración continúe con formas de
vinculación temporales al servicio público, como las provisionalidades y los
supernumerarios, que desnaturalicen la función pública y generen actos de
clientelismo o favoritismo, con lo cual deberá procederse a las convocatorias
de los concursos sin más requisitos ni procedimientos adicionales.
Cordialmente,
EDGARDOJOSE MAYA VILLAZON
ODL/EGR.
C i r c u l a r N o . 0 0 2 8 . j u n i o 1 6 d e 2 0 0 5

1.10 Circular No. 0061. Aplicación del Sistema General de
Seguridad social en Pensiones y revisión de pensiones
reconocidas irregularmente. Fecha: 21 de octubre de
2005.
C i r c u l a r N o . 0 0 6 1
PARA: UNIVERSIDADES PÚBLICAS DEL ORDEN NACIONAL Y TERRITORIAL
ASUNTO: Aplicación del Sistema General de Seguridad Social en Pensiones y revisión de pen-
siones reconocidas irregularmente
SOPORTE LEGAL: Ley 100 de 1993;Ley 797 de 2003, artículos 19 y 20; Ley 734, artículo 35 nu-
meral 15.
FECHA: 21 de octubre de 2005
El artículo 19 de la Ley 797 de 2003 establece, en cabeza de las entidades de previ-
sión social o de las entidades que hubiesen reconocido prestaciones econó-
micas, la obligación de «verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos
para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvie-
ron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o pres-
tación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que existan
motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció indebida-
mente una pensión o una prestación económica».
Cuando de la anterior revisión resulte que la prestación fue otorgada sin el cumplimien-
to de los requisitos legales, los representantes legales de estas entidades
deberán proceder, bien a revocar de manera directa el acto administrativo que
la reconoce, previo el cumplimiento del procedimiento previsto en el artícu-
lo 29 de la Carta Magna, desarrollado en los artículos 14,28,34,35 y 73 del
Código Contencioso Administrativo y verificado, si se dieran las condiciones
excepcionales que prevé la ley y la jurisprudencia para revocar estos actos
sin el consentimiento escrito y expreso de los afectados; o bien iniciar las
acciones de lesividad o de revisión previstos en el referido Código y en el
artículo 20 de la Ley 797 de 2003.
En este mismo sentido, es pertinente recordar que la Ley 734 de 2002 (Código Úni-
co Disciplinario) prohíbe a los servidores públicos reconocer y pagar pensio-
nes irregularmente reconocidas.

37
En las Universidades Públicas se han encontrado principalmente dos tipos de irregu-
laridades en cuanto al reconocimiento y liquidación de pensiones: la exten-
sión de beneficios convencionales a empleados públicos, y la expedición de
normas internas mediante las cuales los Consejos Superiores han estableci-
do condiciones de pensión. Estas irregularidades desconocen la competen-
cia constitucional asignada al legislador para establecer el régimen
prestacional de los empleados públicos.
Por otra parte, en materia de afiliación al Sistema General de Pensiones, debe
recordarse que el artículo 15 de la Ley 100 de 1993 ordenó la afiliación
obligatoria de todos los servidores públicos. La omisión de este deber impli-
ca que los riesgos de invalidez, vejez y muerte ocurridos con posterioridad a
la entrada en vigencia del Sistema se radican en cabeza de las universidades
públicas, incrementando de este modo sus pasivos pensionales.
Es importante señalar que de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, mientras
no se haya realizado la revocatoria de las pensiones con el cumplimiento de
las formas previstas en la Ley, o se haya suspendido o anulado el acto de re-
conocimiento, es responsabilidad de la entidad responsable continuar reali-
zando el pago de la obligación. También ha señalado la Corte que el pago
de las obligaciones pensionales es una prioridad de todas las entidades pú-
blicas y privadas y dichos pagos deben realizarse con preferencia sobre otras
obligaciones de la entidad.
En concordancia con todo lo anterior, y con el fin de reducir el alto impacto econó-
mico que tiene sobre las universidades públicas el pago de pensiones irre-
gulares, se considera pertinente advertir a los representantes legales de es-
tas entidades que es su obligación proceder a la revisión de los actos que han
dado lugar al pago de dichas prestaciones y proceder conforme a las normas
previamente citadas.
Proyectó: Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales
ODL/ram
C i r c u l a r N o . 0 0 6 1 . o c t u b r e 2 1 d e 2 0 0 5

1.11 Circular No. 0068. Requerimiento a las EPS con el fin de
que todo aporte que se cobre a los cotizantes
obligatorios, especialmente a los pensionados o
jubilados, corresponda a la efectiva prestación de los
servicios médico-asistenciales no prestados y sobre los
cuales se están pagando aportes. Fecha: 1 de diciembre
de 2005.
C i r c u l a r N o . 0 0 6 8
Bogotá, 1 de diciembre de 2005
PARA: ENTIDADES PROMOTORAS DE SALUD
SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD
MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL
DE: DESPACHO
ASUNTO: Requerir a las Entidades Promotoras de Salud (EPS), con el fin de que todo aporte que
se cobre a los cotizantes obligatorios, especialmente a los pensionados o jubilados,
corresponda a la efectiva prestación de los servicios médico-asitenciales y
prestacionales. En caso de cobros de retroactivos debe buscarse el mecanismo de
compensación de los servicios médicos y asistenciales no prestados y sobre los cua-
les se está recibiendo el pago de aportes.
El descuento de aportes en salud sobre las mesadas atrasadas que se cancelan al
pensionado al momento de reconocerle su derecho sin haber tenido la posibilidad de
recibir servicio alguno del Sistema de Seguridad Social en Salud, constituye un en-
riquecimiento sin causa para las Promotoras y para el Sistema, al pagar el aporte los
usuarios, especialmente los pensionados, sin la posibilidad de tener acceso a los ser-
vicios médico-asistenciales y prestacionales; más aún cuando la falta o demora en la
cotización o aporte que argumentan las Promotoras para no prestar el servicio, no
es atribuible a la culpa del beneficiario.
SOPORTE LEGAL: Constitución Política de Colombia Artículo 277, Decreto
262 de 2000, Ley 734 de 2002, Ley 100 de 1993, Ley 797 de 2003, Ley 717 de 2001,
Decreto 806 de 1998, Decreto 692 de 1994, Decreto 1919 de 1994 y demás normas
concordantes, y complementarias.
SOPORTE JURISPRUDENCIAL: La vigilancia superior y consecuente intervención dentro del
asunto se fundamenta en las sentencias de la Corte Constitucional C.977-98, C.599-
98, C.800-03, SU 111-97 y SU 480-98, entre otras.

39
El Estado Social de Derecho tiene dentro de sus fines principales servir a la comuni-
dad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los prin-
cipios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, así como facili-
tar la participación de todos en las decisiones que los afectan. Las autoridades
están instituidas para proteger a las personas.
En un Estado de Derecho se actúa según la ley como expresión de la voluntad ge-
neral, se garantizan los derechos y libertades fundamentales y su efectiva rea-
lización material. Es así como dentro de la estructura del Estado colombiano
la Procuraduría General de la Nación es la entidad de control con legitimidad
activa para representar a la sociedad, en consecuencia es su deber velar por
el correcto ejercicio de las funciones encomendadas en la Constitución, la
defensa de los derechos y garantías fundamentales de los colombianos, por
el ordenamiento jurídico y el patrimonio público.
La Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales en ejercicio de la función preventi-
va y de control de gestión, de la vigilancia superior en defensa del ordena-
miento jurídico, los intereses de la sociedad y del ejercicio eficiente de las fun-
ciones públicas, ha observado las siguientes situaciones:
En primer lugar, los afiliados que solicitan el reconocimiento y pago de su pensión de
vejez o jubilación, deben estar sometidos a largas demoras para disfrutar su
derecho, ajenas a su voluntad, debido a problemas estructurales de las enti-
dades, es el caso de CAJANAL EICE y el Seguro Social, entre otros.
Una vez logrado el reconocimiento y pago de la mesada pensional a través de un acto
administrativo, luego de una y hasta cinco acciones de tutela instauradas y
falladas en contra de la entidad, se liquidan y pagan al pensionado las
mesadas pensionales atrasadas desde el momento de causación del dere-
cho (entiéndase desde que se adquirió el estatus de pensionado) sobre este
retroactivo, por mandato legal, se aplica el descuento mensual del porcentaje
destinado a aportes en salud, no obstante las entidades promotoras a las que
se giran estos descuentos durante todo el tiempo del trámite administrativo
de reconocimiento de la prestación no le permiten al beneficiario el acceso
a la prestación de servicios médico-asistenciales y prestacionales.
Los pensionados han venido protestando ante los organismos de control, por consi-
derar que no deben pagar aportes por servicios no prestados o que no han
estado a su disposición, incluso por períodos de tiempo que se vieron obli-
gados a cotizar a salud como independientes dado su delicado estado de
C i r c u l a r N o . 0 0 6 8 . d i c i e m b r e 1 d e 2 0 0 5

salud. En estos últimos casos, no se presta el servicio por la Empresa
Promotora sino que además, se produce un doble pago al sistema, uno como
afiliado independiente y otro como pensionado.
En segundo lugar, dentro de los procesos concursales, específicamente en los procesos
liquidatorios se detecta una situación similar a la anterior en cuanto a sus
efectos, ya que son cancelados extemporáneamente los aportes al Sistema
de Seguridad Social en Salud en su totalidad con intereses de mora, sin te-
ner acceso a la prestación integral de los servicios en los términos de ley.
Al respecto, es preciso indicar:
La Seguridad Social Integral es el conjunto de instituciones, normas y procedimientos
de que disponen la persona y la comunidad como garantía de calidad de vida,
motivo por el cual incluye el servicio a la salud. A la cual la Constitución Po-
lítica de Colombia le dio el carácter de servicio público y por tanto es irrenun-
ciable, permanente, ininterrumpido y obligatorio. Este servicio debe prestar-
se bajo los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad.
En la medida en que corresponde a la ley definir cuáles son las prestaciones obliga-
torias en salud y establecer sistemas de acceso a la Seguridad Social, debe
entenderse que toda persona que cumpla con los requisitos legales para
ingresar y permanecer en el Sistema de Salud, tiene igualmente un derecho
constitucionalmente protegido a recibir las correspondientes prestaciones
médicas asistenciales.
Es así como el Sistema General de Seguridad Social en Salud, diseñó en la Ley 100
de 1993, dos subsistemas que regulan su financiación, a saber: el subsidiado,
para el grupo poblacional que no tiene los medios económicos para cotizar
y, el contributivo, conformado por quienes aportan en proporción a su capa-
cidad económica.
Para entrar al sistema contributivo de salud el trabajador dependiente escoge una EPS
y efectúa las cotizaciones al patrono o empleador, quien debe remitirlas a la
Entidad Promotora seleccionada. La Corte Constitucional en Sentencia C. 177-
98, concluyó que en principio el trabajador tiene un derecho constitucional-
mente protegido a las prestaciones de salud siempre y cuando esté afiliado
al Sistema.
En salud las EPS, si bien deben recaudar las cotizaciones, no financian los servicios
directamente con base en estos dineros sino a partir de las unidades de pago
por capitación (UPC) que reciben del Sistema por cada afiliado. En efecto, en

41
el régimen contributivo, las EPS recaudan por delegación del Fondo de Soli-
daridad y Garantía (FSG), por lo cual deben descontar de las cotizaciones el
valor de las Unidades de Pago por Capitación UPC fijadas para el Plan de
Salud Obligatorio y trasladar la diferencia al fondo. En caso de que la suma
de las UPC sea mayor que los ingresos por cotización, el FSG cancela la di-
ferencia a las EPS que así lo reporten.4
La Ley 100 de 1993, por la cual se crea el Sistema General de Seguridad Social Inte-
gral, establece en el artículo 157 numeral 1, que los afiliados al Sistema
mediante el régimen contributivo son las personas vinculadas a través de
contrato de trabajo, los servidores públicos, los pensionados y jubilados, y los
trabajadores independientes con capacidad de pago.
El Decreto 806 de 1998, por medio del cual se reglamenta la afiliación al Régimen de
Seguridad Social en Salud y la prestación de los beneficios del servicio público
esencial, de interés general en todo el territorio nacional, señala en el artícu-
lo 26, que las personas con capacidad de pago deberán afiliarse al régimen
contributivo mediante el pago de una cotización o un aporte económico
previo, el cual será financiado directamente por el afiliado o en concurrencia
con este y su empleador. El artículo 65 de la misma norma, establece que el
ingreso base de cotización de los pensionados para el aporte de salud se
calculará con base en al mesada pensional.
Es claro entonces que sobre los ingresos que se perciben por pensión es obligatorio
cotizar en salud a partir de la fecha en que se empieza a devengar la mesa-
da pensional, que coincide con el momento de adquisición del status de pen-
sionado.
Acerca del aporte de pensionados, jubilados y personas que no tienen relación labo-
ral, las personas realizan directamente los aportes, por lo cual la relación con
la Entidad Promotora de Salud (EPS) es directa y como tal genera derechos
y deberes recíprocos. Por consiguiente, la suspensión del servicio de salud por
falta de cotización no transgrede la buena fe, pues el principio general del
derecho impone que nadie puede alegar su propia culpa. Además, en este
caso no existe en sentido estricto una restricción al derecho constitucional del
trabajador independiente ya que la persona adquiere el derecho a la presta-
4 C.177-98. 4 de mayo de 1998. M.P. Alejandro Caballero.

ción en salud en la medida en que ha cumplido con las obligaciones estable-
cidas por la ley, como es efectuar la correspondiente cotización.
No obstante, en el caso de los pensionados y jubilados, estos están sometidos al tiem-
po que tarde la entidad de previsión para reconocer su derecho pensional con
el fin de poder efectuar los aportes con destino a salud, aspecto totalmente
ajeno a su voluntad. En este punto se comparte la posición asumida por la
Superintendencia Nacional de Salud, en reiterados conceptos, en cuanto a
que «en tales eventos, la continuidad del servicio no puede ser interrumpida
pues su beneficiario no ha dado lugar a ella».5
Adviértase pues, que desafortunadamente en entidades como CAJANAL EICE y el
Seguro Social, se superan ampliamente los términos legalmente establecidos,
cuatro (4) meses según el artículo 33 de la Ley 797 de 2003 y dos (2) meses
según el artículo 1º de la Ley 717 de 2001, lapso durante el cual obviamente
no se recibe el pago de la mesada ni tampoco se recibe el servicio de salud,
específicamente en el caso de personas retiradas del servicio que no están
laborando.
Además de quedar «desprotegido» el trabajador y su familia o los beneficiarios del cau-
sante respecto del cual cursa el proceso de sustitución pensional, en una eta-
pa de la vida que exige en la mayoría de los casos, una atención pronta, opor-
tuna y permanente, se ven expuestos a perder la antigüedad de la afiliación
al Sistema con las consecuencias que esto conlleva en cada caso particular.
Es claro que cuando en el pago de mesadas atrasadas o retroactivos pensionales, en
donde la demora y el no pago de los aportes en salud a las entidades
promotoras no dependen del pensionado y si hicieron descuentos por ser-
vicios sobre los cuales no se tuvo la posibilidad de tener acceso, por tanto en
atención a los principios constitucionales de respeto a la dignidad humana,
de solidaridad y prevalencia del interés general, deben compensarse so pena
de constituirse un enriquecimiento sin causa. Si bien la obligación del pago
del aporte es legal e ineludible, también lo es la obligación de prestar el ser-
vicio, de lo contrario no se estaría garantizando su efectividad y se estaría pro-
moviendo un orden injusto.
5 Concepto de la Superintendencia Nacional de Salud NURC 8004-1-160365 de fecha 31 de enero de
2005.

43
A este propósito la Corte Constitucional6
ha dejado claramente establecido que en
caso de mora del patrono o empleador no procede la desafiliación o pérdi-
da de antigüedad, con mayor razón en el caso de los pensionados debe
aplicarse la máxima citada.
La Corte consideró en el fallo C177-98 que la suspensión de la afiliación aparece
desproporcionada ya que afecta la antigüedad del trabajador en el sistema,
lo cual podría, en determinados casos, obstaculizar el no acceso a determi-
nados servicios sanitarios. Es excesivo que se imponga la suspensión de la
afiliación a un trabajador y a su grupo familiar por una conducta que es im-
putable a su empleador, que no efectuó los aportes que le correspondían, y
a la propia EPS, que fue negligente en sus deberes de vigilancia.
Ante la mora de pago de aportes en salud por culpa del empleador, a él se traslada
la obligación de atender al trabajador como si estuviera afiliado a la Entidad
Promotora. Pero cuando no existe relación laboral es muchas veces al afiliado
al que le corresponde asumir los gastos o expensas para recibir los servicios
y no perder la antigüedad. Es estos casos, también en concordancia con los
conceptos de la Superintendencia Nacional de Salud, le deben compensar
o restituir dichos gastos para evitar la doble cotización al sistema.
Todo lo anterior involucra no solo al trabajador sino también al grupo familiar, esto
paralelo a la especial protección constitucional que se le brinda al núcleo
familiar por parte del Estado
En consecuencia de lo expuesto, se concluye:
La cotización al sistema de Seguridad Social en Salud es obligatoria para todos los
pensionados y está a cargo de ellos en su totalidad. El Fondo de Pensiones
está en la obligación de hacer los descuentos para cubrir la cotización al Sis-
tema General de Seguridad Social en Salud sobre la mesada pensional.
El aporte trae como contraprestación la atención asistencial por parte de la Entidad
Promotora de Salud, siendo tan obligatorio, el pago del aporte como la pres-
tación del servicio médico, asistencial y prestacional. En consecuencia, cons-
tituye un enriquecimiento sin causa el hecho de que sobre el retroactivo de
pensión se hagan descuentos de los aportes con destino a salud sin la
contraprestación respectiva en las condiciones ya señaladas e incluso con el
auspicio de un doble aporte al sistema.
6 C.177-98, C803-03, entre otras.

Ante la presencia de un enriquecimiento sin causa se hace necesario un mecanismo
de compensación al afiliado al Sistema de Seguridad Social en Salud o en su
defecto la facultad de repetición en los casos de doble aporte al Sistema.
La Procuraduría General de la Nación en representación de la sociedad insta a las
Entidades Promotoras y a los demás agentes involucrados, a que compen-
sen a los pensionados que han debido pagar aportes sin recibir la prestación
de servicios de salud para ellos y para sus familias. De igual forma, a que me-
diante mecanismos idóneos se evite en el futuro la suspensión del servicio
y el pago de aportes sin la correspondiente contraprestación de los mismos.
EDGARDO MAYA VILLAZÓN
DR. OSWALDO DUQUE LUQUE
Delgado para Asuntos Laborales
DLDA/ Vig. Sup.Salud.

45
1.12 Circular No. 007. Aplicación de la Ley 33 de 1985 a los
docentes del magisterio. Fecha: 26 de enero de 2006.
C i r c u l a r N o . 0 0 7
Bogotá, 26 de enero de 2006
PARA: CONSEJO DIRECTIVO FONDO PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO
FONDO DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO
FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A.
DOCTOR EDGARDO JOSÉ MAYA VILLAZÒN
ASUNTO: Advertir al Consejo Directivo del Fondo del Magisterio, a la Coordinación del Fondo
Prestacional y a la Fiduciaria La Previsora S.A., esta última la entidad que administra
los recursos del Fondo Prestacional, las serias implicaciones por no aplicar la ley vi-
gente y la jurisprudencia, en relación a la fecha desde la cual fue promulgada la Ley
33 de 1985.
Lo anterior en virtud de que de acuerdo a la transición consagrada en la Ley 33 de
1985, existen docentes (340 aproximadamente) que cumplen con los 15 años de ser-
vicio exigidos por la norma para la aplicación del régimen vigente anterior, en el
período comprendido entre el 29 de enero de 1985 y el 13 de febrero de 1985.
SOPORTE LEGAL: Constitución Política de Colombia Artículos 189, numeral 10, y 277, Decreto
262 de 2000, Ley 734 de 2002, Ley 33 de 1985, demás normas concordantes y com-
plementarias.
SOPORTE JURISPRUDENCIAL: La vigilancia superior y consecuente intervención dentro del
asunto se fundamenta en las siguientes sentencias: de la Corte Constitucional la C.084
de 1996, del Consejo de Estado la Rad. No. 3012-2003 del 26 de febrero de 2004, las
Rad. Nos. 03067-03 del 22 de abril de 2004, 2061-2003,3150-2003,02830 de 2003, la
Rad. No. 4382-2002, la Rad. No. 03012-2001, entre otras.
El Estado Social de Derecho tiene dentro de sus fines principales servir a la comuni-
dad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los prin-
cipios, derechos y deberes consagrados en la Constitución, así como facili-
tar la participación de todos en las decisiones que los afectan. Las autoridades
están instituidas para proteger a las personas.
En un Estado de Derecho se actúa según la ley como expresión de la voluntad ge-
neral, se garantizan los derechos y libertades fundamentales y su efectiva rea-
C i r c u l a r N o . 0 0 7. d e e n e r o 2 6 d e 2 0 0 6

lización material. Es así como dentro de la estructura del Estado colombiano
la Procuraduría General de la Nación es la entidad de control con legitimidad
activa para representar a la sociedad, en consecuencia es su deber velar por
el correcto ejercicio de las funciones encomendadas en la Constitución, la
defensa de los derechos y garantías fundamentales de los colombianos, por
el ordenamiento jurídico y el patrimonio público.
La Procuraduría Delegada para Asuntos Laborales en ejercicio de la función preventi-
va y de control de gestión, de la vigilancia superior en defensa del ordena-
miento jurídico, los intereses de la sociedad y del ejercicio eficiente de las fun-
ciones públicas, ha observado lo siguiente:
El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio es una cuenta sin personería
jurídica, cuyo máximo órgano de dirección es el Consejo Directivo, quien
determina las políticas y administración del fondo, y es el competente para
reconocer prestaciones sociales económicas a los docentes vinculados con
entidades educativas del Estado, mediante la aprobación del proyecto de
resolución por parte de quien administre el Fondo, la Previsora S.A., de acuer-
do con lo dispuesto en el Decreto 2831 de 2005, inciso 2 del artículo 3 y
numeral6 del artículo 7 de la Ley 91 de 1989 y el artículo 56 de la Ley 962
de 2005.
El personal nacionalizado son aquellos docentes vinculados por nombramiento de la
entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de
esa fecha, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 43 de 1975. Toda vez
que el docente obtuvo el carácter de nacionalizado al crearse el Fondo Na-
cional del Ahorro mediante la Ley 91 de 1989, y se les conservó el régimen
que traían en la respectiva entidad territorial, que para el caso de Bogota D.C.
era la Ley 6 de 1945 y la Ley 33 de 1985.
La Ley 6 de 1945 establece 50 años de edad para hombres y mujeres y 20 de servi-
cio para acceder a la pensión ordinaria de jubilación; y la Ley 33 de 1985
unificó la edad pensional para hombres y mujeres en 55 años de edad con
el mismo tiempo de servicio. Esta última norma contempló una última ex-
cepción en cuanto a la edad de 55 años en su artículo 1 parágrafo 2, al dis-
poner que a los empleados oficiales que a la fecha de dicha ley hubiesen
cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio se les con-
tinuarán aplicando las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con

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