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Agricultura familiar brasileira no Programa Nacional de Alimentação Escolar: garantia de mercado aos agricultores e de segurança alimentar e nutricional aos alunos da rede pública de ensino
Pedro Antônio Bavaresco1
Fabiana Mauro2
Desenvolvimento rural brasileiro
Motivado pela industrialização acelerada do final dos anos 1950 e início dos anos 1960, o governo brasileiro implantou uma série de políticas públicas com a finalidade de promover o desenvolvimento da agricultura. Esse processo exigiu do campo um novo papel; o de produzir de forma a atender à demanda crescente por alimentos, provocada pelo aumento do consumo interno, resultante da dinamização econômica de alguns setores da economia e do rápido crescimento da população urbana. Além disso, havia a necessidade de ampliar a pauta de exportações agrícolas para melhorar a balança comercial.
Para isso, um dos principais instrumentos utilizados pelo governo foi a política de crédito rural com taxas de juros negativas que, dirigida especialmente aos médios e grandes produtores, resultou no aumento da concentração de terra e de renda no campo.
Nesse modelo de desenvolvimento havia pouco espaço para os agricultores familiares que, impossibilitados de acessar a política de crédito e as novas tecnologias, ficaram à margem do processo de modernização. Conforme afirma Wanderley em citação de José Graziano da Silva, “menos de 10% dos estabelecimentos agropecuários brasileiros estariam integrados a essa moderna maneira de produzir” (WANDERLEY, 2009).
Dentre as consequências provocadas por esse modelo esteve o intenso processo de emigração da população, que deixou o campo em direção aos grandes centros urbanos. Com isso, agravaram-se os problemas socioambientais, uma vez que as cidades não estavam estruturalmente preparadas para receber essa grande massa. Estima-se que cerca de 16 milhões de pessoas deixaram o campo na década de 1970.
Reforçado pelos governos militares no pós 1964, firmava-se no país um modelo de produção agrícola apoiado no “pacote” tecnológico poupador de mão de obra e intensamente dependente de agroquímicos. Em nome do “progresso”, esse novo modelo praticamente ignorava as questões ambientais. Assim, o setor mais “dinâmico” da agricultura (médios e grandes produtores), favorecido
1 Engenheiro agrônomo, coordenador-geral de Diversificação Econômica, Apoio à Agroindústria e Apoio à Comercialização da SAF/MDA.
2 Jornalista, consultora Pnud/MDA no Programa Nacional de Alimentação Escolar – Pnae.

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também pelo câmbio, passou e se dedicar principalmente à produção de produtos destinados à exportação, deixando a produção de alimentos básicos, de consumo interno, aos agricultores familiares que restavam no campo.
Com a redemocratização do país iniciada nos anos 1980, os movimentos sociais do campo passam a se organizar e ganhar apoio de diferentes outros atores sociais como ONGs, organizações ligadas a igrejas, universidades e entram na luta para garantir o direito de posse e permanência na terra, produzir mais e com sustentabilidade, manter o sustento de suas famílias e gerar renda. Durante a década de 90, diversos grupos e entidades surgem defendendo um outro modelo de produção.
De qualquer forma, até 1994 não havia no Brasil uma linha de crédito específica para a agricultura familiar. Para produzir, tinha que disputar o crédito rural oficial com os médios e grandes produtores. Nesta época, a pressão dos sindicatos e das federações dos trabalhadores na agricultura familiar, da Central Única dos Trabalhadores e de outras organizações rurais foi fundamental para dirigir futuras políticas públicas para os menos favorecidos do campo.
Em 1995, reconhecendo o protagonismo dos agricultores familiares e suas representações, o governo brasileiro institui o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) com a finalidade de conceder crédito de custeio e investimento na atividade produtiva familiar. Na época, cada agricultor podia acessar até dez mil reais por ano com taxa de juros de 16% ao ano. No ano seguinte, o Programa foi legalmente constituído por meio do Decreto nº. 1.946 de 28/06/96. Neste mesmo ano, a taxa de juros foi reduzida para 9% ao ano.
Por meio do Pronaf foi criada a Declaração de Aptidão ao Pronaf - DAP, um documento de identificação dos agricultores familiares. Esse documento é a “porta de entrada” para acessar as demais políticas direcionadas a tal público.
Desde então, o Programa teve inúmeras alterações como a inclusão dos silvicultores, remanescentes de quilombos e indígenas, a disponibilidade de crédito para atividades não agrícolas como artesanato, turismo rural, agroindústria. Atualmente, possibilita que os agricultores acessem até R$130 mil e as taxas de juros variam de 2% até 4,5% ao ano.
Na tentativa de amenizar as demandas sociais por melhores políticas públicas direcionadas aos agricultores familiares, em 1999 o governo brasileiro criou o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) que tem por competências a reforma e o reordenamento agrário, a regularização fundiária, a promoção do desenvolvimento sustentável da agricultura familiar e a identificação, reconhecimento, delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas pelos remanescentes das comunidades dos quilombos. A criação do MDA faz do Brasil um dos poucos países a ter um ministério específico para tratar de assuntos ligados à agricultura familiar e a reforma agrária.

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A partir daí, criou-se um amplo conjunto de leis, normativos, programas e ações voltados à agricultura familiar, em todos os níveis de governo. Nele encontra-se a Lei da Agricultura Familiar (Nº 11.326/2006), conceituando a expressão Agricultor Familiar, antes denominado pequeno produtor, pequeno agricultor, etc. O país passou a vivenciar o amadurecimento dos movimentos sociais, que passaram a ter espaço em diversas instâncias de governo, participando na definição de políticas públicas. A fim de exemplificação cita-se a Marcha das Margaridas, uma estratégia política construída pelas mulheres trabalhadoras rurais organizadas no Movimento Sindical dos Trabalhadores e das Trabalhadoras Rurais. Ativa ainda hoje, tem por objetivo a igualdade de gênero e o combate a fome, a pobreza e a violência sexista.
Como resultado das mobilizações sociais, o governo brasileiro reconheceu uma série de direitos antes ignorados como, por exemplo, assistência técnica com enfoque de gênero; o Programa Nacional de Documentação da Trabalhadora Rural; a inclusão das mulheres trabalhadoras rurais nos programas do governo federal; e a manutenção dos direitos das trabalhadoras rurais no seguro especial da Previdência Social, dentre muitos outros.
Mas, sem dúvida, uma das mais importantes políticas públicas de apoio à agricultura familiar criada nos últimos anos foi a de compras institucionais. Iniciada em 2003 com o Programa de Aquisição de Alimentos – PAA mostrou que os agricultores familiares têm grande capacidade de produção de alimentos, influenciando fortemente na criação, em 2009, da Lei nº 11.947, que dispõe sobre o Programa Nacional de Alimentação Escolar (Pnae), obrigando os estados, os municípios e o Distrito Federal a adquirirem um mínimo de alimentos da agricultura familiar para serem fornecidos na alimentação escolar. Esse último mercado será tratado mais adiante, uma vez que é o objeto central deste artigo.
A criação do PAA resultou de demandas sociais - uma vez que parte da população se encontrava em situação de insegurança alimentar e os agricultores familiares necessitavam de políticas de apoio à comercialização -; e do reconhecimento do governo por políticas imediatas que atendessem a tais demandas sociais. Vale ressaltar que o combate à fome era foco central do plano de governo do presidente da república que assumia em 2003.
Nesse sentido, o Programa, criado pela Lei nº 10.696/2003, tem como principais objetivos promover o acesso a alimentos às populações em situação de insegurança alimentar e a inclusão social e econômica no campo por meio do fortalecimento da agricultura familiar. No período compreendido entre 2003 a 2011, foram investidos, por meio dos ministérios do Desenvolvimento Social e do Desenvolvimento Agrário, mais de quatro bilhões de reais na aquisição de alimentos da agricultura familiar, conforme quadro a seguir. Esses alimentos foram destinados às instituições socioassistencias, equipamentos públicos de alimentação e nutrição como restaurantes populares, cozinhas comunitárias e bancos de alimentos e para famílias em situação de vulnerabilidade social.

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Quadro 1. PAA: recursos aplicados, agricultores familiares contemplados, nº de pessoas beneficiadas e volume de alimentos adquiridos no período 2003/2011.
Período Recursos Aplicados - R$ em (Milhões) Nº. de Agr. Fam. Fornecedores Nº de Atendimentos Alimentos Adquiridos (ton.)
2003
R$ 144,92
42.077
226.414
135.864
2004
R$ 180,00
68.576
4.261.462
339.925
2005
R$ 333,06
87.292
6.450.917
341.755
2006
R$ 492,09
147.488
10.700.997
466.337
2007
R$ 461,06
138.900
14.512.498
440.837
2008
R$ 509,47
168.548
15.407.850
403.155
2009
R$ 591,03
137.185
13.028.986
509.955
2010
R$ 680,75
155.166
18.875.174
462.429
2011
R$ 631,61
162.283
19.728.731
492.258 Total Geral 4.024 - - 3.592.515 Média dos últimos 4 anos* 603,22 155.796 16.760.185 466.949
Fonte: Leite, Conab, Estados e Municípios conveniados.
A inserção da agricultura familiar na alimentação escolar
Conforme mencionado anteriormente, em 2009 foi aprovada a Lei 11.947 que insere ao Programa Nacional de Alimentação Escolar – PNAE, existente há 57 anos3, a obrigatoriedade de se adquirir no mínimo 30% do valor do repasse do governo federal ao Distrito Federal, estados e municípios, em produtos alimentícios oriundos da agricultura familiar, priorizando-se os assentamentos da reforma agrária, as comunidades tradicionais, indígenas e comunidades quilombolas de todo o país. Desta forma, cria-se mais um mercado de incentivo aos agricultores.
Atualmente, o PNAE é responsável pelo fornecimento de cerca de 130 milhões de refeições diárias, distribuídas nos 5.565 municípios do país e no Distrito Federal. O referido programa é uma das principais políticas públicas de compra de alimentos do mundo. No entanto, para chegar ao atual modelo de compras, foi necessário implementar grandes mudanças conceituais e organizacionais no processo de compra de alimentos para a alimentação escolar.
Até 1994, a compra do alimento era feita de forma centralizada. Os gestores federais eram responsáveis por todo o processo desde a formulação do cardápio – único para todo o país,
3 O Pnae tem seu marco inicial datado em 1955, com a criação da Campanha Nacional da Merenda Escolar.

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ignorando-se os hábitos alimentares de cada região e suas especificidades –, até o controle de qualidade e distribuição.
Esse modelo acarretava sérios problemas, dentre eles o de logística que resultava, com frequência, no desperdício de alimentos que estragavam nos depósitos. Devido às enormes distâncias que os alimentos percorriam, houve cada vez mais a necessidade de se consumir produtos industrializados, com maior grau de processamento, favorecendo as grandes empresas distribuidoras de alimentos. Segundo Fialho, em 1993 apenas duas empresas eram responsáveis por 48% do fornecimento dos gêneros comprados pelo governo federal. As aquisições eram feitas por meio de grandes licitações em que o menor preço era o critério definidor da compra.
Em 1998, por meio da Medida Provisória nº 11.784, institui-se a obrigatoriedade de que os cardápios deveriam ser elaborados por nutricionistas, levando em conta “os hábitos alimentares de cada localidade, sua vocação agrícola e preferência por produtos básicos, dando prioridade, dentre esses, aos semielaborados e aos in natura”. Porém, o objetivo do governo ainda era de redução de custos, ou seja, o modelo de compra e a lógica permaneciam os mesmos.
Somente em 2009 esse quadro muda. Com forte participação das organizações sócias, especialmente do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea), foi aprovada a Lei Federal n°11.947 de junho de 2009 iniciando uma nova fase na sistemática de compra de alimentos para a alimentação escolar.
Além da obrigatoriedade da compra dos produtos da agricultura familiar e da preferência por alimentos produzidos por assentamentos da reforma agrária, comunidades tradicionais, indígenas e comunidades quilombolas, a lei altera a forma de compra, a começar pelo instrumento que passa a ser via Chamada Pública e não por licitação, favorecendo a participação do agricultor familiar no processo.
A modalidade Chamada Pública é um processo desburocratizado. Dispensando o gestor público da obrigatoriedade da realização do processo licitatório, a compra é realizada diretamente dos agricultores familiares que encaminham seus projetos de venda diretamente ao gestor evitando, assim, a atuação de atravessadores.
Outra grande alteração diz respeito à lógica da compra. O critério menor preço deixa de ser o principal e a preferência se dá por produtos locais e da safra. Percorrendo menores distâncias, especialmente quando se trata de frutas e hortaliças, os alimentos chegam ainda frescos às escolas. Os cardápios regionalizados respeitam a cultura local e, em geral, têm maior aceitação por parte dos estudantes. Os preços passam a ser os praticados no âmbito local, utilizando os valores de referências já executados por outros programas de compras ou provenientes de pesquisa no mercado local ou regional.

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Desta forma, as escolas passaram a adquirir produtos como frutas, legumes, hortaliças, pães, embutidos, carnes, polpas de frutas, doces, geleias, semiprocessados, bem como qualquer outro produto alimentício desde que oriundo da agricultura familiar.
Essas mudanças na aquisição da alimentação escolar possibilitaram, também, um maior controle social do recurso público. O recurso descentralizado aos estados, municípios e ao Distrito Federal permitiu ao cidadão acompanhar mais de perto como o dinheiro destinado à alimentação escolar vem sendo gasto. A resolução FNDE nº 38, que regulamenta a execução da Lei n° 11.947/2009, define que seja instituído no âmbito dos estados, municípios e Distrito Federal o Conselho de Alimentação Escolar (CAE). O referido conselho é um colegiado deliberativo, que tem como competência o acompanhamento e a fiscalização da alimentação escolar dos alunos da rede pública de ensino, em sua área de jurisdição, bem como do recurso destinado a ela.
O CAE é constituído de um representante indicado pelo Poder Executivo; dois representantes dentre as entidades de docentes, discentes ou trabalhadores na área de educação, sendo eleito o representante dos discentes apenas quando maior de 18 anos ou emancipado; dois representantes de pais de alunos, indicados pelos Conselhos Escolares, Associações de Pais e Mestres ou entidades similares; e dois representantes indicados por entidades civis organizadas. Todos os membros indicados são escolhidos em assembleia específica para tal fim, registrada em ata.
O repasse do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) para a alimentação escolar garante a alimentação escolar dos alunos de toda a educação básica (educação infantil, ensino fundamental, ensino médio e educação de jovens e adultos) matriculados em escolas públicas e filantrópicas.
Os recursos são disponibilizados com base nos dados do censo escolar realizado no ano anterior ao do atendimento. O orçamento para 2012 é de R$ 3,3 bilhões. Desse montante, no mínimo de 30% (R$1,1 bilhão) deve ser investido na compra direta de produtos da agricultura familiar.
Segundo dados do censo agropecuário de 2006, a agricultura familiar brasileira é responsável por cerca de 70% de todo o alimento consumido pela população brasileira, respondendo por 87% da produção de mandioca, 70% da produção de feijão, 46% do milho, 38% do café, 34% do arroz, 21% do trigo e, na pecuária, 60% do leite, 59% do plantel de suínos, 50% das aves e 30% dos bovinos.
Apesar de responder por grande parte da produção de alimentos no país, a agricultura familiar encontra dificuldades para atender as demandas da alimentação escolar, especialmente nas grandes cidades. Para dar conta dessas demandas é necessário que atuem de forma organizada, ou seja, por meio de organizações, preferencialmente cooperativas, com grande número de associados, volume de produção e adequada logística para efetuar as entregas.

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Como ainda são poucas as organizações que conseguem atender a esses requisitos, indispensáveis para garantir a quantidade, qualidade e regularidade no fornecimento de alimentos, o Ministério do Desenvolvimento Agrário vem implementando algumas políticas direcionadas especialmente às organizações da agricultura familiar com potencial de fornecimento para a alimentação escolar. Entre essas políticas, destacam-se a disponibilização de assistência técnica gratuita com foco na gestão dos empreendimentos que, em geral, é um dos principais estrangulamentos das organizações, e a ampliação da oferta de crédito para que essas organizações consigam se estruturar e estocar produtos no período da safra, para fornecê-los ao longo do ano letivo. Essa medida vem patrocinando melhorias na qualidade alimentar dos alunos à medida que amplia, especialmente, a oferta de frutas, verduras e hortaliças, que são ricas em vitaminas, sais minerais e fibras. A mudança nos hábitos alimentares certamente contribuirá, a médio e longo prazos, para a redução dos índices de obesidade infantil já bastante elevados no país. Além disso, contribui para a dinamização da economia local, uma vez que os recursos repassados pelo governo federal para a aquisição de alimentos passam a girar localmente, possibilitando melhorias não só aos agricultores familiares diretamente envolvidos na produção de alimentos, mas também ao comércio local.
Se cumprida a lei em todo o país, cem mil famílias de agricultores familiares serão beneficiadas pela compra de seus produtos, 45 milhões de estudantes favorecidos com alimentos mais saudáveis e os 5.565 municípios brasileiros e o Distrito Federal terão seu desenvolvimento incrementado com a circulação do recurso na própria cidade. Dessa forma, o Programa Nacional de Alimentação Escolar cria mecanismos de fortalecimento da agricultura familiar uma vez que amplia as possibilidades de mercado para seus produtos.
Referências bibliográficas
Brasil - IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. Censo Agropecuário (2006). Disponível em: http://www.ibge.gov.br/. Acesso em setembro de 2012.
Brasil - Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira. Censo da educação básica: 2011 – resumo técnico. 2012.
FIALHO, Assunção de Maria Ribeiro. Merenda escolar no Brasil: a ilustração da assistência como política de lógicas contrárias, 1993. Dissertação (Mestrado em Educação). Faculdade de Educação, Universidade de Brasília, Brasília, 1993 apud CARVALHO, 2009.
WANDERLEY, M.N.B; O agricultor familiar no Brasil: um ator social da construção do futuro. Pag. 33 a 45. In: Petersen, Paulo (org.); Agricultura familiar camponesa na construção do futuro, Rio de Janeiro: AS-PTA, 2009.