Frecuentemente se escucha que los problemas fiscales del gobierno son el resultado de no tener los ingresos tributarios suficientes, y de que no se hayan aprobado los préstamos que se necesitan para impulsar distintos proyectos y programas sociales; obviando, además, lo que sucede por el lado del gasto y su financiamiento.

1. Posición
institucional
No. 60, Agosto de 2016
Frecuentemente se escucha que los problemas fiscales del
gobierno son el resultado de no tener los ingresos tributarios
suficientes, y de que no se hayan aprobado los préstamos que
se necesitan para impulsar distintos proyectos y programas
sociales; obviando, además, lo que sucede por el lado del gasto
y su financiamiento.
¿Qué tanto sustento tiene esa afirmación, cuando los datos
oficiales apuntan hacia otra dirección? En los últimos años se ha
registrado un crecimiento importante de los ingresos tributarios;
recaudación que no ha estado, desafortunadamente, sustentada
en el crecimiento fuerte de la economía, sino que se ha basado,
sobre todo, en modificaciones de tasas o nuevos impuestos que
no son tan efectivos para recaudar, y que han afectado el clima
de inversión ya deteriorado. Los ingresos tributarios de 2015
estuvieron US$1,033.1 millones por encima de los registrados
en 2008; y la carga tributaria neta ha pasado de 10.2% del PIB en
2000, a 13.5% en 2008 y 15.2% en 2015.
Además, desde 2014 hasta recientemente, la mayoría de los
préstamos para los que se ha solicitado la aprobación han sido
ratificados; por otra parte, la emisión de eurobonos para pagar
Letes, ha permitido el acceso a deuda de corto plazo y el uso
discrecional de estos recursos para gasto corriente. Al mismo
tiempo, los fondos de pensiones han servido de financiamiento
barato para que el gobierno pueda pagar las jubilaciones del
antiguo sistema.
I.Lasituaciónfiscalsehadebilitado
apesardetenermásingresospropios
Déficit fiscal alto
En los últimos años, a pesar de disponer de más recursos
propios, las finanzas se han debilitado; el déficit fiscal se ha
mantenido alto: 3.6% del PIB en 2014 y 3.3% en 2015, cifra
superior al 2.7% que se registró en promedio durante 2004-
2008; aunque los problemas de efectivo y la caída del precio
del petróleo durante 2014-2015 han evitado una expansión
aun mayor del gasto y un déficit más elevado. En 2009 el país
perdió el grado de inversión, que le había otorgado la agencia
crediticia Moody´s; en años posteriores, las tres principales
calificadoras de riesgo han bajado la nota del país en otras
seis ocasiones, debido al deterioro fiscal, el lento crecimiento
de la economía, y la polarización política.
Problemas de liquidez
En los últimos años, ante el fuerte crecimiento del gasto, la
mayor recaudación y el incremento de la deuda no han sido
suficientes para solventar los problemas de caja del gobierno,
y la falta de liquidez se ha acentuado. En primer lugar, el
saldo de los depósitos del gobierno ha tenido una tendencia
descendente; el saldo a abril de 2016 se encontraba US$139
millones por debajo del registrado en el mismo mes, un
Millonesaprobadosenpréstamosy
US$843millonessinejecutar
¿nosonsuficientes?
1
Estudios
Económicos
DEC
— Carolina Alas de Franco

2. año antes. En segundo lugar, se ha recurrido intensivamente
a la deuda de corto plazo para financiar gasto corriente en
forma permanente. En tercer lugar, los problemas de caja se
han reflejado en atrasos en los pagos a proveedores, pago de
pensiones del Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada
(IPSFA), devolución del IVA a exportadores, transferencias de
fondos del presupuesto escolar a las escuelas, pago del Fondo
para el Desarrollo Económico y Social de las Municipalidades
de El Salvador (FODES), y otras asignaciones a
instituciones descentralizadas.
II.Préstamosybonosaprobados
de2014amayode2016ascienden
aUS$1,640.7millones
De 2014 hasta mayo de 2016 se han aprobado once préstamos
por un monto de US$688.7 millones, una emisión de eurobonos
por US$800 millones en junio de 20141
, y bonos por US$152
millones autorizados en mayo de 2016, de los cuales ya se
colocaron US$100.95 millones en junio. Un total de US$1,640.7
millones de nuevos fondos a disposición del gobierno2
(ver
cuadro). Además de US$112.6 millones que se han recibido en
concepto de donaciones en ese período.
Por otra parte, de acuerdo con la“Presentación Fiscal del SPNF”
(Ministerio de Hacienda, 14 de julio de 2016) de 2010 a junio de
2016 se han aprobado préstamos por US$2,472.4 millones, de los
cuales todavía no se han ocupado US$842.5 millones; es decir,
hay una disponibilidad del 34.1% del monto de los préstamos
aprobados en ese período.
Emisión de Letes por US$2,468 millones
de enero de 2014 a mayo de 2016
De enero de 2014 hasta mayo de 2016, las Letes financiaron
aproximadamente US$1,046 millones de gasto corriente3
, que el
gobierno pudo utilizar discrecionalmente, ya que no reporta
a la Asamblea Legislativa el uso específico de estos fondos.
1 En abril de 2015 se aprobó además una emisión de eurobonos por US$900
millones, que fue declarada inconstitucional en julio de 2016.
2 Los préstamos aprobados no significa que ya se ejecutaron, se irán utilizando
a medida que se hagan los desembolsos.
3 De enero de 2014 hasta mayo de 2016, se emitieron Letes por US$2,468
millones, y se hizo un roll-over (pago de Letes con nuevas emisiones de Letes)
de cerca de US$1,422.4 millones. Al restar de la emisión de Letes el monto del
roll-over, obtenemos aproximadamente los recursos de la deuda de corto plazo
que sirvieron para gasto corriente en ese período.
Tampoco tiene que solicitar permiso por cada emisión. El monto
máximo de deuda de corto plazo que se puede emitir en un
año se establece en un artículo del presupuesto aprobado. En
2016, el artículo 5 del presupuesto señala que se puede emitir
un monto que no exceda el 30% de los ingresos corrientes
presupuestados (US$4,424.5 millones), que es de US$1,327.3
millones. El mismo artículo establece que esta deuda será
utilizada para solventar deficiencias temporales de ingreso, lo
cual no se cumple.
2
Cuadro
Recursos de deuda aprobados y donaciones
(Millones de US$)
Concepto
Enero 2014 -
mayo de 2016
Once préstamos aprobados 688.7
Una emisión eurobonos aprobada en 2014 para pagar Letes 800.0
Una emisión bonos para seguridad aprobada en 2016 152.0
Subtotal 1,640.7
Uso de Letes para gasto corriente 1/ 1,046.0
Donaciones 112.6
Total 2,799.3
Concepto
Enero 2009 -
mayo de 2016
Préstamos aprobados 2/ 3,450.0
Emisión eurobonos para pagar Letes y gasto corriente 2,400.0
Emisión bonos para educación y seguridad 3/ 494.0
Subtotal 6,344.0
Uso de Letes para gasto corriente. Junio 2009 - mayo de 2016 1/ 2,299.0
Donaciones 848.4
Total 9,491.4
Nota: No incluye emisión de eurobonos US$900 millones, aprobada en abril de 2015, pero
declarada inconstitucional en junio de 2016.
No incluye emisión otros bonos para pagar deuda (no Letes) o intereses, los cuales
fueron emitidos en 2009, 2011 y 2014 (US$183, 653, y 356.3 millones, respectivamente);
ni emisión de CIP.
2/ Incluye reorientaciones de préstamos aprobados en 2009.
1/ El financiamiento del gasto corriente a través de Letes es igual a: colocaciones de
Letes menos pago de Letes por roll-over (descontando el pago que se realiza con
recursos Eurobonos), durante el período analizado. De 2009 a mayo de 2016 se
realizaron tres emisiones de eurobonos por US$800 millones; de la última, solamente
US$641.5 millones fueron utilizados para pagar Letes.
3/ Incluye los certificados fiduciarios de FOSEDU emitidos en 2009 por US$23 millones.
Los préstamos aprobados no se han utilizado en su totalidad; se irán erogando de
acuerdo con el programa de desembolsos. Los recursos de eurobonos para pago de
Letes y gasto corriente ya se utilizaron. Los recursos de la emisión de bonos para
seguridad de 2016, todavía no se han usado pero se prevé que se ocuparán a corto
plazo.
Fuente: elaborado con datos del ministerio de Hacienda, Asamblea Legislativa, Banco Central
deReservaydecretoslegislativos
1 En abril de 2015 se aprobó además una emisión de eurobonos por US$900 millones, que fue declarada inconstitucional en julio de 2016.
2 Los préstamos aprobados no significa que ya se ejecutaron, se irán utilizando a medida que se hagan los desembolsos.
3 De enero de 2014 hasta mayo de 2016, se emitieron Letes por US$2,468 millones, y se hizo un roll-over (pago de Letes con nuevas emisiones de Letes) de cerca
de US$1,422.4 millones. Al restar de la emisión de Letes el monto del roll-over, obtenemos aproximadamente los recursos de la deuda de corto plazo que sirvieron
para gasto corriente en ese período.

3. III.Solicituddemáspréstamospor
US$632.3millonesyemisióndebonos
porUS$1,200millones
Hacia el futuro, existen señales de que se seguirá por el sendero
de un rápido endeudamiento. En el presente, se encuentran
autorizados en la Asamblea Legislativa 11 préstamos por un
monto total de US$632.3 millones, a la espera de ser ratificados.
Al mismo tiempo, se ha solicitado autorización para emitir
US$1,200 millones en bonos.
IV.Presupuestosquenoseapeganala
realidadmantienenunmecanismode
endeudamientosinfrenoutilizando
deudadecortoplazo,queimpulsala
trayectoriadeinsostenibilidadde
ladeuda
El problema fiscal tiene a la base, un exceso de gasto para
el que no se cuenta con financiamiento. Los presupuestos
aprobados no reflejan la realidad; se sobrestiman los ingresos
y se omite o subestiman los gastos, para que puedan ser
aprobados por mayoría simple.
El mismo día que el Ministerio de Hacienda presenta a la
Asamblea Legislativa el proyecto de presupuesto, se publica
el Mensaje del Proyecto de Presupuesto; y al calcular el déficit
fiscal a partir del presupuesto, éste es bastante menor que el
que indica el otro informe. Esta diferencia es un indicativo de la
falta de financiamiento que tendrá el gobierno en el transcurso
del año; para 2016 esta diferencia rondaba alrededor de los
US$578.9 millones4
.
¿Cómo opera el mecanismo de sufragar el gasto corriente
que no tiene financiamiento en el presupuesto? Cada año el
gobierno recurre a Letes, deuda de corto plazo, como forma
de financiamiento permanente de gasto corriente.
4 Una explicación más detallada sobre el cálculo del déficit a partir del
presupuesto, y su diferencia con el que se presenta en el Mensaje del
Presupuesto, se encuentra en: Grupo Técnico de Sostenibilidad Fiscal “Análisis
del proceso de formulación presupuestaria y del proyecto de presupuesto
2015”, noviembre de 2014. Alas de Franco, Carolina y Serpas de Portillo, Luz
María, “Presupuesto aprobado 2014: continúan las fallas y la indisciplina fiscal”
Serie de investigación 2-2013, FUSADES. Alas de Franco, Carolina “Análisis del
presupuesto general de la nación 2013: ¿sirve como instrumento de monitoreo
y rendición de cuentas?”Serie de investigación 1-2013. FUSADES
Este mecanismo opera más intensivamente a partir de
2008, lo que se observa en forma clara en la acumulación del
saldo de Letes a través de los años; cada vez se alcanza más
rápidamente un nivel en el que es necesario realizar una
reestructuración de esta deuda.
El cambio de patrón en el uso de Letes a partir de 2008, y las
emisiones de deuda de largo plazo que lleva aparejado, también
se ilustran al analizar el destino que se ha dado a las emisiones
de eurobonos. Durante 2001-2003, la emisión de eurobonos
estuvo determinada principalmente por la reconstrucción
posterremotos; de 2004 a 2006 su destino principal fue el pago
de pensiones; pero a partir de 2009 se han ocupado, sobre todo,
para pagar Letes y gasto corriente5
.
¿Qué está acelerando el gasto?
El rubro que más ha impulsado el gasto público en los últimos
años es el de las remuneraciones; la planilla ha crecido
significativamente, tanto en plazas como en aumentos salariales.
Las remuneraciones pasaron de representar el 7% del PIB
(US$1,408.6 millones) en 2007 a 9% del PIB (US$2,324.4 millones)
en 2015.
De acuerdo con los datos de los presupuestos aprobados,
de 2007 a 2016, el personal a tiempo completo del SPNF
aumentó en 41,202 nuevas plazas, de las cuales 3,991 se
crearon de 2013 a 2016. Por categoría ocupacional, en esos
años hubo un aumento de 11,583 puestos para docentes
–incluyendo cerca de 8,000 maestros que pasaron del
Programa Educo a Ley de Salarios-; un incremento de 8,904
en seguridad; y de 7,702 nuevo puestos de trabajo en
personal técnico de salud6
. Por otro lado, en esos mismos
años se crearon 3,529 nuevas plazas administrativas,
que junto con el incremento de 9,484 empleos en otras
categorías ocupacionales, ascienden a 13,013 nuevos
empleos, los cuales explican el 31.6% del aumento de
puestos de trabajo en el SPNF en esos años.
5 El pago de Letes es realmente cancelar una deuda cuyos fondos ya fueron
utilizados para gasto corriente.
6 Personal técnico del MINSAL y sus adscritas incluyendo hospitales, y del ISSS.
3
4 Una explicación más detallada sobre el cálculo del déficit a partir del presupuesto, y su diferencia con el que se presenta en el Mensaje del Presupuesto, se
encuentra en: Grupo Técnico de Sostenibilidad Fiscal“Análisis del proceso de formulación presupuestaria y del proyecto de presupuesto 2015”, noviembre de 2014.
Alas de Franco, Carolina y Serpas de Portillo, Luz María, “Presupuesto aprobado 2014: continúan las fallas y la indisciplina fiscal” Serie de investigación 2-2013,
FUSADES. Alas de Franco, Carolina “Análisis del presupuesto general de la nación 2013: ¿sirve como instrumento de monitoreo y rendición de cuentas?” Serie de
investigación 1-2013. FUSADES
5 El pago de Letes es realmente cancelar una deuda cuyos fondos ya fueron utilizados para gasto corriente.
6 Personal técnico del MINSAL y sus adscritas incluyendo hospitales, y del ISSS.

4. 4
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V.Reflexionesypropuestas
Reflexiones:
- Se han aprobado préstamos y bonos por US$1,640.7 millones; pero no es suficiente para el gasto con fines políticos.
- De los préstamos aprobados desde 2010 hasta junio de 2016, se tienen US$842.5 millones sin ejecutar.
- La reestructuración de Letes es el sello en firme de un ciclo pernicioso de obtener financiamiento que alimenta
la trayectoria de insostenibilidad de la deuda: se comienza con un presupuesto falso; sigue con el uso de Letes,
en contra de lo que dice la Constitución, para financiar gasto corriente en forma permanente, y utilizar estos fondos
discrecionalmente; cuando el saldo de esta deuda se acumula hasta determinado monto, se necesita emitir títulos
de largo plazo para pagar Letes; y volver a comenzar el ciclo que cada vez se acorta más. Entre más se posponen las
medidas correctivas, la magnitud del ajuste requerido es cada vez mayor, afectando más el clima de inversión
y la sostenibilidad de las políticas públicas.
- Si no se cuenta con un proceso presupuestario transparente y no hay disciplina fiscal; el aumento de la
recaudación a través de reformas tributarias y el uso discrecional de la deuda de corto plazo, solo permite un alivio
temporal pero no resuelve los problemas de caja del gobierno.
- Los problemas de liquidez del gobierno se han hecho más evidentes en el último año, porque no se tiene asegurado
la mayoría calificada que necesita la emisión de eurobonos para pagar Letes, lo que interrumpe el círculo vicioso.
Propuestas:
- Se debe establecer un límite a la emisión de Letes:
o La emisión de deuda de corto plazo no debe superar el 10% del promedio de los ingresos corrientes
devengados en los tres años previos.
o Se debe prohibir que la deuda de corto plazo se pague con deuda de largo plazo ya que debe ser con
recursos del fondo general.
- La deuda de largo plazo debe ser para inversión pública y no para gasto corriente, y debe financiar proyectos
sustentados en un análisis de costo-beneficio.
- Para salir de este impasse a través de una solución de largo plazo, debe lograrse un acuerdo fiscal, que considere
un ajuste por el lado de los ingresos y de los gastos, y la formulación de un presupuesto transparente y realista.
- Se debe acelerar la ejecución de los recursos ya disponibles. Establecer un equipo operativo con autoridad que
vigile e impulse la ejecución de los fondos de préstamos sin utilizar.