1. Plan Nacional de
Descentralización
2012 - 2015
Consejo Nacional de Competencias

3. Plan Nacional de
Descentralización
2012 - 2015
Aprobado mediante Resolución Nº 003-CNC-2012
del Consejo Nacional de Competencias, publicada
en el Registro Oficial Nº 673 de 30 de marzo del 2012
Consejo Nacional de Competencias

4. CONSEJO NACIONAL DE COMPETENCIAS - SENPLADES
Plan Nacional de Descentralización 2012-2015
SENPLADES / 1ª edición – Quito 2012
Los contenidos del texto se pueden citar y reproducir, siempre que sea sin
fines comerciales, y con la condición de reconocer los créditos
Correspondientes refiriendo a la fuente bibliográfica.
CONSEJO NACIONAL DE COMPETENCIAS – SENPLADES, 2012
De esta edición:
Consejo Nacional de Competencias y Secretaría Nacional de Planificación
y Desarrollo
Colaboradores:
Galo Ambuludí, Germán Guerra, Christian Pino, Anabel Salazar, Cristina
Bastidas, Silvia Álvarez, Cecilia Arévalo, Ramiro Herrera, Stefany Páez,
Víctor Reyes, Daniela Bonilla, Paola Oña, Gilberto Guaminga, Diego
Bravo, Andrea Pareja, Ileana Cevallos, Enma Rodríguez, Catalina Peñafiel,
Manuel Chamorro, Anita Viera, Xavier Cobeña, Karla Zambrano, Aleyda
Matamoros, María Soledad León, Betty Silva, Alfaro Vallejo, Julio Paltán,
Nathalie Sánchez, Paulina Méndez, Karla Aldaz, Gladys Ramón, Jorge
Romero y las autoridades y equipos técnicos de la Subsecretaría de
Descentralización, Subsecretarías Zonales, Coordinación de Participación
Ciudadana y Dirección de Comunicación Social de SENPLADES.
Secretaría Ejecutiva del Consejo Nacional de Competencias
Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo
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Quito, Ecuador
Tel: (593) 2 3978900
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Diagramación: Senplades - Editorial Ecuador
Impresión: Editorial Ecuador F.B.T. Cía. Ltda.

5. Contenidos
Presentación 7
Introducción 9
1 Marco conceptual 11
1.1. Nuevo modelo de Estado en el Ecuador 13
1.1.1 Estado constitucional de derechos y justica 14
1.1.2 Estado plurinacional e intercultural 14
1.1.3 La participación como piedra angular de la democracia
y la política pública 15
1.1.4 Nueva Organización Territorial y régimen de competencias 16
1.1.5 Nuevo régimen de desarrollo planificado, participativo y
descentralizado 18
2 Diagnóstico de la Descentralización en el
Ecuador 19
2.1. La descentralización en el período 1998-2008 19
2.2. Nueva propuesta frente a los modelos anteriores 20
2.2.1 Características del nuevo modelo de descentralización 21
2.2.1.1 Definición de conceptos 21
2.2.2 Dinámicas territoriales 23
2.2.3 Conflictos territoriales vigentes 24
2.3. Estado actual de la descentralización en sus
dimensiones política, fiscal y administrativa 24
2.3.1 Alto fraccionamiento y heterogeneidad política del país 24
2.3.2 Descentralización Fiscal: Equidad y eficiencia en la asignación de
recursos 25
2.3.2.1 Ingresos por niveles de gobierno 25
2.3.2.2 Transferencia a GAD 28
2.3.3 Descentralización Administrativa: Transferencia de competencias orde-
nada, obligatoria y progresiva 32

6. 2.4. Elementos transversales de la Descentralización:
Fortalecimiento Institucional y Participación Ciudadana 32
2.4.1 Fortalecimiento de las capacidades institucionales para una
democratización de bienes y servicios públicos 32
2.4.2 Participación y Percepciones ciudadanas 36
3 Proceso de construcción participativa del
Plan Nacional de Descentralización 41
3.1. El enfoque de la participación en el
Plan Nacional de Descentralización 41
3.2. Planificación Participativa 42
3.3. Diálogo y concertación 42
3.4. Talleres de participación 42
3.4.1 Aportes al Plan Nacional de Descentralización 45
3.5. Grupos focales 48
3.6. Logros alcanzados en el proceso 49
4 Estrategias de descentralización para el
período 2012-2015 51
4.1. Objetivos Estratégicos para la descentralización 51
4.1.1 Objetivo 1.- Garantizar que el proceso de descentralización pro-
mueva la equidad social, territorial y fiscal en el país 51
4.1.2 Objetivo 2.- Impulsar la integralidad y excelencia de la gestión
pública a través del proceso de descentralización 55
4.1.3 Objetivo 3.- Garantizar que el proceso de descentralización sea
transparente, participativo y responda a las realidades y necesidades
territoriales 57
4.2. Estructura programática del Plan
Nacional de Descentralización 60
5 Visión Prospectiva de la Descentralización 63
6 Seguimiento y Evaluación del Proceso de
Descentralización 67
6.1. Principios generales que guiarán el
sistema de seguimiento y evaluación 68
6.2. Responsables del seguimiento
y evaluación del Plan 69
6.3. La participación ciudadana en el
proceso de seguimiento y evaluación 70
6.4. Tablero de control para la toma de decisiones 71
7 Bibliografía 73

7. Índice de Ilustraciones
y Cuadros
Ilustración 1. Votación del COOTAD en la
Asamblea Nacional del Ecuador 20
Ilustración 2. Participación Ciudadana
en el debate del COOTAD 21
Ilustración 3. Municipios: evolución de Ingresos totales 26
Ilustración 4. Municipios: evolución de ingresos propios 26
Ilustración 5. Gobiernos Provinciales:
Evolución de ingresos totales 27
Ilustración 6. Municipios: Evolución
de las transferencias 28
Ilustración 7. Gobiernos Provinciales
Evolución Transferencias 29
Ilustración 8. Modelo Actual de Transferencias 29
Ilustración 9. Municipios: evolución de gastos totales 31
Ilustración 10. Gobiernos Provinciales:
Evolución de los gastos totales 31
Ilustración 11. Oferta Formativa para GAD 36
Ilustración 12. Confianza en el gobierno
en países de América Latina 37
Ilustración 13. Evolución confianza
institucional en el Ecuador 37
Ilustración 14. Solicitudes de ayuda
en la localidad en el Ecuador 39
Ilustración 15. Percepción ciudadana sobre
la calidad de los servicios en el Ecuador 39
Ilustración 16. Participación total por provincia 43
Ilustración 17. Participación de hombres y mujeres 43
Ilustración 18. Participación de GAD en el proceso 44
Ilustración 19. Priorización de
competencias a nivel nacional 47
Ilustración 20. Participación en grupos focales 48
Ilustración 21. Alcance del seguimiento participativo
al Plan Nacional de Descentralización 71

8. Índice de tablas
Tabla 1. Progresividad en el proceso de
transferencia de competencias 22
Tabla 2. Definición de conceptos para sectores 22
Tabla 3. Definición de conceptos para competencias 23
Tabla 4. Definición de facultades 23
Tabla 5. Ingresos por niveles de Gobierno 25
Tabla 6. Impuestos, tasas y contribuciones
por nivel de gobierno 27
Tabla 7. Modelo de equidad territorial
/ Millones de dólares 30
Tabla 8. Gastos por niveles de Gobierno
(Composición y porcentaje del PIB) 30
Tabla 9. Personal capacitado en el último año 33
Tabla 10. Oferta Formativa del CONGOPE 34
Tabla 11. Oferta Formativa AME 34
Tabla 12. Oferta Formativa para los
gobiernos parroquiales rurales 35
Tabla 13. Índice de satisfacción de los servicios del Estado 38
Tabla 14. Satisfacción con servicios públicos
municipales en América Latina 40
Tabla 15. Rendición de Cuentas de los Gobiernos
Autónomos Descentralizados 2010 40
Tabla 16. Participación de actores e
instituciones en el proceso 44
Tabla 17. Temas recurrentes en los talleres
de consulta a nivel nacional 45
Tabla 18. Consulta a nivel nacional:
recomendaciones de los grupos focales 48
Tabla 19. Actores y roles en el proceso de
seguimiento y evaluación de la descentralización 69

9. 7
Presentación
Han transcurrido 5 años desde que la socie- Descentralización, desarrollan un modelo que
dad ecuatoriana, democráticamente, decidió se rige por principios de obligatoriedad, pro-
apostar por un proyecto político que trans- gresividad, equidad, solidaridad, subsidia-
formara radicalmente las inequitativas for- riedad, corresponsabilidad y unidad, entre
mas de distribución del poder a nivel nacio- otros. Otra diferencia esencial entre el nuevo
nal y territorial. El Ecuador de ese entonces modelo y el anterior radica en el componente
demandaba acciones revolucionarias con el fiscal de la descentralización; así, la Consti-
objeto de recuperar lo público y devolver la tución dispone de manera expresa que toda
confianza ciudadana en el Estado y sus insti- competencia debe ser transferida con recur-
tuciones, debilitadas por una agresiva retórica sos, es por ello que el COOTAD desarrolla el
anti-política y una serie de políticas e instru- procedimiento de costeo de las competencias
mentos que afianzaban la agenda neoliberal. a transferir, además de que tiene por objeto
generar mayor equilibrio territorial en la pro-
En ese contexto, la nueva organización terri- visión de bienes y servicios públicos.
torial fue uno de los pilares de la propuesta
de recuperación y transformación del Estado; La Constitución consagra un Sistema Nacio-
la tesis de caminar hacia un Estado regional nal de Competencias que, a través de un orga-
autónomo, que supere la histórica y aberrante nismo integrado democráticamente por todos
inequidad territorial, se fue consolidando. los niveles de gobierno (Consejo Nacional de
Para ello, se requirió de un Estado que, a más Competencias), regula el procedimiento y la
de recuperar sus facultades de rectoría, plani- transferencia de las competencias exclusivas y
ficación y regulación, se gobernase de manera adicionales. Con ello se busca dotar de institu-
profundamente descentralizada, entendiendo cionalidad al sistema, a diferencia del modelo
a ésta como una forma de redistribución del anterior en el que no existía rectoría alrededor
poder y de ejercicio corresponsable en la obli- del proceso de descentralización, siendo esta
gación de satisfacer las demandas de la ciu- una de las razones de su exiguo impacto en ese
dadanía. La descentralización, por lo tanto, no período. En este sentido, el Consejo Nacional
es un proceso tecnocrático sino democrático. de Competencias, de conformidad con el COO-
TAD, tiene la obligación de aprobar un Plan
En el modelo anterior, todas las competen- Nacional de Descentralización cuya finalidad es
cias del gobierno central podían “descentrali- impulsar la equidad interterritorial. Este Plan
zarse” a excepción de las regularmente cali- tiene tres grandes objetivos estratégicos: a)
ficadas como intransferibles, requiriéndose garantizar que el proceso de descentralización
tan solo de la simple voluntad de los gobier- promueva la equidad social, territorial y fiscal
nos subnacionales para asumirlas y ejercer- en el país; b) impulsar la integralidad y exce-
las “a la carta”, a partir de un modelo de nego- lencia de la gestión pública a través del pro-
ciación “uno a uno”, que fomentaba prácticas ceso de descentralización; y c) garantizar que
excluyentes y clientelares, y que no conside- el proceso de descentralización sea transpa-
raba la integralidad del país. Frente a esa reali- rente, participativo y responda a las realidades
dad, la Constitución de 2008 y el Código Orgá- y necesidades territoriales. Alrededor de estos
nico de Organización Territorial, Autonomía y tres objetivos se articularon políticas y metas

10. que apuntalan la finalidad última de la descen- democrático para el Buen Vivir, en el cual se
tralización: alcanzar el Buen Vivir. garanticen los derechos de la ciudadanía, pue-
blos, nacionalidades, comunas y comunidades.
Uno de los ejes de nuestro nuevo Estado cons-
titucional de derechos y justicia es el haber La descentralización no es un proceso neutro,
consagrado la participación ciudadana como es un proceso eminentemente político, que
mecanismo de legitimidad democrática que busca mejorar en el territorio la esperanza
complementa y enriquece a las formas tradi- y calidad de vida de la población; establecer
cionales de democracia representativa; en ese un régimen económico productivo popular,
sentido, debemos relevar la fuerza participativa solidario y sostenible; fomentar la participa-
en la construcción del Plan Nacional de Descen- ción y control social; asegurar a la población
tralización, pues se contó, precisamente, con el acceso equitativo, permanente y de calidad
la subrayada “participación” activa de alrede- al agua, aire y suelo; proteger la diversidad
dor de 3000 personas, en 24 talleres provin- cultural; y, sobre todo, promover un ordena-
ciales, y en donde estuvieron representadas miento territorial equilibrado y equitativo que
1200 entidades entre organizaciones sociales, integre y articule las actividades sociocultura-
GAD y ejecutivo desconcentrado. Este Plan sig- les, administrativas, económicas y de gestión
nificó un ejercicio democrático que hizo reali- que coadyuven a la unidad del Estado.
dad la construcción de política de descentrali-
zación de abajo hacia arriba en cumplimiento Se trata de un cambio de época. “El Estado
de las disposiciones de nuestro nuevo marco a tu lado” es nuestra consigna. Los territorios
constitucional. son ya parte del territorio nacional. Las auto-
nomías significan integración y no autoaisla-
El Plan Nacional de Descentralización no miento ni fragmentación.
puede sino tener como fundamento teórico-
conceptual el Plan Nacional del Buen Vivir Con este marco, presentamos a continuación
2009-2013, en virtud del principio de comple- el Plan Nacional de Descentralización que diri-
mentariedad y en consideración a que uno de girá la implementación de este proceso en
sus objetivos centrales es construir un Estado nuestro país entre el año 2012 y el 2015.
INTEGRANTES DEL CONSEJO NACIONAL DE COMPETENCIAS
Fander Falconí Benítez
PRESIDENTE DEL CONSEJO NACIONAL DE COMPETENCIAS
Gustavo Baroja Narváez
REPRESENTANTE DE LOS GOBIERNOS PROVINCIALES
Jorge Martínez Vásquez
REPRESENTANTE DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES
Hugo Quiroz Vallejo
REPRESENTANTE DE LOS GOBIERNOS PARROQUIALES RURALES
Gustavo Bedón Tamayo
SECRETARIO EJECUTIVO, E.

11. 9
Introducción
En Ecuador la descentralización adquirió un a través de los principios de subsidiariedad,
importante protagonismo a mediados de la solidaridad, coordinación y corresponsabili-
década de los 90, cuando la agenda neoliberal dad, complementariedad, sustentabilidad del
atravesaba su mejor momento. Fue un puntal desarrollo, participación y unidad del Estado.
en los discursos de las agencias de coopera-
ción internacional, los centros de investiga- Este modelo de descentralización pretende
ción afines a la ortodoxia del momento y las superar las deficiencias en la distribución y
entidades gubernamentales encargadas de redistribución de recursos, generar equidad y
la “modernización” y el “achicamiento” del cohesión territorial y fortalecer, por ende, el
Estado. proceso de democratización del Estado. Como
puede apreciarse, se distancia profundamente
Si bien sus propósitos contaron con la apro- de las consignas separatistas de las élites ren-
bación y consenso de muchos sectores socia- tistas y, por el contrario, busca la igualdad y la
les, incluyendo los niveles de gobierno subna- justicia en todas sus dimensiones.
cionales, tuvo muy poco impacto a la hora de
redistribuir poder en el territorio y mejorar los La descentralización en la nueva Constitu-
servicios públicos y las condiciones de vida en ción también está soportada por una nueva
las localidades. Ese modelo de descentraliza- institucionalidad con la responsabilidad de
ción estuvo marcado por un fuerte volunta- promover, regular y organizar el traspaso y
rismo, por la falta de articulación entre trans- el ejercicio de las competencias exclusivas y
ferencia de competencias y de recursos y por concurrentes, de aquellas ya existentes y de
la ausencia de capacidades de gestión en el las nuevas que han empezado a transferirse.
gobierno central y en los gobiernos locales. Ello vuelve indispensable contar con este Plan
Nacional de Descentralización para dinamizar
Lo descrito muestra que la descentralización y ordenar el proceso.
ha tenido una correspondencia directa con el
régimen de desarrollo imperante y, por tanto, La construcción del Plan Nacional de Descentra-
con el modelo de Estado consagrado consti- lización responde a un procedimiento sostenido
tucionalmente; ello es particularmente noto- de consulta, diálogo y concertación de actores
rio en las dos últimas constituciones del país. sociales e institucionales. Para ello, como pri-
mera acción se desplegaron mecanismos de diá-
La aprobación democrática de la Constitución logo para articular la planificación con los apor-
de 2008 supuso un nuevo régimen de desa- tes de alrededor de 613 representantes de las
rrollo, centrado en el Buen Vivir, y un Estado instituciones desconcentradas del ejecutivo en
constitucional de derechos y justicia; esto las 9 zonas de planificación. Además se incluye-
incluyó la reorganización territorial del Estado ron observaciones de los gremios y asociaciones
y la recuperación de sus facultades esencia- de los Gobiernos Autónomos Descentralizados,
les como las de planificación, distribución, actores que cuentan con experiencia y legitimi-
rectoría, regulación y control. La Constitución dad en el territorio y que han impulsado proce-
consagró un Sistema Nacional de Competen- sos exitosos de gestión participativa.
cias articulado al de planificación y un nuevo
esquema de descentralización fundamentado La formulación del Plan se llevó a cabo
en una transferencia obligatoria, progresiva mediante la participación de prefectos, alcal-
y definitiva de competencias, cuyo objetivo des, concejales, presidentes y vocales de
fundamental es generar equidad territorial gobiernos parroquiales rurales, funcionarios

12. 10
delegados de los GAD, delegados del ejecu- Los objetivos, políticas y lineamientos del
tivo en el territorio y representantes de orga- Plan, recogen consideraciones fundamenta-
nizaciones de la sociedad civil, en 24 talleres les sobre equidad, cohesión territorial, acceso
a nivel nacional. Alrededor de 3000 partici- equitativo a los derechos ciudadanos, a la dis-
pantes discutieron sobre cuatro ejes temáti- tribución armónica de los bienes, de los recur-
cos: 1) Vialidad, Tránsito, Transporte y Seguri- sos y de los servicios públicos, en atención a
dad Vial; 2) Fomento Productivo y Soberanía las condiciones territoriales y sectoriales del
Alimentaria; 3) Infraestructura Pública; y 4) desarrollo.
Ambiente, Agua y Patrimonio.
El Plan propone, además de sus principios
Adicionalmente se organizaron consultas y diá- básicos, la evaluación de la gestión y la cali-
logos con expertos sectoriales, académicos, dad de las políticas públicas. En esta perspec-
representantes de organizaciones no guberna- tiva, el seguimiento y la evaluación se inte-
mentales, agencias de cooperación, responsa- gran en el proceso con la finalidad de que éste
bles de la rectoría nacional de las competen- sea transparente y legítimo; además desarro-
cias a descentralizarse y asociaciones de los lla una forma de política pública articulada
GAD. Alrededor de 75 expertos trataron aspec- entre planeación, ejecución y evaluación, y
tos legales, técnicos, políticos y administrativos propicia mecanismos de diálogo interactivo
de la descentralización en complementariedad y participación ciudadana en las acciones de
con el proceso realizado en los territorios. control y rendición de cuentas, fomentando
así la transparencia y la responsabilidad de la
Impulsar la equidad interterritorial y mejorar la cali- gestión pública.
dad de vida en todos los sectores de la población, es
la finalidad de largo plazo del proceso de descentrali- Finalmente, el Plan incorpora una visión
zación; de modo que, la estructura programática del prospectiva de la descentralización, donde se
Plan propone tres objetivos estratégicos: reconoce que a pesar de los obstáculos y pro-
blemas existentes en el proceso, el avance
a) Garantizar que el proceso de descentrali- del mismo, en los últimos tres años, presenta
zación promueva la equidad social, terri- hitos realmente significativos; ello conlleva
torial y fiscal en el país; ser rigurosos en la utilización efectiva de los
espacios y herramientas existentes, y no per-
b) Impulsar la integralidad y excelencia de der de vista el carácter instrumental de la
la gestión pública a través del proceso de descentralización como generadora de con-
descentralización; y diciones de bienestar y cohesión social, desa-
rrollo territorial endógeno, y bienes y ser-
c) Garantizar que el proceso de descentralización vicios estatales de calidad en el territorio,
sea transparente, participativo y responda a cuyos principales beneficiarios son todos los
las realidades y necesidades territoriales. ciudadanos del país.
Pabel Muñoz L.
Subsecretario General de
Democratización del Estado
SENPLADES

13. 11
Marco conceptual 1
La descentralización adquiere significancia a ritmos de esta productividad, sino que además
partir de los años 90, época en la que se esta- los frutos de este progreso técnico se concen-
blece como tarea fundamental la reforma y trarán en el centro, esto implica no solo la pér-
la reconstrucción del Estado desde el enfo- dida de sus frutos sino la transferencia de su
que neoliberal; sin embargo, para com- propio progreso hacia los centros. Estos dife-
prender la complejidad de éste proceso y el rentes ritmos de productividad dan cuenta de
nuevo modelo propuesto a partir del 2008, la desigualdad entre las estructuras que impi-
es imprescindible revisar los modelos que le den a la periferia alcanzar niveles de ahorro
precedieron. Se habla del tránsito entre un y tasas de acumulación elevados limitando la
modelo desarrollista, aplicado en las década posibilidad de eliminar el rezago estructural en
de los sesenta y setenta, a un modelo neoli- relación con los centros. Esto llevó a criticar los
beral implementado desde mediados de los errores de la teoría neoclásica y proponer una
ochenta y el logro de sus avances más pro- alternativa de transformación económica vin-
fundos en la década de los 90. Frente a este culada a una propuesta ética.
modelo se propone un modelo que implica la
construcción de un Estado Democrático bajo El liderazgo asumido por el Estado enmar-
una nueva concepción de desarrollo. cado en la política desarrollista implicaba la
aplicación y diversificación de la estructura
Tras la gran depresión de los años 30 por el administrativa del gobierno y se tradujo en
mal funcionamiento del mercado, las econo- la creación y fortalecimiento de una variedad
mías capitalistas entraron en crisis y con ellas de dependencias públicas y privadas, además
también entró en crisis el Estado liberal, esto de una acción más directa para la integración
dio paso a la emergencia del Estado social social y planificación del desarrollo nacional.
burocrático, que en los países desarrollados En este marco se traza la tendencia centra-
se traduce en el Estado de bienestar mien- lista que ampliaba el papel del Estado en los
tras que en los países de América Latina, en procesos de desarrollo económico, así como
el estado desarrollista y proteccionista. Así reafirmaba la existencia de sectores estraté-
entre las décadas del 60 y 70 el Estado se gico en la economía.
convierte en el factor de desarrollo econó-
mico y social bajo la idea de potenciar el pro- Posteriormente, la crítica neoclásica res-
ceso de industrialización indispensable para ponsabilizó al planteamiento cepalino de
la expansión y diversificación deliberada del una industria ineficiente y sin capacidad de
mercado interno, cuyo fundamento teórico exportación debido a que no dispone de ven-
fue elaborado por la Comisión Económica tajas comparativas y por tanto bloquea la
para América Lantina y el Caribe – CEPAL a competencia. En consecuencia, la capacidad
partir de los años 50. de intervención del Estado disminuye drásti-
camente y se transforma de agente de desa-
Dentro de la dinámica evolutiva a largo plazo rrollo en el obstáculo de éste.
del sistema económico mundial, la periferia
crecerá a menor ritmo que la productividad del Esta explicación fue utilizada por la ola
trabajo generando no solo la desigualdad en los neoconservadora para restaurar el optimismo

14. 12
por el papel del mercado, determinando en un marco normativo institucional satisfacto-
América Latina la obediencia a los fundamen- rio, que permita el perfeccionamiento de los
tos macroeconómicos y la adopción de lo que mercados y se construye la idea de un Estado
se diera en llamar el “Consenso de Washing- capaz de cumplir sus funciones de manera
ton” que representa un conjunto de políticas eficaz, se le otorga entonces el rol de cata-
orientadas al mercado auspiciado por la orto- lizador e impulsor del proceso de desarrollo.
doxia económica. El Informe sobre Desarrollo
Mundial de 1991, The Challenge of Develop- Así la nueva agenda impulsó la reforma del
ment, expresa en buena medida este nuevo Estado y con ella, los procesos de descon-
enfoque en el que se plantea la desregula- centración y descentralización. El Estado
ción de los mercados; apertura comercial y regresa al primer plano pero bajo la evo-
financiera; privatización de empresas estata- cación muy específica de lo que se conoce
les; reducción del déficit fiscal y la inflación; como el neoinstitucionalismo. Éste marca-
concentración del gasto público en educación ría una nueva etapa del enfoque neoliberal
primaria, cuidados básicos de la salud, nutri- en el que se realza la importancia decisiva
ción, planificación familiar e infraestructura. de las instituciones para el desarrollo econó-
mico, es decir, ya no alcanza con liberalizar
Así, el ideario neoliberal generó un cambio en la economía sino que además es necesario un
las políticas regionales, promovió la reforma Estado e instituciones fuertes. Estas nuevas
del Estado para su reducción, para volcarlo admisiones en el enfoque se sostienen bajo
hacia actividades más específicas; y el inte- el discurso de “buena gobernanza” en el que
rés por mantener un mercado interno forta- se defiende la importancia del diseño institu-
lecido de los años setenta fue sustituido por cional para el crecimiento y la reducción de la
un énfasis en las exportaciones. Además, las pobreza, así el proceso de desarrollo requiere
políticas de estabilización monetaria empe- de la combinación de políticas acercadas y de
zaron a desmontar la planificación centrali- instituciones eficaces.
zada y el espacio nacional perdió importancia
frente a micro territorios conectados global- En el marco del ideario neoliberal, la eficien-
mente. En este contexto, los planteamientos cia y la gobernabilidad atravesaban el pen-
de la CEPAL también abandonaron el modelo samiento y la acción de los gobiernos. En
original y aceptaron la necesidad de la aper- este contexto surgen algunas corrientes de
tura para reactivar el desarrollo en la región. la descentralización en el Ecuador. Fernando
“El enfoque que predominó en este momento Carrión analiza al menos tres de éstas: a) La
sitúa a la descentralización como componente corriente municipalista que “parte del con-
de un programa de reforma del estado basado cepto de que la entidad estatal más próxima
en la privatización de empresas públicas, en el a la ciudad es el municipio y que, por lo tanto,
debilitamiento de la capacidad de regulación es la más democrática y eficiente para resol-
del estado, en la desburocratización, en el aper- ver los problemas sociales. Con este crite-
turismo económico y comercial y en la liberali- rio el municipio se convierte en el eje, sujeto
zación del mercado de capitales” (Barrera, A; central único y fin del proceso descentrali-
2004:178). zador, al extremo de que se asocia descen-
tralización con municipalización.” b) El enfo-
El debilitamiento de la capacidad del Estado que autonomista, supone la transición hacia
fue el escenario en el que se desarrolló el un nuevo estado unitario y autónomo, ade-
auge político y discursivo de la descentraliza- más parte del criterio de que las regiones o
ción. A finales de la década de los 90, comen- provincias se configuran como la periferia de
zaron a plantearse las reformas de segunda una centralidad que no solo impide su desa-
generación post consenso de Washington, rrollo sino también se apodera de sus recur-
en las que se impulsaba la misma lógica de sos. Esta corriente carece de un proyecto
mercado por sobre la lógica de Estado pero político, en su propuesta la descentraliza-
estaba acompañada por instituciones polí- ción es un proceso que corrige las anomalías
ticas estables con rostro social y humano. siempre y cuando las regiones y provincias se
Luego de la fase de absoluto predominio queden con los recursos que producen local-
ideológico de la ortodoxia económica se evi- mente; en esta misma línea existen tres ver-
dencia una transición que no implicó la rup- siones, la que apunta a la autonomía regional
tura de la lógica reformista pero sí una rede- a través de una descentralización asimétrica,
finición del rol del Estado en la promoción del la federalista que sigue el esquema norte-
desarrollo. En el informe del Banco Mundial americano y la que proviene de la combina-
de 1997, “El Estado en un mundo de transfor- ción del modelo económico de convertibili-
mación”, se pone énfasis en la necesidad de dad y de autonomía apelando a la formación

15. 13
de un estado libre asociado; y c) La corriente cuenta con un Plan Nacional de Desarrollo
estructuralista, que entiende al proceso de al que deben sujetarse las políticas, progra-
descentralización en el marco de la estruc- mas y proyectos públicos; la programación
tura del Estado lo que implica la redefinición y ejecución del presupuesto del Estado; y la
de éste en relación con la sociedad civil; por inversión y la asignación de recursos públi-
lo tanto, el nuevo rol que éste asume está cos; además debe coordinar las competen-
asociado a un proceso de descentralización cias exclusivas entre el Estado central y los
flexible y plurinstitucional. (Carrión, F; 29-31). gobiernos autónomos descentralizados.
Así, el Plan Nacional de Desarrollo esta-
blece como uno de sus objetivo la construc-
1.1. Nuevo modelo ción de un Estado democrático para el Buen
de Estado en el Ecuador Vivir que; a más de recuperar y fortalecer
las capacidades de planificación, regulación,
control y redistribución del Estado; apuesta,
El nuevo Estado ecuatoriano hace una como uno de sus pilares fundamentales,
apuesta por la búsqueda de su autonomía, por la consolidación de un Estado policén-
es decir, a generar mecanismos capaces de trico que supere las diferencias y desigualda-
sobrepasar los utilitarios intereses de los gru- des en el territorio ecuatoriano que no se ha
pos económicos de poder y la mirada de gru- visto beneficiado, en igualdad de condicio-
pos sociales centrados en la reivindicación nes, ni de las políticas públicas nacionales,
de intereses concretos y parcializados. En ni de la distribución de recursos del presu-
ese sentido, el Estado vuelve a tener un rol puesto general del Estado, donde se gene-
fundamental como rector y garante de dere- raban regiones “ganadoras”, predominante-
chos, su accionar debe velar por los colecti- mente urbanas, frente al resto del país que
vos y el ciudadano de manera integral, y debe no había tenido un desarrollo económico
hacerlo a través de política pública, acceso equiparable al de las ciudades más grandes
equitativo a bienes y servicios públicos y e influyentes. En esa dirección, el Objetivo 12
medios efectivos de restitución de derechos. del Plan Nacional del Buen Vivir -PNVB- esta-
(Skocpol, 2007: 169) blece como una de sus políticas promover un
desarrollo territorial equilibrado a través de
Dentro de ese marco, la Constitución de la profundización de los procesos de descen-
Montecristi representa la voluntad de cam- tralización y desconcentración.
bio de la sociedad ecuatoriana, un cambio
substancial que busca recuperar lo público, En concordancia, la estrategia territorial
reconstituir el Estado, cambiar el régimen de nacional del PNBV, que constituye un refe-
desarrollo y fortalecer la participación ciuda- rente tanto para las políticas sectoriales
dana. La Carta Suprema desarrolla cinco ejes como para las instancias públicas de todos
fundamentales que reconfiguran las relacio- los niveles de gobierno, plantea como una
nes Estado - sociedad, estos son: la instaura- de sus temáticas: “Consolidar un modelo de
ción de un Estado constitucional de derechos gestión descentralizado y desconcentrado
y justicia; el reconocimiento del Ecuador con base en la planificación articulada y la
como un Estado plurinacional e intercultu- gestión participativa del territorio.” En ese
ral; la participación como piedra angular de marco, la estrategia del PNBV busca supe-
la democracia y de la política pública; una rar la falta de institucionalidad y rectoría en
nueva organización territorial del Estado el proceso de descentralización, eliminar la
supeditada a los principios de unidad, sub- dispersión normativa que provocaba trasla-
sidiariedad, solidaridad, corresponsabilidad, pes de competencias y la imposibilidad de
complementariedad, equidad interterrito- determinar responsables de su ejecución,
rial y sustentabilidad, entre otros; y un nuevo la voluntariedad y falta de decisión política
régimen de desarrollo planificado, participa- al momento de transferir competencias y la
tivo y descentralizado que busca la recupe- debilidad institucional de los gobiernos autó-
ración de la soberanía y la consecución del nomos descentralizados; si a lo señalado se
buen vivir. agrega la obligatoriedad de transferir compe-
tencias con recursos, entonces se puede afir-
Una de las mayores rupturas paradigmáticas mar que la planificación nacional y la Consti-
con el anterior modelo de desarrollo consa- tución 2008 ofrecen al país un nuevo modelo
grado en la Constitución de 1998, fue la recu- conceptual de descentralización cuyo obje-
peración de las facultad de planificación del tivo fundamental es alcanzar un desarrollo
Estado ecuatoriano; en ese sentido, el país territorial equitativo, solidario y sustentable.

16. 14
Debe advertirse que la construcción de un derechos y justicia, viene dada por la concep-
Estado policéntrico conlleva necesaria- ción igualitaria que conlleva la palabra justicia,
mente la aplicación de la cohesión terri- que busca dar solución a situaciones de exclu-
torial como principio para las actuaciones sión, desigualdad y pobreza y, valga decir, que
públicas encaminadas al desarrollo territo- todas estas situaciones son en extremo eviden-
rial, pues su objetivo es alcanzar una ade- tes en los territorios alejados de los centros de
cuada articulación entre todos los miem- poder político y económico. En ese sentido, “La
bros de una comunidad territorial y un Constitución del 2008 asume con vigor el modelo
acceso equitativo de bienes y servicios igualitarista, que se basa en la solidaridad, en la
públicos; en ese sentido, la cohesión territo- protección de los menos favorecidos o peor situa-
rial demanda de la articulación física entre dos y en un Estado que no puede ser sino fuerte.”
las partes del territorio, la equidad territo- (Ávila, R; 2009: 974)
rial entendida como igualdad de oportuni-
dades para alcanzar el desarrollo de la per- Recapitulando, este primer eje y ruptura
sona en todas las partes de un territorio, la paradigmática determina el nuevo modelo
identificación de la población con un pro- de Estado ecuatoriano que, de conformidad
yecto de vida en común y el establecimiento con la Constitución, tiene el deber de “Pro-
de vínculos entre territorios que les permi- mover el desarrollo equitativo y solidario de
tan aprovechar sus ventajas comparativas y todo el territorio, mediante el proceso de auto-
continuidades comerciales, sociales y cultu- nomías y descentralización”; además, la Carta
rales, evitando así procesos de polarización Suprema sitúa como el más alto deber del
territorial y desigualdad social. (Fernández Estado respetar y hacer respetar los dere-
Tabales, A. y otros, 2009, pags. 157-172) chos garantizados en la Constitución; por
último, todos los actos públicos que desa-
rrollen el proceso de descentralización están
1.1.1 Estado constitucional sujetos al control del órgano de cierre cons-
titucional: la Corte Constitucional.
de derechos y justicia
Concomitantemente, el Código Orgánico de
La conceptualización de este tipo de Estado Organización Territorial, Autonomía y Descen-
tiene una entrada de orden jurídico y otra de tralización (COOTAD), al momento de deter-
orden político, ambas sumamente importan- minar las finalidades de la descentralización,
tes en la nueva organización territorial del desarrolla de gran manera el espíritu del Estado
Estado; por un lado, se pasa del Estado legal constitucional de derechos y justicia; así, el
al Estado constitucional, es decir, se pasa artículo 106 de COOTAD dispone: “A través de
de la supremacía del principio de legalidad la descentralización se impulsará el desarrollo
mediante el cual la autoridad está sometida equitativo, solidario y equilibrado en todo el
a la ley: lex facit regem, y en donde la ley es territorio nacional, a fin de garantizar la rea-
anterior y está por sobre la autoridad y ésta lización del buen vivir y la equidad interterri-
sólo puede hacer lo establecido en la ley; a la torial, y niveles de calidad de vida similares en
hegemonía del principio de supremacía cons- todos los sectores de la población, mediante
titucional en el que las máximas autoridades el fortalecimiento de los gobiernos autónomos
e instituciones están definidas y sometidas a descentralizados y el ejercicio de los derechos
la Constitución, la cual define sus atribucio- de participación, acercando la administración
nes y limita a la autoridad, incluso a la pro- a la ciudadanía.”
pia ley si la contraviene. La diferencia subs-
tancial entre ambos modelos está dada por la
presencia de un órgano encargado de inter- 1.1.2 Estado plurinacional
pretar la Constitución y realizar el control de
la constitucionalidad de todos los actos públi-
e intercultural
cos. En concordancia, un Estado de derechos
significa que el Estado no está sometido al El reconocimiento del carácter plurinacional
derecho, entendido como ley, sino a los dere- e intercultural del Estado en la Constitución
chos de las personas y colectivos, siendo éste de 2008, sin duda es una de las reivindica-
su más alto deber, incluso debe garantizar ciones más relevante de las nacionalidades,
estos derechos frente a todo tipo de poder, pueblos, comunidades y comunas, indíge-
incluido el privado. nas, afroecuatorianas y montubias ecuato-
rianas. Esta declaratoria representa un desa-
La apuesta política al momento de consagrar fío enorme para la sociedad en su conjunto, y
al Estado ecuatoriano como constitucional de más aún para el Estado.

17. 15
Resulta complejo para una sociedad heterogé- 1.1.3 La participación como
nea, poco tolerante y todavía excluyente, pen-
sarse a sí misma de manera distinta, por
piedra angular de la democracia
ahora resulta poco probable situar en el y la política pública
mismo nivel de validez a costumbres, hábi-
tos, prácticas e instituciones que no han sido La ampliación de la participación a comuni-
legitimadas jurídica, económica y política- dades, pueblos y nacionalidades, y la obli-
mente pero que vienen aplicándose durante gación constitucional de contar con instan-
siglos de un sostenido e inacabado proceso cias de participación ciudadana al momento
de colonización. Sin embargo, ese es el reto de formular, ejecutar, evaluar y controlar las
de la interculturalidad y la plurinacionalidad, políticas públicas y los servicios públicos,
aprender a convivir en la diversidad pero marcan una ruptura con el anterior modelo
apropiándose cada etnia o cultura de lo mejor de Estado: ya no son solo los ciudadanos los
de cada una de ellas, en un proceso de apren- que tienen derecho a activar mecanismos
dizaje e intercambio mutuo y continuo de de control social tales como la rendición de
saberes; de allí la necesidad de contar con un cuentas o la revocatoria de mandato, ahora la
Estado capaz de, por un lado, formular políti- participación se convierte en un deber social
cas y crear instituciones que permitan gene- y una obligación estatal al momento de ejer-
rar los espacios indispensables para garanti- cer sus facultades de planificación, rectoría
zar ese aprendizaje e intercambio y, por otro, y gestión. La democracia se ve enriquecida
de tutelar los derechos colectivos de nacio- tanto en su forma representativa, pero más
nalidades, pueblos, comunidades y comunas aún en su forma deliberativa.
históricamente excluidas. Ampliando la acep-
ción de sociedad indígena a la totalidad de La participación tiene un papel fundamental en
grupos étnicos y culturales que cohabitan el la nueva organización territorial y en el propio
Ecuador se entiende que “La verdadera inter- sistema nacional de competencias. Los gobier-
culturalidad no es solamente que las socieda- nos autónomos descentralizados (GAD) deben
des indígenas aprendan a convivir y enrique- contar con la participación individual y colec-
cerse con la sociedad mestiza, sino que las tiva en la toma de decisiones, la planificación y
sociedades mestizas aprendan a convivir, enri- gestión de asuntos públicos y el control social;
quecerse y valorar las prácticas políticas y cul- es su deber reconocer todas las formas de par-
turales indias.” (Ospina, P.; 2010: 210) ticipación ciudadana, en especial las que se
generen en las unidades territoriales de base
En materia de organización territorial, la Cons- como barrios, comunidades, comunas, recintos
titución de 2008 en su Art. 60 consagra como y las de los pueblos y nacionalidades. El COO-
derecho colectivo de los pueblos ancestrales, TAD reconoce el derecho a la consulta de los
indígenas, afroecuatorianos y montubios, la pueblos y nacionalidades, garantiza a la ciuda-
potestad para constituirse como circunscrip- danía la atribución para presentar proyectos
ciones territoriales (CT) con el objeto de pre- normativos locales y le faculta a participar en
servar su cultura; posteriormente la Consti- audiencias públicas, asambleas, cabildos popu-
tución y el COOTAD desarrollan este derecho lares y consejos consultivos, así como el reco-
y circunscriben a las CT a la división político nocimiento al derecho de consulta popular para
administrativa, es decir, podrán conformarse tratar cualquier asunto de interés de la comuni-
como tales las parroquias, cantones y provin- dad y para revocatoria de mandato. Incluso se
cias con presencia étnica mayoritaria, luego de prevé la figura de la silla vacía que permite a la
consulta popular aprobada con más de las dos ciudadanía contar con un representante en las
terceras partes de los votos válidos. La rele- sesiones de los GAD con el objeto de que éste
vancia de las CT viene dada por la posibilidad pueda intervenir en la deliberación y toma de
formal que tienen los grupos étnicos ecuato- decisiones en asuntos de interés general.
rianos, en ejercicio de su libre determinación,
para constituir un territorio en el que sus pro- La participación social se erige como uno de
pias autoridades sean las garantes de los prin- los componentes medulares y articuladores
cipios de plurinacionalidad e interculturalidad del sistema nacional de competencias, así
y velen por el respeto a los derechos colecti- el Consejo Nacional de Competencias tiene
vos, en especial el de mantener la posesión e como función promover y vigilar que se cum-
imprescriptibilidad de sus tierras y territorios pla con los mecanismos de participación ciu-
ancestrales y preservar sin condicionamientos dadana en la gestión de los GAD; además, la
su identidad, tradiciones y formas de organiza- propia construcción de este Plan Nacional de
ción social; pero sin perder de vista la vigencia Descentralización ha contado con la partici-
del principio de unidad territorial. pación activa de la ciudadanía, sea individual

18. 16
o colectivamente, y de todos los niveles de subnacionales no gozan de potestad legis-
gobierno, incluidas sus entidades asociati- lativa para emitir una constitución propia
vas; esto demuestra el compromiso y la con- o un ordenamiento jurídico autónomo con
vicción del Consejo Nacional de Competen- rango de ley; por el contrario, al ser el Ecua-
cias en la democracia directa y deliberativa, dor un Estado unitario, el ordenamiento nor-
construyendo política nacional a partir de la mativo local, por el principio de jerarquía, se
realidad local. encuentra subordinado a la Constitución y a
la ley, incluso los GAD no pueden crear, modi-
ficar o eliminar impuestos, pues la Constitu-
1.1.4 Nueva Organización ción consagra el principio de reserva de ley
en materia impositiva.
Territorial y régimen
de competencias El segundo concepto, el de la región, giró
alrededor de la propuesta de contar con un
A inicios de 2007, la reforma democrática nivel de gobierno intermedio capaz de coor-
del Estado se posicionó como una de las dinar el nivel local con el nacional, y de asu-
principales temáticas en el debate nacio- mir el desarrollo subnacional; además, se
nal. Específicamente se analizaron, desde concibió un nivel local mucho más cercano
una mirada crítica, conceptos hasta aquel a la ciudadanía y un nivel central con capaci-
entonces “incuestionables”, se develó la dad de pensar al país en su integralidad.
instrumentalización que el anterior modelo
hacía de conceptos como descentralización, Se debe indicar que a más de la región, la
desconcentración, desarrollo territorial y Constitución contempla la posibilidad de
autonomías. El debate se centró en cómo los contar con regímenes especiales por razo-
conceptos descritos podían coadyuvar en la nes de población, de conservación ambiental
redistribución equitativa y democrática del o étnico culturales; en el caso de los regíme-
poder en el territorio ecuatoriano, en vez nes especiales por razones de población, se
de seguir el juego a un régimen de desarro- faculta para que un cantón o varios conurba-
llo privatizador con un Estado disminuido dos, si cuentan con al menos el 7% de pobla-
y con exigua capacidad de regulación. En ción nacional, puedan conformarse como
ese sentido, se redefinió la descentraliza- distritos metropolitanos autónomos previo
ción y se determinó que ésta no depende aprobación vía consulta popular del proyecto
solamente de los gobiernos locales, sino de de ley de creación del distrito y del proyecto
todos los niveles de gobierno, fundamental- del Estatuto de Autonomía. La potencia de
mente del gobierno central, pues a éste le este nivel de gobierno radica en que a más
corresponde gobernar las relaciones estata- de las competencias y atribuciones propias
les con el objetivo de democratizarlas, sin del cantón puede asumir las competencias
concentrarlas o privatizarlas. del nivel provincial y regional en lo que fuere
aplicable. El caso de la provincia de Galápa-
La propuesta de nueva organización político gos es distinto, si bien constituye un régimen
administrativa del Estado ecuatoriano fue especial de gobierno en razón de sus parti-
pensada alrededor de los conceptos de auto- cularidades ambientales, su territorio será
nomía y de región. En el caso de la autono- administrado de conformidad con una ley
mía, ésta no significó bajo ningún punto de especial y por un Consejo de Gobierno.
vista secesión, por el contrario, el COOTAD
reconoce como principio substancial de la En lo que se refiere al nuevo modelo de des-
nueva organización territorial el de unidad; centralización, la Carta Suprema desarrolla
así, la autonomía es concebida como una una propuesta programática que redefine y
garantía de que ninguna función del Estado supera el modelo anterior consagrado por
ni autoridad extraña podrá interferir en las la Constitución de 1998, en el cual todas las
potestades y competencias de los GAD, salvo competencias del gobierno central podían
disposición contraria y expresa de la Consti- descentralizarse a excepción de las regu-
tución o la ley. La autonomía comprende el larmente calificadas como intransferibles,
derecho y la capacidad efectiva de los nive- requiriéndose tan solo de la simple volun-
les de gobierno para regirse mediante nor- tad de los gobiernos subnacionales para
mas y órganos de gobierno propios. asumirlas y ejercerlas “a la carta”, a partir
de un modelo de negociación “uno a uno”,
La autonomía consagrada por la Constitución que fomentaba prácticas excluyentes y clien-
y el COOTAD no se asemeja a la autonomía de telares, y que no consideraba al país en su
los países federales, es decir, los gobiernos integralidad.

19. 17
Frente a esa realidad, el nuevo modelo de esto es, alcanzar un desarrollo territorial equi-
descentralización se rige por los principios tativo y solidario, acercando el Estado a la
de obligatoriedad, progresividad, equidad, ciudadanía y precautelando se lo haga en un
solidaridad, subsidiariedad, complementa- marco de participación ciudadana.
riedad, coordinación y corresponsabilidad,
sustentabilidad y participación; además, se Capítulo aparte merece el tema del fortaleci-
consagra constitucionalmente un sistema miento institucional, puesto que si los gobier-
nacional de competencias que a través de nos autónomos descentralizados no cuentan
un organismo técnico, el Consejo Nacional con estructuras administrativas ajustadas a
de Competencias, regula el procedimiento y las nuevas competencias constitucionales, ni
la transferencia de las competencias exclu- con capacidades operativas suficientes para
sivas, adicionales, residuales y concurren- asumir una gestión eficiente y efectiva de sus
tes, y la resolución en sede administrativa de facultades, entonces el nuevo modelo de des-
conflictos de competencias entre niveles de centralización corre el inminente riesgo de
gobierno. no incidir en el mejoramiento de las condi-
ciones de vida de las personas y colectivida-
Posteriormente, la Asamblea Nacional, cum- des en el territorio, pues no existiría garantía
pliendo mandato constitucional, aprueba el alguna de que los servicios públicos mejoren
Código Orgánico de Organización Territorial, en calidad y cobertura; de allí la necesidad
Autonomía y Descentralización, publicado en el de contar con planes de fortalecimiento ins-
Suplemento del Registro Oficial No. 303 de 19 de titucional y una red de formación y capacita-
octubre de 2010. Este cuerpo normativo desa- ción, que bajo la rectoría del Consejo Nacio-
rrolla la organización territorial y el sistema de nal de Competencias y en coordinación con
competencias establecidos en la Constitución, las entidades asociativas de los GAD, articu-
en lo principal elimina la dispersión normativa len competencias y demandas instituciona-
existente alrededor de la materia, reafirma la les y locales. Asimismo, es de vital importan-
autonomía de los niveles de gobierno, regula cia el rol de las universidades, en especial de
el sistema de competencias y su instituciona- la Universidad del Estado (Instituto de Altos
lidad, fija los mecanismos para compensar los Estudios Nacionales), pues de conformidad
desequilibrios en el desarrollo territorial y esta- con el principio de pertenencia consagrado
blece los principios básicos que deben obser- en la Ley Orgánica de Educación Superior,
var los gobiernos autónomos descentralizados la universidad ecuatoriana debe responder
en el ejercicio de su autoridad y de sus potesta- a las expectativas y necesidades de la socie-
des, en especial el de participación. dad, de la planificación nacional y del régi-
men de desarrollo.
En lo fundamental, el COOTAD define el sis-
tema nacional de competencias y sus compo- El nuevo modelo de descentralización tiene en
nentes principales, fija sus principios y finali- la solidaridad y la equidad interterritorial dos de
dades, y desarrolla la integración y facultades sus principios fundamentales; en ese sentido, la
del Consejo Nacional de Competencias, ente descentralización fiscal se transforma en com-
encargado de organizar e implementar el pro- ponente central dentro del nuevo modelo; por
ceso de descentralización y que tiene como un lado, se busca una transferencia de recursos
principales atribuciones, aparte de las cons- del presupuesto general del Estado a través del
titucionales ya enunciadas anteriormente, la modelo de equidad territorial en la provisión de
de aprobar un Plan Nacional de Descentraliza- bienes y servicios públicos para la transferencia
ción, intervenir temporalmente en la gestión del 21% de los ingresos permanentes y del 10%
de una competencia de un nivel de gobierno, de los ingresos no permanentes, que tiene por
promover y vigilar se cumpla con los meca- objeto distribuir solidariamente esos recursos
nismos de participación ciudadana, aplicar la bajo criterios de tamaño de población, densidad
cuantificación de los costos directos e indirec- de la población, necesidades básicas insatisfe-
tos del ejercicio de las competencias descen- chas, logros en el mejoramiento de los niveles
tralizadas que deberán ser transferidas a los de vida, capacidad fiscal, esfuerzo administra-
GAD, coordinar y ejercer la rectoría en materia tivo y cumplimiento de metas del Plan Nacional
de fortalecimiento de los GAD, monitorear y de Desarrollo y del plan de desarrollo de cada
evaluar la gestión adecuada de las competen- GAD. Estos criterios serán ponderados cada 4
cias transferidas, entre las principales. Es decir, años con el objetivo de alcanzar equidad inter-
el Consejo Nacional de Competencias, confor- territorial; además, no se podrá destinar con el
mado por todos los niveles de gobierno, es el valor de estas transferencias sino hasta el 30%
garante de que el nuevo modelo de descen- de gastos permanentes y un mínimo del 70%
tralización cumpla con su objetivo primordial, para gastos no permanentes necesarios para el

20. 18
cumplimiento de sus competencias exclusivas Finalmente, con el objeto de dar cumpli-
en base de su planificación, con lo que se busca miento con los principios constitucionales
asegurar el modelo de descentralización ins- de transparencia, acceso a la información y
taurado en la Constitución de 2008. Asimismo, participación ciudadana (control social), es
dentro de los rubros provenientes de las trans- necesario contar con un sistema de informa-
ferencias del presupuesto general del Estado se ción que permita monitorear y evaluar el pro-
encuentran aquellos provenientes del costeo de ceso de descentralización, información que a
competencias con el objeto de dar cumplimiento su vez servirá de insumo en la elaboración
con el mandato constitucional de que toda com- de políticas públicas tanto sectoriales como
petencia debe ser transferida con recursos sufi- territoriales.
cientes, los que deberán fundamentalmente
compensar los desequilibrios territoriales en el
proceso de desarrollo. 1.1.5 Nuevo régimen
de desarrollo planificado,
Por otro lado, se reafirma la capacidad de
los GAD para generar ingresos propios pro- participativo y descentralizado
venientes de impuestos, tasas y contribucio-
nes especiales de mejoras generales o espe- El Plan Nacional de Descentralización (PND)
cíficas; venta de bienes raíces y servicios; los tiene como fundamento teórico-conceptual
de renta de inversiones y multas; los de ven- el Plan Nacional del Buen Vivir 2009-2013
tas de activos no financieros y recuperación en virtud del principio de complementarie-
de inversiones, los de rifas, sorteos, etc. Tam- dad, pues su objeto, por un lado, es dotar de
bién se reconoce la participación en las rentas un orden participativamente construido al
que se produzcan de la generación, explota- proceso de transferencia de competencias;
ción o industrialización de recursos naturales pero, por otro, y más relevante, el de cons-
no renovables en su circunscripción territorial, truir un Estado democrático para el Buen
con el objeto de compensar los efectos nega- vivir y garantizar los derechos de la ciuda-
tivos y la disminución del patrimonio nacional danía, pueblos, nacionalidades, comunas y
que esas actividades pueden producir. comunidades.
Con el objeto de evitar que los gobiernos sub- En ese sentido, la descentralización no es
nacionales comprometan su presupuesto para un proceso neutro, es un proceso eminente-
el pago de deuda, el Código Orgánico de Plani- mente político que busca mejorar en el terri-
ficación y Finanzas Públicas estableció límites torio la esperanza y calidad de vida de la
al endeudamiento de los GAD, en ese sentido población; establecer un régimen económico
el Art. 25 del Código en mención dispone que productivo popular, solidario y sostenible;
el monto total del servicio anual de deuda no fomentar la participación y control social;
deberá superar el 25% de los ingresos totales asegurar a la población el acceso equitativo,
anuales sin incluir endeudamiento, además permanente y de calidad al agua, aire y suelo;
la relación porcentual calculada en cada año proteger la diversidad cultural; y, sobre todo,
entre el saldo total de su deuda pública y sus promover un ordenamiento territorial equili-
ingresos totales anuales, sin incluir endeuda- brado y equitativo que integre y articule las
miento, no deberá ser superior al 200%. Los actividades socioculturales, administrativas,
GAD que sobrepasen estos límites no podrán económicas y de gestión que coadyuven a la
ser sujetos de crédito público o privado. unidad del Estado.

21. 19
Diagnóstico de la Descentralización
en el Ecuador 2
En este contexto, el Plan Nacional de Descentra- económica y tributaria del Estado, y la gestión del
lización representa la posibilidad real de contar endeudamiento externo; la transferencia volun-
con un instrumento construido de forma partici- taria para los gobiernos seccionales y obligatoria
pativa que permita fortalecer progresivamente a para el gobierno central, en procesos de negocia-
los gobiernos autónomos descentralizados para ción individuales; y la creación de un tercer nivel de
ejercer sus competencias exclusivas constitucio- gobierno seccional autónomo, sin competencias ni
nales, de tal manera que, las acciones del Estado recursos: las juntas parroquiales rurales.
no se dupliquen, no dejen vacíos y, sobre todo,
se corresponda con las necesidades locales sin Para el caso de los municipios, en la codificación
perder de vista lo nacional y, por tanto, lo global. de la Ley Orgánica de Régimen Municipal, se
establecieron incluso términos perentorios obli-
A continuación se presentará un diagnóstico que gatorios para la transferencia de las competen-
parte de los antecedentes normativos que rigie- cias y recursos solicitados, bajo pena de desti-
ron procesos anteriores de descentralización en tución de los ministros que incumplían dichos
nuestro país; se continúa con el análisis de la plazos. Sin embargo, no hubo experiencias sig-
situación actual de la descentralización conjun- nificativas en transferencia de competencias con
tamente con las problemáticas identificadas en sus respectivos recursos. (Bedón, 2009)
los territorios y retos fundamentales a enfrentar
en el futuro, considerando tres aspectos: forta- Los procesos se limitaron a la suscripción con
lecimiento institucional del Estado, descentra- municipios y consejos provinciales de convenios
lización fiscal y transferencia de competencias. –inaplicables–, especialmente en sectores como:
turismo (aproximadamente 76) y ambiente
(aproximadamente 68), y mucho menos en sec-
tores como: salud (8), educación (13), agricultura
2.1. La descentralización (20), tránsito y transporte (6).
en el período 1998-2008
En otras palabras, “la descentralización no
operó a pesar de haberse iniciado varios pro-
Entre 1998 y 2008 existió un desarrollo norma- cesos bajo distintas modalidades, y se puede
tivo en relación a la descentralización, conte- afirmar que no se produjo ninguna expe-
nido, especialmente, en la Constitución Política riencia significativa en que se haya concre-
de la República de 1998 y la codificación de la tado totalmente la transferencia de la com-
Ley Orgánica de Régimen Municipal del 2005. petencias y recursos, tal como disponía el
marco jurídico. Durante una década ‘per-
En la Constitución de 1998, bajo un marco concep- dida’, el Ecuador inició varios procesos de
tual individualista, se introduce un régimen abierto descentralización en los que, sin embargo, se
en materia de descentralización, cuyos aspectos puede advertir resultados muy modestos en
principales se refieren a: la posibilidad de transfe- la mayoría de los casos, tanto por la ineje-
rencia de todas las competencias a excepción de cutabilidad de las competencias, como por
seguridad nacional, dirección de la política exte- la ausencia de recursos financieros que la
rior y las relaciones internacionales, la política acompañen” (Bedón, 2009).

22. 20
En concordancia, Augusto Barrera señala que en la económica. Generó un proceso de descentraliza-
última década “existen casos específicos y sectores ción obligatorio y progresivo que busca superar las
más dinámicos en términos de descentralización, deficiencias en la redistribución de recursos, gene-
pero no existe ningún proceso global exitoso y cul- rar equidad territorial y fortalecer con ello el pro-
minado de transferencia de competencias desde el ceso de democratización del Estado, esto cons-
Gobierno central a alguno de los gobiernos locales tituye un desafío profundo para el proceso de
(…) el modelo de voluntariedad y de convenio uno organización territorial y descentralización en el
a uno ha profundizado el desorden en la adminis- país, en tres aspectos generales importantes:
tración pública.” (Barrera, A; 2004:178).
Mayor equidad y eficiencia en la distribución del
Una gran limitación jurídica fue que la Constitu- ingreso y destino del gasto público, para promo-
ción del 98 no estuvo acompañada de una ley ver la sostenibilidad fiscal y el equilibrio territo-
correspondiente que permitiera transferir compe- rial en la provisión de bienes y servicios públicos.
tencias del ejecutivo a los gobiernos seccionales.
(Muñoz, Larrea, García, 2008). En efecto, la Ley Asignación de responsabilidades y atribuciones
Especial de Descentralización del Estado y Parti- por niveles de gobierno a través de una transfe-
cipación Social era anterior a la Constitución. A rencia obligatoria y progresiva de competencias,
eso se debe añadir un divorcio entre lo técnico y la consolidación de cada uno de los niveles de
lo político en un proceso impulsado por un des- gobierno con responsabilidades exclusivas, y la
gastado Consejo Nacional de Modernización del delimitación del rol y ámbito de acción de cada
Estado (CONAM), organismo ejecutor de las polí- nivel para evitar la duplicación de funciones.
ticas neoliberales de reduccionismo estatal, con
respaldo de organismos internacionales y sin par- Fortalecimiento de la capacidad del Estado
ticipación ciudadana, y la inexistencia de modelos desde la consolidación y fortalecimiento de
de gestión descentralizada por sector. las capacidades de cada uno de los niveles de
gobierno, para alcanzar una administración efi-
caz de sus circunscripciones territoriales, impul-
sando así el desarrollo nacional desde la presta-
2.2. Nueva propuesta frente ción adecuada de los servicios públicos.
a los modelos anteriores
El COOTAD a su vez, constituye una base legal
fundamental del proceso de descentralización, no
Quizá la mayor diferencia con respecto al proceso sólo porque fue aprobado con una amplia vota-
anterior de descentralización en el Ecuador es el ción a favor en la Asamblea Nacional en el 2010,
avance logrado sobre los principios normativos y lo que evidencia los consensos y acuerdos llega-
la legislación del proceso. La nueva Constitución dos con diversos actores políticos, sociales y eco-
de la República abrió el camino para que la des- nómicos; sino también por la alta legitimidad
centralización actual se enmarque en los principios construida en espacios de participación, que fue-
de subsidiaridad, solidaridad territorial y justicia ron promovidos para su debate y socialización.
Ilustración 1.
Votación del
COOTAD en la
Asamblea Nacional 24% Sí
del Ecuador
Fuente:
No
Asamblea Nacional del Ecuador 2%
(www.asamblea.gob.ec)
2%
Ausentes
8% 64%
Blancos
Abstinencias
Fuente: Asamblea Nacional del Ecuador (www.asamblea.gob.ec)

23. 21
Varios talleres de discusión de los contenidos de para debatir la Ley y dar muestras de su apoyo.
la Ley se realizaron en todo el país. Se contó con El gráfico que se sitúa a continuación, recoge el
la presencia de asociaciones de GAD, ciudada- número total de participantes que intervinieron
nía, organizaciones indígenas, que se reunieron en el proceso de construcción de la Ley.
Ilustración 2.
Organizaciones indígenas, Participación
13% pueblos y nacionalidades Ciudadana en el
debate del COOTAD
2% AME
Fuente:
La Asamblea de Buen Vivir, in
forme de labores 2009-2011
Alcaldes
57%
28%
Pese a lo anterior, a Asamblea de Buen Vivir, informe de Larrea, García, 2008); dándole un orden
Fuente: La la existencia del COOTAD y (Muñoz, labores 2009 - 2011
los grandes avances en materia constitucional a la descentralización. La descentralización es
y legal, el proceso presenta un vacío legal en obligatoria, el criterio para asignar las compe-
otras áreas igualmente importantes para ase- tencias está determinado por la Constitución y el
gurar un Estado descentralizado. A manera COOTAD, según sea el nivel de gobierno. Este es
de ejemplo, la ausencia de leyes como la de un proceso en el cual no interviene la discrecio-
agua, patrimonio, ambiente, cultura, caminos nalidad de los actores, sino lo establecido en el
y vialidad, ocasionarán algunas dificultades en marco jurídico (Bedón, 2011).
el proceso de transferencia de competencias
relacionadas con estos sectores. Además el proceso es progresivo, es decir, deberá
concretarse paulatinamente. Los gobiernos autó-
En relación al ámbito normativo y reglamen- nomos descentralizados deben asumir de forma
tario, es preciso avanzar sobre la aprobación gradual las competencias, y éstas deben ser tras-
de leyes fundamentales que necesariamente ladadas por el gobierno central. Esta progresivi-
deben articularse con lo establecido en el COO- dad es indispensable en condiciones donde las
TAD, para garantizar el correcto desempeño de potencialidades y capacidades institucionales de
los GAD en ciertas áreas y competencias que gobiernos autónomos del mismo nivel son muy
tendrán que ser asumidas en los próximos cua- diversas. El siguiente cuadro muestra la progresi-
tro años. vidad en la transferencia de competencias.
Para continuar con el análisis de las diferencias Para que el proceso de descentralización sea
con modelos anteriores, hay que situar al pro- comprendido por todos los actores involucra-
ceso en el marco de las dinámicas territoriales dos, la normativa contempla precisiones con-
y los conflictos vigentes. ceptuales en torno a este tema, (ver tabla 1) .
2.2.1 Características del nuevo 2.2.1.1 Definición de Conceptos
modelo de descentralización
La importancia del trabajo en el desarrollo
El nuevo modelo de descentralización define un de conceptos es brindar la consistencia que
sistema nacional de competencias con carácter requiere el proceso de descentralización en
obligatorio, progresivo y definitivo. El sistema de sus diversos ámbitos (Verdesoto, 2006). El
competencias de los distintos niveles de gobierno COOTAD define los conceptos básicos con
es la instancia a través de la cual se lleva ade- los que debe funcionar el sistema nacional
lante el proceso de descentralización. Lo que se de competencias, éstos son: sectores, com-
pretende es que el sistema disminuya la discre- petencias y facultades, y los desarrolla de la
cionalidad en la transferencia de competencias siguiente manera1: (ver tabla 2)

24. 22
Tabla 1. Progresividad en el proceso de transferencia de competencias
Competencias Por
Base Jurídica Plazo Máximo
Etapas
Constitución: Artículos 262, 263, 264 Determinado por el Consejo
1. Competencias Exclusivas y 267 Nacional de Competencias. (Inme-
Constitucionales diato hasta 4 años, según el Plan
COOTAD: Art. 125 y Primera Transitoria Nacional de Descentralización).
2. Competencias adiciona- Constitución: Art. 269.
les (nuevas, sean exclusi- 8 años
vas o concurrentes) COOTAD: Art. 149 y Primera Transitoria.
Constitución: Art. 269.
3. Competencias residuales
Permanente
(el resto)
COOTAD: Art. 150
Elaboración: SENPLADES
Tabla 2. Definición de conceptos para sectores
Sectores.- Son las áreas de intervención y responsabilidad que desarrolla el Estado en general. Esta definición que se
recoge en el artículo 109 del COOTAD, implica que tienen el alcance más amplio e integral y, según su organización,
pueden constituir un sistema sectorial, por ejemplo, salud, educación, ambiente, etc.
Sectores Definición Ámbitos
Son aquellos sectores en los que, por su La defensa nacional, protección interna y
naturaleza estratégica de alcance nacional, orden público; las relaciones internacionales;
Privativos todas las competencias y facultades corres- las políticas económica, tributaria, aduanera,
ponden exclusivamente al gobierno central y, arancelaria, fiscal y monetaria; de comercio
por tanto, no son descentralizables. exterior; y de endeudamiento externo.
2
Son aquellos en los que el Estado2, en sus
La generación de energía en todas sus for-
diversos niveles de gobierno, se reserva
mas; las telecomunicaciones; los recursos
todas sus competencias y facultades, dada su
naturales no renovables; el transporte y la
Estratégi- decisiva influencia económica, social, polí-
refinación de hidrocarburos; la biodiversidad
cos tica o ambiental. En estos sectores, la facul-
y el patrimonio genético; el espectro radio-
tad de rectoría y la definición del modelo de
eléctrico; el agua; y los demás que determine
gestión corresponden de manera exclusiva al
la Ley.
gobierno central.
Son todos los demás sectores de responsa- Alta desconcentración: Educación,
bilidad del Estado, susceptibles de mayor o Salud, Relaciones Laborales, Industrias y
menor nivel de descentralización y descon- productividad.
Comunes centración, de acuerdo con el principio de
subsidiariedad3, la naturaleza de los servi- Alta descentralización: Agricultura,
cios públicos y las actividades a los que estos Ambiente, Turismo, Cultura, Deporte, Inclu-
se refieren. sión Social, Planificación.
Elaboración: SENPLADES
1 Artículos 109 a 116 del COOTAD.
2 Se refiere al “Estado”, no exclusivamente el Gobierno central, para quien se reserva la rectoría y la definición del modelo de
gestión, no el resto de facultades, especialmente, la gestión.
3 El principio de subsidiariedad ha debido evolucionar desde un criterio liberal de exclusión de la presencia del Estado, a uno
social de acercamiento del poder a la población. En este sentido implica privilegiar la gestión de los servicios, competencias
y políticas públicas por parte de los niveles de gobierno más cercanos a la población, pero con el fin de mejorar su calidad y
eficacia, y alcanzar una mayor democratización y control social de los mismos.

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Tabla 3. Definición de conceptos para competencias
Competencias.- Son las capacidades de acción que un nivel de gobierno tiene en un sector
Clases Definición
Competencias Son aquellas cuya titularidad corresponde a un solo nivel de gobierno. La gestión puede realizarse de
exclusivas manera concurrente entre diferentes niveles de gobierno, de acuerdo con la Constitución y la ley.
• Son aquellas cuya titularidad corresponde a varios niveles de gobierno en razón del
sector o la materia.
• Su gestión se sustenta en el principio de subsidiariedad.
Competencias • Su ejercicio se debe regular en el modelo de gestión de cada sector, sin perjuicio de las
concurrentes resoluciones obligatorias que pueda emitir el Consejo Nacional de Competencias para
evitar o eliminar la superposición de funciones entre los niveles de gobierno.
• Para el efecto, se debe observar el interés y naturaleza de la competencia y, como se
dijo, el principio de subsidiariedad.
Competencias Finalmente, la Constitución habla de competencias adicionales y residuales (artículo 269, No.
adicionales y 2 y 4), pero estos no son conceptos materiales, sino meramente referenciales y relacionados
residuales con la progresividad por fases para la transferencia (Art. 149 y 150 del COOTAD)
Elaboración: SENPLADES
La concurrencia en la gestión puede darse tanto competencia y del modelo de gestión del sector
en las competencias exclusivas como en las al cual pertenece. Esta aclaración es fundamen-
concurrentes, pero mientras en las concurren- tal para desarrollar adecuadamente la aplicación
tes es obligatoria, en las exclusivas es faculta- del artículo 260 de la Constitución, y la podemos
tiva y depende de la voluntad del titular de la encontrar en el artículo 126 del COOTAD.
Tabla 4. Definición de facultades
Facultades.- Son las atribuciones para el ejercicio de una competencia por parte de un nivel de gobierno. Son facul-
tades: la rectoría, la planificación, la regulación, el control y la gestión, y son establecidas por la Constitución y la ley.
Fuente: COOTAD
Los conceptos básicos desarrollados desde la multiplicidad de los actores una comprensión
normativa, brindan el marco dentro del cual similar de lo que significa la descentralización
se llevará adelante el proceso, permitiendo a la en sus múltiples dimensiones.
2.2.2 Dinámicas territoriales
Una de las dimensiones fundamentales de todo pro- En el país existe una débil cultura política de coope-
ceso de cambio, más aún de un proceso de descen- ración y trabajo conjunto, donde los espacios comu-
tralización y reestructuración del Estado en el terri- nes de convivencia son escasos. Es visible en
torio, son las dinámicas territoriales, éstas implican muchas esferas que los intereses político partidarios
el análisis de los conflictos vigentes y potenciales, las y los intereses particulares prevalecen en la toma de
posibles divisiones ideológicas, y las políticas exis- decisiones sobre temas colectivos. Así mismo, existe
tentes tanto en el nivel nacional como en el local. una resistencia al cambio en muchos espacios. Estas
Por lo tanto, es importante poner especial atención situaciones generan fraccionamiento y conflictos
sobre aquellas dinámicas que pueden obstaculizar el latentes entre diversos grupos de la sociedad.
proceso de descentralización en el país.
Históricamente el país ha tenido conflictos relati-
Las dinámicas de conflictividad social inciden en los vos a divisiones de orden regional y político y, en
apoyos, compromisos o retrocesos que pueda tener la los últimos años, se han hecho evidentes aquellos
descentralización. Es posible que hayan existido gran- de orden ambiental y demandas de autonomía.
des avances en materia constitucional y legal pero tam- La caracterización y visibilización de estos conflic-
bién hay voluntades políticas y sociales adversas al cam- tos deberían abrir el debate en ciertas áreas para
bio y a la concreción de dichos principios normativos. poder avanzar en el proceso de descentralización.