Gestão de obras públicas

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gestão de obras públicas • Elisamara Godoy Montalvão

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(Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

•••
Montalvão, Elisamara Godoy
Gestão de obras públicas [livro eletrônico] /
Elisamara Godoy Montalvão. – Curitiba: Ibpex,
2012. (Série Gestão pública)
2 MB ; PDF

Bibliografia.
isbn 978-85-7838-935-2

1. Administração pública 2. Obras
públicas 3. Obras públicas – Administração
I. Título. II. Série.

12-14666 cdd - 352 . 7746
•••

Índices para catálogo sistemático:
1. Obras públicas : Gestão : Administração pública 352 . 7746

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A violação dos direitos autorais é crime estabelecido na Lei nº 9.610/1998 e
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...

Sumário


Dedicatória, 8
Agradecimentos, 10
Epígrafe, 12
Prefácio, 14
Apresentação, 22
Introdução, 28

capítulo um Infraestrutura urbana, 33

capítulo dois Projeto de gestão de obras
públicas municipais, 59
capítulo três Implantação de obras públicas, 109

capítulo quatro Procedimentos licitatórios, 137

capítulo cinco Direitos e deveres na fiscalização
de obras públicas, 191
capítulo seis Participação do poder local, 211

Considerações finais, 250
Questões para análise, 255
Referências, 281
Anexos, 288
Sobre a autora, 315

Dedicatória


Aos meus pais, que foram

fundamentais em minha
formação e que, com integridade,
respeito e amor, me direcionaram
para o caminho correto na vida
pessoal e profissional.
Ao meu querido e amado
marido Frederico, que sempre me
incentivou e esteve presente nos
meus momentos mais difíceis e
também nos mais felizes.
Aos meus familiares e amigos
que, sempre com uma palavra de
carinho, me acompanham e estão
presentes em minha vida.

Agradecimentos


Aos meus mestres e doutores,

sem os quais não seria possível a
conclusão desta obra.
Ao sr. Jorge Bernardi, Secretário
Municipal do Trabalho e Emprego,
que acreditou em meu potencial
para a concretização deste livro.
Aos colegas de trabalho, ao sr.
Mário Yoshio Tookuni, Secretário
Municipal de Obras Públicas,
e ao sr. Augusto Meyer Neto,
Diretor do Departamento de
Pontes e Drenagem, pelo apoio e
companhia, em minha vida e no
meu crescimento profissional.

Epígrafe


A área de obras públicas
sempre se destacou no grupo de
investimentos realizados no âmbito
da Administração Pública, quer

pela sua materialidade, quer pela
importância social da conclusão do
empreendimento para a comunidade.

As peculiaridades inerentes à execução
de uma obra transformam cada
empreendimento em um objeto singular,
diferentemente de outros produtos ou
serviços que são encontrados de forma
padronizada no mercado.

(Altounian, 2007)

Prefácios


I
A Secretaria Municipal de Obras Públicas de Curitiba (SMOP)
tem como missão “implantar e manter obras de engenharia, nas áreas
de Edificação, Pavimentação, Saneamento e Iluminação Pública, com
qualidade, custos e prazos adequados, contribuindo para o bem-estar
da população.”
Com esse enfoque, a SMOP vem desenvolvendo um papel funda-
mental na cidade de Curitiba, contribuindo para o desenvolvimento
social e sustentável do município. A isso soma-se o controle de qua-
lidade das obras, executadas em conformidade com a norma NBR
ISO 9001:2000. Atualmente, a SMOP conta com a Certificação
de Qualidade dos pro essos e dos serviços em obras implantadas
c
no município, o que faz com que o trabalho da SMOP seja basea o d
em princípios e fundamentos que proporcionam qualidade de vida e
bem-estar à população.
Nesse sentido, vê-se a importância do aperfeiçoamento científico
relacionado ao assunto gestão de obras públicas, que permite aos estudio-
sos, administradores, pesquisadores e principalmente funcionários da

SMOP e da Prefeitura Municipal de Curitiba o controle, o gerencia-
mento e o aperfeiçoamento de futuros gestores. Os assuntos aborda-
dos neste livro esclarecem e proporcionam aos interessados análises
visando a um maior aprofundamento nas questões administrativas,
c
nas obras e serviços municipais, nos pro essos licitatórios, na fiscali-
zação e no controle da execução das obras públicas.
A cidade de Curitiba, com uma área de 430,9 km2 e uma popu-
lação de 1.727.010 habitantes (estimativa IBGE/2004), enfrenta os

desafios das grandes metrópoles, com as necessi ades urbanas em
d
16 franco e acelerado crescimento. Um exemplo importante disso é a pri-
meira parte da chamada “Linha Verde”, com 9,4 km de extensão e 12
faixas de tráfego, que corta a cidade e integra 10 bairros, beneficiando
260 mil moradores e 20.106 empresas. Isso se dá por meio de infra-
estrutura composta por vias locais, marginais, canaleta exclusiva para
linhas de transporte coletivo, ciclovias, termi ais de integração, esta-
n
ções tubo, parque linear com árvoresnativas e paisagismo; essa é con-
siderada a maior obra de pavimentação viária em construção nos últi-
mos 20 anos, no Estado do Paraná. A sua maior importância decorre
da atração de grande desenvolvimento econômico e social para o
município de Curitiba, mas muito mais está por ser realizado, pois as
metas são no sentido de se alcançar uma cidade do futuro, cada vez
mais agradável para se viver.
Essa preocupação constante em se promover melhorias da qua-
lidade de vida é compartilhada também pelo Se cretário Municipal
de Obras Públicas, por meio de contrato de gestão articulado com
o Poder Executivo, ou seja, com o Prefeito Municipal de Curitiba.
Assim sendo, este livro sobre a gestão de obras públicas, tanto no
meio acadêmico como no âmbito institucional e político, acrescentará
informações relevantes visando à qualidade e à transparência dos atos
administrativos com relação à coisa pública.
Mário Yoshio Tookuni
Secretário Municipal de Obras Públicas – SMOP

II
O processo de urbanização das grandes cidades brasileiras ocorreu
de forma acelerada e desordenada. A ocupação de áreas de risco como
encostas, fundos de vales e áreas de preservação permanente é uma rea-
lidade nas grandes cidades. Essas ocupações acarretam a degradação
do solo e interferem diretamente no ciclo hidrológico da região em que
essas cidades estão localizadas. A retirada da vegetação das margens

dos cursos d’água, o assoreamento dos leitos dos rios e a alta taxa de
impermeabilização dos solos causam enchentes e desmoronamentos.
Para amenizar esses problemas e evitar tragédias sociais e prejuízos
econômicos, o poder público intervém com políticas de infraestrutura
urbana. Nesse contexto, a administração pública parte da premissa de
que o meio ambiente é um bem público e deve ser preservado no pre-
sente e para as futuras gerações, tanto pelo poder público como pela
coletividade, conforme prevê o artigo 225 da Constituição Federal de
1988. Dessa forma, a gestão de obras públicas deve atuar com respon-
sabilidade ambiental e social.
O desafio do poder público é atender as demandas urbanas
com obras de infraestrutura que não onerem os cofres públicos e
que, simultaneamente, promovam o bem-estar social e a preservação
ambiental. Para isso, é indispensável que os servidores públicos este-
jam capacitados tecnicamente e inseridos em uma política socioam-
biental responsá el. Por outro lado, é essencial a participação popular,
v 17
pois nesse assunto a responsabilidade é comum a todos.
Pensando na melhoria da qualidade de vida da população e na
preservação do meio ambiente da região de Curitiba, a Secretaria
Municipal de Obras Públicas obteve certificação NBR ISO
9001:2000, passando a implantar procedi entos para realizar obras
m
com qualidade e com custos adequados. Com essa política de respon-
sabilidade socioambiental, a cidade de Curitiba é referência nacional
em administração pública.
Augusto Meyer Neto
Diretor do Departamento de Pontes e Drenagem – SMOP

III
Sinto-me feliz em apresentar esta importante publicação, Gestão
de obras públicas, elaborada por Elisamara Godoy Montalvão, mestre
em Gestão Urbana pela PUCPR em 2003. A autora foi inicialmente
minha aluna e posteriormente minha orientanda; desenvolvemos afi-
nidades por meio de percepções próprias e diferenciadas no que con-
cerne ao momento atual vivido pelas comunidades menos favorecidas

da nossa capital Curitiba. Há poucas semanas fui surpreendido com
sua obra Gestão de obras públicas, para a qual ela mui generosamente soli-
18
citou minha apreciação, como prefaciador.
Defendo com unhas e dentes a participação efetiva das comunida-
des locais no planejamento e no gerenciamento de seu ambiente. Tal
processo sugere a inter-relação dos espaços social, econômico, cultu-
ral e ambiental, ao que se soma ainda a formação de novos protago-
nistas como garantia da efetiva sustentabilidade. Para isso, é necessá-
rio formar uma rede de pessoas e instituições que queiram, de forma
convergente, trabalhar na gestão territorial participativa. Não se pode
mais pensar nas formas antigas e ainda vigentes em alguns municí-
pios, os sistemas paternalistas, assistencialistas e as comunidades
que servem como objeto de estudo para publicações. Deve-se com
urgência virar essa página triste da história e compor um grupo coeso,
vibrante e decidido na busca da qualidade e na construção de ambien-
tes saudáveis.
Contudo, essa qualidade somente é possível no momento em que
se envolve a educação continuada das crianças, dos adolescentes, dos
jovens e dos adultos. Esse deve ser um movimento de no mínimo 20
anos de trabalho das esferas federal, estadual, municipal e local. É um
grande desafio para os planejadores urbanos, mas pode-se dizer que é
possível, pois existem vários exemplos isolados de entidades públicas
e privadas vitoriosas que atuam de forma a levar melhores condições
de vida física e espiritual, por meio da educação.

A busca dessa qualidade e a construção de ambientes saudáveis
devem ser objeto de toda instituição que queira se desenvolver, que
anseie e procure o conhecimento. Com certeza, novas competências e
descobertas tendem a ser produzidas nos laboratórios e nos grupos de
pesquisa, criando-se verdadeiros clusters irradiadores desse novo saber.
A caminhada para a publicação deste livro é o resultado de inú-
meras reuniões e de trabalho de pesquisa na comunidade. Envolveu
professores, funcionários públicos, pesquisadores e ONGs, que apre-

sentaram análises locais, experiências e sugestões. É um trabalho que
resultou de muito esforço e da vontade de contribuir para a melhoria
da gestão de obras públicas.
A obra responde plenamente às orientações vivenciadas, analisa-
das e sentidas in loco pela autora nas comunidades e no seu trabalho
junto à Secretaria Municipal de Obras Públicas de Curitiba (SMOP).
A autora aliou a teoria à pratica vivenciada, estas analisadas e alicer-
çadas em sua trajetória profissional e pessoal. Nesta obra se encontra,
sobretudo, o diálogo de sua vivência junto às reais necessidades das
pessoas com a sua atuação como funcionária pública. Essa pesquisa
foi elaborada respirando e observando a comunidade, o que se pode
sentir na leitura desta publicação, de fácil compreensão.
O livro é mais que inovador, pois reúne e discute importantes pro-
postas avaliativas e procura sair da mesmice ditada por autores tidos
como consagrados. Além disso, analisa importantes atores e alinha-
-se dentro da proposta do tema e dos procedimentos para a busca da 19
excelência na gestão de obras públicas.
Prof. Dr. José Fernando Arns
Pontifícia Universidade Católica do Paraná
Assessor da Ação Social (PUCPR)
Coordenador do Programa Ecohabitare (Unesco/ONU)

Apresentação


controle e fiscalização.
planejamento, licitação,
A gestão de obras e serviços

acompanhamento, execução,
na administração pública, pois
públicos é um tema abrangente

envolve questões administrativas,

Também está relacionada a aspectos fundamentais dos pro essos
c
dos gestores urbanos, como direitos e deveres, política da qualidade,
formas e conceitos de obras, indicadores e sistemas de implantação
de obras públicas. Os procedimentos licitatórios são cruciais para
o entendimento, bem como para a aplicabilidade das normas e dos
aspectos legais de formatação dos planos de governo e de execução
das obras e serviços. Por outro lado, a participação do poder local, por
meio da gestão territorial participativa, da descentralização adminis-

trativa, da formação e do desenvolvimento das redes sociais e admi-
24 nistrativas, e da construção do espaço social e territorial, auxilia na
aproximação da sociedade civil e na estruturação de uma política de
obras públicas com cidadania. Também é considerada importante a
utilização de ferramentas para atuação e representação da gestão de
obras públicas, como os mapas temáticos, os portais comunitários,
as audiências públicas e as parcerias público-privadas, pois esses são
mecanismos que contribuem para a eficiência e a transparência das
políticas públicas.
No primeiro capítulo da obra ("Infraestrutura urbana"), são
demonstrados os aspectos iniciais e necessários para a compreensão
do tema, voltando-se para o entendimento dos serviços, dos órgãos,
da malha viária e dos equipamentos urbanos no âmbito público, assim
como de que forma as transformações históricas podem influen-
ciar na formação do espaço social de uma cidade. No segundo capí-
tulo ("Projeto de gestão de obras públicas municipais"), considera-se
que fatores relevantes como a administração e a gestão municipal
podem ser diferenciais no planejamento, nas diretrizes e nos planos
de governo; assim, a atuação dos representantes políticos na tomada
de decisões, bem como sua visão gerencial quanto à flexibilidade, à
descentralização, à informação e à gestão do conhecimento são alguns
dos assuntos que são abordados e considerados relevantes.
No terceiro capítulo ("Implantação de obras públicas"), pretende-se
direcionar o leitor para os fundamentos e ferramentas que norteiam
a execução das obras municipais, como o conceito de obras públicas

e suas fases preliminares de implantação, seu controle e fiscalização,
e a quem compete exercer essas funções (controle interno, externo
e social). O quarto capítulo ("Procedimentos licitatórios") dedica-
-se ao conhecimento e ao estudo aprofundado das normas estabele-
cidas pela Lei de Licitações (Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993) no
que diz respeito aos trâmites formais e necessários para a execução
das obras públicas municipais, como os conhecimentos que deve ter o
administrador responsável, referentes a prazos, valores e modalidades

de processos licitatórios.
No quinto capítulo ("Direitos e deveres na fiscalização de obras
públicas"), o contrato administrativo é mostrado como regulador das
partes a quem compete fiscalizar as obras públicas, e em seguida são
analisados os envolvidos e responsáveis na atividade de fiscalização,
como o poder público, a sociedade civil e os movimentos sociais. No
sexto capítulo ("Participação do poder local"), mostra-se um processo
metodológico de gestão territorial participativa em que a comunidade
atua diretamente na tomada de decisões, por meio de um trabalho
coletivo que acontece entre a população e o poder público. Nesse sen-
tido, existe um trabalho constante dos envolvidos na gestão partici-
pativa, que forma um ambiente de redes sociais e interdisciplinares e
permite o exercício dos fundamentos que levam à cidadania e à cons-
trução de um espaço social.
Os assuntos deste livro têm como função buscar o entendimento
em torno da gestão de obras públicas, construindo uma base funda- 25
mentada na pesquisa e estruturada na compreensão interligada dos
temas envolvidos. Na elaboração deste livro, foi constante a preocu-
pação em mostrar aos leitores não somente uma visão técnica e profis-
sional, ou seja, abordam-se questões de ordem prática, importantes e
necessárias para o seu aprofundamento e formação.
Portanto, a obra tem como objetivo a compreensão interligada de
aspectos políticos, administrativos, sociais, econômicos, legais e for-
mais, que visam principalmente à construção de um ambiente saudá-
vel, sustentável e com qualidade de vida. Dessa forma, será possível,

por meio da leitura, pensar além das questões que norteiam a gestão
de obras públicas, ou seja, não isoladamente, ou simplesmente como
a construção e a execução de obras públicas municipais, mas em con-
junto com a formação e o envolvimento de pessoas e de cidadãos em
uma sociedade.

26

Introdução


Este livro apresenta uma forma
prática de se conhecer e entender
a gestão de obras públicas. Seu
objetivo principal é fornecer
aos estudiosos do assunto um
aprofundamento das ferramentas
utilizadas pelo administrador
público para uma política de gestão
de obras públicas.

Analisar e compreender as abordagens que permeiam o assunto
faz com que o gestor se torne um aplicador das formas conscientes
do foco principal na política pública, que é com clareza planejar, orga-
nizar, coordenar, analisar, acompanhar, fiscalizar e adotar princípios
éticos e legais perante uma gestão de obras públicas. Por outro lado, o
cidadão, que é o principal foco das obras e dos serviços públicos, pre-
cisa estar interessado, comprometido e atuante na função de fiscali-
zar e cobrar da administração pública a aplicação correta dos recursos

financeiros, e por isso se torna importante o seu envolvimento direto
30 no processo.
Esses apontamentos, para gestores, administradores e cidadãos,
criam nesta obra um vínculo da fundamentação teórica com a rea-
lidade e desenvolvem assuntos para que estes possam compreender
melhor a política municipal de obras. O livro apresenta, portanto, a
infraestrutura como uma das principais questões históricas relacio-
nadas à gestão urbana, bem como seus equipamentos e malha viá-
ria, serviços e órgãos públicos municipais. Há uma preocupação de
se entender os projetos de gestão de obras públicas na administração
e na gestão municipal, na gestão do conhecimento e em suas dimen-
sões, no planejamento estratégico municipal e no plano de governo. A
implantação das obras públicas é outro fator considerado, no que diz
respeito à definição de obras públicas, às fases preliminares, à defini-
ção de metas e prioridades, ao planejamento orçamentário, à elabora-
ção de projetos, aos sistemas de acompanhamento, ao controle, à fis-
calização e aos indicadores de qualidade para essas obras.
Também são estabelecidos e descritos os procedimentos licitató-
rios, com sua definição, seus aspectos legais, seus princípios e as fases de
uma licitação. Essa compreensão, embora teórica e técnica, tem a fun-
ção de contribuir para que o gestor entenda como as obras podem ser
contratadas e fiscalizadas. Esse procedimento coloca o administrador
e/ou estudioso a par dos aspectos legais e administrativos que regu-
lam as licitações.

Determinados conceitos são relevantes para o aprofundamento
dos temas deste livro, como os direitos e deveres na fiscalização de
obras públicas. O contrato administrativo, o poder público, a socie-
dade civil e os movimentos sociais são aqui considerados como inte-
grantes dessa fiscalização. Na sequência, não se pode deixar de abor-
dar determinadas atribuições do poder local, como as ferramentas e
os objetos da metodologia da chamada gestão territorial participativa: a
descentralização, a organização e o desenvolvimento, a construção do

espaço social e territorial, os mapas temáticos e os portais comunitá-
rios. É também relevante considerar que, no contexto de uma política
de participação do poder local, a audiência pública, o orçamento par-
ticipativo e a parceria público-privada, são instrumentos presentes e
atuantes.
Um estudo profundo e exaustivo foi realizado para que esta obra
atendesse o entendimento, a análise e os questionamentos sobre o
assunto. Tendo em vista esse foco, buscaram-se, por meio da expe-
riência, da formação e do trabalho da autora, esclarecimentos de
cunho profissional. Dentro desses parâmetros, foi possível, junto à
Secretaria Municipal de Obras Públicas de Curitiba (SMOP), órgão
a que a autora se vincula profissionalmente, realizar diversos questio-
namentos que serviram de aprofundamento e de referencial para que
esta obra fosse concluída.

31

capítulo um

urbana
Infraestrutura


O meio urbano pode ser definido como
o ambiente de vida de uma população,
englobando sua história e seus aspectos físicos;
o físico é tudo o que foi acrescido pelo homem
ou pela natureza na formação desse espaço.
Neste capítulo será discutida a infraestrutura
urbana como elemento essencial de formação
da gestão urbana e da gestão de obras públicas,
com a análise de algumas questões histórias
e de transformação do espaço e do meio ao
longo do tempo, utilizando-se também das
políticas e da sociedade civil como parâmetros
para a construção do território.

1.1 Questões históricas
relacionadas à gestão urbana
Para se entender como as obras públicas funcionam e se organizam
na gestão urbana, primeiramente é necessário perceber que para que
elas aconteçam, existem estudos, questões históricas e administrativas
envolvidas no processo. Perceber esse espaço físico e estrutural é uma

das preocupações para se chegar à gestão de obras públicas, pois todas
36
as obras se constroem a partir dele. Ao longo dos anos, o mundo apre-
sentou transformações que influenciaram na paisagem urbana e na
gestão de obras públicas, como no final do século XX com a era da glo-
balização, em que a economia se tornou mais ampla e as fronteiras entre
Estados e nações diminuíram geograficamente o território político e
econômico. A globalização se relaciona diretamente com a evolução
dos processos, sendo estes industriais, tecnológicos e culturais, e como
consequências acarreta as mudanças das sociedades e das cidades.
Como escreve Lopes (1998, p. 33):
A globalização apresenta para as cidades novos desafios, seja
de oportunidades de crescimento e de formação de rique-
zas, de novas identidades culturais e sociais, de novas formas
de integração e comunicação, seja de desagregação social,
de dualidades e exclusões, de informalidade e de violência.
Tudo isso exige novas formas de pensar a cidade e tentar
construir um futuro viável feliz.

Essa maneira de se pensar a cidade – juntamente com a globaliza-
ção – foi um dos parâmetros que revolucionou os conceitos e as dire-
trizes da administração pública, da prestação de serviços e da execu-
ção de obras públicas, pois novas prioridades passaram a existir para
a organização de um espaço socioeconômico e político. A Revolução
Industrial provocou no mundo modificações estruturais relaciona-
das ao capitalismo, à mão de obra assalariada e barata, à exclusão e

à exploração do emprego. No entanto, é claro que também houve
mudanças substanciais em benefício das cidades, como o aprimora-
mento e o desenvolvimento de processos e de novos avanços tecnoló-
gicos, que hoje fazem grande diferença, como: o aprimoramento de
técnicas voltadas para a qualidade total, a satisfação do cliente/con-
tribuinte, a melhoria no atendimento por meio de novas ferramentas
e tecnologias da informação, a utilização de processos com ênfase na
redução de desperdícios, entre outros.

É importante, portanto, considerar que as mudanças ocorridas
vão de encontro às modificações econômicas da era industrial, bem
como da globalização, presente nos tempos atuais, como processos
que ajudam o mundo a se desenvolver, e consequentemente propor-
cionam estruturas diferentes nas cidades.
Como escreve Castells (2000, p. 149):
o espaço é o resultado de uma história que deve se conceber
como a obra de agentes ou atores sociais, de sujeitos coleti-
vos, operando por impulsos sucessivos. De suas interações,
de suas estratégias, sucessos e derrotas, resultam as qualida-
des e "propriedades" do espaço urbano.

Se a estrutura da cidade se modificou, consequentemente a infra-
estrutura dos serviços e equipamentos urbanos também precisou
de novos recursos em seu plano físico, para adaptações a essa nova
morfologia ou para tendências e necessidades dos cidadãos. Como 37
Castells escreve, o espaço também é resultado de uma história, oca-
sionada pela dinâmica de atores que o impulsionam e o transformam.
As obras públicas se desenvolveram e se modificaram juntamente
com essa história urbana, resgatando parâmetros também de ideo
logias políticas e administrativas e se transformando a partir de novas
necessidades sociais. Os administradores das cidades foram adqui-
rindo novas formas de pensar, como primeiramente pensar o local para
se partir para o global, planejamentos a médio e longo prazo, e foram
adotando novas políticas de construção do ambiente, tais como:

• formação de planos, estratégias e diretrizes opera ionais;
c
• gestão territorial participativa, em que há o planejamento e a
gestão local com a participação e a opinião dos cidadãos, con-
tribuindo com os planos e processos de uma gestão política e
orçamentária;
• obras executadas com prazos estipulados e de acordo com pla-
nos diretores formalizados, evitando o desperdício do dinheiro
público, a falta de acordo político e o desrespeito ao patrimô-

nio público e ao cidadão;
38 • política de transparência pública, do dinheiro e da gestão
urbana, como por exemplo o orçamento participativo e as audi-
torias públicas com a comunidade;
• política de descentralização do poder público, evitando a con-
centração do poder nas mãos somente de uma pequena parcela
de administradores;
• política das redes na gestão urbana, uma das heranças e contri-
buições do mundo globalizado;
• participação na administração das políticas públicas e privadas,
interligadas e trabalhando em conjunto no desenvolvimento da
cidade.
Essas são algumas formas de se pensar as cidades no século XXI
que estão revolucionando os conceitos administrativos das políti-
cas públicas na gestão urbana, e consequentemente também na ges-
tão de obras públicas. Outro aspecto importante do momento atual,
quanto ao modo de se “enxergar as cidades”, está presente também nas
políticas voltadas para os aspectos ambientais e para as questões dos
fenômenos urbanos. Um dos exemplos que se vive é o efeito estufa, que
aumenta a temperatura do planeta. Um dos aspectos existentes nesse
caso é o derretimento das geleiras e o consequente aumento do nível
do mar, que modifica as costas e as regiões litorâneas, provoca catás-
trofes e transformações no ecossistema, como a propagação de doen-
ças como a dengue, que serão mais comuns em regiões que antes eram
mais frias.

Esses processos alteram a paisagem urbana e proporcionam ao
homem mudanças em seu habitat e em sua forma de conquistar e
transformar o mundo. Um administrador público ou gestor urbano
precisa pensar e questionar esses fenômenos existentes em sua polí-
tica urbana ou em sua gestão, bem como se preocupar no decorrer das
mudanças com a adoção de políticas de obras públicas voltadas para
as necessidades vitais. Essas transformações do ecossistema também

levam o administrador e/ou gestor a re etir sobre as políticas de cons-
fl
trução do ambiente, como as políticas em rede, em que o problema
não é considerado como pontual, e sim mundial. Esses problemas
envolvem todas as nações como uma grande rede de relacionamen-
tos, em que os fenômenos como o superaquecimento, a destruição
da vegetação e das espécies animais afetarão a todos no longo prazo.
Assim, as fronteiras e di isas podem ser geográficas, mas as consequên-
v
cias dos acontecimentos são mundiais.
Para entender melhor essas mudanças estruturais no espaço, deve-
-se perceber que o meio urbano apresenta estruturas físicas e natu-
rais. Naturais são as vegetações, os rios, afluentes e córregos, enfim, o
que a natureza nos proporciona; já as físicas são tudo que é transfor-
mado pelo homem para sua sobrevivência, como a construção de ruas,
parques, praças, edifícios e casas, entre outros. Esse espaço é gerido
e organizado pelo homem como um complexo urbano, em que cada
estrutura, sendo física ou natural, envolve-o para formar uma cidade, 39
com todas as características externas e internas que a impulsionam
para as transformações.
Para se entender a gestão de obras públicas além do fenômeno
urbano, é necessário conhecer todas essas estruturas mencionadas,
como elas se apresentam nesse meio e como se relacionam. Uma ques-
tão importante e que esclarece muitos “porquês” neste estudo, é justa-
mente a questão histórica que se menciona neste capítulo, pois com ela
se consegue entender a origem de fatos que possuem repercussões na
atualidade.

Quando se fala em história, logo se pensa em períodos, épocas,
tempos, e em relação às cidades não seria diferente. Ao se analisar a
história, é fácil entender os complexos elementos que formaram o que
existe hoje. Com o surgimento do homem, apareceram características
e necessidades ambientais (como de sobrevivência, de alimentação, de
emprego, de moradia, de lazer, entre outras), e consequentemente as
cidades foram se modificando para se adaptar a essas urgências.

Na pré-história, cerca de 4 milhões de anos antes de Cristo, sur-
40
giram os primeiros hominídeos, “família dos primatas que inclui os
gêneros ardipithecus e australopithecus,e o gênero humano” (Becho, 2002,
p. 13). Ao se analisar as questões de sobrevivência daquela época, é
claro que os interesses eram diferentes, e isso mostra que o homem
evoluiu ao longo das gerações. Outra questão importante que escla-
rece o entendimento deste estudo é a pirâmide de Maslow (2000), em
que as necessidades humanas são representadas como a seguir

1. necessidades físicas básicas;
2. necessidades de segurança;
3. necessidades de pertencer;
4. necessidade de ser amado;
5. necessidade de se autorrealizar;
6. necessidade de transcender.

No entanto, como o mundo se modificou, Maslow percebeu que
as necessidades humanas começavam a se inverter. Segundo o autor,
as necessidades físicas, como alimentação, sono, repouso, abrigo e
desejo sexual, não mais são prioridades no século XXI, mas são a
base de sustentação para o desenvolvimento social. Sua pirâmide fica-
ria assim com a seguinte formação (Adaptado de Maslow, 2000):

Necessidades de autorrealização;
Necessidades de estima (ego);
Necessidades sociais (amor);
Necessidades de segurança;
Necessidades fisiológicas.

Dessa nova formação piramidal como descreve Maslow, pode-se
tirar diversas conclusões e pensamentos. Um deles diz respeito à ques-
tão da exclusão social, com milhões de pessoas marginalizadas e sem
ter atendidas as necessidades básicas de moradia e alimentação, por
exemplo. Assim, como conquistar a autorrealização, quando se pre-
cisa tentar sobreviver em um mundo cheio de desigualdades sociais?
Para o indivíduo no mundo de hoje, a habitação, bem como outras
necessi ades, passa a ser a medida fundamental de sobrevivência, por-
d
tanto, um direito garantido pela Constituição Federal de 1988, em
seu Título II (Dos Direitos e Garantias Fundamentais), Capítulo
II (Dos Direitos Sociais), artigo 6º: “São direitos sociais a educa-
ção, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência
social, a proteção a maternidade e à infância, a assistência aos desam-
parados, na forma desta Constituição.” Além disso, Carvalho (2004, 41
p. 58) escreve: “Habitar é a necessidade primária e inadiável de qual-
quer indivíduo.”
Vale lembrar que os elementos físicos naturais e artifi iais mencio-
c
nados anteriormente se transportam para o ambiente no qual se vive,
mas este lugar é constantemente modificado e estruturado à medida
que são apresentadas intervenções, metas e objetivos políticos. Dessa
forma, as políticas públicas são essenciais para uma evolução histórica
bem sucedida nas cidades, pois são elas que irão impulsionar o espaço
urbano em direção ao planejamento, à organização de diretrizes e à

execução de um meio sustentável para se viver, bem como demons-
trar quais serão as necessidades primordiais para cada indivíduo no
momento. Nesse sentido, Acselrad (2001, p. 46) afirma que
a insustentabilidade estaria, portanto, designando um pro-
cesso de instabilização das bases de legitimidade dos respon-
sáveis pelas políticas urbanas, aos quais se podem reprovar,
por um lado, a incapacidade de imprimir eficiência na admi-

nistração dos recursos públicos ou, por outro lado, a indispo-
sição a democratizar o acesso aos serviços públicos.
42
Em muitas situações, a insustentabilidade urbana continua sendo
algo normal no convívio da população, em que se encontram os culpa-
dos, mas não as soluções. Assim, a política pública é uma via norteadora
que existe para mostrar o caminho e solucionar os problemas existen-
tes. Por outro lado, sem o comprometimento e a ajuda da sociedade
civil ela não é nada, e por isso, existe em nosso vocabulário a palavra
cidadania, que significa “a qualidade social de uma sociedade organi-
zada sob a forma de direitos e deveres majoritariamente reconhecidos.
Trata-se de uma das conquistas mais importantes na história.” (Demo,
1998a, p. 70) Como há os direitos, também existem obrigatoriamente
os deveres dos cidadãos de estar a par da fiscalização, acompanhando
o desenvolvimento e o planejamento da cidade. A cidadaniatambém
é adquirida quando os direitos do indivíduo são respeitados, quando
há melhorias nas condições de vida do seu espaço, proporcionando-se
um bem-estar natural.
Cidadão, portanto, como diz Santos (1998, p. 122) “é o indivíduo
num lugar”, o que levanta a seguinte questão:
O que é ser cidadão? Ser cidadão é
- ter e exercer a cidadania;
- gozar dos direitos civis e políticos;
- cumprir os deveres que temos para com o Estado e a
comunidade.
(Herkenhoff, 2001, p. 18)

Tudo o que foi exposto neste primeiro momento confirma-se com
o Estatuto da Cidade, a Lei nº 10.257/2001, que confere legitimidade
a palavras como garantias e deveres, e estabelece diretrizes gerais de
política urbana. Para isso, no artigo 2º dessa lei vê-se que a política
urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das fun-
ções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguin-
tes diretrizes gerais:

I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como
o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambien-
tal, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públi-
cos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
II – gestão democrática por meio da participação da popu-
lação e de associações representativas dos vários segmen-
tos da comunidade na formulação, execução e acompanha-
mento de planos, programas e projetos de desenvolvimento
urbano. [...]

A todo cidadão é reservado o direito a uma vida digna e de qualidade.
Mas como alcançar a tão sonhada “qualidade de vida”? Para ter qua-
lidade, a vida deve ser sustentável; assim, pode-se dizer que quando o
meio urbano se encontra direcionado para políticas públicas eficien-
tes, para a geração de emprego e renda, para a saúde, para a educação
e para o ensino superior, para a infraestrutura urbana eficaz, para ser-
viços públicos focados no cidadão, enfim, consegue-se chegar a uma 43
vida digna e de qualidade. É claro que para se chegar a esse pata-
mar de qualidade muitas políticas e pensamentos precisam ser muda-
dos, como já vem ocorrendo, conforme mencionado anteriormente,
quando se falou das novas políticas públicas e das novas formas de
pensar do século XXI.
Portanto, direcionar as políticas para o planejamento urbano
é fundamental para se alcançar metas importantes para as cidades,
sendo que uma delas está relacionada ao planejamento estratégico. Nesse
planejamento são utilizadas técnicas e processos, são estruturadas

diretrizes, e a partir delas são previstos problemas futuros e o que
se pode organizar e definir; enfim, novas oportunidades são possí-
veis. Para que uma cidade cresça, todo administrador precisa ter em
mente que cada indivíduo em sua sociedade precisa ser considerado
como um ser em igualdade, que “tem como objetivo colocar todos os
membros daquela determinada sociedade na condição de participar
da competição pela vida, ou pela conquista do que é vitalmente mais
significativo, a partir de posições iguais.” (Bobbio, 2002, p. 31)

Para o alcance de metas por meio do planejamento estratégico em
44 uma administração pública, o gestor deve estar ciente de que existe
a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), que será estudada poste-
riormente. A LDO é, portanto, uma ferramenta que orienta as empre-
sas estatais na elaboração dos orçamentos fiscais, e propõe irecionar
d
a Lei Orçamentária Anual (LOA) para os objetivos e as diretri-
zes da administração pública, definidas no Plano Plurianual (PPA).
Conforme o parágrafo 2º do artigo 165 da Constituição Federal, a
LDO:
- compreenderá as metas e prioridades da administração
pública, incluindo as despesas de capital para o exercício
financeiro subsequente;
- orientará a elaboração da LOA;
- disporá sobre as alterações na legislação tributária; e
- estabelecerá a política de aplicação das agências financei-
ras oficiais de fomento.
(Kevin, 1997, p. 52-53)

Todo PPA dependerá da LDO para a elaboração da LOA e para
a definição dos objetivos a serem alcançados em uma gestão de obras
públicas. A Lei nº 9.452/1997 também “determina que as Câmaras
Municipais sejam obrigatoriamente notificadas da liberação de recur-
sos federais para os respectivos Municípios e dá outras providências”;
ou seja, toda Câmara Municipal precisa fazer o recebimento de ver-
bas federais e o repasse aos seus municípios, conforme o artigo 2º

dessa lei, recursos estes disponibilizados a partir da LDO. A impor-
tância do planejamento estratégico para um gestor público não con-
siste somente em saber que existe a legislação como o Estatuto da
Cidade e outras diretrizes orçamentárias e leis federais, embora estas
sejam fundamentais para a execução de planos e processos de gestão.
Também é preciso saber que o
planejamento, entre outros aspectos, identificaas vocações

locais e regionais, estabelece as regras de ocupação de solo,
define as principais estratégicas e políticas para o muni-
cípio e explicita as restrições, proibições e limitações que
deverão ser observadas para manter e aumentar a quali-
dade de vida para seus munícipes.

(Rezende; Castor, 2005, p. 1)

O planejamento mencionado por Rezende, identificado por meio
de regras, princípios estratégicos e políticos, deverá ser observado para
o melhor andamento de uma administração e para a efetiva melhoria
da qualidade de vida da população. Para essa melhoria, os municípios
e a economia do país precisam estar em desenvolvimento; é por isso o
que o governo federal, com uma preocupação com o cresci ento econô-
m
mico do país criou o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC),
que visa promover “um novo conceito de investimento em infraestru-
tura que, aliado a medidas econômicas, vai estimular os setores produ-
45
tivos e, ao mesmo tempo, levar benefícios sociais para todas as regiões
do país.” (Brasil, 2009) É importante ressaltar nesse programa a inten-
ção em se aumentar o investimento público em infraestrutura; tam-
bém é preocupação do governo federal a inclusão de políticas voltadas
às parcerias público-privadas (chamadas de PPPs). De acordo com a Lei
nº 11.079/2004, existem três objetivos básicos, conforme escrevem
Dallari e Branco (2006, p. 15):

- permitir a associação das iniciativas pública e privada na
execução de obras e de serviços públicos, partilhando ris-
cos e responsabilidades;
- admitir o exercício de serviços públicos deficitários, com
cobertura dos déficits pelo Poder Público;
- oferecer garantias aos empréstimos obtidos por concessio-
nárias de serviços públicos.

Essa preocupação torna-se importante quando existe tal parce-
ria, pois esta tem o objetivo de unir o poder econômico de empresas
46
públicas e privadas em benefício do cidadão, embora continue sendo
do poder público a responsabilidade na definição de metas e diretrizes
dessa união. Todos esses mecanismos de política financeira pública (no
que diz respeito ao PPA, à LDO, à LOA e às leis que as acompanham),
bem como instituições públicas e privadas, além de outros parâmetros
como a Agenda 21, surgiram para dar suporte e melhorar o desenvolvi-
mento sustentável nas cidades. Em especial a Agenda 21, que tem como
objetivo alcançar o respeito para questões ambientais, socioeconômi-
cas e culturais, e que foi elaborada a partir da Conferência das Nações
Unidas no Rio de Janeiro, em 1992, fruto de um consenso da comuni-
dade internacional (Agenda 21, 2001). Esse instrumento se preocupa
com a melhoria das condições de vida de uma população, não somente
ambientais, mas relativas a questões de desigualdade social, do agrava-
mento da pobreza, da educação como princípio de melhoria, da fome
e, é claro, dos ecossistemas. Como foi descrito anteriormente sobre as
necessidades básicas, para a Agenda 21, a partir do meio ambiente sus-
tentável é possível se ter uma vida com as necessidades básicas satisfei-
tas, bem como a elevação do seu nível de qualidade, para a construção
de um futuro melhor e mais próspero.
Como escrevem Dallari e Branco (2006, p. 11-12):
Na medida em que o mundo prospera, em que as nações e
as cidades crescem mais e mais se tornam necessárias gran-
des obras públicas para resolver os problemas de captação e

distribuição de água, produção de eletricidade, promoção
dos transportes, aperfeiçoamento das comunicações.
Em longos períodos da História, a implantação de gran-
des obras públicas ou de empreendimentos de interesse
público promoveu o desenvolvimento econômico e social
das nações e vice-versa. Mas às vezes, o progresso social
gera a demanda por serviços públicos, cuja satisfação não
está ao alcance dos resultados imediatos do próprio pro-

gresso. Propaga-se assim um círculo vicioso em que o
desenvolvimento inicial impõe obras e serviços que, não
atendidos, geram custos sociais crescentes, impeditivos da
continuidade daquele desenvolvimento.

Em muitas situações, o progresso das cidades e o seu crescimento
populacional ocorrem em velocidade muito maior em comparação às
necessidades dos seus habitantes e às obras públicas executadas; isso
gera um descompasso no crescimento urbano, ocasionando procura
por serviços que não podem ser atendidos, congestionamentos no
trânsito, filas quilométricas para atendimentos de saúde, demandas
na educação pública, enfim, muitos episódios que são considerados
como de “caos urbano”. No entanto, existem também as preocupa-
ções pela administração e o controle desses transtornos. Então, como
organizar melhor as cidades, para que não se chegue a esse patamar?
Algumas respostas foram apresentadas anteriormente, como pla-
47
nos e processos do planejamento estratégico e princípios a serem
seguidos. Vive-se hoje em uma sociedade em que tudo é controlado
por meio de normas e princípios que a Constituição Federal trans-
mite: que todos têm seus direitos garantidos perante a lei, mas tam-
bém têm o dever de contribuir na formação de um espaço organizado.
Uma das respostas, portanto, é a forma de gerir a cidade e como a ges-
tão urbana está relacionada aos processos e às mudanças desse meio,
uma vez que essas transformações vêm das modificações administra-
tivas e como elas são direcionadas. Nesse contexto, a sociedade civil

tem papel importante de participação e acompanhamento nos proces-
sos, em muitos casos, essenciais e determinantes.
Contudo, é necessário que o poder público esteja também inter-
ligado à comunidade por meio da governança. Segundo Cruz e Freire
(2003), a governança consiste em
que os novos padrões de governo são centrados em três
características principais: maior responsabilidade dos

governos municipais em relação às políticas sociais e às
demandas da população; o reconhecimento dos direitos
48
sociais a todos os cidadãos; e a abertura de canais para a
ampla participação cívica da sociedade.

Essa questão da participação da sociedade está relacionada ao
reconhecimento e à conscientização da população quanto a seus direi-
tos sociais, levando consequentemente a melhorias no espaço social
e territorial. A infraestrutura urbana como saneamento, iluminação,
pavimentação e edificação (que fazem parte dos serviços essenciais),
são algumas das necessidades básicas que o indivíduo precisa para
compor o seu espaço, e também são preocupações deste estudo. Por
isso, serão abordadas no item seguinte as questões da malha viária
como um item importante na composição do espaço territorial, bem
como os equipamentos urbanos como estruturas físicas que servem
de mecanismos para a prestação dos serviços públicos e/ou auxílios
para a população na construção da infraestrutura urbana.

1.2 Malha viária e
equipamentos urbanos
A malha viária e os equipamentos urbanos fazem parte de um
conjunto que forma o espaço territorial urbano.

A malha viária compõe-se de vias, como as ruas (arrua entos) m
e as avenidas. A estruturação da malha viária dependerá de diver-
sos outros fatores, como os ambientais, a vegetação e a formação do
solo. Na cidade de Curitiba, o zoneamento e o uso do solo “baseia-se
no princípio de que a ocupação e os usos do solo na Cidade podem
ser induzidos, coibidos, disciplinados. Definido o zoneamento, com
normas gerais de uso e ocupação para cada região, os parâmetros
devem ser monitorados de maneira a permitir a constante evolução

da cidade.” (Ippuc, 2009c) Nessa questão, a Lei de Zoneamento de
cada município é fundamental para a modificação e a organização do
espaço, pois é ela que fornecerá as diretrizes e a aceitação para o pla-
nejamento e a construção do território, de acordo com o tipo de obra
que se pretende edificar ou realizar.
O solo pode ser de diversas categorias, e formações montanhosas ou
de planície implicam também na construção e na organização das vias
urbanas. A vegetação pode ser uma característica já existente no meio
ou introduzida nele, in uenciando também na modificação da malha.
fl
Outro sistema que ajuda na modificação da estrutura viária são os rios,
córregos e afluentes; estes têm papel fundamental, pois são compo-
nentes das bacias hidrográficas, que são representadas pelos grandes
rios alimentadores de um município, e geograficamente podem divi-
dir o espaço urbano. Também se pode ter nesse cenário urbano os
aglomerados, formados por casas, prédios, centros comerciais e outros,
os quais, no meio de um complexo estrutural físico, dividem a malha 49
viária em bairros e regionais. As regionais são estruturas (divisões políti-
cas, geográficas, territoriais e administrativas) formadas por diversos
bairros, são representadas por divisões administrativas, são responsáveis
por gerir o meio e também possuem o papel de auxiliar na administra-
ção pública de um município.
No complexo de uma cidade, os equipamentos urbanosestão presen-
tes também como estruturas físicas, que auxiliam os serviços públi-
cos de um município. Por exemplo, para os serviços de educação
existem as escolas, os Faróis do Saber, as bibliotecas, as secretarias

de educação, entre outros. Equipamentos urbanos são na verdade
ambientes físicos que dão suporte para o público, seja informando
ou prestando um determinado serviço. Estão representados na malha
urbana e fazem parte de um complexo organizacional, geográfico e
territorial. São incorporados à gestão urbana com o objetivo de repre-
sentar e suprir os serviços sociais de uma cidade. Dessa forma, eles
fazem parte da organização administrativa e proporcionam suporte
aos serviços essenciais do município. Geralmente, estão presentes nos

Planos Diretores de cada cidade e são desenvolvidos a partir de pro-
50 gramas sociais definidos pela gestão. Na cidade de Curitiba, onde tra-
balhamos e nos dedicamos a conhecer e descobrir o seu complexo
organizacional, funcional e administrativo, há cerca de 30 anos os
gestores estudam o planejamento, com a intenção de desenvolver e
melhorar o espaço. Um desses objetivos é representado pelos equipa-
mentos urbanos, pela criação de programas e projetos sociais, com-
postos pelas seguintes redes:
A Rede de Escolas Municipais é formada por 215 escolas
que oferecem pré-escola e 127 escolas de ensino fundamen-
tal, atendendo 79 mil crianças e jovens com idade entre 7
e 14 anos.
A Rede de Creches Municipais é formada por 206 unida-
des, sendo 126 oficiais – mantidas e geridas pela Prefeitura
Municipal e 80 comunitárias, que atendem 24.441 crianças.
Atualmente a Rede Municipal de PIÁs atende cerca de
5.300 crianças e adolescentes em 30 uni ades.
d
A Rede Municipal de Saúde possui 106 unidades, sendo
92, com funcionamento 12 horas/dia, cinco, funcionam
24 horas/dia, oito são uni ades especializadas e 1 hospi-
d
tal. Em 78 unidades de saúde existe atendimento odonto-
lógico. (Ippuc, 2009a)

Esses são alguns fatores que compõem a malha viária e os equi-
pamentos urbanos, e dão a ideia de um grande espaço representado,

no qual cada rede de equipamentos representa um serviço municipal
e compõe o espaço geográfico, permitindo também a ligação e o inter-
-relacionamento de tais redes. É como imaginar a cidade representada
em camadas, e para melhor visualizar essa questão remetemos o leitor
aos mapas da cidade de Curitiba em anexo, que servirão de auxílio para
seu estudo e entendimento do tema.
Para Kevin (1997, p. 52-53), as malhas viárias, seus equipamen-
tos e componentes são objetos representados por imagens nas cida-

des, fazem parte de um território e podem ser representadas tam-
bém como cinco tipos de elementos físicos, como vias, limites, bairros,
pontos nodais e marcos:
as vias são os canais de circulação ao longo dos quais o
observador se locomove de modo habitual, ocasional ou
potencial. Podem ser ruas, alamedas, linhas de trânsito,
canais, ferrovias. Os limites são os elementos lineares não
usados ou entendidos como vias pelo observador. São as
fronteiras entre duas fases, quebras de continuidade linea-
res: praias, margens de rios, lagos, etc., cortes de ferrovias,
espaços em construção, muros e paredes. Os bairros são
as regiões médias ou grandes de uma cidade, concebidos
como dotados de extensão bidimensional. O observador
neles “penetra” mentalmente, e eles são reconhecíveis por
possuírem características comuns que os identificam. Os
51
pontos nodais são pontos, lugares estratégicos de uma cidade
através dos quais o observador pode entrar. Podem ser
basicamente junções, locais de interrupção do transporte,
um cruzamento ou uma convergência de vias, momentos
de passagem de uma estrutura a outra. Os marcos são outro
tipo de referência, mas, nesse caso, o observador não entra
neles: são externos. Em geral são um objeto físico definido
de maneira muito simples edifício, sinal, loja ou montanha.
[grifo nosso]

Nessa composição, podemos considerar que nenhuma das estru-
turas acima compõe o espaço isoladamente: os bairros necessitam dos
limites e dos pontos nodais para se estruturarem, ao que se juntam as
vias e marcos para a sua formação. Portanto, um exemplo dos elemen-
tos nodais e dos marcos pode ser os terminais de transporte e o Cristo
Redentor, respectivamente.
Essas imagens descritas por Kevin, como forma de construir o
espaço físico, são uma maneira de se perceber as cidades, em que os

bairros são considerados passagens territoriais, imaginárias e repre-
52 sentativas, e que servem para o gestor como parâmetro organizacio-
nal do meio, para definir objetivos mais locais na tomada de deci-
sões. A grande importância dos limites, para o observador, consiste
em identificar essas estruturas como forma de composição do espaço,
não como barreira (pelo significado da palavra limite), e sim como um
componente essencial para construção da cidade, como é o caso dos
rios. Já os pontos nodais são eixos de ligação entre uma estrutura e
outra, em que as pessoas podem circular e se movimentar com o auxí-
lio destes. O marco considerado fundamental é o que cada indivíduo
pode considerar como ponto de partida e/ou como referência para a
composição do cenário. Por fim, as vias, representadas por alamedas,
ruas, complexos de circulação e passagem, são talvez o principal ele-
mento de composição do espaço. É por elas que ocorre a movimenta-
ção de diversos meios de transporte e circulação; são o elemento que
dá suporte ao sistema viário (composto por carros, linhas de trânsito,
entre outros).
Cada elemento aqui citado é importante, mas para uma cidade
o complexo de um malha viária tem uma importância muito maior,
com cada componente sendo fundamental para a formação do seu
espaço. Pensando nessa estrutura que Kevin descreveu, vale lembrar
que as malhas viárias, com seus pontos nodais, vias, limites, bairros
e marcos, são também compostas por eixos, denominados de sistema
viário de transporte. Esse sistema é delimitado por grandes eixos, que, em
Curitiba, são as

linhas expressas, alimentadoras, interbairros, diretas, é
complementado por outros tipos de serviços:
- Convencionais – que ligam os bairros e municí ios vizi-
p
nhos ao centro;
- Circular centro – operada por micro ônibus, circunda o
centro tradicional;
- Ensino especial – destinada ao atendimento de escolares,
portadores de necessidades espe iais.
c

- Interhospitais – faz a ligação entre diversos hospitais;
- Turismo – faz a ligação entre os pontos de atração turís-
tica e os parques da cidade.
(Ippuc, 2009b)

Esses sistemas viários são definidos nos Planos Diretores das cida-
des, com o objetivo de organizar as linhas prioritárias para pedestres,
ônibus, carros e espaços de lazer, como as ciclovias. Essa preocupação
ocorre devido ao tipo de ocupação de cada região, estado ou território.
Quanto aos territórios, para a Constituição Federal:
Capítulo V
Do Distrito Federal e dos Territórios
Art. 33. A lei disporá sobre a organização administrativa e
judiciária dos Territórios.
§ 1º Os Territórios poderão ser divididos em Municípios,
aos quais se aplicará, no que couber, o disposto no Capítulo 53
IV deste Título.
Capítulo IV
Dos Municípios
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgâni a, votada em
c
dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e apro-
vada por dois terços dos membros da Câmara Municipal,
que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos
nesta Cons ituição, na Constituição do respectivo Estado
t
e os seguintes preceitos:

[...]
XII – cooperação das associações representativas no plane-
jamento municipal;
XIII – iniciativa popular de projetos de lei de interesse espe-
cífico do Município, da cidade ou de bairros, através de mani-
festação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado; [...]

Esse trecho da Constituição demonstra também a importância

da participação popular nos projetos de lei, conferindo ao cidadão o
direito de organizar junto com o poder público seu espaço e acompa-
54
nhar as modificações e inte esses sociais relacionado às malhas viárias
r
e aos equipamentos urbanos.
As malhas viárias e os equipamentos urbanos são, enfim, estrutu-
ras presentes no espaço territorial e são objeto de planejamento por
meio dos órgãos públicos municipais, os quais exercem função de
administração e organização. São também suportes administrativos e
representativos para os serviços públicos.

1.3 Serviços e órgãos
públicos municipais
Como relatam historiadores, até o século XVIII não havia no
Brasil nenhum órgão público responsável pela execução de obras e
pela manutenção da infraestrutura urbana. Antes da implantação
da República, existiam somente as Câmaras dos Vereadores, res-
ponsáveis pela fiscalização e pela ordem jurídica. Em 1830, após
a Independência, as Câmaras começaram a exercer e desempenhar
as funções administrativas e executivas (CMC, 1993). A figura do
Prefeito surgiu a partir da implantação da República. No início do
século XX surgiu o Poder Executivo Municipal, que tinha como
principais funções suprir o município de infraestrutura urbana e fis-
calizar a legislação.

Em 2009, o panorama administrativo e a estrutura física das pre-
feituras e dos órgãos municipais vai além da organização funcional, de
departamentos e setores preexistentes, e passa a apresentar uma preo-
cupação maior com a visão e o desenvolvimento de processos, priori-
zando controles de qualidade, estratégias organizacionais, perspecti-
vas de serviços municipais que proporcionam suporte e atendimento
aos governantes e às populações civis. Inúmeros são os serviços públi-
cos prestados ao cidadão, como pavimentação, edificações, sanea

mento básico, iluminação, paisagismo, drenagem, dragagem, educa-
ção, parques, praças, entre outros. A gestão de obras públicas é objeto
determinante na organização e na administração de todos esses ser-
viços para a população, proporcionando a execução de novas estrutu-
ras e de manutenção e reformas das já existentes. Cabe a essa gestão
desempenhar o papel de construção, de acompanhamento, de fisca-
lização, de manutenção e outros mecanismos administrativos que
dizem respeito a esse segmento.
Como escreve Kauchakje (2007, p. 38):
A rede de serviços e de equipamentos sociais urbanos e
rurais (de habitação social, assistência social, saúde, educa-
ção, transporte, saneamento, trabalho, etc.) tem o objetivo
de atender às carências e às necessidades sociais dos cida-
dãos – sujeitos de direitos.
São os órgãos e as entidades públicas, estatais e não gover-
55
namentais, que têm a responsabilidade de fazer a gestão da
rede, a fim de cumprir as garantias legais e os direitos.

Cada órgão e serviço público tem a função primordial de atender
ao cidadão de acordo com suas necessidades, e de servir à população
em prol do bem-estar social. Pode-se dizer que as necessidades para
fins deste estudo são classificadas em imediatas e mediatas. As necessi-
dades imediatas são aquelas que as pessoas precisam ter supridas na
hora, as quais podem ser: saúde, educação, alimentação, abasteci-
mento de água, saneamento básico (esgoto, drenagem), segurança e

moradia; são também consideradas como necessi ades de sobrevivên-
d
cia para o indivíduo. Já as necessi ades mediatas que não exigem reali-
d
zação imediata; são importantes e fundamentais, mas não proporcio-
nam riscos de vida para o cidadão. É o caso dos serviços de transporte
e/ou pavimentação, que são de extrema importância, mas sua execu-
ção poderá ser realizada com tempo e planejamento estipulados pela
administração pública, sendo controlada e fiscalizada conforme os
devidos trâmites legais. Ou seja, são o contrário das necessidades ime-

diatas, que não podem faltar. Para Jameson (1965, p. 65-67), as necessi-
56 dades consideradas imediatas
são aquelas que se relacionam com a satisfação das neces-
sidades básicas do indivíduo e, consequentemente, cons-
tituem, por assim dizer, serviços públicos de primeira
necessidade.
Em primeiro lugar, é de todo convinhável que os usuários
dos serviços públicos de primeira necessidade estejam em
posição de solicitar e receber pronta atenção para os seus
desejos, queixas e re lamações.
c

Ainda para esse autor, os governos municipais exercem perante
aos municípios o papel de vizinhos, com o poder de fiscalização dos
serviços, mas por outro lado os municípios possuem competência pri-
vativa, ou seja, detêm autonomia e competência para a realização dos
serviços municipais, ou pelo menos uma competência preferencial,
para administrar os serviços de primeira necessidade. Dessa forma, a
Constituição de 1988 confere autonomia aos municípios para cuidar
dos interesses locais. Gonçalves (2000, p. 107) define obras públicas e
serviços públicos como
Obra pública municipal é toda obra de interesse coletivo
realizada pelo Município, quer diretamente, quer por meio
de suas entidades de Administração indireta ou, ainda, por
delegação a particulares.

Já por serviço público pode-se entender toda atividade
prestada diretamente pela Administração ou por meio de
seus delegados, sob normas de controle pelo Poder público,
com o objetivo de satisfazer necessidades coletivas.

As obras públicas refletem os interesses dos indivíduos, reali-
zados primeiramente pelo município e com a ajuda de instituições
privadas (parcerias). Já os serviços e os órgãos públicos encontram-

-se entre o Estado e a sociedade; nesse caso, o Estado, por meio da
administração pública, tem “a responsabilidade de atender às deman-
das da sociedade, com serviços públicos de qualidade e transparência.”
(Matias-Pereira, 2007, p. 3) Assim, conclui-se que administração pública
é a ligação entre a sociedade e o Estado, por meio dos serviços públi-
cos e de seus órgãos. A partir dessa citação, levanta-se outra ques-
tão importante para as administrações, que é a da transparência pública,
expressão utilizada em muitos governos atuais, que significa as políti-
cas úblicas starem acessíveis aos cidadãos, com as contas e as obras
p e
acompanhadas e conferidas pela opinião pública.
As instituições são fundamentais para a organização pública, e
é por meio delas que os serviços são solicitados, planejados e exe-
cutados. Elas são necessárias na organização pública, mas segundo
North, citado por Matias-Pereira (2007, p. 9), “as instituições são
essenciais, mas não suficientes. Assim, além das instituições, encon- 57

tram-se os valores morais aceitos por todos, que garantem o perfeito
e o permanente relacionamento entre indivíduos e instituições. Para
Adam Smith, dois valores são fundamentais: a confiança e a solidarie-
dade.” Confiar se compara a ser transparente, e a solidariedade se encon-
tra quando existem valores segundo os quais a vida é mais importante
do que qualquer outra coisa. Da mesma forma, cultivar princípios de
construção de um espaço melhor para se viver garante o bom funcio-
namento das instituições e a prestação de serviços dignos.

Neste capítulo, foi verificada a importância das obras públicas no
meio urbano, como formadoras do complexo organizacional das cida-
des e de sua infraestrutura. Em síntese, foi dada uma pincelada sobre:
- Os componentes físico-estruturais;
- As leis administrativas, como a LDO;
- As necessidades humanas como requisitos de cidadania;
- Os parâmetros administrativos, os princípios de execu-

ção das obras, as novas formas de pensar a cidade como o
planejamento urbano, as redes, a participação da popula-
58
ção, a transparência administrativa e as formas de políti-
cas públicas dos gestores.

capítulo dois

Projeto
de gestão

municipais
de obras públicas


No decorrer deste segundo capítulo, será abordado
e ampliado o assunto de como um gestor poderá
conhecer e utilizar as técnicas de gestão em sua
administração. A visão global, a política voltada para
o cidadão, a sintonia do planejador com a cidade, o
conhecimento como bem maior da organização,
o trabalho em equipe focado no funcionário, o
planejamento estratégico, a implantação de uma
metodologia de acordo com a estratégia institucional, o
plano de governo como ferramenta do plano plurianual
e as leis que o regem, entre outras questões, serão
estudados a seguir.

2.1 Administração e
gestão municipal
As mudanças administrativas ao longo do tempo, as mudanças
de como pensar as cidades, a maior participação e cobrança dos pro-
d
cessos pela população, a necessi ade de administrar por meio de um
programa a ser executado, a transparência e a política da boa vizi-

nhança são alguns dos principais conceitos trabalhados na atuali-
dade por um gestor público. Não é mais aceitável que as entidades
62
públicas sejam manipuladas, atuando e impondo características de
comando autoritário; atualmente, pratica-se uma política que valo-
riza a opinião pública em seu exercício. A maior presença do cidadão
na administração pública é fundamental para a gestão municipal, pois
é ele o maior beneficiário das obras; é, portanto, o principal cliente da
empresa pública. Muitos conceitos também estão direcionados para
a visão de gestão de administração de empresas privadas, em que são
incluídos os assuntos de administração geral, como o planejamento
estratégico direcionado ao setor público, fazendo com que a grande
empresa administradora de uma cidade seja mais eficiente e eficaz em
sua organização pública.
O administrador precisa estar em constante sintonia com a cidade,
organizando e transformando seu espaço, além de ter em mente que
é necessário inovar e criar processos que satisfaçam a sociedade e que
tragam mudanças substanciais para as vidas de seus cidadãos. As
pessoas (clientes) precisam ser surpreendidas por uma política efetiva
em sua totalidade, em que não são admitidos erros, mas sim aprimo-
ramentos dos processos. A sociedade cada vez mais cobra uma melhor
qualidade dos serviços públicos, bem como a prática deles com um
maior nível de transparência. Dessa forma, a administração pública
tem o desígnio de programar e organizar medidas que darão sustenta-
ção às políticas que são de interesse público e/ou de uma coletividade,
e que tragam a sua eficiência aos trabalhos e às obras realizadas. Esses

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