2. RS 2
Número 42 del 30 de octubre de 2014
Botando al niño con el agua sucia
L
os intentos de muchos países de proveer a sus ciudadanos un seguro de vejez me-diante
el establecimiento de sistemas pensionarios han estado marcados por dificul-tades
crecientes y, en muchos casos, fueron sonados fracasos.
Es, por ejemplo, el principal problema fiscal que en-frenta
Estados Unidos a largo plazo y se encuentra en
la base del desmontaje del esquema de economía de
bienestar que por mucho tiempo prevaleció en Euro-pa.
El Perú no ha sido ajeno a estas experiencias: el
sistema público de pensiones que se estableció en el
pasado, basado en un esquema de reparto, no prove-yó
a los jubilados de una pensión aceptable. El Estado
“tomó prestados” esos fondos y nunca los devolvió.
El intento de hacerlo luego fue causa fundamental del
agudo desequilibrio fiscal que padeció el país en los
ochenta.
Ante el fracaso del sistema público, Perú adoptó, a
comienzos de los noventa, un sistema de pensiones
individuales basado en la capitalización de los apor-tes
propios, obligatorio para todos los trabajadores
dependientes, que sería administrado por empresas
especializadas reguladas y supervisadas por la Superin-tendencia
de Banca, Seguros y AFP (SBS) y, en algunos
asuntos macroeconómicos, por el Banco Central de
Reserva del Perú (BCRP).
Este sistema se desarrolló y creció rápidamente. Sin
embargo, su cobertura es limitada ya que solo cubre
a 15% de la población económicamente activa (PEA).
La Oficina de Normalización Previsional (ONP), de
responsabilidad del Estado, participa con 11%, y Pen-sión
65, recientemente creada como un programa de
alivio a la pobreza, con 2.7%. El resto de la PEA, cons-tituida
por trabajadores independientes y trabajadores
informales (representa 71% de la fuerza laboral), no
tiene a su alcance un sistema de pensiones que los
proteja en su vejez.
Es posible que esta situación haya determinado que
el Sistema Privado de Pensiones tenga, desde su crea-
ción, una oposición persistente (hasta hace poco no re-levante),
que provenía fundamentalmente de segmen-tos
políticos de izquierda que promueven un sistema
de pensiones público de alcance universal, atendido
por el Estado. Sin embargo, recientemente los cues-tionamientos
al Sistema Privado de Pensiones han au-mentado,
acusándosele de tener conducta oligopólica
y cobrar comisiones demasiado altas por sus servicios.
Es probable que por ello, la SBS y el Ministerio de Eco-nomía
y Finanzas (MEF) llevaron a una reforma del sis-tema
a fines de 2012 con el propósito, según señalaron,
de aumentar la competencia. Sus resultados aún están
por verse.
3. RS 3
Número 42 del 30 de octubre de 2014
En el curso de la última semana, el cuestionamiento al
Sistema Privado de Pensiones ha ganado importante
atención mediática y política con la presentación de
un documento de discusión de algunos profesores de
la Universidad del Pacífico, que realiza un diagnóstico
del sistema previsional peruano y plantea una reforma
radical del mismo.
Como se evalúa en el artículo de este reporte, lamen-tablemente,
el trabajo adolece de problemas de rigu-rosidad
y estándar de investigación académica. Ade-más,
llega a conclusiones y formula un plan de refor-mas
que no tiene consistencia con el cuerpo previo de
la investigación. En consecuencia, no reúne las condi-ciones
mínimas para que sea tomado en cuenta como
la base de una discusión sobre el tema. Sin embargo, lo
radical de sus conclusiones, el activismo mediático de
sus autores y el prestigio de la Universidad del Pacífi-co
ha determinado que haya tenido un fuerte impacto
político, ya que varios congresistas han citado elogio-samente
el trabajo y el presidente de la Comisión de
Economía del Congreso, Casio Huaire, anunció la for-mación
de una comisión de técnicos para estudiar el
sistema de pensiones y plantear recomendaciones. Así
también, ha incluido en la agenda de su comisión el
debate sobre la obligatoriedad de los aportes.
Creemos necesario comentar al menos una de sus
conclusiones principales y una de sus recomendacio-nes.
La conclusión principal del trabajo, que no se de-riva
de manera consistente del cuerpo del diagnóstico,
es que el sistema previsional es un fracaso. No señalan
si es el sistema como un todo o si están incluidas cada
una de sus partes. Más importante, indican cómo se
llega a esa conclusión, ya que no hay puntos de com-paración
con respecto a metas o estándares de ningún
tipo. La implicancia que están sacando algunos políti-cos,
derivada de una de sus recomendaciones, es que
el Sistema Privado de Pensiones es un fracaso.
La propuesta es convertirlo en un sistema de aporte
voluntario. En su análisis adoptan como un supuesto
de trabajo la posición de algunos economistas teóricos
que señalan que una persona racional va a tomar de-cisiones
en función de sus preferencias, sin que sea ne-cesario
que el Estado lo obligue. En contraposición, hay
otro grupo de economistas teóricos que señalan que
las personas padecen de una “miopía intertemporal”
que determina que su racionalidad económica sea más
acotada y ponga mucho mayor énfasis en decisiones a
corto plazo, postergando a las largo plazo, como son
un seguro para la vejez, más aun en países pobres o
con bajos niveles de ingreso. Este problema no está re-suelto
conceptualmente, aunque puede señalarse que
desde un punto de vista ideológico está de acuerdo con
las posiciones libertarias puras que rechazan la inter-vención
del Estado en las decisiones de los individuos.
Al margen de ello, los estados modernos, en su gran
mayoría, han optado por incluir entre las funciones del
Estado áreas donde esta “miopía intertemporal” es re-levante.
Por eso es que en el Perú, y en muchas partes
del mundo, la educación básica es obligatoria, sea en
colegios privados o públicos. Por eso también en casi
todos los países el seguro de vejez es obligatorio.
Lo que probablemente no se ha evaluado son las con-secuencias
que tendría para el Sistema Privado de
Pensiones declarar afiliación voluntaria a las AFP para
todos los trabajadores. La forma de aproximarnos a
un escenario plausible es ver lo que está acontecien-do
con la decisión del Congreso de eliminar para los
trabajadores independientes la obligatoriedad que se
determinó hace muy poco tiempo, en un intento de
reforma que viene llevando a cabo la SBS. La mayor
parte de los trabajadores independientes está retirando
los aportes que realizaron. No hay razón para pensar
que la conducta de un trabajador independiente sea
muy diferente de la de un dependiente, por lo que en
la eventualidad de que se aprobara la no obligatoriedad,
sería de esperar un retiro de afiliados y una reducción
en el aporte de cuotas futuras.
Un desarrollo en esa dirección, dependiendo de su
severidad podría cambiar, incluso radicalmente, la con-figuración
actual del Sistema Privado de Pensiones. La
necesidad de solventar los retiros mediante la venta de
las inversiones financieras podría bajar el rendimiento
4. RS 4
Número 42 del 30 de octubre de 2014
de la cartera y, como consecuencia, la rentabilidad
que reciben los afiliados que se quedan. Esto puede
provocar desaliento y mayor alejamiento de afiliados.
Pero, más importante, el retiro de afiliados puede de-terminar
que el número de empresas individuales sea
incompatible con la masa de reservas administradas y
promover fusiones. Así, se tendría un resultado con-trario
al que buscan las autoridades, ya que un número
muy reducido de empresas puede tender a disminuir
la competencia y hacer menos eficiente el sistema.
En definitiva, en lugar de una reforma, se propone casi
la eliminación del sistema privado tal como se le cono-ce
hoy. En lugar de proponer mejoras, se plantea un
retroceso en un aspecto que ha sido fundamental para
la constitución de un fondo de ahorro privado a largo
plazo.
5. RS 5
Número 42 del 30 de octubre de 2014
En el gráfico de la semana
Caída de la comisión promedio del Sistema Privado de
Pensiones
E
n agosto de 2005 ingresa al mercado de AFP peruano la empresa Prima AFP con
1.5% de comisión, la más baja en ese entonces. Le siguen las demás empresas com-petidoras
y baja la comisión promedio de sistema a 1.83%. A finales de 2008, Prima
AFP eleva su comisión a 1.75% y meses después Profuturo hace lo mismo, lo que incre-menta
la comisión promedio a 1.95%. La reforma del Sistema Privado de Pensiones se
lleva a cabo en 2012, y las empresas entran a un concurso de licitación de nuevos afiliados.
AFP Habitat gana y reduce notablemente la comisión.
2.40%
2.30%
2.20%
2.10%
2.00%
1.90%
1.80%
1.70%
1.60%
1.50%
Fuente: SBS. Elaboración: Macroconsult
Grafico
Comisión promedio de las AFP
2.27%
1.81%
1.95%
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1.58%
1.40%
Jan-03
Jun-03
Nov-03
Apr-04
Sep-04
Feb-05
Jul-05
Dec-05
May-06
Oct-06
Mar-07
Aug-07
Jan-08
Jun-08
Nov-08
Apr-09
Sep-09
Feb-10
Jul-10
Dec-10
May-11
Oct-11
Mar-12
Aug-12
Jan-13
Jun-13
Nov-13
Apr-14
Sep-14
6. 90
80
70
60
50
40
30
20
10
RS 6
Número 42 del 30 de octubre de 2014
Artículo de la semana
Una mirada al Sistema Previsional Peruano
E
l debate sobre las reformas necesarias para mejorar el sistema de pensiones se ha rea-vivado
en las últimas semanas. En este breve artículo, tratamos de contribuir al mismo.
Algunos comentarios al documento de Cruz-
Saco, Mendoza y Seminario (2014)
El estudio de los profesores de la Universidad del
Pacífico puede ser dividido en dos grandes partes: a)
el diagnóstico del sistema previsional peruano y sus
proyecciones a 2050 y b) sus lineamientos de reforma
previsional. En principio, existe un problema en la
metodología del documento. Los lineamientos de
política no se desprenden directamente (y en varios
casos, ni indirectamente) de las sección de diagnóstico.
a) Diagnóstico
Existe una muy baja cobertura del sistema que se
explica por los problemas particulares que aquejan
nuestro mercado laboral. Los autores no abordan
en profundidad el tema. Sin embargo, indican que
la rentabilidad es baja, hecho que no condice con la
realidad.
La estructura del sistema previsional
La cobertura del sistema previsional es bastante baja.
En la actualidad, el Sistema Privado de Pensiones
(SPP) cubre a 15% de la población económicamente
activa (PEA) total, el Sistema Nacional de Pensiones
(SNP) cubre 11% y el programa de alivio a la pobreza
Pensión 65 cubre a 2.7%. En consecuencia, 71% de
la PEA no cuenta con ningún tipo de seguro formal.
El mercado de trabajo
A diferencia de los autores, veamos con algo más de
detalle la estructura del mercado laboral. Todo sistema
de pensiones tiene como base al mercado de trabajo,
8,341
6,714 4,683
1,602
1,717
1,212 2,099 2,795
12,000
10,000
8,000
6,000
4,000
2,000
Fuente: ENAHO. Elaboración: Macroconsult.
Gráfico 1
PEA ocupada urbana no agrícola e informalidad laboral
(Miles de personas)
dado que las personas que laboran en la actualidad son
las que ahorran para tener ingresos (desahorros) en
su vejez. La PEA en el Perú asciende a 16 millones, de
los cuales 60% trabaja en el sector privado urbano no
agrícola, 9% en el sector público y los restantes en el
mundo rural.
Hay algunas características particulares de nuestro
mercado laboral:
• Heterogeneidad productiva: en nuestra
economía conviven sectores de muy alta
productividad por trabajador, como es el caso de
la minería (que apenas agrupa 1.4% del total de
trabajadores), y otros de muy baja productividad,
como la agricultura, que capta 30% de la PEA.
• Alta presencia de independientes: en 2013,
35% de la PEA ocupada urbana privada no agrícola
2,126
3,900
4,526
9,605
82
75
71
0
0
04 09 13
Millares
Formal en el sector formal Informal en el sector formal
Informal en el sector informal Informalidad (%)
7. RS 7
Número 42 del 30 de octubre de 2014
eran trabajadores independientes, que ofrece
servicios eventuales y carece de una relación
laboral estable con alguna empresa. Así, también
cuenta con ingresos altamente volátiles. Además,
estos trabajadores conviven con otros de similar
situación, como los empleados del hogar y los no
remunerados (9%) y trabajadores que laboran
en empresas muy pequeñas (menos de 10
trabajadores, 27%)
• Alta informalidad laboral: la informalidad
laboral asciende a 71% de la PEA ocupada urbana
privada no agrícola (ver gráfico 1) y, de hecho,
es uno de los principales problemas que enfrenta
la economía peruana. Los informales cuentan con
salarios notablemente más bajos que sus pares
formales: en promedio, un trabajador formal ganó
en 2013 S/. 1,949 al mes, mientras que informal
recibió apenas S/. 836.
• Inflexibilidad laboral: el mercado de trabajo
peruano se caracteriza por contar con una
muy baja flexibilidad. De hecho, el Tribunal
Constitucional ha consagrado la estabilidad
laboral absoluta debido a sus recientes decisiones
sin ningún sustento técnico. Esta inflexibilidad
es una de las causas principales del alto ratio
de informalidad presentado antes. Además,
existen importantes sobrecostos asociados a la
contratación que dificultan a las empresas captar
trabajadores formales.
Dado que el problema básico del mercado laboral es
su alta informalidad, se requiere:
• Dinamizar el crecimiento, como condición
necesaria.
• Elevar la productividad de la mano de obra, por
medio de mejorarla calidad de la educación y la
cobertura de la técnica y la universitaria.
• Flexibilizar el mercado laboral, eliminando los
sobrecostos y condiciones para contratar.
Rentabilidad del SPP
Según cifras de la Superintendencia de Banca, Seguros y
AFP (SBS), la rentabilidad real de los fondos administrados
por la AFP asciende a 7.7% promedio anual desde 1993
(fecha en la que se inauguró el sistema).
Comparativamente y a manera de ejemplo, podemos
ver lo que ha pasado en tres años, si nos comparamos
Gráfico 2
Rentabilidad real de los fondos de pensiones*
(%)
4.4 3.5
OCDE Perú
-1.1
40.0
30.0
20.0
10.0
0.0
-10.0
* Fondo dos en el caso peruano. Promedio ponderado de los países miembros en el
caso de la OCDE.
Fuentes: SBS y OCDE. Elaboración: Macroconsult.
con los países que conforman la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).
Como se puede ver en el gráfico 2, entre 2009 y 2011,
Perú ha obtenido una rentabilidad real acumulada de
36.8%, mientras que los fondos de pensiones de
economías de la OCDE (ponderado por el tamaño
de cada una de las economías que conforman dicha
organización) alcanza apenas 6.9%.
Si bien este es solo un pequeño lapso de tiempo,
permite ver que las AFP cumplen de manera adecuada
sus labores como administradores de fondos, sobre
todo si tomamos en cuenta que enfrentan restricciones
de inversión y que buena parte debe ser invertido
domésticamente, a pesar del escaso desarrollo
financiero de nuestro país.
Otros beneficios
Además de la importante rentabilidad de los fondos
administrados, el SPP ha permitido dinamizar el
mercado de capitales nacional, debido a que ha sido uno
de los principales demandantes de bonos del tesoro
peruano. Así, ayudó a formar una curva de rendimiento
y con ello el precio para emisiones empresariales y
bonos privados largos. Además, contamos con gran
cantidad de fondos prestables para inversiones a largo
plazo, entre los cuales tenemos la infraestructura.
6.9
32.9
16.0
-11.3
36.8
-20.0
2009 2010 2011 Acumulado
8. RS 8
Número 42 del 30 de octubre de 2014
b) Propuesta
La propuesta de los autores es la siguiente: a) crear
una pensión no contributiva para todas las personas
de más de 65 años financiada con impuestos del
gobierno central, b) eliminar los aportes obligatorios
y c) frenar la afiliación en la ONP. Estas se basan
en un supuesto fundamental: no existe miopía
intertemporal. Su propuesta llevaría al cierre del
sistema previsional peruano tal como lo conocemos
hoy. A continuación se discuten ambos puntos.
La miopía intertemporal
Un supuesto base para el desarrollo de los sistemas
de pensiones es que los individuos tienen un
comportamiento poco previsor y que no ahorran la
cantidad adecuada para su vejez. El gobierno les exige
la compra de un “seguro de vejez” para asegurarles
un nivel de vida digno luego de los 65 años, cuando
se espera que dejen el mercado laboral.
Existe un debate entre los economistas
sobre si realmente los individuos son miopes
intertemporalmente. Una amplia literatura apoya
esa hipótesis y otro tanto similar la descarta de
plano. Sin embargo, para hacer política pública, es
necesario ponerse en el peor de los escenarios, de
modo que si no tenemos un sistema previsional
obligatorio, corremos el serio riesgo de dejar a un
grupo grande de la población sin fondos para poder
vivir dignamente los últimos años de su vida. En ese
sentido, mientras se resuelven las disputas teóricas
y empíricas, debemos implementar medidas de
política conservadoras.
El documento de Cruz-Saco, Mendoza y Seminario
(2014) cae en una contradicción, ya que si bien indica
que los individuos no tienen miopía intertemporal,
se recomienda la existencia de una pensión mínima
general de S/. 216.
¿Cerrar el sistema previsional?
El sistema previsional ha tenido resultados positivos dentro
de su ámbito de aplicación y debe mantenerse. De hecho,
puede ser catastrófico no contar con él. Actualmente
existen personas mayores de 65 años que se encuentran
recibiendo pensiones y un grupo importante que no.
Por tanto, de manera referencial, podemos hacer una
comparación en los niveles de vida de ambos.
En efecto, a partir de algunos ejercicios empíricos sobre
la base de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO),
encontramos que una persona mayor de 65 años que
no cuenta con una pensión presenta un riesgo relativo
más grande de caer en la pobreza que una persona que
sí cuenta con ella. Las diferencias son de 4 a 1, siendo
esta brecha robusta incluso luego de aislar el efecto
de variables que condicionan el nivel de bienestar o
precariedad de las familias a las que pertenecen los
adultos mayores.
A manera de reflexión final
Consideramos que el sistema previsional no ha
fracasado. Sin embargo, es imperfecto y deviene de
una reforma incompleta que deja abierto al debate
diferentes espacios de mejora por donde transitar.
En esta línea y dado el paradigma de análisis sobre el
que partimos (miopía intertemporal de los agentes
y enfoque prudencia de políticas públicas), nos
sentimos más cercanos con opciones que mantienen
el sistema obligatorio, pero migrando hacia esquemas
multipilar. De acuerdo con este enfoque, existe un
pilar contributivo privado (como el actual SPP), uno de
protección social básico focalizado en adultos pobres
(como el actual programa Pensión 65) y uno mixto
para la gran masa laboral con dificultades de inserción
al mundo formal.
Para alentar la afiliación al sistema y la cobertura, debemos
hacer esfuerzos para formalizar la economía. En ese
9. RS 9
Número 42 del 30 de octubre de 2014
sentido, es mandatorio que se eliminen las rigideces en
el mercado laboral y este camine hacia la flexibilización:
a) que se flexibilice la contratación temporal, ya que
cada empresa necesita a sus trabajadores por distintos
periodos; b) que la estabilidad laboral sea relativa; y
c) que se usen diferentes Remuneraciones Mínimas
Vitales según regiones y tamaño de empresa. Estas
recomendaciones también apuntan a propiciar el
debate sobre la formalización de la economía.