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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002 
Panel: Transición, reforma política y gobernabilidad democrática en España, México y Venezuela. 
La Constitución de 1999 y la reforma política : 
implicaciones para la gobernabilidad democrática 
Ricardo Combellas 
I. Venezuela inauguró el año 1999 una nueva Constitución, la número veintiséis de nuestra frondosa 
historia constitucional. Por primera vez el pueblo, a través de un referéndum consultivo, convocaba una 
Asamblea Nacional Constituyente (de ahora en adelante ANC), el día 25 de abril de 1999, y la 
ratificada mediante un referéndum constitucional, el 15 de diciembre de 1999. Concluía así un largo 
recorrido, iniciado el año 1989, de debate en torno a la conveniencia o necesidad de revisión de la 
Constitución de 1961, Constitución ésta que había sido con mucho la de más larga duración en la 
trayectoria de nuestro destino como nación independiente. 
En efecto, en los dos lustros que van de 1989 a 1999 se planteó la conveniencia de revisar la 
Constitución, con el objeto de oxigenar el sistema político y apuntalar cambios ante lo que en su 
momento se percibió como el agotamiento del modelo político iniciado en 1958. Sin embargo, la clase 
política fue incapaz de darle impulso decisivo, ante sus contradicciones, la ausencia de miras, y en 
definitiva la preocupación ante lo que se visualizaba como una suerte de “caja de Pandora”, que 
arrastraría el temor a su desplazamiento del poder (cfr. Combellas, 1999). 
El ocaso de la reforma constitucional significó la fortaleza de la convocatoria constituyente, bandera 
electoral de Hugo Chávez, cuya concreción se hizo inminente desde el momento de su victoria 
presidencial en el mes de diciembre de 1998. La discusión constituyente pasó a girar entonces sobre las 
preguntas: ¿cómo se convoca? ¿quién la convoca? ¿cuáles son los límites de la ANC?. La respuesta a 
estas preguntas encontró un camino de apertura en la controvertida sentencia de la Corte Suprema de 
Justicia, el 19 de enero de 1999, que autorizó la convocatoria a la ANC gracias a una consulta 
refrendaria fuera de los procedimientos formales de revisión constitucional consagrados por la carta de 
1961. 
El triunfo del bloque chavista, el llamado “Polo Patriótico”, en las elecciones de los representantes a la 
ANC fue apabullante (de 131 miembros, 126 fueron promovidos por el Polo Patriótico), lo que 
significó que instalada la ANC a principios de agosto, ésta se declaró poseedora de facultades 
originarias, lo que se interpretó como subordinación de los poderes establecidos a sus dictados, y para 
no dejar margen a interpretaciones dudosas, pronunciar formalmente que “la Constitución de 1961 y el 
resto del ordenamiento jurídico imperante, mantendrán su vigencia en todo aquello que no colida o sea 
contradictorio con los actos jurídicos o demás decisiones de la ANC”. Sendos decretos sobre la 
reorganización de los órganos del Poder Público, y en especial los referidos al Poder Legislativo y al 
Poder Judicial, fueron palmaria manifestación del uso efectivo de las amplias atribuciones de la ANC. 
No obstante, ello no fue óbice para que el año 1999 transcurriera dentro de una fuerte polémica sobre la 
naturaleza, alcances y límites de los poderes de la ANC, polémica que sólo fue zanjada por otra 
sentencia de la Corte Suprema de Justicia, igual de controvertida que la antes mencionada, dictada en el 
mes de octubre de 1999, donde se declara la supraconstitucionalidad de la ANC, es decir sus poderes 
no podrían ser limitados por la Constitución de 1961, lo que hacía del juramento de Chávez sobre la 
Constitución que llamó “moribunda” en el acto de asunción de la presidencia de la República, no una 
mera frase retórica sino una palpitante y efectiva realidad.
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002 
A pesar de todas las fallas y contradicciones que pudieran endilgarse al proceso constituyente en lo que 
se refiere a la elaboración de la nueva Constitución, es justo hacerle un reconocimiento a la amplitud de 
la consulta y participación de variados sectores de la sociedad, algo inédito en la historia constitucional 
venezolana. Por ello es falsa la conseja que sostiene que la ANC se contentó con ratificar el proyecto 
de Constitución que en su momento le presentó para su consideración el presidente Chávez. Éste sólo 
insistió, como veremos más adelante, en pocos y cruciales aspectos, de acuerdo a su propia percepción 
del proceso, y sin duda sus aportes fueron valorados, conjuntamente con un amplio abanico de 
propuestas articuladas por las veinte comisiones temáticas en que distribuyó su trabajo la ANC. 
Prácticamente todas, o por lo menos las más relevantes organizaciones políticas (con la notable 
excepción del partido social cristiano Copei), sociales y económicas del país hicieron valer sus puntos 
de vista a la ANC. Seguramente la incapacidad de ésta para implementar una eficaz metodología de 
participación (sobre lo cual por lo demás la tradición de nuestra cultura política sigue siendo 
deficitaria), impidió un mayor aprovechamiento de esta singular experiencia. 
La ANC aprobó definitivamente el proyecto de Constitución el 19 de noviembre de 1999, luego de más 
de cien días de intenso trabajo, acelerado ente la decisión política impulsada por el presidente Chávez y 
la cúpula del Polo Patriótico, de refrendar a como diera lugar el proyecto de Constitución en el mes de 
diciembre, lo cual se realizó en detrimento de una mayor decantación y acrisolamiento de las normas 
constitucionales, y la conveniencia de llevar a cabo, como sostuvimos algunos, una consulta final de 
anteproyecto, que consensuará el apoyo de significativos sectores de la sociedad, lo cual hubiese 
significado atenuar la agria discusión que precedió al referéndum, y la apertura o crecimiento de 
heridas que no sería fácil restañar, en actores comprometidos con el cambio, pero recelosos ante lo que 
percibían como actitudes hegemónicas y hostiles por parte del presidente Chávez (quien participó 
activa y agresivamente en la campaña por el sí) y la dirigencia del Polo Patriótico que controlaba la 
ANC. 
1.- A continuación expondré sintéticamente (para mayor abundamiento, vid. Combellas, 2001) los 
aspectos más resaltantes y novedosos de la Constitución de 1999: 
Lo primero que salta a la vista al lector de la Constitución es el cambio de nombre, de ahora en 
adelante República Bolivariana de Venezuela. Nuestra nación nació como República independiente el 5 
de julio de 1811, con el ampuloso nombre de “Confederación Americana de Venezuela en el 
Continente Meridional”, y sancionó su primera Constitución, la “Constitucional Federal para los 
Estados de Venezuela de 1811”, el 21 de diciembre de 1811. La Constitución de 1819, denominada 
“Constitución Política de Venezuela de 1819” define sin adjetivos a la República como República de 
Venezuela. Su duración fue corta pues sancionada el 15 de agosto de 1819, en pocos meses, el 17 de 
diciembre del mismo año, en cumplimiento del sueño bolivariano, el Congreso de Venezuela 
soberanamente decide constituirse con la Nueva Granada en una nueva República, la República de 
Colombia, lo cual se concreta con la reunión del Congreso General de los pueblos de la Nueva Granada 
y Venezuela, celebrada en Cúcuta el 12 de julio de 1821. Pasamos entonces a ser “colombianos”, vida 
efímera de la entelequia bolivariana, que fenece con la separación de Venezuela y la definitiva 
adopción del nombre de República de Venezuela, el año 1830. 
El año 1864, como una de las consecuencias de la larga y cruenta Guerra Federal, pasamos a llamarnos 
Estados Unidos de Venezuela, nombre que permaneció vigente por cerca de una centuria, hasta el año 
1953, cuando la Constitución de la dictadura de Pérez Jiménez regresa a la primigenia denominación de 
República de Venezuela. 
El constituyente de 1999, cierto que luego de un controvertido debate, aprobó denominar la nueva 
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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002 
República como Bolivariana de Venezuela, en honor al Libertador Simón Bolívar. No se contentó ANC 
con el cambio del nombre, sino que reafirmó el espíritu bolivariano al invocar en el preámbulo el 
ejemplo histórico de Bolívar, así como fundamentar (artículo 1 CB) su patrimonio moral y sus valores 
de libertad, justicia y paz internacional, en la doctrina de Simón Bolívar el Libertador. Asimismo 
dispuso (artículo 107 CB), la enseñanza obligatoria hasta el ciclo diversificado de los principios del 
ideario bolivariano. 
Surge entonces la pregunta sobre que sobrevive y mantiene vigencia de la doctrina bolivariana. No 
resulta fácil dar una repuesta concluyente sobre el particular. Así, si bien es cierto que el constituyente 
se inspiró en las ideas bolivarianas cuando diseñó las dos nuevas ramas del Poder Electoral, no es 
menos cierto que su definitiva concreción institucional es muy diferente a la original propuesta 
bolivariana. Seguramente, aparte de su ejemplo como estadista creador de repúblicas, lo cual no 
podemos separarlo ni menos abstraerlo de su singular historicidad, en tanto hijo de su tiempo, Bolívar 
cobra palpitante actualidad en su visión de la educación ciudadana, en el cultivo de las virtudes cívicas 
y en el relevante papel que concedió a la moral pública. Asimismo, el ideario bolivariano en torno a la 
creación de una nación de Repúblicas, una unión confederada, sea latinoamericana, sea iberoamericana, 
recogida como idea central por la Constitución (artículo 153 CB) constituye un desiderátum de destino 
y afirmación supranacional. 
2.- En una introducción así sea sucinta de la nueva Constitución es obligatorio hacer referencia a sus 
principios y valores fundamentales, que ella tiene el cuidado de mencionar y jerarquizar en su primer 
título. Vayamos al grano: 
Junto a los grandes valores y principios que heredamos de la Ilustración (libertad, igualdad, 
independencia, soberanía popular), la Constitución resalta la democracia participativa, la justicia, la 
solidaridad, la corresponsabilidad, el pluralismo, la preeminencia de los derechos humanos (punto éste 
que analizaremos con detenimiento infra), así como entroniza un novedoso concepto: El Estado 
democrático y social de Derecho y de Justicia. Comencemos por analizar el significado de este último. 
La Constitución, como pináculo (norma normarum) del ordenamiento jurídico, expresa en sí misma 
el imperio del Derecho, la limitación del poder, el escudo protector de nuestras libertades. En otras 
palabras, el Estado de Derecho, con tres precisiones: es un Estado democrático de Derecho, es decir, su 
base de legitimidad reside en la soberanía popular, que se ejerce en la forma que lo prescribe la 
Constitución; pero además es un Estado social de Derecho, pues el Estado no se desatiende, no es 
indiferente a la cuestión social, sino muy por el contrario, tiene una responsabilidad social, debe 
procurar la satisfacción de las necesidades vitales mínimas de los seres humanos. Dicho en el lenguaje 
técnico-jurídico de los cometidos, así como el Estado tiene un cometido de seguridad o un cometido de 
fomento económico, tiene un cometido social; y por último, lo enaltece por encima e los otros valores 
del Derecho. Para que se me entienda mejor, la relación entre el Derecho y la justicia se interpreta aquí 
en el sentido del Mandamiento del abogado de Couture: “Tu deber es luchar por el derecho; pero el día 
que encuentres en conflicto el derecho con la justicia, lucha por la justicia”. 
La Constitución se rige por el principio de la democracia participativa y protagónica, que a diferencia 
de la democracia representativa, implica la concepción de un pueblo protagonizando directamente su 
destino, o por medio de representantes electos que deben rendir cuentas de su actuación, así como 
responder ante sus electores por su programa de acción comprometido en las elecciones, y cuyo 
mandato es revocable por decisión popular. 
La democracia participativa es un eje axiológico que atraviesa todo el texto constitucional, y se 
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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002 
manifiesta a través de variadas instituciones como, a título ilustrativo, el referéndum (consultivo, 
aprobatorio, abrogatorio, constitucional), la revocación del mandato, la elección de cargos públicos, la 
iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos. 
La corresponsabilidad es un principio sugerente y novedoso que incorpora en su seno el texto 
constitucional. Parte del rompimiento de la clásica dicotomía liberal Estado - sociedad civil. La esfera 
pública no se circunscribe exclusivamente a la burocracia del Estado, pues allí se involucra 
directamente la sociedad organizada. La responsabilidad por los asuntos públicos no atañe 
exclusivamente al Estado, pues nos afectan a todos. No pueden atenderse ni resolverse exclusivamente 
con las instituciones del Estado, pues exigen la participación organizada de la sociedad. 
La solidaridad es un valor, como certeramente lo ha destacado Victoria Camps, complementario de la 
justicia: “Consiste en un sentimiento de comunidad, de afecto hacia el necesitado, de obligaciones 
compartidas, de necesidades comunes. Todo lo cual lleva a la participación activa en el reconocimiento 
y ayuda al otro”. (Los valores de la educación. Madrid, 1996, p 109). 
Por último, unas palabras sobre el pluralismo, que parte del reconocimiento del otro, el respeto a su 
dignidad, a su libertad de asociación y organización en todos los ámbitos de la vida colectiva, y que se 
manifiesta políticamente en la tolerancia, el respeto a las minorías y su justo derecho a tener una 
participación equitativa en la definición de las metas colectivas. Al pluralismo se opone la imposición, 
la intolerancia con el adversario, el hegemonismo y el rechazo a la deliberación. 
He seleccionado algunos relevantes valores y principios constitucionales, con el objeto de destacar su 
significación y trascendencia para la puesta en práctica de sus instituciones, así como para la 
interpretación (axiológica de las normas jurídicas consagradas en el texto fundamental). 
3.- Los derechos humanos gozan de una consideración muy especial en la CB. La verdad es que la 
Constitución se pone a la vanguardia en esta materia en el mundo. Si de algo peca es de ambiciosa no 
de tímida. No pretendo aquí analizar in extenso la carta de derechos recogidos por el texto fundamental. 
Sí apuntar sus notas más sobresalientes: la preeminencia de los derechos humanos es un valor superior 
de la Constitución, ¿qué significa ello realmente?: primero, la superioridad ontológica respecto al 
Estado. Son superiores y anteriores al Estado, una de cuyas funciones está no sólo en reconocerlos, 
consagrarlos constitucionalmente, sino también garantizarlos y fomentarlos; segundo todo acto de los 
Poderes Públicos que viole o menoscabe los derechos humanos es nulo, incurriendo los funcionarios 
infractores en responsabilidad penal, civil y administrativa; tercero, el Estado tiene la obligación de 
investigar y sancionar legalmente los delitos contra los derechos humanos cometidos por sus 
autoridades; y en cuarto lugar, asume la obligación de indemnizar a las víctimas. 
Los derechos humanos, además, son preeminentes pues son “transnacionales”,traspasan las fronteras 
nacionales para convertirse en un patrimonio universal. Ello se manifiesta en el sobresaliente desarrollo 
del derecho internacional de los derechos humanos, a partir de la Declaración Universal de 1948. La 
CB reconoce la jerarquía constitucional de los tratados, pactos y convenios relativos a derechos 
humanos, los cuales prevalecen sobre el derecho nacional, en la medida en que contengan normas más 
favorables, y son de aplicación inmediata y directa por los Tribunales y demás órganos del Poder 
Público. Yo recomiendo encarecidamente a los editores de la Constitución, que le anexen al texto por 
lo menos el contenido de tres pactos internacionales ratificados por Venezuela, fundamentales y vitales 
para el conocimiento e interpretación de nuestros derechos: el Pacto Internacional de derecho civiles y 
políticos, el Pacto Internacional de derechos económicos, sociales y culturales, y la Convención 
Americana sobre derechos humanos (también conocida como “Pacto de San José de Costa Rica”). 
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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002 
La CB consagra también el principio de la progresividad de los derechos humanos. Ha sido un autor 
venezolano, el profesor Pedro Nikken, quién, yo sepa, expuso por primera vez, en términos rigurosos, 
el novedoso principio. Citemos textualmente a Nikken (“La protección internacional de los derechos 
humanos”,en Notas y Documentos, 15-16, Caracas 1988, p.16): “La expansión progresiva de la 
protección internacional de los derechos humanos no es un simple producto del azar, o de iniciativas 
coincidentes pero inconexas de algunas instituciones internacionales. Por lo contrario, la tendencia a 
ampliar el alcance y la eficacia de dicho régimen internacional aparece a menudo como una 
característica intrínseca de éste, que se enraíza profundamente en la concepción del sistema. Una 
primera aproximación que nos permite verificar lo bien fundado de esa observación la describe el 
proceso de instauración de los distintos medios internacionales de protección, cuya rápida evolución ha 
estado signada por una tendencia constante de ir de menos a más. Empero, más allá de esta 
constatación empírica la progresividad se afinca en principio y reglas cuyo propósito es asegurar el 
desarrollo del sistema. Esos principios representan en parte, ciertas bases generales destinada a orientar 
la actuación de las instituciones de protección y además se manifiesta concreta y explícitamente en la 
mayor parte de los tratados sobre derechos humanos, que son en su mayoría compromisos flexibles, 
abierto a un desarrollo progresivo, tanto por lo que toca al contenido de los derechos protegidos como 
por lo que se refiere a las obligaciones asumidas por Estados partes”. 
La carta de derechos, repito, es generosa. La taxonomía constitucional contempla derechos a la 
nacionalidad y a la ciudadanía, derechos civiles, políticos, sociales y de las familias culturales y 
educativos, económicos, de los pueblos indígenas y ambientales. Es un deber constitucional de todos 
promover y defender los derechos humanos. Además, el Poder Ciudadano, a través del Consejo Moral 
Republicano, tiene la obligación de promover la educación en derechos humanos, y constituye además 
una atribución del Defensor del Pueblo promover y ejecutar políticas para su difusión y efectiva 
protección. Por último, no por ello menos importante, el pueblo venezolano está legitimado 
constitucionalmente a ejercer el derecho a la resistencia política y a la desobediencia civil frente al 
régimen, legislación o autoridad que menoscabe los derechos humanos. 
4.- La Constitución al declarar a la república como un estado federal descentralizado, mantuvo la tan 
crítica (por los partidarios del nuevo federalismo), coletilla de la constitución de 1961: “en los términos 
consagrados por esta Constitución”. La verdad es que la nueva Carta Magna no avanzó en materia de 
federalismo y descentralización todo lo que hubiéramos deseado los partidarios de una 
descentralización más ambiciosa y profundad que la practicada hasta ahora en el país. No obstante, 
sostener la posición contraria, es decir concebirla como un retroceso, una “recentralización”, no es 
verdad por lo menos en términos constitucionales. Así en materia de competencias exclusivas y 
concurrentes, como en lo que se refiere al procedimiento de transferencia de competencias del Estado 
central a los estados y municipios, el texto del 99 es más prolijo que el texto del 61. Así mismo destaca 
la creación de novedosas instituciones (la Contraloría independiente del órgano legislativo estadal, el 
Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, a nivel de los estados, y el Consejo 
Federal de Gobierno, órgano de planificación y coordinación de políticas y acciones para el proceso de 
descentralización y transferencia de competencias del Estado central a los estados y municipios ), que 
si se llenan de vitalidad, contribuirán a mejorar la dinámica descentralizadora del Estado venezolano. 
Igualmente, resalta la remisión constitucional a la ley de la creación de mecanismos de 
descentralización y transferencias de competencias de los estados y municipios a las comunidades y 
grupos vecinales organizados, manifestación ésta del principio de subsidiariedad consagrado por la 
Constitución. Por último, last but not least, se contempla en tanto programa constitucional, la 
descentralización definida como política nacional con el propósito de profundizar la democracia y 
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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002 
prestar más eficaz y eficientemente los cometidos estatales. 
Dos aspectos regresivos, de raigambre estructural, tiene el modelo federal descentralizados perfilado 
por la Constitución: primero, la eliminación del Senado, con su consecuencia en la imposibilidad de la 
creación de una autentica Cámara Federal, concebida como asiento de la representación directa de los 
estados en la organización del Poder Público Nacional, como estaba previsto por sus propulsores; y 
segundo, la oportunidad desaprovechada de contemplar directamente en el texto fundamental la 
hacienda pública estadal, con su explícita dotación de recursos y tributos, administrados bajo principios 
autonómicos. Sin embargo esta oportunidad no quedó definitivamente cerrada, pues se incorporó a las 
disposiciones transitorias de la Constitución la creación de la mencionada hacienda pública estadal, 
como mandato obligatorio a la ley aprobada por la Asamblea Nacional, dentro del primer año contado a 
partir de su instalación. 
En conclusión, la descentralización no ha sido castrada por la novísima Constitución. Harina de otro 
costal está intentar predecir la voluntad centralizadora o descentralizadora de los gobiernos de la 
llamada V República, a partir de su entrada en vigencia. Por supuesto que el que escribe, como muchos 
venezolanos, hubiese querido reconocer en la Carta Magna un modelo de Estado descentralizado más 
ambicioso y mejor definido que el aprobado por la ANC. 
5.- El tradicional sistema presidencialista venezolano ha sido potenciado por la nueva Constitución. 
Así: primero, la consagración de la reelección inmediata y por una sola vez del Presidente en 
funciones; segundo, la ampliación del período presidencial a seis años; tercero, sobre el número de 
votos requeridos para elegir al Presidente, la ANC se dedicó a favor de la mayoría simple a una sola 
vuelta, desechándose el balotaje o doble vuelta; en cuarto lugar, el endurecimiento de los requisitos de 
la revocatoria del mandato. La iniciativa popular se elevó al 20% del electorado, a lo que se sumó la 
exigencia de participación en la consulta popular de un número de electores por lo menos igual o 
superior al que eligió al Presidente. Tales requisitos, aplicables para cualquier funcionario electo, hacen 
difícil el uso de la mencionada institución; quinto, la ampliación de las facultades legislativas del 
Presidente, mediante correspondiente habilitación legislativa, no circunscrita como lo que en la 
Constitución de 1961, a las materias económicas y financieras; sexto, la promoción de los ascensos 
militares a partir del grado de coronel, sin la autorización parlamentaria, principio por cierto de solera 
histórica que se remonta al constitucionalismo bolivariano, suprimido en la novísima Constitución; y 
séptimo, la flexibilización a favor del Ejecutivo y en detrimento del Legislativo, pues anteriormente 
constituía materia de ley, de la facultad de fijar el número, organización y competencia de los 
ministerios y otros organismos de la Administración Pública Nacional. 
Cierto que la novísima Constitución desconcentra algunas atribuciones presidenciales en la recién 
creada institución del Vicepresidente Ejecutivo, una contribución a mi entender positiva a la capacidad 
gubernativa del Ejecutivo. El Vicepresidente Ejecutivo es un alto funcionario de libre nombramiento y 
remoción del Presidente, en su carácter de “órgano directo y colaborador inmediato” del primer 
mandatario nacional, con especificas atribuciones formalizadas en el texto fundamental. 
En mi criterio resulta exagerada la opinión que sostiene que la atribución presidencial de disolución de 
la Asamblea Nacional resulta un factor perturbador del equilibrio de poderes en beneficio del 
Presidente. Tal institución es concebida más bien como un contrapeso a la competencia parlamentaria 
de remover la Vicepresidente Ejecutivo, pues la facultad de disolución sólo se activa cuando el 
supuesto de la remoción se concreta en tres oportunidades dentro de un mismo período constitucional, 
amén de la exigencia de la convocatoria de nuevas elecciones parlamentarias, dentro de los sesenta días 
siguientes a la disolución de la Asamblea. 
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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002 
6.- En términos constitucionales, la institución militar pasa a adquirir con la nueva Constitución, y en 
contraste con el modelo de la llamada “democracia puntofijista”, un estatus y rol muy superiores, como 
lo revelan los siguientes aspectos: primero, no se clarifica constitucionalmente su subordinación al 
poder civil; segundo, desaparece en el texto la atribución del Senado (tampoco la Asamblea Nacional), 
de autorizar los ascensos militares a partir del grado de coronel; tercero, sus facultades exceden el 
convencional concepto de soberanía nacional, para abarcar la cooperación en el mantenimiento del 
orden interno; cuarto, se le faculta, en los términos que disponga la ley, a ejercer actividades de policía 
administrativa y de investigación penal; quinto, se le reconoce un régimen de seguridad social propio, 
distinto al régimen de seguridad social único contemplado por la Constitución para el resto de los 
venezolanos; sexto, se le reconoce a los integrantes de la Fuerza Armada el derecho al sufragio; y por 
último, se le reconoce un sistema autónomo de control, vigilancia y fiscalización de sus ingresos, 
gastos y bienes públicos, bajo la dirección del Contralor General de la Fuerza Armada, surgido de la 
propia institución. 
El tiempo nos dirá como se desenvuelve el encaje de la Fuerza Armada en la institucionalidad 
democrática venezolana. La CB cierto que flexibiliza la participación militar más allá de su tradicional 
rol profesional, pero sin traspasar los límites de la disciplina, la obediencia y la subordinación. La 
Fuerza Armada sirve a la nación, a su seguridad, a su defensa. La CB no autoriza un protagonismo 
directo y militante de deliberación política ni alienta el militarismo. Ponerla al servicio de proyectos y 
banderas políticas conformaría un acto de naturaleza flagrantemente inconstitucional. 
7.- Junto al Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo (ejercido ahora por una Asamblea Nacional de 
estructura unicameral, que concentra las tradicionales funciones legislativas y de control político, 
administrativo y financiero de la Acción del Gobierno y la Administración Pública, que definen al 
sistema de gobierno como presidencialista con sujeción parlamentaria), completan las ramas del Poder 
Público Nacional, el Poder Judicial, el Poder Ciudadano y el Poder Electoral. 
El Poder Judicial se constituye por el Tribunal Supremo de Justicia y los demás tribunales que 
determine la ley. Como características más sobresalientes de la rama judicial en la nueva Constitución 
es resaltar, ante todo, que la justicia emana y está al servicio de los ciudadanos. Los seres humanos 
tienen derecho al acceso a la justicia, un derecho garantizado por el Estado, que se manifiesta en que la 
justicia a partir de ahora debe velar por los atributos de gratuidad, accesibilidad, imparcialidad, 
idoneidad, transparencia, autonomía, independencia, equidad, amén de que debe ser administrada en 
forma expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismo o reposiciones inútiles. 
La CB establece el requisito del concurso de oposición para la carrera judicial, en aras de la formación 
y promoción de jueces idóneos y probos, independientes de factores perturbadores de la sagrada 
función de impartir justicia, por lo cual prohíbe expresamente el activismo político y el gremialismo y 
la sindicación de los jueces. 
También destaca en la nueva Constitución la participación ciudadana, a garantizar por la ley, en el 
procedimiento de selección y designación de los jueces, y de manera especial crea una institución de 
asesoramiento para la selección de los magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, como para los 
colegios electorales judiciales para la elección de los jueces de la jurisdicción disciplinaria: el Comité 
de Postulaciones Judiciales, integrados por representantes de los diferentes sectores de la sociedad en 
los términos que fije la ley. 
Asimismo es de mencionar aquí la eliminación del Consejo de la Judicatura. L a CB crea la jurisdicción 
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VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002 
disciplinaria judicial, a cargo de los tribunales especiales que determine la ley. La administración del 
Poder Judicial corresponde al Tribunal Supremo de Justicia, único órgano de dirección, gobierno y 
administración judicial, que a los efectos de desconcentración de tan delicadas funciones apoya en la 
Dirección Ejecutiva de la Magistratura. Igualmente, una conquista valiosa que enaltece la justicia, lo es 
sin duda la creación del situado judicial, consistente en una partida no menor del dos por ciento del 
presupuesto ordinario nacional, para el funcionamiento del sistema judicial, la cual no podrá ser 
reducida o modificada sin autorización previa de la Asamblea Nacional. 
Otro paso de avance, que redunda en beneficio de la progresiva protección de los derechos humanos, lo 
es la consagración constitucional de la jurisdicción penal militar como parte integrante del Poder 
Judicial, cuya competencia se limita a los de naturaleza militar. La comisión de delitos comunes, 
violaciones de derechos humanos, y crímenes de lesa humanidad, serán de ahora en adelante juzgados 
por los tribunales ordinarios. En fin, y para concluir el punto, la Constitución establece la obligación 
del Estado de garantizar un sistema penitenciario que asegure rehabilitación del interno y el respeto de 
sus derechos humanos, y fija compromisos concretos en función de la construcción de un sistema 
penitenciario humanitario y moderno, de acuerdo con las tendencias más avanzadas predominantes en 
el mundo sobre tan relevante materia. 
8.- Junto a la trilogía clásica de poderes, la CB diseñó dos instituciones de inspiración bolivariana: el 
Poder Ciudadano y el Poder Electoral. El Poder Ciudadano se integra de dos instituciones con tradición 
constitucional (el Ministerio Público y la Contraloría General de la República), y la Defensoría del 
Pueblo: Ministerio Público, bajo la dirección del Fiscal General de la República, tiene un papel 
sobresaliente en el ejercicio del la acción penal, la investigación penal y celoso vigilante de la 
responsabilidad de los funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones, amén de velar por la 
celeridad y buena marcha de la administración de justicia y garantizar el respeto de los derechos y 
garantías constitucionales en los procesos judiciales. La Contraloría General de la República, bajo la 
bajo la dirección del Contralor General de la República, es el órgano de control, vigilancia y 
fiscalización de los ingresos, gastos y bienes públicos. Ellas se suma la Defensoría del Pueblo, 
novedosa institución de protección de los derechos humanos y guardián del correcto funcionamiento de 
los servicios públicos. 
Los tres altos funcionarios integran el Consejo Moral Republicano, suerte de órgano supremo de unión 
y coordinación de políticas de prevención, investigación y sanción de hechos que atenten contra la ética 
pública y la moral administrativa. 
9.- El Poder Electoral, remembranza de la idea original bolivariana, aunque de distinta configuración, 
bajo la dirección del Consejo Nacional Electoral, tiene por función prioritaria la organización, 
dirección y administración de los procesos electorales y convocatorias refrendarias. Resaltan tres 
cualidades del Poder Electoral: primero, su integración por representantes postulados por la sociedad 
civil; segundo, el principio de la despartidización de los organismos electorales. Sus miembros no 
deben estar ligados a partidos u organizaciones políticas; y tercero, la prohibición del financiamiento 
público de los partidos, organizaciones y asociaciones con fines políticos. La organización y 
funcionamiento de los organismos que integran el Poder Electoral (junto al Consejo Nacional Electoral, 
y subordinados a éste, la Junta Electoral Nacional, la Comisión de Registro Civil y Electoral, y al 
Comisión de Participación Política y Financiamiento), corresponderá desarrollarlos a la ley orgánica 
correspondiente. La CB crea, para concluir, una jurisdicción contenciosa electoral en cuyo pináculo se 
encuentra la sala electoral del Tribunal Supremo de Justicia. 
10.- La CB dedica un título completo al sistema socioeconómico, dividido en dos capítulos, que suman 
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veintidós artículos. Su descripción, análisis y evaluación desbordan los límites trazados a esta síntesis. 
Sin embargo, así sea resumidamente, unos comentarios de rigor considero necesario hacer. Para 
comenzar, la CB, al igual que la Constitución derogada de 1961, se enmarca dentro del modelo de la 
economía mixta, es decir, promueve la libertad económica y la iniciativa privada empresarial, 
conjuntamente con sanos principios de intervensionismo estatal, tal como se expresa en la promoción 
conjunta del desarrollo armónico de la economía nacional. 
Resalta la protección del ambiente como limitación a la libertad económica. Igualmente, en 
reconocimiento expreso y la consiguiente protección de los consumidores. En materia de monopolios, 
se fijan claros principios para combatir las prácticas monopólicas y sus deletéreos efectos en el 
principio de la competencia y la libertad de los mercados. También es de mencionar el reconocimiento 
y promocion de la economía y la empresa comunitaria, en aras de fomentar formas alternativas de 
empresariado popular. 
El tema polémico de la reserva estatal de determinadas industrias tiene un tratamiento distinto en la CB 
respecto a la Constitución derogada, pues en esta última se hablaba de la obligación del estado en 
propende a la creación de una industria básica pesada bajo su control, lo que tenía su explicación en el 
incipiente desarrollo industrial de fines de los años cincuenta y los años sesenta. El enfoque ahora es 
distinto, pues se da prioridad a la actividad petrolera, aunque se deja abierta la posibilidad del control 
estatal sobre otras industrias por razones de interés público o estratégico. En efecto, uno de los artículos 
más controversiales de la nueva Constitución económica lo es al reserva de la totalidad de las acciones 
de PDVSA por parte del Estado venezolano. La pregunta que surge esta en el rango constitucional que 
se confirió a una materia que para algunos debió regularse con criterios flexibles, sin la rigidez de las 
normas constitucionales. 
Otro aspecto interesante de la CB consiste en el carácter estratégico que se le concede a la agricultura, 
así como la garantía por parte del estado de la seguridad alimentaria de la población. Una tendencia 
moderna, incluso en estados propulsores de la libertad de los mercados en la protección de su 
agricultura frente a la competencia foránea, al igual que conceder rango de alta política nacional a la 
seguridad alimentaria, para así superar la vulnerabilidad consecuente de potenciales conflictos 
económicos entre las naciones. 
Para concluir, un tema de la mayor importancia regulado por la CB es el concerniente al Banco Central 
de Venezuela, sobre lo cual nuestra opinión sobre lo cual contempla aspecto positivos y aspectos 
controversiales. Dentro de los primeros incluyo que, por primera vez en la historia constitucional 
venezolana, se reconoce estatus constitucional al BCV con autonomía suficiente para formular y 
ejecutar la política monetaria, así como diseñar y ejecutar la política cambiaria y regular la moneda, el 
crédito y las tasas de interés y administrar las reservas internacionales. Un tema controversial atañe a la 
autonomía del BCV, en efecto la CB exige a esta institución la rendición exhaustiva de cuentas ante la 
Asamblea Nacional, e inspección y vigilancia por parte del organismo público de supervisión bancaria. 
Estoy de acuerdo con la autorizada opinión del “Padre del BCV”, el Dr. Manuel Engaña, que cuando se 
creó la institución el año 1939, advertía que el BCV debía considerarse como un poder a la par del 
ejecutivo, del legislativo y del judicial. La pregunta surge en torno a los alcances de la autonomía: la 
autonomía operativa está asegurada, no obstante persisten las dudas sobre los alcances y límites del 
control de la Asamblea Nacional. 
11.- La CB tiene la pretensión de ser una Constitución normativa, es decir viva, de efectiva aplicación y 
vigencia en la realidad social. En función de este noble propósito se elaboró el título VIII, con dos 
capítulos, uno dedicado a la garantía de la Constitución y otro a los estados de excepción. El guardián 
9
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002 
por excelencia de la CB es la sala constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, entidad 
especializada y concentrada donde reside la jurisdicción constitucional. Dejemos que sea el maestro 
Manuel García-Pelayo (Obras Competas. Madrid, 1991, III, p. 3225), quien nos aclare su sentido: 
“Actualmente puede considerarse como opinión común que la jurisdicción constitucional es la 
culminación del Estado de Derecho, que el desarrollo lógico y el perfeccionamiento técnico de tal idea 
del Estado no sólo exigen la sumisión e la acción administrativa a tal legalidad, sino también la 
constitucionalidad de la legislación misma y del conjunto de la acción gubernamental. El sentido de la 
jurisdicción constitucional es precisamente garantizar que el ejercicio de las funciones del Estado no se 
desvié de las normas constitucionales que las disciplinan”. 
Los estados de excepción están mejor regulados que en la Constitución derogada. Se distinguen 
claramente sus tres modalidades (estado de alarma, estado de emergencia económica y estado de 
conmoción interior o exterior), y lo más sobresaliente, se señalan expresamente las garantías que en 
ningún caso podrán ser restringidas (las referidas a los derechos a la vida, prohibición de 
incomunicación o tortura, el derecho al debido proceso, el derecho a la información y los demás 
derechos humanos intangibles), así como se pauta que el decreto que declara el estado de excepción 
debe cumplir con las exigencias, principios y garantías establecidos en el Pacto Internacional de 
Derechos Civiles y Políticos y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 
12.- Para terminar, unas palabras sobre la revisión constitucional. Distingue la CB tres procedimientos 
de reforma: la enmienda, la reforma constitucional y la asamblea nacional constituyente. Su deferencia 
es de grado, dependiendo de la magnitud de la revisión. Independientemente del procedimiento 
adoptado, toda revisión constitucional debía someterse a referendo popular. La motivación está en la 
jerarquía de las normas constitucionales por una parte, y en el valor de la democracia participativa por 
la otra. Si la Constitución tiene un fuerte contenido participativo en muchas de sus disposiciones, 
resulta coherente que la modificación de normas de tanta jerarquía fuera consultada con el pueblo. 
En suma, la CB no está cerrada a su revisión, incluso hasta la radicalidad de la convocatoria de una 
constituyente con poderes ordinarios. 
III. Aprobada la Constitución en el referéndum convocado el 15 de diciembre (con un 72% a favor del 
SI y un 28% del NO, es decir aprobada realmente por un 33% de los electores, ya que sólo voto 46% de 
los inscritos en el registro electoral, resultando ganadora de abstención con 54%), la ANC procedió del 
día 22 de diciembre a emitir un decreto denominado “Régimen de Transición del Poder Público” bajo 
el amparo jurídico de que no se había publicado en la Gaceta Oficial el texto de la Constitución (el 
decreto se publicó el 27 de diciembre, retardándose la publicación de la Constitución hasta el 30 del 
mismo mes). El susodicho régimen de transición no se recogía explícitamente en las disposiciones 
transitorias aprobadas conjuntamente con la Constitución, ni respetaba el espíritu participativo de una 
Constitución que si bien no había sido publicada, había sido refrendada por el pueblo. 
El decreto de marras contempló, nada más y nada menos, la designación provisional de altos 
funcionarios del Estado: El Tribunal Supremo de Justicia, que sustituyó a la CSJ, el Fiscal General, el 
Contralor General, el Consejo Nacional Electoral (árbitro de las elecciones), el Defensor del Pueblo y 
la Comisión Legislativa Nacional, que supliría transitoriamente a la Asamblea Nacional, 
nombramientos realizados, todos ellos “a dedo”, sin cultura pública y transparente como lo reclamaba 
la nueva Constitución. 
El decreto fue un acicate a la polémica, de controvertida calidez jurídica y preocupantes consecuencias 
políticas, por las razones que sucintamente paso a exponer: 
10
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002 
1.- El argumento de la supraconstitucionalidad de la ANC para fundamentarlo, se cae por su propio 
peso: la supraconstitucionalidad tiene sentido respecto a la Constitución de 1961, no respecto a la 
Constitución de 1999. El requisito de su retardada publicación es formal y secundario frente al a 
aprobación refrendaria del texto fundamental, tal como lo prescribe la cláusula novena de las bases 
comiciales de la ANC, aprobadas por el pueblo en el referéndum del 25 de abril de 1999. 
Preguntado en su momento el presidente de la ANC sobre el polémico argumento de la 
supraconstitucionalidad, contestó que se había procedido de acuerdo con la noción de 
paraconstitucionalidad, en otra palabras, al margen del orden constitucional, sea el de 1961 o el 
recientemente aprobado, y reconoció el error en la designación del órgano electoral, aunque advirtiendo 
que en ningún caso dicho error sería corregido por la ANC. 
2.- Los nombramientos “a dedo” no sólo dejaron el sabor amargo de una manera de actuar cónsona con 
las prácticas de la partidocracia de la vieja política, sino que están reñidos, repito, con la metodología 
abierta y participativa recogida por la nueva Constitución. 
3.- La creación de una Comisión Legislativa Nacional, bautizada como el “Congresillo”, integrada por 
once constituyentes y diez ciudadanos cooptados por la ANC, dotadas de amplísimas atribuciones, 
entre ellas la función legislativa, el flagrante contradicción con el dogma democrático (recogido por los 
tratados sobre derechos humanos ratificados por Venezuela) que consagra el monopolio de la 
legislación por el pueblo y sus representantes electos. 
En suma, con el discutido decreto la ANC de comportó como los monarcas del absolutismo europeo de 
los siglos XVII y XVIII, legibus solutus, pues su voluntad crea el Derecho al que en ningún caso está 
sometida, dado que no la estuvo a la Constitución de 1961 ni lo está a su propia creación, la 
Constitución de 1999. 
La pregunta de fondo queda en el aire y se refiere al Estado de Derecho, el Derecho limitando a la 
poder, eso como instrumento de poder. Como nos lo recuerda Bobbio (1989:19), el Estado de Derecho 
es aquel integrado por “todos los mecanismos constitucionales que impiden u obstaculizan el ejercicio 
arbitrario e ilegítimo del poder y dificultan o frenan el abuso, o el ejercicio ilegal”. La Constitución de 
1999 ha sido estremecida, para decir lo menos, por un régimen transitorio elaborado al margen de sus 
valores, principios y normas. 
IV. Una Constitución que se precie y aprecie, es aquella con vocación normativa, en otras palabras la 
que se erige por encima de la subjetividad constituyente, con la pretensión de adquirir una vez 
promulgada, “una racionalidad objetiva válida para todas las circunstancias y vinculante para todos” 
(García-Pelayo, 1991. III: 3290). Este es el desafío que tiene por delante la nueva Constitución para 
superar el trágico sino que ha acompañado nuestro constitucionalismo: “la brecha entre la Constitución 
formal y la Constitución real”. 
El régimen transitorio ha desencadenado una curiosa percepción de la Constitución. Así, para el 
chavismo el régimen transitorio se cobija bajo el manto del fetichismo constitucional, mientras que 
para la oposición, la conversión, por parte del oficialismo, de la Constitución en un puro instrumento de 
dominación, acarrea la asunción del artículo 350 CB, como arma para combatir la 
“contraconstitucionalidad” del régimen. 
Sin ninguna clase de dudas, una de las innovaciones más sobresalientes de la Constitución de 1999 es 
11
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002 
el artículo 350. El mismo recoge una rica tradición que se enmarca dentro del derecho de rebelión, la 
resistencia a la opresión y más actualmente, la manifestación de resistencia activa y no violenta 
denominada como desobediencia civil. Se trata de un derecho esencial (natural e imprescriptible, de 
acuerdo con la Declaración Francesa de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789), el medio 
más extremado de defensa, inalienable, pero también inorganizable, en certeras palabras de Carl 
Schmitt (1982:169). 
Si bien no contradice su naturaleza individual (la conciencia me obliga a revelarme contra el poder 
despótico), el artículo 350 acentúa su dimensión colectiva (el pueblo), adrede localiza el objeto de la 
rebelión (régimen, legislación o autoridad), bajo cualquiera de los siguientes supuestos: que se 
contraríen los valores, principios y garantías democráticos o menoscaben los derechos humanos. La 
clave que da sentido a la norma es el verbo imperativo “desconocerá”, cuyo significado en el contexto 
constitucional es no reconocer, no obedecer, no aceptar la legitimidad del régimen, legislación o 
autoridad que se cuestiona, por ende desconocer sus prescripciones, órdenes y mandatos. 
En la Venezuela actual no han dejado de crecer expresiones de la rebelión constitucional (pues dan 
sentido a la rebelión los principios y valores constitucionales), sustentados explícitamente en el artículo 
350, como son los casos de marchas cívicas, cacerolazos, paros y huelgas que rechazan al autoridad 
gubernamental, la desobediencia militar y un sordo silencio de repudio creciente que cuestiona la 
autoridad del presidente Chávez. 
A mi entender cuatro posibilidades caben sobre la incidencia de la Constitución de 1999 en el Sistema 
Político Venezolano, su modelación y transformación. La primera, ligada a su supresión, considerando 
que la Constitución de 1961 fue derogada por medios distintos a los por ella dispuestos, a tenor de lo 
establecido por su artículo 250, y en consecuencia tendría que reestablecerse su vigencia; la segunda, 
constitutiva sencillamente de aplicar la Constitución y suprimir radical y totalmente el régimen 
transitorio; la tercera, una enmienda constitucional, con dos vertientes: una enmienda puntual, como la 
hoy activada, o una enmienda de mayor calado; y la cuarta y última, una reforma general de la 
Constitución gracias a la convocatoria de una nueva ANC. Comentaremos a continuación las cuatro 
posibilidades: 
La tesis del restablecimiento de la vigencia de la Constitución de 1961 bajo el argumento de la 
ilegitimidad de origen de la Constitución de 1999 ha sido sostenida por Allan Brewer-Carías (2002). 
No comparto tal tesis. En efecto, la convocatoria de la ANC se atuvo a una interpretación tortuosa que 
no ha dejado de sorprender a los doctrinarios, pero interpretación al fin que viabilizó sin ningún genero 
de violencia, con un sagrado respeto a los derechos humanos, que no es poca cosa visto en 
retrospectiva, la convocatoria constituyente. A ello se une el indiscutible sustrato democrático, tanto en 
la convocatoria de la ANC como en la ratificación popular de la Constitución, ejemplificación única de 
nuestra traumática historia constitucional. Es pertinente recordar que la Constitución de 1961, una 
Constitución modélica en muchos sentidos, fue discutida y aprobada dentro del procedimiento 
establecido por la Constitución de 1953, un texto espúreo en su origen y legitimador de la última 
dictadura del siglo XX. En suma, cualquier revisión pasa por, no contra la Constitución de 1999. Es en 
este sentido una Constitución singularmente abierta a las posibilidades de revisión. 
El régimen transitorio es un baldón que pesa duramente sobre el prestigio de la Constitución de 1999. 
Gracias a su aplicación se desencadenó un proceso de apoderamiento de todos los poderes del Estado, y 
de manera especial de los poderes de control (el Poder Ciudadano y el Tribunal Supremo de Justicia), 
amén de la desconfianza generada en el Poder Electoral, garante de los procesos electorales que 
12
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002 
legitiman la democracia. La aplicación plena de la Constitución significa sencillamente el respeto a los 
procedimientos por ella misma establecidos para conformar tanto el Poder Electoral como el TSJ y los 
órganos del Poder Ciudadano, gracias a la aprobación de la legislación respectiva por parte de la 
Asamblea Nacional. 
Por ello se acude al artículo 350 como una vía para denotar el comportamiento anticonstitucional del 
régimen y asegurar el respecto a la Constitución. 
El equilibrio de poderes es condición necesaria para el funcionamiento de un sistema político 
democrático, dado el atemperamiento de los abusos de las circunstanciales mayorías, y por sobre todo 
la limitación de las tentaciones personalistas hegemónicas del presidencialismo en Venezuela, 
potenciadas con la llegada al poder del presidente Chávez. 
La tercera posibilidad está unida a la revisión constitucional gracias a la activación del procedimiento 
de la enmienda establecido en el capítulo I del título IX de la Constitución. Sobre esto, repito, caben 
dos alternativas: primero, la enmienda puntual promovida por los grupos de posición unidos en la 
“Coordinadora Democrática”; y segundo, una enmienda de mayor espectro, que modifique algunas 
discutidas disposición constitucionales. 
La primera opción ofrece la característica de ser una enmienda personalizada (sobre lo cual tenemos el 
precedente de la primera enmienda de la Constitución de 1961, aprobada con el propósito de inhabilitar 
Marcos Pérez Jiménez), en la figura del presidente Chávez, al plantear la reducción del período 
presidencial de seis a cuatro años y consagrar el balotaje. Como principio, la resolución de las crisis 
políticas debería encausarse a través de las normas constitucionales, no recurriendo a su modificación 
sin embargo, se justifica la excepción, cuando la dificultad de salidas constitucionales (entre otros 
motivos por la carencia de un sano equilibrio de poderes), impele a considerar la conveniencia de la 
revisión constitucional. 
La segunda opción es la enmienda de amplio espectro. (cfr. Escarrá, 1999), que abarcaría temas 
discutidos de la Constitución de 1999, como la eliminación del Senado, la deliberación militar y los 
mencionados referentes a la duración del período presidencial y el balotaje, entre otros. Sin 
menospreciar en absoluto esta opción, consideramos que ella amerita la obtención de un robusto 
consenso político y social que supere las carencias consensuales del proceso Constituyente de 1999, en 
otras palabras exige prerequisitos a consensuarse bajo la égida del texto fundamental vigente. 
La cuarta posibilidad está referida a la convocatoria de una nueva ANC, a tenor de lo establecido por el 
capítulo III del título IX de la Constitución. Bajo el entendimiento de una Constitución como la de 
1999, que autoriza la convocatoria de una Constituyente originaria, con facultades amplias de 
transformación jurídica, y supeditación a sus dictados de los poderes constituidos (cfr. artículos 347 y 
349 CB). Una nueva ANC, según sus partidarios, abriría las puertas a la ansiada reconciliación 
nacional. No estoy de acuerdo con esta vía, en razón de la incertidumbre que acarrea, y lo costoso en 
tiempo y recursos humanos que exige convocar de nuevo el Poder Constituyente (una vía hipotética 
intermedia estaría en una Constitución elaborada por un grupo de constitucionalistas, que recogiera las 
conquistas del Constituyente de 1999, y consensuada políticamente, se sometiera a la consulta popular 
para su sanción legitimadora). En conclusión, el “insólito golpe de Estado”, como califica Rey (2002) 
el golpe de Estado del 12 de abril, y sus consecuencias, cierto que cortas en el tiempo pero no por ello 
menos traumáticas, en el rompimiento momentáneo del hilo constitucional, replantea el debate sobre el 
rol de la Constitución en el sistema político, y la efectividad de su funcionalidad básica (siguiendo a 
García Pelayo, 1991, III: 2919 y ss): su aportación positiva a la integración nacional, la fundamentación 
de la legitimidad, la estabilización del sistema político y la ordenación del sistema jurídico. 
13
VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002 
Curiosamente, la batalla constitucional ha significado la posición defensiva de un régimen, que al 
intentar instrumentalizar la ley fundamental al servicio de la pura política del poder, ha perdido 
auctoritas constitucional. Ello explica la inusitada fuerza del artículo 350, como un arma de defensa de 
los valores y principios constitucionales, frente a unos detentadores del poder que ponen la 
Constitución a su servicio. La batalla no se ha decidido: los hechos, tercos como son, nos revelarán si 
se impondrá en definitiva la voluntad constitucional, y en consecuencia el predominio de “una 
verdadera ley fundamental”, gracias a lo cual el derecho logre someter al poder, o si se impondrá la faz 
obscura de su instrumentalización a los designios del poder, obligándonos entonces a concluir, 
parafraseando a Sartori (1965), que si el Derecho ya no es una cosa que se califique por su valor (un ius 
que es iustum), la Constitución puede ser rudamente tiránica. 
Referencias Bibliográficas y Hemerográficas 
Allan Brewer – Carías (2002): Entrevista publicada en el diario El Universal de Caracas el domingo 24 
14 
de Febrero de 2002 (pag.1 –8) 
Carl Schmitt (1982): Teoría de la Constitución. Alianza editorial, Madrid. 
Giovanni Sartori (1964): Aspectos de la democracia. Editorial Limusa, México. 
Hermann Escarrá (1999): “Propuesta de enmienda número uno a la Constitución de 1999”, en Revista 
de Derecho Constitucional (1,pp.353-366), Caracas. 
Juan Carlos Rey (2002): “Consideraciones políticas sobre un insólito golpe de Estado”, en Revista 
Venezolana de Ciencia Política (21, pp 9-34) Mérida. 
Manuel García – Pelayo (1991): Obras completas. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid. 
Norberto Bobbio (1989): Liberalismo y democracia. Fondo de Cultura Económica, México. 
Pedro Nikken: “La protección internacional de los derechos humanos”, en Instituto Jacques Maritain: 
Notas y documentos (15-16), Caracas. 
Ricardo Combellas (1999): Poder Constituyente. Fundación En Cambio, Caracas. 
Ricardo Combellas (2001): Derecho Constitucional. Una introducción al estudio de la Constitución de 
la República Bolivariana de Venezuela. Editorial Mc Graw – Hill, Caracas. 
Victoria Camps (1996): Los valores de la educación. Editorial Anaya, Madrid. 
Ricardo Combellas. 
Venezolano. Abogado, obtuvo el Doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad Central de 
Venezuela, donde actualmente se desempeña como su Director. Fue Presidente de la Comisión 
Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE ), y representó a su país como 1er Vicepresidente del 
Clad. Fue representante ante la Asamblea Nacional Constituyente, que sancionó el año 1999 la 
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Autor de numerosas publicaciones en temas 
jurídico-políticos y constitucionales.

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La Constitución de 1999 y la reforma política : implicaciones para la gobernabilidad democráti

  • 1. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002 Panel: Transición, reforma política y gobernabilidad democrática en España, México y Venezuela. La Constitución de 1999 y la reforma política : implicaciones para la gobernabilidad democrática Ricardo Combellas I. Venezuela inauguró el año 1999 una nueva Constitución, la número veintiséis de nuestra frondosa historia constitucional. Por primera vez el pueblo, a través de un referéndum consultivo, convocaba una Asamblea Nacional Constituyente (de ahora en adelante ANC), el día 25 de abril de 1999, y la ratificada mediante un referéndum constitucional, el 15 de diciembre de 1999. Concluía así un largo recorrido, iniciado el año 1989, de debate en torno a la conveniencia o necesidad de revisión de la Constitución de 1961, Constitución ésta que había sido con mucho la de más larga duración en la trayectoria de nuestro destino como nación independiente. En efecto, en los dos lustros que van de 1989 a 1999 se planteó la conveniencia de revisar la Constitución, con el objeto de oxigenar el sistema político y apuntalar cambios ante lo que en su momento se percibió como el agotamiento del modelo político iniciado en 1958. Sin embargo, la clase política fue incapaz de darle impulso decisivo, ante sus contradicciones, la ausencia de miras, y en definitiva la preocupación ante lo que se visualizaba como una suerte de “caja de Pandora”, que arrastraría el temor a su desplazamiento del poder (cfr. Combellas, 1999). El ocaso de la reforma constitucional significó la fortaleza de la convocatoria constituyente, bandera electoral de Hugo Chávez, cuya concreción se hizo inminente desde el momento de su victoria presidencial en el mes de diciembre de 1998. La discusión constituyente pasó a girar entonces sobre las preguntas: ¿cómo se convoca? ¿quién la convoca? ¿cuáles son los límites de la ANC?. La respuesta a estas preguntas encontró un camino de apertura en la controvertida sentencia de la Corte Suprema de Justicia, el 19 de enero de 1999, que autorizó la convocatoria a la ANC gracias a una consulta refrendaria fuera de los procedimientos formales de revisión constitucional consagrados por la carta de 1961. El triunfo del bloque chavista, el llamado “Polo Patriótico”, en las elecciones de los representantes a la ANC fue apabullante (de 131 miembros, 126 fueron promovidos por el Polo Patriótico), lo que significó que instalada la ANC a principios de agosto, ésta se declaró poseedora de facultades originarias, lo que se interpretó como subordinación de los poderes establecidos a sus dictados, y para no dejar margen a interpretaciones dudosas, pronunciar formalmente que “la Constitución de 1961 y el resto del ordenamiento jurídico imperante, mantendrán su vigencia en todo aquello que no colida o sea contradictorio con los actos jurídicos o demás decisiones de la ANC”. Sendos decretos sobre la reorganización de los órganos del Poder Público, y en especial los referidos al Poder Legislativo y al Poder Judicial, fueron palmaria manifestación del uso efectivo de las amplias atribuciones de la ANC. No obstante, ello no fue óbice para que el año 1999 transcurriera dentro de una fuerte polémica sobre la naturaleza, alcances y límites de los poderes de la ANC, polémica que sólo fue zanjada por otra sentencia de la Corte Suprema de Justicia, igual de controvertida que la antes mencionada, dictada en el mes de octubre de 1999, donde se declara la supraconstitucionalidad de la ANC, es decir sus poderes no podrían ser limitados por la Constitución de 1961, lo que hacía del juramento de Chávez sobre la Constitución que llamó “moribunda” en el acto de asunción de la presidencia de la República, no una mera frase retórica sino una palpitante y efectiva realidad.
  • 2. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002 A pesar de todas las fallas y contradicciones que pudieran endilgarse al proceso constituyente en lo que se refiere a la elaboración de la nueva Constitución, es justo hacerle un reconocimiento a la amplitud de la consulta y participación de variados sectores de la sociedad, algo inédito en la historia constitucional venezolana. Por ello es falsa la conseja que sostiene que la ANC se contentó con ratificar el proyecto de Constitución que en su momento le presentó para su consideración el presidente Chávez. Éste sólo insistió, como veremos más adelante, en pocos y cruciales aspectos, de acuerdo a su propia percepción del proceso, y sin duda sus aportes fueron valorados, conjuntamente con un amplio abanico de propuestas articuladas por las veinte comisiones temáticas en que distribuyó su trabajo la ANC. Prácticamente todas, o por lo menos las más relevantes organizaciones políticas (con la notable excepción del partido social cristiano Copei), sociales y económicas del país hicieron valer sus puntos de vista a la ANC. Seguramente la incapacidad de ésta para implementar una eficaz metodología de participación (sobre lo cual por lo demás la tradición de nuestra cultura política sigue siendo deficitaria), impidió un mayor aprovechamiento de esta singular experiencia. La ANC aprobó definitivamente el proyecto de Constitución el 19 de noviembre de 1999, luego de más de cien días de intenso trabajo, acelerado ente la decisión política impulsada por el presidente Chávez y la cúpula del Polo Patriótico, de refrendar a como diera lugar el proyecto de Constitución en el mes de diciembre, lo cual se realizó en detrimento de una mayor decantación y acrisolamiento de las normas constitucionales, y la conveniencia de llevar a cabo, como sostuvimos algunos, una consulta final de anteproyecto, que consensuará el apoyo de significativos sectores de la sociedad, lo cual hubiese significado atenuar la agria discusión que precedió al referéndum, y la apertura o crecimiento de heridas que no sería fácil restañar, en actores comprometidos con el cambio, pero recelosos ante lo que percibían como actitudes hegemónicas y hostiles por parte del presidente Chávez (quien participó activa y agresivamente en la campaña por el sí) y la dirigencia del Polo Patriótico que controlaba la ANC. 1.- A continuación expondré sintéticamente (para mayor abundamiento, vid. Combellas, 2001) los aspectos más resaltantes y novedosos de la Constitución de 1999: Lo primero que salta a la vista al lector de la Constitución es el cambio de nombre, de ahora en adelante República Bolivariana de Venezuela. Nuestra nación nació como República independiente el 5 de julio de 1811, con el ampuloso nombre de “Confederación Americana de Venezuela en el Continente Meridional”, y sancionó su primera Constitución, la “Constitucional Federal para los Estados de Venezuela de 1811”, el 21 de diciembre de 1811. La Constitución de 1819, denominada “Constitución Política de Venezuela de 1819” define sin adjetivos a la República como República de Venezuela. Su duración fue corta pues sancionada el 15 de agosto de 1819, en pocos meses, el 17 de diciembre del mismo año, en cumplimiento del sueño bolivariano, el Congreso de Venezuela soberanamente decide constituirse con la Nueva Granada en una nueva República, la República de Colombia, lo cual se concreta con la reunión del Congreso General de los pueblos de la Nueva Granada y Venezuela, celebrada en Cúcuta el 12 de julio de 1821. Pasamos entonces a ser “colombianos”, vida efímera de la entelequia bolivariana, que fenece con la separación de Venezuela y la definitiva adopción del nombre de República de Venezuela, el año 1830. El año 1864, como una de las consecuencias de la larga y cruenta Guerra Federal, pasamos a llamarnos Estados Unidos de Venezuela, nombre que permaneció vigente por cerca de una centuria, hasta el año 1953, cuando la Constitución de la dictadura de Pérez Jiménez regresa a la primigenia denominación de República de Venezuela. El constituyente de 1999, cierto que luego de un controvertido debate, aprobó denominar la nueva 2
  • 3. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002 República como Bolivariana de Venezuela, en honor al Libertador Simón Bolívar. No se contentó ANC con el cambio del nombre, sino que reafirmó el espíritu bolivariano al invocar en el preámbulo el ejemplo histórico de Bolívar, así como fundamentar (artículo 1 CB) su patrimonio moral y sus valores de libertad, justicia y paz internacional, en la doctrina de Simón Bolívar el Libertador. Asimismo dispuso (artículo 107 CB), la enseñanza obligatoria hasta el ciclo diversificado de los principios del ideario bolivariano. Surge entonces la pregunta sobre que sobrevive y mantiene vigencia de la doctrina bolivariana. No resulta fácil dar una repuesta concluyente sobre el particular. Así, si bien es cierto que el constituyente se inspiró en las ideas bolivarianas cuando diseñó las dos nuevas ramas del Poder Electoral, no es menos cierto que su definitiva concreción institucional es muy diferente a la original propuesta bolivariana. Seguramente, aparte de su ejemplo como estadista creador de repúblicas, lo cual no podemos separarlo ni menos abstraerlo de su singular historicidad, en tanto hijo de su tiempo, Bolívar cobra palpitante actualidad en su visión de la educación ciudadana, en el cultivo de las virtudes cívicas y en el relevante papel que concedió a la moral pública. Asimismo, el ideario bolivariano en torno a la creación de una nación de Repúblicas, una unión confederada, sea latinoamericana, sea iberoamericana, recogida como idea central por la Constitución (artículo 153 CB) constituye un desiderátum de destino y afirmación supranacional. 2.- En una introducción así sea sucinta de la nueva Constitución es obligatorio hacer referencia a sus principios y valores fundamentales, que ella tiene el cuidado de mencionar y jerarquizar en su primer título. Vayamos al grano: Junto a los grandes valores y principios que heredamos de la Ilustración (libertad, igualdad, independencia, soberanía popular), la Constitución resalta la democracia participativa, la justicia, la solidaridad, la corresponsabilidad, el pluralismo, la preeminencia de los derechos humanos (punto éste que analizaremos con detenimiento infra), así como entroniza un novedoso concepto: El Estado democrático y social de Derecho y de Justicia. Comencemos por analizar el significado de este último. La Constitución, como pináculo (norma normarum) del ordenamiento jurídico, expresa en sí misma el imperio del Derecho, la limitación del poder, el escudo protector de nuestras libertades. En otras palabras, el Estado de Derecho, con tres precisiones: es un Estado democrático de Derecho, es decir, su base de legitimidad reside en la soberanía popular, que se ejerce en la forma que lo prescribe la Constitución; pero además es un Estado social de Derecho, pues el Estado no se desatiende, no es indiferente a la cuestión social, sino muy por el contrario, tiene una responsabilidad social, debe procurar la satisfacción de las necesidades vitales mínimas de los seres humanos. Dicho en el lenguaje técnico-jurídico de los cometidos, así como el Estado tiene un cometido de seguridad o un cometido de fomento económico, tiene un cometido social; y por último, lo enaltece por encima e los otros valores del Derecho. Para que se me entienda mejor, la relación entre el Derecho y la justicia se interpreta aquí en el sentido del Mandamiento del abogado de Couture: “Tu deber es luchar por el derecho; pero el día que encuentres en conflicto el derecho con la justicia, lucha por la justicia”. La Constitución se rige por el principio de la democracia participativa y protagónica, que a diferencia de la democracia representativa, implica la concepción de un pueblo protagonizando directamente su destino, o por medio de representantes electos que deben rendir cuentas de su actuación, así como responder ante sus electores por su programa de acción comprometido en las elecciones, y cuyo mandato es revocable por decisión popular. La democracia participativa es un eje axiológico que atraviesa todo el texto constitucional, y se 3
  • 4. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002 manifiesta a través de variadas instituciones como, a título ilustrativo, el referéndum (consultivo, aprobatorio, abrogatorio, constitucional), la revocación del mandato, la elección de cargos públicos, la iniciativa legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la asamblea de ciudadanos. La corresponsabilidad es un principio sugerente y novedoso que incorpora en su seno el texto constitucional. Parte del rompimiento de la clásica dicotomía liberal Estado - sociedad civil. La esfera pública no se circunscribe exclusivamente a la burocracia del Estado, pues allí se involucra directamente la sociedad organizada. La responsabilidad por los asuntos públicos no atañe exclusivamente al Estado, pues nos afectan a todos. No pueden atenderse ni resolverse exclusivamente con las instituciones del Estado, pues exigen la participación organizada de la sociedad. La solidaridad es un valor, como certeramente lo ha destacado Victoria Camps, complementario de la justicia: “Consiste en un sentimiento de comunidad, de afecto hacia el necesitado, de obligaciones compartidas, de necesidades comunes. Todo lo cual lleva a la participación activa en el reconocimiento y ayuda al otro”. (Los valores de la educación. Madrid, 1996, p 109). Por último, unas palabras sobre el pluralismo, que parte del reconocimiento del otro, el respeto a su dignidad, a su libertad de asociación y organización en todos los ámbitos de la vida colectiva, y que se manifiesta políticamente en la tolerancia, el respeto a las minorías y su justo derecho a tener una participación equitativa en la definición de las metas colectivas. Al pluralismo se opone la imposición, la intolerancia con el adversario, el hegemonismo y el rechazo a la deliberación. He seleccionado algunos relevantes valores y principios constitucionales, con el objeto de destacar su significación y trascendencia para la puesta en práctica de sus instituciones, así como para la interpretación (axiológica de las normas jurídicas consagradas en el texto fundamental). 3.- Los derechos humanos gozan de una consideración muy especial en la CB. La verdad es que la Constitución se pone a la vanguardia en esta materia en el mundo. Si de algo peca es de ambiciosa no de tímida. No pretendo aquí analizar in extenso la carta de derechos recogidos por el texto fundamental. Sí apuntar sus notas más sobresalientes: la preeminencia de los derechos humanos es un valor superior de la Constitución, ¿qué significa ello realmente?: primero, la superioridad ontológica respecto al Estado. Son superiores y anteriores al Estado, una de cuyas funciones está no sólo en reconocerlos, consagrarlos constitucionalmente, sino también garantizarlos y fomentarlos; segundo todo acto de los Poderes Públicos que viole o menoscabe los derechos humanos es nulo, incurriendo los funcionarios infractores en responsabilidad penal, civil y administrativa; tercero, el Estado tiene la obligación de investigar y sancionar legalmente los delitos contra los derechos humanos cometidos por sus autoridades; y en cuarto lugar, asume la obligación de indemnizar a las víctimas. Los derechos humanos, además, son preeminentes pues son “transnacionales”,traspasan las fronteras nacionales para convertirse en un patrimonio universal. Ello se manifiesta en el sobresaliente desarrollo del derecho internacional de los derechos humanos, a partir de la Declaración Universal de 1948. La CB reconoce la jerarquía constitucional de los tratados, pactos y convenios relativos a derechos humanos, los cuales prevalecen sobre el derecho nacional, en la medida en que contengan normas más favorables, y son de aplicación inmediata y directa por los Tribunales y demás órganos del Poder Público. Yo recomiendo encarecidamente a los editores de la Constitución, que le anexen al texto por lo menos el contenido de tres pactos internacionales ratificados por Venezuela, fundamentales y vitales para el conocimiento e interpretación de nuestros derechos: el Pacto Internacional de derecho civiles y políticos, el Pacto Internacional de derechos económicos, sociales y culturales, y la Convención Americana sobre derechos humanos (también conocida como “Pacto de San José de Costa Rica”). 4
  • 5. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002 La CB consagra también el principio de la progresividad de los derechos humanos. Ha sido un autor venezolano, el profesor Pedro Nikken, quién, yo sepa, expuso por primera vez, en términos rigurosos, el novedoso principio. Citemos textualmente a Nikken (“La protección internacional de los derechos humanos”,en Notas y Documentos, 15-16, Caracas 1988, p.16): “La expansión progresiva de la protección internacional de los derechos humanos no es un simple producto del azar, o de iniciativas coincidentes pero inconexas de algunas instituciones internacionales. Por lo contrario, la tendencia a ampliar el alcance y la eficacia de dicho régimen internacional aparece a menudo como una característica intrínseca de éste, que se enraíza profundamente en la concepción del sistema. Una primera aproximación que nos permite verificar lo bien fundado de esa observación la describe el proceso de instauración de los distintos medios internacionales de protección, cuya rápida evolución ha estado signada por una tendencia constante de ir de menos a más. Empero, más allá de esta constatación empírica la progresividad se afinca en principio y reglas cuyo propósito es asegurar el desarrollo del sistema. Esos principios representan en parte, ciertas bases generales destinada a orientar la actuación de las instituciones de protección y además se manifiesta concreta y explícitamente en la mayor parte de los tratados sobre derechos humanos, que son en su mayoría compromisos flexibles, abierto a un desarrollo progresivo, tanto por lo que toca al contenido de los derechos protegidos como por lo que se refiere a las obligaciones asumidas por Estados partes”. La carta de derechos, repito, es generosa. La taxonomía constitucional contempla derechos a la nacionalidad y a la ciudadanía, derechos civiles, políticos, sociales y de las familias culturales y educativos, económicos, de los pueblos indígenas y ambientales. Es un deber constitucional de todos promover y defender los derechos humanos. Además, el Poder Ciudadano, a través del Consejo Moral Republicano, tiene la obligación de promover la educación en derechos humanos, y constituye además una atribución del Defensor del Pueblo promover y ejecutar políticas para su difusión y efectiva protección. Por último, no por ello menos importante, el pueblo venezolano está legitimado constitucionalmente a ejercer el derecho a la resistencia política y a la desobediencia civil frente al régimen, legislación o autoridad que menoscabe los derechos humanos. 4.- La Constitución al declarar a la república como un estado federal descentralizado, mantuvo la tan crítica (por los partidarios del nuevo federalismo), coletilla de la constitución de 1961: “en los términos consagrados por esta Constitución”. La verdad es que la nueva Carta Magna no avanzó en materia de federalismo y descentralización todo lo que hubiéramos deseado los partidarios de una descentralización más ambiciosa y profundad que la practicada hasta ahora en el país. No obstante, sostener la posición contraria, es decir concebirla como un retroceso, una “recentralización”, no es verdad por lo menos en términos constitucionales. Así en materia de competencias exclusivas y concurrentes, como en lo que se refiere al procedimiento de transferencia de competencias del Estado central a los estados y municipios, el texto del 99 es más prolijo que el texto del 61. Así mismo destaca la creación de novedosas instituciones (la Contraloría independiente del órgano legislativo estadal, el Consejo de Planificación y Coordinación de Políticas Públicas, a nivel de los estados, y el Consejo Federal de Gobierno, órgano de planificación y coordinación de políticas y acciones para el proceso de descentralización y transferencia de competencias del Estado central a los estados y municipios ), que si se llenan de vitalidad, contribuirán a mejorar la dinámica descentralizadora del Estado venezolano. Igualmente, resalta la remisión constitucional a la ley de la creación de mecanismos de descentralización y transferencias de competencias de los estados y municipios a las comunidades y grupos vecinales organizados, manifestación ésta del principio de subsidiariedad consagrado por la Constitución. Por último, last but not least, se contempla en tanto programa constitucional, la descentralización definida como política nacional con el propósito de profundizar la democracia y 5
  • 6. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002 prestar más eficaz y eficientemente los cometidos estatales. Dos aspectos regresivos, de raigambre estructural, tiene el modelo federal descentralizados perfilado por la Constitución: primero, la eliminación del Senado, con su consecuencia en la imposibilidad de la creación de una autentica Cámara Federal, concebida como asiento de la representación directa de los estados en la organización del Poder Público Nacional, como estaba previsto por sus propulsores; y segundo, la oportunidad desaprovechada de contemplar directamente en el texto fundamental la hacienda pública estadal, con su explícita dotación de recursos y tributos, administrados bajo principios autonómicos. Sin embargo esta oportunidad no quedó definitivamente cerrada, pues se incorporó a las disposiciones transitorias de la Constitución la creación de la mencionada hacienda pública estadal, como mandato obligatorio a la ley aprobada por la Asamblea Nacional, dentro del primer año contado a partir de su instalación. En conclusión, la descentralización no ha sido castrada por la novísima Constitución. Harina de otro costal está intentar predecir la voluntad centralizadora o descentralizadora de los gobiernos de la llamada V República, a partir de su entrada en vigencia. Por supuesto que el que escribe, como muchos venezolanos, hubiese querido reconocer en la Carta Magna un modelo de Estado descentralizado más ambicioso y mejor definido que el aprobado por la ANC. 5.- El tradicional sistema presidencialista venezolano ha sido potenciado por la nueva Constitución. Así: primero, la consagración de la reelección inmediata y por una sola vez del Presidente en funciones; segundo, la ampliación del período presidencial a seis años; tercero, sobre el número de votos requeridos para elegir al Presidente, la ANC se dedicó a favor de la mayoría simple a una sola vuelta, desechándose el balotaje o doble vuelta; en cuarto lugar, el endurecimiento de los requisitos de la revocatoria del mandato. La iniciativa popular se elevó al 20% del electorado, a lo que se sumó la exigencia de participación en la consulta popular de un número de electores por lo menos igual o superior al que eligió al Presidente. Tales requisitos, aplicables para cualquier funcionario electo, hacen difícil el uso de la mencionada institución; quinto, la ampliación de las facultades legislativas del Presidente, mediante correspondiente habilitación legislativa, no circunscrita como lo que en la Constitución de 1961, a las materias económicas y financieras; sexto, la promoción de los ascensos militares a partir del grado de coronel, sin la autorización parlamentaria, principio por cierto de solera histórica que se remonta al constitucionalismo bolivariano, suprimido en la novísima Constitución; y séptimo, la flexibilización a favor del Ejecutivo y en detrimento del Legislativo, pues anteriormente constituía materia de ley, de la facultad de fijar el número, organización y competencia de los ministerios y otros organismos de la Administración Pública Nacional. Cierto que la novísima Constitución desconcentra algunas atribuciones presidenciales en la recién creada institución del Vicepresidente Ejecutivo, una contribución a mi entender positiva a la capacidad gubernativa del Ejecutivo. El Vicepresidente Ejecutivo es un alto funcionario de libre nombramiento y remoción del Presidente, en su carácter de “órgano directo y colaborador inmediato” del primer mandatario nacional, con especificas atribuciones formalizadas en el texto fundamental. En mi criterio resulta exagerada la opinión que sostiene que la atribución presidencial de disolución de la Asamblea Nacional resulta un factor perturbador del equilibrio de poderes en beneficio del Presidente. Tal institución es concebida más bien como un contrapeso a la competencia parlamentaria de remover la Vicepresidente Ejecutivo, pues la facultad de disolución sólo se activa cuando el supuesto de la remoción se concreta en tres oportunidades dentro de un mismo período constitucional, amén de la exigencia de la convocatoria de nuevas elecciones parlamentarias, dentro de los sesenta días siguientes a la disolución de la Asamblea. 6
  • 7. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002 6.- En términos constitucionales, la institución militar pasa a adquirir con la nueva Constitución, y en contraste con el modelo de la llamada “democracia puntofijista”, un estatus y rol muy superiores, como lo revelan los siguientes aspectos: primero, no se clarifica constitucionalmente su subordinación al poder civil; segundo, desaparece en el texto la atribución del Senado (tampoco la Asamblea Nacional), de autorizar los ascensos militares a partir del grado de coronel; tercero, sus facultades exceden el convencional concepto de soberanía nacional, para abarcar la cooperación en el mantenimiento del orden interno; cuarto, se le faculta, en los términos que disponga la ley, a ejercer actividades de policía administrativa y de investigación penal; quinto, se le reconoce un régimen de seguridad social propio, distinto al régimen de seguridad social único contemplado por la Constitución para el resto de los venezolanos; sexto, se le reconoce a los integrantes de la Fuerza Armada el derecho al sufragio; y por último, se le reconoce un sistema autónomo de control, vigilancia y fiscalización de sus ingresos, gastos y bienes públicos, bajo la dirección del Contralor General de la Fuerza Armada, surgido de la propia institución. El tiempo nos dirá como se desenvuelve el encaje de la Fuerza Armada en la institucionalidad democrática venezolana. La CB cierto que flexibiliza la participación militar más allá de su tradicional rol profesional, pero sin traspasar los límites de la disciplina, la obediencia y la subordinación. La Fuerza Armada sirve a la nación, a su seguridad, a su defensa. La CB no autoriza un protagonismo directo y militante de deliberación política ni alienta el militarismo. Ponerla al servicio de proyectos y banderas políticas conformaría un acto de naturaleza flagrantemente inconstitucional. 7.- Junto al Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo (ejercido ahora por una Asamblea Nacional de estructura unicameral, que concentra las tradicionales funciones legislativas y de control político, administrativo y financiero de la Acción del Gobierno y la Administración Pública, que definen al sistema de gobierno como presidencialista con sujeción parlamentaria), completan las ramas del Poder Público Nacional, el Poder Judicial, el Poder Ciudadano y el Poder Electoral. El Poder Judicial se constituye por el Tribunal Supremo de Justicia y los demás tribunales que determine la ley. Como características más sobresalientes de la rama judicial en la nueva Constitución es resaltar, ante todo, que la justicia emana y está al servicio de los ciudadanos. Los seres humanos tienen derecho al acceso a la justicia, un derecho garantizado por el Estado, que se manifiesta en que la justicia a partir de ahora debe velar por los atributos de gratuidad, accesibilidad, imparcialidad, idoneidad, transparencia, autonomía, independencia, equidad, amén de que debe ser administrada en forma expedita, sin dilaciones indebidas, sin formalismo o reposiciones inútiles. La CB establece el requisito del concurso de oposición para la carrera judicial, en aras de la formación y promoción de jueces idóneos y probos, independientes de factores perturbadores de la sagrada función de impartir justicia, por lo cual prohíbe expresamente el activismo político y el gremialismo y la sindicación de los jueces. También destaca en la nueva Constitución la participación ciudadana, a garantizar por la ley, en el procedimiento de selección y designación de los jueces, y de manera especial crea una institución de asesoramiento para la selección de los magistrados del Tribunal Supremo de Justicia, como para los colegios electorales judiciales para la elección de los jueces de la jurisdicción disciplinaria: el Comité de Postulaciones Judiciales, integrados por representantes de los diferentes sectores de la sociedad en los términos que fije la ley. Asimismo es de mencionar aquí la eliminación del Consejo de la Judicatura. L a CB crea la jurisdicción 7
  • 8. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002 disciplinaria judicial, a cargo de los tribunales especiales que determine la ley. La administración del Poder Judicial corresponde al Tribunal Supremo de Justicia, único órgano de dirección, gobierno y administración judicial, que a los efectos de desconcentración de tan delicadas funciones apoya en la Dirección Ejecutiva de la Magistratura. Igualmente, una conquista valiosa que enaltece la justicia, lo es sin duda la creación del situado judicial, consistente en una partida no menor del dos por ciento del presupuesto ordinario nacional, para el funcionamiento del sistema judicial, la cual no podrá ser reducida o modificada sin autorización previa de la Asamblea Nacional. Otro paso de avance, que redunda en beneficio de la progresiva protección de los derechos humanos, lo es la consagración constitucional de la jurisdicción penal militar como parte integrante del Poder Judicial, cuya competencia se limita a los de naturaleza militar. La comisión de delitos comunes, violaciones de derechos humanos, y crímenes de lesa humanidad, serán de ahora en adelante juzgados por los tribunales ordinarios. En fin, y para concluir el punto, la Constitución establece la obligación del Estado de garantizar un sistema penitenciario que asegure rehabilitación del interno y el respeto de sus derechos humanos, y fija compromisos concretos en función de la construcción de un sistema penitenciario humanitario y moderno, de acuerdo con las tendencias más avanzadas predominantes en el mundo sobre tan relevante materia. 8.- Junto a la trilogía clásica de poderes, la CB diseñó dos instituciones de inspiración bolivariana: el Poder Ciudadano y el Poder Electoral. El Poder Ciudadano se integra de dos instituciones con tradición constitucional (el Ministerio Público y la Contraloría General de la República), y la Defensoría del Pueblo: Ministerio Público, bajo la dirección del Fiscal General de la República, tiene un papel sobresaliente en el ejercicio del la acción penal, la investigación penal y celoso vigilante de la responsabilidad de los funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones, amén de velar por la celeridad y buena marcha de la administración de justicia y garantizar el respeto de los derechos y garantías constitucionales en los procesos judiciales. La Contraloría General de la República, bajo la bajo la dirección del Contralor General de la República, es el órgano de control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes públicos. Ellas se suma la Defensoría del Pueblo, novedosa institución de protección de los derechos humanos y guardián del correcto funcionamiento de los servicios públicos. Los tres altos funcionarios integran el Consejo Moral Republicano, suerte de órgano supremo de unión y coordinación de políticas de prevención, investigación y sanción de hechos que atenten contra la ética pública y la moral administrativa. 9.- El Poder Electoral, remembranza de la idea original bolivariana, aunque de distinta configuración, bajo la dirección del Consejo Nacional Electoral, tiene por función prioritaria la organización, dirección y administración de los procesos electorales y convocatorias refrendarias. Resaltan tres cualidades del Poder Electoral: primero, su integración por representantes postulados por la sociedad civil; segundo, el principio de la despartidización de los organismos electorales. Sus miembros no deben estar ligados a partidos u organizaciones políticas; y tercero, la prohibición del financiamiento público de los partidos, organizaciones y asociaciones con fines políticos. La organización y funcionamiento de los organismos que integran el Poder Electoral (junto al Consejo Nacional Electoral, y subordinados a éste, la Junta Electoral Nacional, la Comisión de Registro Civil y Electoral, y al Comisión de Participación Política y Financiamiento), corresponderá desarrollarlos a la ley orgánica correspondiente. La CB crea, para concluir, una jurisdicción contenciosa electoral en cuyo pináculo se encuentra la sala electoral del Tribunal Supremo de Justicia. 10.- La CB dedica un título completo al sistema socioeconómico, dividido en dos capítulos, que suman 8
  • 9. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002 veintidós artículos. Su descripción, análisis y evaluación desbordan los límites trazados a esta síntesis. Sin embargo, así sea resumidamente, unos comentarios de rigor considero necesario hacer. Para comenzar, la CB, al igual que la Constitución derogada de 1961, se enmarca dentro del modelo de la economía mixta, es decir, promueve la libertad económica y la iniciativa privada empresarial, conjuntamente con sanos principios de intervensionismo estatal, tal como se expresa en la promoción conjunta del desarrollo armónico de la economía nacional. Resalta la protección del ambiente como limitación a la libertad económica. Igualmente, en reconocimiento expreso y la consiguiente protección de los consumidores. En materia de monopolios, se fijan claros principios para combatir las prácticas monopólicas y sus deletéreos efectos en el principio de la competencia y la libertad de los mercados. También es de mencionar el reconocimiento y promocion de la economía y la empresa comunitaria, en aras de fomentar formas alternativas de empresariado popular. El tema polémico de la reserva estatal de determinadas industrias tiene un tratamiento distinto en la CB respecto a la Constitución derogada, pues en esta última se hablaba de la obligación del estado en propende a la creación de una industria básica pesada bajo su control, lo que tenía su explicación en el incipiente desarrollo industrial de fines de los años cincuenta y los años sesenta. El enfoque ahora es distinto, pues se da prioridad a la actividad petrolera, aunque se deja abierta la posibilidad del control estatal sobre otras industrias por razones de interés público o estratégico. En efecto, uno de los artículos más controversiales de la nueva Constitución económica lo es al reserva de la totalidad de las acciones de PDVSA por parte del Estado venezolano. La pregunta que surge esta en el rango constitucional que se confirió a una materia que para algunos debió regularse con criterios flexibles, sin la rigidez de las normas constitucionales. Otro aspecto interesante de la CB consiste en el carácter estratégico que se le concede a la agricultura, así como la garantía por parte del estado de la seguridad alimentaria de la población. Una tendencia moderna, incluso en estados propulsores de la libertad de los mercados en la protección de su agricultura frente a la competencia foránea, al igual que conceder rango de alta política nacional a la seguridad alimentaria, para así superar la vulnerabilidad consecuente de potenciales conflictos económicos entre las naciones. Para concluir, un tema de la mayor importancia regulado por la CB es el concerniente al Banco Central de Venezuela, sobre lo cual nuestra opinión sobre lo cual contempla aspecto positivos y aspectos controversiales. Dentro de los primeros incluyo que, por primera vez en la historia constitucional venezolana, se reconoce estatus constitucional al BCV con autonomía suficiente para formular y ejecutar la política monetaria, así como diseñar y ejecutar la política cambiaria y regular la moneda, el crédito y las tasas de interés y administrar las reservas internacionales. Un tema controversial atañe a la autonomía del BCV, en efecto la CB exige a esta institución la rendición exhaustiva de cuentas ante la Asamblea Nacional, e inspección y vigilancia por parte del organismo público de supervisión bancaria. Estoy de acuerdo con la autorizada opinión del “Padre del BCV”, el Dr. Manuel Engaña, que cuando se creó la institución el año 1939, advertía que el BCV debía considerarse como un poder a la par del ejecutivo, del legislativo y del judicial. La pregunta surge en torno a los alcances de la autonomía: la autonomía operativa está asegurada, no obstante persisten las dudas sobre los alcances y límites del control de la Asamblea Nacional. 11.- La CB tiene la pretensión de ser una Constitución normativa, es decir viva, de efectiva aplicación y vigencia en la realidad social. En función de este noble propósito se elaboró el título VIII, con dos capítulos, uno dedicado a la garantía de la Constitución y otro a los estados de excepción. El guardián 9
  • 10. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002 por excelencia de la CB es la sala constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, entidad especializada y concentrada donde reside la jurisdicción constitucional. Dejemos que sea el maestro Manuel García-Pelayo (Obras Competas. Madrid, 1991, III, p. 3225), quien nos aclare su sentido: “Actualmente puede considerarse como opinión común que la jurisdicción constitucional es la culminación del Estado de Derecho, que el desarrollo lógico y el perfeccionamiento técnico de tal idea del Estado no sólo exigen la sumisión e la acción administrativa a tal legalidad, sino también la constitucionalidad de la legislación misma y del conjunto de la acción gubernamental. El sentido de la jurisdicción constitucional es precisamente garantizar que el ejercicio de las funciones del Estado no se desvié de las normas constitucionales que las disciplinan”. Los estados de excepción están mejor regulados que en la Constitución derogada. Se distinguen claramente sus tres modalidades (estado de alarma, estado de emergencia económica y estado de conmoción interior o exterior), y lo más sobresaliente, se señalan expresamente las garantías que en ningún caso podrán ser restringidas (las referidas a los derechos a la vida, prohibición de incomunicación o tortura, el derecho al debido proceso, el derecho a la información y los demás derechos humanos intangibles), así como se pauta que el decreto que declara el estado de excepción debe cumplir con las exigencias, principios y garantías establecidos en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y en la Convención Americana sobre Derechos Humanos. 12.- Para terminar, unas palabras sobre la revisión constitucional. Distingue la CB tres procedimientos de reforma: la enmienda, la reforma constitucional y la asamblea nacional constituyente. Su deferencia es de grado, dependiendo de la magnitud de la revisión. Independientemente del procedimiento adoptado, toda revisión constitucional debía someterse a referendo popular. La motivación está en la jerarquía de las normas constitucionales por una parte, y en el valor de la democracia participativa por la otra. Si la Constitución tiene un fuerte contenido participativo en muchas de sus disposiciones, resulta coherente que la modificación de normas de tanta jerarquía fuera consultada con el pueblo. En suma, la CB no está cerrada a su revisión, incluso hasta la radicalidad de la convocatoria de una constituyente con poderes ordinarios. III. Aprobada la Constitución en el referéndum convocado el 15 de diciembre (con un 72% a favor del SI y un 28% del NO, es decir aprobada realmente por un 33% de los electores, ya que sólo voto 46% de los inscritos en el registro electoral, resultando ganadora de abstención con 54%), la ANC procedió del día 22 de diciembre a emitir un decreto denominado “Régimen de Transición del Poder Público” bajo el amparo jurídico de que no se había publicado en la Gaceta Oficial el texto de la Constitución (el decreto se publicó el 27 de diciembre, retardándose la publicación de la Constitución hasta el 30 del mismo mes). El susodicho régimen de transición no se recogía explícitamente en las disposiciones transitorias aprobadas conjuntamente con la Constitución, ni respetaba el espíritu participativo de una Constitución que si bien no había sido publicada, había sido refrendada por el pueblo. El decreto de marras contempló, nada más y nada menos, la designación provisional de altos funcionarios del Estado: El Tribunal Supremo de Justicia, que sustituyó a la CSJ, el Fiscal General, el Contralor General, el Consejo Nacional Electoral (árbitro de las elecciones), el Defensor del Pueblo y la Comisión Legislativa Nacional, que supliría transitoriamente a la Asamblea Nacional, nombramientos realizados, todos ellos “a dedo”, sin cultura pública y transparente como lo reclamaba la nueva Constitución. El decreto fue un acicate a la polémica, de controvertida calidez jurídica y preocupantes consecuencias políticas, por las razones que sucintamente paso a exponer: 10
  • 11. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002 1.- El argumento de la supraconstitucionalidad de la ANC para fundamentarlo, se cae por su propio peso: la supraconstitucionalidad tiene sentido respecto a la Constitución de 1961, no respecto a la Constitución de 1999. El requisito de su retardada publicación es formal y secundario frente al a aprobación refrendaria del texto fundamental, tal como lo prescribe la cláusula novena de las bases comiciales de la ANC, aprobadas por el pueblo en el referéndum del 25 de abril de 1999. Preguntado en su momento el presidente de la ANC sobre el polémico argumento de la supraconstitucionalidad, contestó que se había procedido de acuerdo con la noción de paraconstitucionalidad, en otra palabras, al margen del orden constitucional, sea el de 1961 o el recientemente aprobado, y reconoció el error en la designación del órgano electoral, aunque advirtiendo que en ningún caso dicho error sería corregido por la ANC. 2.- Los nombramientos “a dedo” no sólo dejaron el sabor amargo de una manera de actuar cónsona con las prácticas de la partidocracia de la vieja política, sino que están reñidos, repito, con la metodología abierta y participativa recogida por la nueva Constitución. 3.- La creación de una Comisión Legislativa Nacional, bautizada como el “Congresillo”, integrada por once constituyentes y diez ciudadanos cooptados por la ANC, dotadas de amplísimas atribuciones, entre ellas la función legislativa, el flagrante contradicción con el dogma democrático (recogido por los tratados sobre derechos humanos ratificados por Venezuela) que consagra el monopolio de la legislación por el pueblo y sus representantes electos. En suma, con el discutido decreto la ANC de comportó como los monarcas del absolutismo europeo de los siglos XVII y XVIII, legibus solutus, pues su voluntad crea el Derecho al que en ningún caso está sometida, dado que no la estuvo a la Constitución de 1961 ni lo está a su propia creación, la Constitución de 1999. La pregunta de fondo queda en el aire y se refiere al Estado de Derecho, el Derecho limitando a la poder, eso como instrumento de poder. Como nos lo recuerda Bobbio (1989:19), el Estado de Derecho es aquel integrado por “todos los mecanismos constitucionales que impiden u obstaculizan el ejercicio arbitrario e ilegítimo del poder y dificultan o frenan el abuso, o el ejercicio ilegal”. La Constitución de 1999 ha sido estremecida, para decir lo menos, por un régimen transitorio elaborado al margen de sus valores, principios y normas. IV. Una Constitución que se precie y aprecie, es aquella con vocación normativa, en otras palabras la que se erige por encima de la subjetividad constituyente, con la pretensión de adquirir una vez promulgada, “una racionalidad objetiva válida para todas las circunstancias y vinculante para todos” (García-Pelayo, 1991. III: 3290). Este es el desafío que tiene por delante la nueva Constitución para superar el trágico sino que ha acompañado nuestro constitucionalismo: “la brecha entre la Constitución formal y la Constitución real”. El régimen transitorio ha desencadenado una curiosa percepción de la Constitución. Así, para el chavismo el régimen transitorio se cobija bajo el manto del fetichismo constitucional, mientras que para la oposición, la conversión, por parte del oficialismo, de la Constitución en un puro instrumento de dominación, acarrea la asunción del artículo 350 CB, como arma para combatir la “contraconstitucionalidad” del régimen. Sin ninguna clase de dudas, una de las innovaciones más sobresalientes de la Constitución de 1999 es 11
  • 12. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002 el artículo 350. El mismo recoge una rica tradición que se enmarca dentro del derecho de rebelión, la resistencia a la opresión y más actualmente, la manifestación de resistencia activa y no violenta denominada como desobediencia civil. Se trata de un derecho esencial (natural e imprescriptible, de acuerdo con la Declaración Francesa de los derechos del hombre y del ciudadano de 1789), el medio más extremado de defensa, inalienable, pero también inorganizable, en certeras palabras de Carl Schmitt (1982:169). Si bien no contradice su naturaleza individual (la conciencia me obliga a revelarme contra el poder despótico), el artículo 350 acentúa su dimensión colectiva (el pueblo), adrede localiza el objeto de la rebelión (régimen, legislación o autoridad), bajo cualquiera de los siguientes supuestos: que se contraríen los valores, principios y garantías democráticos o menoscaben los derechos humanos. La clave que da sentido a la norma es el verbo imperativo “desconocerá”, cuyo significado en el contexto constitucional es no reconocer, no obedecer, no aceptar la legitimidad del régimen, legislación o autoridad que se cuestiona, por ende desconocer sus prescripciones, órdenes y mandatos. En la Venezuela actual no han dejado de crecer expresiones de la rebelión constitucional (pues dan sentido a la rebelión los principios y valores constitucionales), sustentados explícitamente en el artículo 350, como son los casos de marchas cívicas, cacerolazos, paros y huelgas que rechazan al autoridad gubernamental, la desobediencia militar y un sordo silencio de repudio creciente que cuestiona la autoridad del presidente Chávez. A mi entender cuatro posibilidades caben sobre la incidencia de la Constitución de 1999 en el Sistema Político Venezolano, su modelación y transformación. La primera, ligada a su supresión, considerando que la Constitución de 1961 fue derogada por medios distintos a los por ella dispuestos, a tenor de lo establecido por su artículo 250, y en consecuencia tendría que reestablecerse su vigencia; la segunda, constitutiva sencillamente de aplicar la Constitución y suprimir radical y totalmente el régimen transitorio; la tercera, una enmienda constitucional, con dos vertientes: una enmienda puntual, como la hoy activada, o una enmienda de mayor calado; y la cuarta y última, una reforma general de la Constitución gracias a la convocatoria de una nueva ANC. Comentaremos a continuación las cuatro posibilidades: La tesis del restablecimiento de la vigencia de la Constitución de 1961 bajo el argumento de la ilegitimidad de origen de la Constitución de 1999 ha sido sostenida por Allan Brewer-Carías (2002). No comparto tal tesis. En efecto, la convocatoria de la ANC se atuvo a una interpretación tortuosa que no ha dejado de sorprender a los doctrinarios, pero interpretación al fin que viabilizó sin ningún genero de violencia, con un sagrado respeto a los derechos humanos, que no es poca cosa visto en retrospectiva, la convocatoria constituyente. A ello se une el indiscutible sustrato democrático, tanto en la convocatoria de la ANC como en la ratificación popular de la Constitución, ejemplificación única de nuestra traumática historia constitucional. Es pertinente recordar que la Constitución de 1961, una Constitución modélica en muchos sentidos, fue discutida y aprobada dentro del procedimiento establecido por la Constitución de 1953, un texto espúreo en su origen y legitimador de la última dictadura del siglo XX. En suma, cualquier revisión pasa por, no contra la Constitución de 1999. Es en este sentido una Constitución singularmente abierta a las posibilidades de revisión. El régimen transitorio es un baldón que pesa duramente sobre el prestigio de la Constitución de 1999. Gracias a su aplicación se desencadenó un proceso de apoderamiento de todos los poderes del Estado, y de manera especial de los poderes de control (el Poder Ciudadano y el Tribunal Supremo de Justicia), amén de la desconfianza generada en el Poder Electoral, garante de los procesos electorales que 12
  • 13. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002 legitiman la democracia. La aplicación plena de la Constitución significa sencillamente el respeto a los procedimientos por ella misma establecidos para conformar tanto el Poder Electoral como el TSJ y los órganos del Poder Ciudadano, gracias a la aprobación de la legislación respectiva por parte de la Asamblea Nacional. Por ello se acude al artículo 350 como una vía para denotar el comportamiento anticonstitucional del régimen y asegurar el respecto a la Constitución. El equilibrio de poderes es condición necesaria para el funcionamiento de un sistema político democrático, dado el atemperamiento de los abusos de las circunstanciales mayorías, y por sobre todo la limitación de las tentaciones personalistas hegemónicas del presidencialismo en Venezuela, potenciadas con la llegada al poder del presidente Chávez. La tercera posibilidad está unida a la revisión constitucional gracias a la activación del procedimiento de la enmienda establecido en el capítulo I del título IX de la Constitución. Sobre esto, repito, caben dos alternativas: primero, la enmienda puntual promovida por los grupos de posición unidos en la “Coordinadora Democrática”; y segundo, una enmienda de mayor espectro, que modifique algunas discutidas disposición constitucionales. La primera opción ofrece la característica de ser una enmienda personalizada (sobre lo cual tenemos el precedente de la primera enmienda de la Constitución de 1961, aprobada con el propósito de inhabilitar Marcos Pérez Jiménez), en la figura del presidente Chávez, al plantear la reducción del período presidencial de seis a cuatro años y consagrar el balotaje. Como principio, la resolución de las crisis políticas debería encausarse a través de las normas constitucionales, no recurriendo a su modificación sin embargo, se justifica la excepción, cuando la dificultad de salidas constitucionales (entre otros motivos por la carencia de un sano equilibrio de poderes), impele a considerar la conveniencia de la revisión constitucional. La segunda opción es la enmienda de amplio espectro. (cfr. Escarrá, 1999), que abarcaría temas discutidos de la Constitución de 1999, como la eliminación del Senado, la deliberación militar y los mencionados referentes a la duración del período presidencial y el balotaje, entre otros. Sin menospreciar en absoluto esta opción, consideramos que ella amerita la obtención de un robusto consenso político y social que supere las carencias consensuales del proceso Constituyente de 1999, en otras palabras exige prerequisitos a consensuarse bajo la égida del texto fundamental vigente. La cuarta posibilidad está referida a la convocatoria de una nueva ANC, a tenor de lo establecido por el capítulo III del título IX de la Constitución. Bajo el entendimiento de una Constitución como la de 1999, que autoriza la convocatoria de una Constituyente originaria, con facultades amplias de transformación jurídica, y supeditación a sus dictados de los poderes constituidos (cfr. artículos 347 y 349 CB). Una nueva ANC, según sus partidarios, abriría las puertas a la ansiada reconciliación nacional. No estoy de acuerdo con esta vía, en razón de la incertidumbre que acarrea, y lo costoso en tiempo y recursos humanos que exige convocar de nuevo el Poder Constituyente (una vía hipotética intermedia estaría en una Constitución elaborada por un grupo de constitucionalistas, que recogiera las conquistas del Constituyente de 1999, y consensuada políticamente, se sometiera a la consulta popular para su sanción legitimadora). En conclusión, el “insólito golpe de Estado”, como califica Rey (2002) el golpe de Estado del 12 de abril, y sus consecuencias, cierto que cortas en el tiempo pero no por ello menos traumáticas, en el rompimiento momentáneo del hilo constitucional, replantea el debate sobre el rol de la Constitución en el sistema político, y la efectividad de su funcionalidad básica (siguiendo a García Pelayo, 1991, III: 2919 y ss): su aportación positiva a la integración nacional, la fundamentación de la legitimidad, la estabilización del sistema político y la ordenación del sistema jurídico. 13
  • 14. VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal, 8-11 Oct. 2002 Curiosamente, la batalla constitucional ha significado la posición defensiva de un régimen, que al intentar instrumentalizar la ley fundamental al servicio de la pura política del poder, ha perdido auctoritas constitucional. Ello explica la inusitada fuerza del artículo 350, como un arma de defensa de los valores y principios constitucionales, frente a unos detentadores del poder que ponen la Constitución a su servicio. La batalla no se ha decidido: los hechos, tercos como son, nos revelarán si se impondrá en definitiva la voluntad constitucional, y en consecuencia el predominio de “una verdadera ley fundamental”, gracias a lo cual el derecho logre someter al poder, o si se impondrá la faz obscura de su instrumentalización a los designios del poder, obligándonos entonces a concluir, parafraseando a Sartori (1965), que si el Derecho ya no es una cosa que se califique por su valor (un ius que es iustum), la Constitución puede ser rudamente tiránica. Referencias Bibliográficas y Hemerográficas Allan Brewer – Carías (2002): Entrevista publicada en el diario El Universal de Caracas el domingo 24 14 de Febrero de 2002 (pag.1 –8) Carl Schmitt (1982): Teoría de la Constitución. Alianza editorial, Madrid. Giovanni Sartori (1964): Aspectos de la democracia. Editorial Limusa, México. Hermann Escarrá (1999): “Propuesta de enmienda número uno a la Constitución de 1999”, en Revista de Derecho Constitucional (1,pp.353-366), Caracas. Juan Carlos Rey (2002): “Consideraciones políticas sobre un insólito golpe de Estado”, en Revista Venezolana de Ciencia Política (21, pp 9-34) Mérida. Manuel García – Pelayo (1991): Obras completas. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid. Norberto Bobbio (1989): Liberalismo y democracia. Fondo de Cultura Económica, México. Pedro Nikken: “La protección internacional de los derechos humanos”, en Instituto Jacques Maritain: Notas y documentos (15-16), Caracas. Ricardo Combellas (1999): Poder Constituyente. Fundación En Cambio, Caracas. Ricardo Combellas (2001): Derecho Constitucional. Una introducción al estudio de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Editorial Mc Graw – Hill, Caracas. Victoria Camps (1996): Los valores de la educación. Editorial Anaya, Madrid. Ricardo Combellas. Venezolano. Abogado, obtuvo el Doctorado en Ciencias Políticas en la Universidad Central de Venezuela, donde actualmente se desempeña como su Director. Fue Presidente de la Comisión Presidencial para la Reforma del Estado (COPRE ), y representó a su país como 1er Vicepresidente del Clad. Fue representante ante la Asamblea Nacional Constituyente, que sancionó el año 1999 la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Autor de numerosas publicaciones en temas jurídico-políticos y constitucionales.