Este documento describe el proceso de descentralización en Costa Rica. Explica conceptos clave como desconcentración, delegación y descentralización. También analiza la organización territorial del estado costarricense y los principales hitos del proceso de descentralización entre 1999-2001, incluyendo leyes y programas. Finalmente, identifica algunas críticas al proceso de descentralización en el país.

1. INSTITUTO DE FOMENTO Y ASESORÍA
MUNICIPAL
VII Programa de Capacitación Municipal
Tema:
“TENDENCIAS DE LA DESCENTRALIZACIÓN Y EL DESARROLLO LOCAL.”
EL PROCESO DE
DESCENTRALIZACIÓN EN
COSTA RICA
Ronulfo Alvarado Salas
Sec. Investigación y Desarrollo
Jorge E. Esquivel Alfaro
Sec Triángulo de Solidaridad
FEBRERO de 2002

2. 2
INDICE
INTRODUCCIÓN 3
1. CONCEPTOS BÁSICOS 5
2. DESCONCENTRACIÓN VERSUS DESCENTRALIZACIÓN 6
3. ASPECTOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN 8
3.1 LA DESCENTRALIZACIÓN ES UN PROCESO 8
3.2 DESCENTRALIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN 9
4. ORGANIZACIÓN TERRITORIAL 10
4.1 MODELOS DE ORGANIZACIÓN
TERRITORIAL DEL ESTADO 10
4.2 NIVELES DE DESCENTRALIZACIÓN 11
4.3 ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE COSTA RICA 11
4.4 NIVELES INTERMEDIOS 12
5. EL PROCESO CENTRALIZADOR EN COSTA RICA 13
6. PRINCIPALES HECHOS: 1999-2001 15
6.1 PROGRAMA DE DESCENTRALIZACIÓN
Y FORTALECIMIENTO MUNICIPAL 1990-1994 15
6.2. LA COMISIÓN BIPARTIDISTA
Y LAS REFORMAS MUNICIPALES 16
6.3 TRASLADO DE LA ADMINISTRACIÓN DEL
IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES
A LAS MUNICIPALIDADES 16
6.4 CÓDIGO MUNICIPAL 17
6.5 PROGRAMA DEL TRIÁNGULO DE SOLIDARIDAD 17
6.6 LEY DE ASIGNACIÓN DE RECURSOS
DEL PRESUPUESTO 18
6.7 VOTO DE LA SALA CONSTITUCIONAL
SOBRE AUTONOMÍA MUNICIPAL 19
6.8 REFORMA AL ARTÍCULO 170 DE
LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA 19
6.9 LEY DE SIMPLIFICACIÓN TRIBUTARIA 19
6.10 PROYECTO DE LEY DE TRANSFERENCIA DE
COMPETENCIAS Y FORTALECIMIENTODE LOS
GOBIERNOS LOCALES 20
7. CRÍTICAS AL PROCESO 20

3. 3
EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN EN
COSTA RICA
INTRODUCCIÓN:
Históricamente la administración del Estado en los países
latinoamericanos ha sido centralista y con abundante burocracia. Esta
tendencia se inicia desde tiempos coloniales y se ha proyectado con
pocas variantes hasta nuestros días. En los últimos lustros se han
venido promoviendo ideas relacionadas con la necesidad de reducir
tanto el tamaño de los gobiernos como sus formas de intervención y
participación en la economía y en los procesos de participación de la
sociedad civil y consecuentemente reducir el gasto.
Bajo esta línea de pensamiento se argumenta que la excesiva presencia
e intervención del Estado centralista en la vida económica y política de
una sociedad limita y condiciona tanto la iniciativa local y privada como
la participación de la comunidad en la identificación y definición de sus
propias necesidades.
En consecuencia han retomado fuerza las ideas de descentralización de
la acción del Estado de los gobiernos centralistas hacia otras formas de
gobierno que estén más cercanas a los ciudadanos y donde ellos
puedan tener más posibilidades de participación ó bien
descentralización hacia nuevas organizaciones que la sociedad civil que
sean muestra de apertura y vía a la participación de la ciudadanía. A la
vez en esta época, debe de tenerse presente, que algunas tendencias
satanizan al Estado y buscan una descentralización que es sinónimo de
procesos de privatización.
El desarrollo histórico del estado costarricense ha estado
predominantemente impregnado por el centralismo del poder político,
como lo veremos páginas adelante. Hoy día sería injusto no valorar
positivamente todos los logros que ha alcanzado nuestro país o lo que
es peor no reconocerlos. Sin embargo el desarrollo humano y
consecuentemente el desarrollo de las sociedades es
predominantemente dinámico y esto significa obligatoriamente la
transformación y adaptación a las nuevas necesidades que el avance del
tiempo pide.

4. 4
Las nuevas tendencias del desarrollo político, económico, social y
administrativo transitan en una dirección predominantemente
descentralizadora del poder hacia el desarrollo local que se presupone
más democrático. Con la descentralización del poder, especialmente el
político, se transfiere el poder de decisión económico, el social y
administrativo lo que beneficia el desarrollo democrático local.
Es pretensión de este documento condensar algunas ideas básicas en
torno a los conceptos más relacionados con el tema de la
descentralización y la experiencia costarricense desde una perspectiva
histórica; además los intentos y proyectos que en los últimos años han
tendido hacia la búsqueda de ir creando las condiciones hacia una
verdadera descentralización participativa y consecuentemente
democrática.

5. 5
1. CONCEPTOS BÁSICOS:
La descentralización ha sido tema de debate académico de diversas
escuelas o corrientes del pensamiento político y administrativo
contemporáneo, que se diferencian por los énfasis que establecen en
sus análisis. Esto produce que existan diferentes significados del
término descentralización lo que puede inducir a caer en confusión con
otros conceptos que se le asemejan. Por eso es importante aclarar
algunos de ello.
Desconcentración:
Este concepto esta referido a la transferencia de funciones y
responsabilidades en materia de planificación, gestión, obtención y
asignación de recursos desde el gobierno central hacia las oficinas
regionales o locales pertenecientes a organismos del mismo gobierno
central y sus agencias. Desconcentración significa que dentro una
misma organización, las decisiones que se toman en niveles superiores
pasan a ser tomadas por niveles inferiores jerárquicamente. Las
competencias de la entidad no son redistribuidas ni la estructura de la
toma de decisiones. En síntesis es un proceso que se da al interior de la
misma organización.
Delegación:
Otras definiciones se aproximan más a lo que se conoce como
delegación, pues esa transferencia de funciones y responsabilidades
desde el gobierno central a los gobiernos regionales o funcionales se
ejecuta con el fin de mantener o implementar programas que operan
fuera del control de la administración central, pero no se transfiere la
titularidad de la competencia administrativa, es decir, que las
decisiones serán también tomadas por el gobierno central.. Se realiza a
entidades semi autónomas.
Devolución:
El concepto de devolución se aproxima más al de descentralización
como tal pues significa la transferencia no solo de competencias
administrativas sino también de cierto poder limitado en la toma de
decisiones por parte de los gobiernos locales.

6. 6
Privatización:
Si la transferencia se realiza a organizaciones privadas o voluntarias no
gubernamentales, en donde priva el lucro sobre el servicio, estamos en
presencia el fenómeno de la privatización.
Descentralización:
Supone el traslado de competencias y atribuciones de un ente a otro.
Con el traslado de competencias se traslada la toma de decisiones hacia
el ente objeto de la descentralización. En síntesis se da una
reestructuración del poder pues se transfiere, junto con la atribución, el
poder de ejecución y decisión.
2. Desconcentración versus descentralización:
Es común encontrar en algunos sectores de la opinión pública
confusión entre estos dos conceptos por lo que es importante
retomarlos. El especialista en esta materia Roy Rivera A. señala:
“En resumen, se dice que hay descentralización cuando se
transfiere una competencia del aparato centralizado del
Estado a los órganos subnacionales (locales o regionales)
dotados de un mínimo de condiciones materiales, jurídicas
y administrativas que les permite asumir buena parte de las
funciones de gobierno o de organización de la acción estatal
en unidades territoriales que forman parte de un estado
unitario; y por desconcentración se entiende la
transferencia de una competencia a una unidad u órgano
situado dentro del mismo sistema administrativo, por
ejemplo unidades regionales de instituciones nacionales de
bienestar social, oficinas regionales de ministerios, etc.”1
1 Rivera, Roy: Descentralización y gestión local en América Latina. 1.ed. FLACSO , San José,
1996. Pag. 61-62

7. 7
La descentralización para que sea efectiva debe implicar una
redistribución del poder político del Estado hacia otros órganos o
instituciones estatales. Significa el desarrollo del ejercicio de los
alcances de su autonomía sin romper ni entrar en contradicción con la
unidad del estado o más allá sin poner en crisis la idea de Nación. En
esencia, con el predominio histórico del centralismo, la
desconcentración ha sido una invasión a la jurisdicción y a la
autonomía de las municipalidades y consecuentemente irrespetuosa y
más bien esta práctica se puede considerar como altamente centralista.
Es necesario insistir que el concepto desconcentración es muy utilizado
como sinónimo de la descentralización. Es clarificadora la definición
que aporta Rokael Cardona R. al respecto :
“ …la desconcentración significa en esencia que el poder
central del Estado conserva el poder y solo lo delega a
determinadas dependencias del mismo órgano y a
territorios determinados, evitando que otros órganos del
mismo poder central del Estado o de instituciones
descentralizadas y la sociedad civil participen en su control
y evaluación.” 2
La desconcentración es más de índole administrativa y la
descentralización es ante todo un asunto de política de estado; no en
vano algunos tratadistas denominan a la desconcentración como
descentralización administrativa pues es una simple transferencia de
responsabilidades, funciones o competencias de ejecución a las
agencias o entes totalmente dependientes de la administración central.
Es importante un ejemplo para aclarar : el Ministerio de Transportes
transfiere ciertas atribuciones a funcionarios locales dependientes del
gobierno central ( Directores regionales o encargados cantonales.) Sin
embargo esas instancias desconcentradas siguen sometidas
jerárquicamente a la autoridad central y por lo tanto, las decisiones son
tomadas finalmente por autoridades del gobierno central ( Ministro,
Viceministros, Directores generales, etc.) que deciden los recursos que
se asignan y los proyectos prioritarios.
2 Cardona , Rokael:Metas y desafíos de la descentralización en Guatemala. 2.ed. COMODES,
Guatemala, 2001. Pag.27

8. 8
3. Aspectos de la descentralización.
3.1 La Descentralización es un proceso.
Es importante insistir que la descentralización es un proceso que no
surge de la noche a la mañana y que no operará milagrosamente con la
promulgación de una o varias leyes. Un proceso es por definición el
conjunto de las fases sucesivas de un fenómeno, en este caso un
fenómeno político, que tiene repercusiones en los aspectos
administrativos, sociales, económicos y de desarrollo de una población.
En consecuencia, es un proceso que debe tener como principios
rectores los siguientes:
Gradualidad: debe ser gradual y progresivo para que sea
eficaz y eficiente; además el proceso no debe ser violento,
porque la población y la entidad que es objeto de transferencia
de funciones lo deben ir asimilando, viviéndolo y
aprehendiéndolo.
Selectividad y proporcionalidad: debe de tenerse en cuenta
la capacidad de gestión de cada municipalidad para asumir
funciones que se le transfieran.
Concertación: es muy importante que exista un acuerdo o
concierto de voluntades expreso, manifiesto y formal entre las
instituciones del Gobierno central o dependientes de este y la
respectiva municipalidad. Nunca puede ser un proceso
unilateral.
Provisión de recursos: La descentralización que
necesariamente implica transferencia de competencias, debe
necesariamente estar acompañada de los recursos financieros,
técnicos, materiales y humanos requeridos para garantizar su
ejercicio exitoso.
Participación: como proceso fundamentalmente democrático
presupone la participación popular como argamasa
insustituible del mismo y en consecuencia garantice el apoyo
ciudadano necesario.
La descentralización como proceso amplio tiene en primer lugar una
dimensión política que implica transferir y distribuir del poder a partir
del Estado central en beneficio de las comunidades locales. Los entes
descentralizados tienen independencia real en la toma de decisiones;
esto significa que jerárquicamente no se encuentran sometidos a las

9. 9
autoridades centrales. Pero estas decisiones deben ser legitimadas por
la soberanía popular, en consecuencia, las autoridades receptoras de
las competencias de decisión son elegidas por el voto popular, como es
el caso de nuestro país con la elección de las principales autoridades
municipales. De esta manera se puede incluso afirmar que los
organismos descentralizados, (en nuestro caso las municipalidades),
gozan de mayor legitimidad que los ministerios o las instituciones
centralizadas. Este es un ingrediente fundamental, por las
implicaciones democráticas que conlleva, en todo proceso
descentralizador.
No podemos pensar en la descentralización en el aire y sin el sustento
organizativo y financiero. Es por eso que junto al ámbito político se debe
dar aparejada la descentralización fiscal, para darle sostenibilidad
económica y tributaria a las entidades municipales, locales o regionales
sobre las que debe de descansar la descentralización del estado. Obvio
resulta que este aspecto encuentra obstáculos legales, políticos y
burocráticos muy serios especialmente en el caso de Costa Rica pues la
centralización fiscal ha provocado que este aspecto haya sido
históricamente muy marginal al nivel de la administración tributaria
municipal. Como se indicó renglones adelante sobre el principio de
provisión de recursos, la descentralización necesariamente implica
transferencia de competencias, consecuentemente debe estar
acompañada de los recursos financieros, técnicos, materiales y
humanos requeridos para garantizar su eficacia y eficiencia.
3.2 Descentralización y participación
Uno de los objetivos principales de la descentralización es facilitar un
mayor acercamiento de los ciudadanos a la toma de decisiones que lo
involucran y lo afectan. La proyección de la acción del Estado a través
de los entes de ejecución local adquiere más legitimación al lograr
respuestas más oportunas a las demandas de la comunidad. En
consecuencia , la descentralización tiende a estimular la participación
de los ciudadanos si, por una parte, consideran que las políticas en el
ámbito local presentan más oportunidades de incidir en sus vidas y, por
otra, si están seguros que sus opiniones y necesidades serán realmente
consideradas cuando participan y se organizan en el ámbito local y así
poder influir en las decisiones que toman las autoridades.

10. 10
La participación de la sociedad civil en la gestión pública,
particularmente dependerá de factores tales como la legitimidad que los
mismos ciudadanos otorguen a las autoridades (municipales, locales,
regionales), su creencia en los beneficios de una política local concreta,
su capacidad de organizarse y de los medios existentes para concretar
la organización de grupo de base u otras instituciones de la
comunidad.
Paralelamente, la redistribución del poder que se produce durante el
proceso de descentralización refuerza los derechos de los votantes y
aumenta la capacidad que tienen para obstaculizar, facilitar y participar
en los procesos de toma de decisiones relacionados con las diferentes
áreas de interés social. En este sentido la participación de la ciudadanía
puede también crear o promover nuevos derechos relacionados con el
proceso de formulación de políticas cercanas a las necesidades locales.
Tanto la desconcentración como la delegación no crean las condiciones
propicias para la participación, debido a que las autoridades de los
organismos a los que se desconcentra o delega responsabilidades no
son elegidas por el voto popular, sino que por el contrario son asignadas
por una autoridad central. Por lo tanto no responden ni rinden cuentas
a la comunidad.
4. Organización territorial
4.1 Modelos de organización territorial del Estado
Cada Estado tiene una organización territorial particular; no obstante,
es común la existencia de algún tipo de gobierno local y de
regionalización.
Existen varios modelos de organización territorial de los Estados; los
más conocidos son los siguientes:
a-El Federalismo
Existe un gobierno federal y a la vez un gobierno de cada Estado; aquel
cobija a todo el territorio, estos a sus territorios específicos. Son dos
gobiernos sobre un mismo territorio, pero con competencias y niveles
diferentes.
Ambos niveles de gobierno poseen potestades legislativas propias y
autónomas en sus respectivos ámbitos de competencias. Representa la
máxima expresión de descentralización territorial dentro de los
esquemas nacionales de Estado. Los Estados Unidos de América es un
ejemplo de esta organización.

11. 11
b-El Estado regionalizado
Tiene semejanzas con el Estado Federal, pero, las regiones en este caso,
no gozan del poder constituyente que tienen los Estados en aquel. Por
otra parte, si comparten el hecho de poseer potestades legislativas y
tributarias propias. El Estado regionalizado (Comunidades autónomas)
de España es el ejemplo que viene al caso.
c-El Estado unitario centralizado
En este rige un poder central para todo el territorio y aunque existen
gobiernos locales, carecen de potestades legislativas y de autonomía
tributaria, a la vez que están sujetos a diversos controles por parte de
entidades estatales. Es el esquema de organización territorial del Estado
en donde la descentralización tiene menos espacio. Un ejemplo de este
esquema es el Estado unitario centralizado de Costa Rica.
4.2. Niveles de descentralización
No existe un tipo de gobierno totalmente descentralizado o totalmente
centralizado. Sin embargo, se aceptan estás máximas:
• Entre mayores potestades de tipo legislativo y tributrario tengan
los entes regionales o locales, mayor descentralización.
• Mientras mayor sea el número y la amplitud de las competencias
propias o concurrentes que tengan esas instancias, mayor
descentralización.
• Una mayor autonomía y menos controles centralizados, conduce
a un nivel mayor de descentralización.
• Cuanto mayor participación tengan los entes locales y regionales
en el gasto público, mayor descentralización.
4.3 Organización territorial en Costa Rica
El artículo 168 de la Constitución Política dispone en su primer párrafo:
“Para los efectos de la Administración Pública el territorio
nacional se divide en provincias; estas en cantones y los cantones
en distritos. La Ley podrá establecer distribuciones especiales”.

12. 12
Así, se distinguen cuatro niveles de administración territorial:
• a- El territorio nacional, al que corresponde el Gobierno de la
República (Poderes ejecutivo, legislativo, judicial y electoral).
• b- Las provincias, las que han dejado de tener importancia desde
el punto de vista administrativo; sólo la conservan para efecto de
elección de los diputados. Existen 7 provincias.
• c- Los cantones, cuya administración corresponde a los gobiernos
municipales, con potestades exclusivamente administrativas y
reglamentarias, pero no legislativas. Existen 81 cantones.
• d- Distritos, para cada distrito debe de haber un síndico
propietario y uno suplente, de conformidad con la Constitución
Política, y de acuerdo con el Código Municipal, en cada distrito
existirán los Concejos de Distrito, cuyas funciones son de enlace,
coordinación y supervisión. Existen 465 distritos.
4.4. Niveles intermedios
Sólo existen en nuestro caso dos tipos de gobierno: el nacional y el
local, por lo que con frecuencia se argumenta la necesidad de crear una
instancia intermedia. Para efectos de administración, planificación,
coordinación y ejecución de actividades y proyectos gubernamentales,
se han creado, por decreto, las Regiones.
Para su establecimiento se tuvieron en cuenta criterios sobre geografía,
vías de comunicación, población etc.. En total seis regiones:
Región Central: cantones del valle central de las provincias de San
José, Alajuela, Heredia y Cartago.
Región Chorotega: coincide con Guanacaste.
Región Pacífico Central: 6 cantones de Puntarenas y dos de Alajuela.
Región Brunca: 5 cantones de Puntarenas y Pérez Zeledón de San
José.
Región Huetar Atlántica: coincide con la provincia de Limón.

13. 13
Región Huetar Norte: 4 cantones de Alajuela y Sarapiquí de Heredia.
Además los distritos de Río Cuarto de Grecia y Peñas Blancas de San
Ramón
La práctica institucional no concuerda necesariamente con esta
regionalización, ya que muchas entidades aplican sus propios criterios
para establecer oficinas regionales.
5. El proceso centralizador en Costa Rica
El proceso centralizador siguió en el país etapas comunes a otros países
de Hispanoamérica, las que pueden esquematizarse de esta manera:
• Fase colonial y de la Independencia
El aislamiento y la dispersión de la población hacen del ayuntamiento
la principal institución de gobierno. Así la era de esplendor del
ayuntamiento se da al advenir la independencia y ser estos los centros
de discusión y de consensos en torno a los cuales gira la vida política y
se define el futuro del país.
Pero después de la independencia era preciso construir una nación,
erigir una república y un Estado nacional.
• Fase de construcción del Estado nacional y fortalecimiento
del poder central.
La construcción del Estado nacional requería del control de las fuerzas
centrífugas representadas por el localismo y los respectivos
ayuntamientos que las albergaban. Braulio Carrillo, jefe de Estado, en
su afán de construir el Estado nacional, dio ese paso en 1842 cuando,
por medio de la Ley de Bases y Garantías, procede a abolir las
municipalidades del país, fuente de conspiración contra aquel
propósito.
Aduce Carrillo, entre otras cosas, que el estado de la educación es
deplorable y que en ello influían diversos factores pero sobre todo el
hecho de estar descentralizada y ser manejada por las municipalidades.
Tal función, para que pudiera ser eficaz, debía ser llevada a cabo
centralizadamente por medio del Poder Ejecutivo.
A partir de entonces, se inicia un proceso continuado de centralización
de funciones y de recursos en el ámbito del gobierno nacional y,

14. 14
concomitantemente, de debilitamiento de la institución local. A pesar de
su pérdida de vigencia, las municipalidades coexistieron con el gobierno
nacional dentro de una democracia de tipo representativa, una sociedad
patriarcal y una economía agraria dependiente de pocos cultivos.
Esa situación, grosso modo, se mantiene hasta 1948.
• Fase del Estado intervensionista y de la descentralización
funcional
La preocupación por el subdesarrollo, la necesidad de que el Estado
asuma un papel de mayor injerencia en la economía y el desarrollo
nacional, sobre una base ideológica intervensionista, dan a partir de
1948 un nuevo impulso al proceso de centralización.
Crear un sistema eléctrico nacional, un sistema de salud nacional, un
sistema vial nacional, etc., conllevó entonces la idea de centralizar los
escasos recursos del país en entidades nacionales que pudieran, a su
vez, profesionalizarse y aprovechar las economías de escala, cosa que
no era posible si aquellos se dispersaban en distintos y pequeños
centros de actuación, lo cual era el caso de las municipalidades. Tal
opción se ve favorecida por el esquema de descentralización funcional o
técnica que prohijó la Constitución Política (1949) vigente.
Claramente las funciones o tareas sobre el desarrollo nacional son
puestas en manos del gobierno central y el conjunto de entidades
descentralizadas funcionalmente que van surgiendo en el proceso,
marginándose a los gobiernos locales en mayor grado.
Al amparo de estas entidades emerge una tecnocracia que abriga gran
fe en la ciencia y la tecnología, promotoras del desarrollo nacional, y
que considera que tales opciones no encuentran en los entes menores,
como los gobiernos locales, posibilidades de desarrollarse.
• Fase de agotamiento y de búsqueda de alternativas
A principios de la década del noventa del siglo pasado, el esquema
intervensionista y centralizado por el que se había regido el país
mostraba signos de agotamiento. Los organismos financieros
internacionales propician reformas del Estado y la corriente de la
descentralización se hace sentir.
La democracia representativa se torna insuficiente y se ve la necesidad
de buscar cauces para que una de tipo participativo la complemente. Lo
local es revalorado y se redescubren las fortalezas de la sociedad civil.

15. 15
Se dan en consecuencia las primeras medidas de descentralización
hacia las municipalidades en la historia del país.
Los consensos entre las diferentes fuerzas políticas del país
representadas en la Asamblea Legislativa permiten aprobar reformas
constitucionales a favor de la descentralización.
6. Principales hechos: 1990-2001
Se presentan a continuación en forma resumida, los principales hechos
relacionados con el proceso de descentralización que, en conjunto,
permiten delinear un cuadro general sobre las ideas y corrientes que en
este campo se han manifestado en nuestro territorio.
6.1. Programa de descentralización y fortalecimiento municipal:
1990-1994
Se da como parte del reforma del Estado del periodo 1990-1994, con
estas orientaciones:
• Promover reformas en lo económico que permitieran un mejor
financiamiento local.
• Reformas en lo político que den mejor funcionalidad al sistema.
• Coordinación y búsqueda de consensos.
• Divulgación y creación de condiciones para obtener apoyo en el
ambiente nacional en la tarea de transformación de los gobiernos
locales.
Al final no tuvo resultados concretos, no obstante, debe rescatarse que
el programa generó un espacio para la discusión y análisis de la
descentralización y la institución local, lo que permitió revalorar a
posteriori su papel el marco de la crisis del Estado y obtener avances.
Entre las causas del fracaso se citan:
• Falta de condiciones políticas que favorecieran los planteamientos
propuestos.
• Complejidad del proceso y ausencia de experiencia.

16. 16
• Los aspectos económicos y fiscales dominaban la agenda del
gobierno nacional, en tanto los asuntos municipales seguían
marginados.
• En tal sentido, el Programa de descentralización y fortalecimiento
municipal, era consentido pero no apoyado plenamente al más
alto nivel de la jerarquía del gobierno.
Los ministros de gobierno y los jerarcas de instituciones nacionales, al
ver que no existía un compromiso pleno de la Presidencia de la
República lo interpretaban como una negativa y, en la práctica,
actuaban en consecuencia aunque simulaban darle apoyo.
6.2 La Comisión Bipartidista y las Reformas Municipales
Surge como parte de acuerdos obtenidos en el VII Congreso Nacional de
Gobiernos Locales de 1993. Desde el punto de vista de los consensos
políticos y de los resultados posteriores el esfuerzo fue positivo.
Así en la Asamblea Legislativa se integra una Comisión de Reformas
Municipales que ha funcionado hasta la fecha y que ha efectuado una
labor fructífica al lograr que una serie de proyectos recibieran consenso
y fueran aprobados.
6.3 Traslado de la administración del Impuesto Sobre Bienes
Inmuebles a las municipalidades
Fue el primer proyecto de consenso en aprobarse: agosto de 1995, para
ser ejecutado en 1996.
Observaciones:
• La primera observación obligada es que la descentralización que
se operó hacia las municipalidades con el impuesto sobre bienes
inmuebles (ISBI) careció de la planificación y conducción debida.
• En realidad, se había discutido bastante sobre la conveniencia de
efectuar tal descentralización, pero prácticamente nada sobre el
como hacerlo.

17. 17
Lección:
Los procesos de descentralización son complejos; implican algo más que
la emisión de una ley. Con esta simplemente se inicia un proceso que
requiere planificarse, conducirse, fiscalizarse y evaluarse. Las
municipalidades presentan una serie de carencias y para poder asumir
con propiedad nuevas responsabilidades es preciso darles los apoyos
del caso, lo que implica transferencia de recursos, de conocimientos,
tecnología, organización, etc. Descentralizar es crear de previo o ir
creando oportunamente las condiciones para que el proceso pueda ser
existoso.
6.4 Código Municipal
El actual Código Municipal, aprobado en 1998, responde a los
consensos establecidos a partir de 1993.
Tiene tres aspectos destacables:
• Elección popular del Alcalde Municipal: Es una importante
medida en virtud de las posibilidades y oportunidades que brinda
al fortalecimiento municipal. Se le transfiere a la comunidad la
potestad de elegir al principal funcionario del ámbito local. La
primera elección popular de este funcionario tendrá lugar en
diciembre del 2002.
• Elección popular de los Concejos de Distrito: son órganos
encargados de colaborar y vigilar la acción municipal en sus
respectivas jurisdicciones. Igual que con el Alcalde, la primera
elección popular de esos concejos se dará en diciembre del 2002,
permitiendo así una mayor participación ciudadana.
• Mayor autonomía municipal: Se trató de lograr mediante la
supresión de una serie de actos tutelares que pesaban sobre las
municipalidades, en especial en lo relativo al establecimiento de
tasas y tarifas por servicios locales. Sin embargo, tal propósito fue
mediatizado por fallo de la Sala Constitucional.
6.5 Programa del Triángulo de Solidaridad.
Este programa fue diseñado e implementado durante la Administración
Rodríguez Echeverría como una estrategia su política social y el cual
estuvo bajo la dirección de la Dra. Astrid Fischel V. Primera
Vicepresidenta de la República. Pretende este programa
reconceptualizar la función d el Estado, como superación de la visión

18. 18
paternalista-centralista. El Triángulo involucró la participación de la
sociedad civil, las municipalidades y las instituciones de gobierno
central ( ministerios e instituciones públicas) en proyectos de desarrollo
local, definidos y decididos por la comunidad organizada. Su fin es
promover la participación ciudadana , fortalecer los gobiernos locales y
la acción institucional en beneficio comunal.
Destacan como principales objetivos los siguientes:
♦ Impulsar la descentralización y el fortalecimiento del régimen
municipal como una expresión de auténtica democracia.
♦ Impulsar un cambio cultural hacia esquemas más responsables y
participativos, facilitándole a la sociedad civil, a las
Municipalidades y al Sector Público, concertar y articular
esfuerzos en beneficio de sus comunidades.
♦ Facilitar la formulación de planes integrales de desarrollo a nivel
distrital o comunal, mediante un proceso democrático de diálogo
entre la sociedad civil, las municipalidades y la administración
pública, como medio constante para mejorar la calidad de vida de
toda la población.
El Programa del Triángulo de Solidaridad todavía está pendiente de una
evaluación integral para poder calificar y cuantificar su éxito, pero como
mecanismo de participación no ha fracasado; como impulsor de la
descentralización se puede afirmar que es un intento susceptible de
mejoramiento y revisión Su cobertura en estos primeros cuatro años
abarcó 48 cantones, en algunos la totalidad y en otros solo algunos
distritos y se desarrollaron proyectos de desarrollo rural,
infraestructura social ( educación, salud, acueductos, vivienda etc.),
infraestructura vial y generación de ingresos.
6.6 Ley de Control de Partidas Específicas con cargo al Presupuesto
acional.
Al mismo tiempo que se aprobaba el Código Municipal, se daba el
consenso para la aprobación de esta ley N° 7755 de 1998.
En síntesis, por medio de ella se cambia la forma en que se asignaban
las partidas específicas que son transferencia de recursos del
presupuesto nacional hacia las municipalidades y las comunidades,
girando el sistema ya no en torno al diputado sino de los gobiernos
locales.

19. 19
6.7 Voto de la Sala Constitucional sobre autonomía municipal
El voto 5445 del 14 de julio de 1999 de la Sala Constitucional, es el más
importante que se haya dado sobre la autonomía municipal. En él se
reconoce la capacidad que tienen las municipalidades para decidir
libremente los asuntos referentes a determinada localidad; sin embargo
esa autonomía supone coordinación y ciertos controles de orden
constitucional. Coexisten intereses locales cuya custodia corresponde a
las municipalidades y otros atribuidos constitucionalmente a otros
entes públicos, para lo cual es necesario la coordinación. El territorio
municipal es simultáneamente estatal e institucional. No es posible
determinar de antemano los límites infranqueables de lo local, sino que
es algo que debe extraerse del examen que se haga de cada caso
concreto.
6.8 Reforma al artículo 170 de la Constitución Política
Los gastos del régimen municipal han representado históricamente
entre un 3 y un 4% de los gastos totales del sector público, lo que
denota un problema de carácter estructural.
Transferir un 10% de los recursos del presupuesto de la República
hacia las municipalidades con el fin de atenuar aquel problema
estructural, es una propuesta que se había hecho en varias
oportunidades sin que encontrara acogida. Dadas las nuevas
circunstancias del medio, en el año 2001 se aprobó una reforma a la
Constitución Política en aquel sentido. Tal transferencia se iría
haciendo paulatinamente; no obstante la reforma se dio de manera que
se transfieran recursos pero con las respectivas competencias o
servicios, para así evitar hacer mayor el problema del déficit fiscal,
según argumentación de sus proponentes.
6.9 Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria
Poco después de aprobada la reforma al artículo 170 de la Constitución
Política, se aprueba también, en el año 2001, la Ley de Simplificación y
Eficiencia Tributaria que contiene una importante medida de carácter
descentralizador. Ella consiste en que, del impuesto único que se crea
sobre los combustibles, un 30% de lo recaudado deberá destinarse a la
conservación, mantenimiento rutinario, mantenimiento periódico,
mejoramiento y rehabilitación de la red vial costarricense, y
residualmente a la construcción de nuevas vías. Del total de los
recursos destinados a esos fines antes señalados, un 25% deberá
distribuirse entre las municipalidades para aplicarlos a la red vial
cantonal.

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6.10 Proyecto de Ley de Transferencia de Competencias y
Fortalecimiento de los Gobierno Locales
El Poder Ejecutivo, como parte de un paquete de reformas al Estado,
presentó a inicios del 2001 un proyecto de Ley de Transferencias de
Competencias y Fortalecimiento de los Gobiernos Locales que fue
remitido a la Comisión Especial de Reforma Política y del Régimen
Municipal de la Asamblea Legislativa.
Complementa la reforma al artículo 170 de la Constitución Política y, en
cierta forma, es más amplio pues tiene por objeto “la regulación del
proceso de transferencia de competencias nacionales, tanto del sector
central como del descentralizado, hacia los gobiernos locales.”
Se trata de competencias que razonablemente puedan ser ejercidas por
los gobiernos locales, siempre que no haya impedimento constitucional.
El proyecto se conoce en la actualidad en la Asamblea Legislativa.
7. Críticas al proceso
Las críticas han provenido sobre todo del ámbito académico. Entre las
principales están:
• Formalización de políticas públicas: los esfuerzos realizados en
pro de la descentralización no se han materializado en políticas
públicas claramente destacables e identificables, de manera que
el ciudadano note que está ante un asunto de interés y de
prioridad en la agenda nacional. No se ha constituido un proyecto
nacional alrededor de esta temática.
• Apoyo tecnocrático: las propuestas y el interés por el tema han
estado localizados principalmente en organismos internacionales
y nacionales de carácter público o estatal; no ha descendido o no
ha sido absorbido aún como algo propio por los organismos
cívicos y comunitarios, y menos por el ciudadano común y
corriente.

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• Paternalismo: si las bases no están sintiendo la necesidad de la
descentralización, si no la están solicitando, pueda que el asunto
sea más que todo una actitud paternal de intelectuales y
profesionales, interesados en guiar e indicarle a la población lo
que debe hacer o lo que le conviene hacer. Por otra parte, se trata
de un grupo de intelectuales y profesionales, ya que una mayoría
de ellos probablemente continúen adheridos a los esquemas
centralistas.
• Expectativas: la descentralización se ve como un asunto que
vendrá en el futuro, como una promesa, pura expectativa, ya que,
en la actualidad, la gente observa, en conjunto, básicamente el
mismo sistema centralizado.
• Entes responsables: no se han designado entes responsables para
la planificación, apoyos y seguimiento del proceso.

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GM-271-TS-025-ID-012-02
19 de febrero de 2002
PARA : Lcda. Olga M. Fallas Solís, Directora
DE : Sr. Ronulfo Alvarado Salas, Jefe
Sección Investigación y Desarrollo.
: Lic. Jorge E. Esquivel Alfaro, Jefe a.i.
Sección Triángulo de Solidaridad.
ASUNTO : Remisión de documento.
<<<<<<<<<<<<<<<<<<<<<<<<>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>>
Adjuntamos a la presente el documento titulado “ EL PROCESO DE
DESCENTRALIZACIÓN EN COSTA RICA ” el cual elaboramos
de acuerdo al oficio GM-2301-01 del 27 de noviembre de 2001, según
solicitud de la Comisión Institucional del VII Programa de Capacitación
Municipal quien así lo acordara en su sesión N° 4-11-01 del 26 de
noviembre de ese mismo año. Esperamos que el documento cumpla con
los requisitos de calidad y extensión para que sea de utilidad en el VII
Programa de Capacitación. Cualquier aclaración gustosos la
atenderemos.
Atentamente,
Cc. Cronológico
Sec. Investigación y Desarrollo.
Sec. Triángulo de Solidaridad

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