2011 soria papel estado
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Presentación del seminario sobre el Papel del Estado, una discusión muy intensa en los noventa en el contexto de la reducción del tamaño del Estado y vigente en el siglo XXI en el contexto de una crisis financiera global.
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- 1. El papel del Estado en el cambio económico Vladimir Soria Freire Universidad de Guayaquil / FLACSO-Ecuador Mayo del 2011
- 2. I. La edad de oro del capitalismo y las posturas favorables a la intervención del Estado. .
- 9. II. La caída de la edad de oro del capitalismo y las posturas contrarias al intervencionismo. .
- 13. III. Evaluación crítica de las teorías a favor y en contra de la intervención del Estado. .
Notas del editor
- En gran medida basado en Chang, HJ. 1995. The role of the state in economic change.
- Aquí se hace referencia al contexto histórico que favoreció a las posturas teóricas a favor del papel activo del Estado en la economía.
- Las dos principales teorías políticas sobre el Estado vienen de Grecia. Por un lado Platón (La República) plantea una visión colectivista en la cual el bien común está por encima del interés individual; mientras que por otro lado Aristóteles (Ética a Nicómaco) plantea una visión individualista, donde deben privar las libertades individuales sobre el poder del Estado. Dependiendo de la preferencia de los pueblos por una sociedad colectivista o individualista, el estado podría configurarse políticamente como autoritario o democrático. Las dos principales escuelas económicas sobre el papel del Estado se clasifican en Clásica (y su actualización Neoclásica) y Marxista. Para los clásicos y neoclásicos es por medio del mercado que deben asignarse los recursos económicos para satisfacer las necesidades mediante el uso del instrumento de los precios. Para los marxistas y teóricos del socialismo real es por medio del Estado que deben asignarse los recursos económicos para satisfacer las necesidades mediante el uso del instrumento de la planificación. Los primeros defienden la economía de mercado y los segundos la planificación centralizada. Un punto intermedio entre los clásicos y los marxistas son los keynesianos, quienes creen que el mercado debe asignar los recursos económicos a nivel microeconómico, pero el Estado debe tener una gran acción en la resolución de los problemas macroeconómicos. Incorporar la matriz ECONOMICO-POLITICA del libro Negocios Internacionales de Charles Hill
- El período comprendido entre 1945-1973 se denomina la “Edad de oro del capitalismo”, en la cual los keynesianos y los neoclásicos llegaron a un acuerdo (COMPROMISO KEYNESIANO) según el cual la argumentación macroeconómica se basa en la teoría keynesiana (el Estado por medio de la política económica garantiza fundamentos macroeconómicos sanos que permitan el crecimiento sostenido) y la argumentación microeconómica se basa en la teoría neoclásica (el mercado por medio de los precios garantiza la eficiencia en la asignación de los recursos). Acompañar un cuadro que respalde la afirmación que en ese período se creció anulmente a nivel mundial a una tasa del 3%.
- Comentar brevemente las ideas de cada uno de estos teóricos.
- Para Gerschenkron, el estado fuerte está en condicione de formular y llevar a cabo políticas en independencia de los intereses específicos de facciones socioeconómicas o intereses de grupo. También puede cambiar el comportamiento de tales facciones o clases y puede transformar la estructura de la sociedad (Schuldt). Sus ideas tienen base en lo que en su momento expuso Friedrich List sobre el Estado Industrial.
- Posterior a la Segunda Guerra Mundial, las naciones de Asia y África, recientemente independizadas, sentían animadversión por el capitalismo occidental porque las potencias coloniales eran capitalistas. Al no contar dichos países con una clase capitalista desarrollada, los estados de estas naciones se vieron obligados a asumir el papel de empresarios. Aparte de la independencia de las ex – colonias, el fin de la II Guerra Mundial produjo otro cambio dramático en el mapa político mundial. URSS y la Europa Oriental, China, Mongolia, Corea y Vietnam establecieron regímenes socialistas (de orientación marxista). Otro grupo de países, en Europa occidental, adoptó un socialismo moderado (socialdemocracia de orientación keynesiana). El avance del socialismo hacia otros países (sobre todo los más pobres) parecía inevitable a menos que se adoptara una política activa para hacer retroceder el comunismo y la socialdemocracia que ya habían alcanzado más de la tercera parte de la población mundial.
- Hubo un exagerado optimismo por parte de los los defensores de la planeación centralizada quienes creían que el incesante desarrollo de instrumentos de planeación finalmente garantizaría el triunfo del orden racional socialista sobre la irracional anarquía capitalista. Además, la supuesta naturaleza de sus sociedades “sin clase” hizo que los encargados de la política confiaran en que el diseño de la política en las sociedades socialistas pudiera tratarse como una cuestión “tecnocrática” y no como ejercicio político. Con la creencia en la perfectibilidad de los instrumentos de pronóstico informáticos por una parte, y con la ausencia de los principales conflictos políticos por otra, no era sorprendente que se hubiera creído que en los países socialistas de este período se veían las semillas de una verdadera sociedad racional e igualitaria.
- Aquí se hace una revisión de las posturas teóricas que se concentran bajo el abanico de teorías neoliberales.
- 3 eventos hacen que el manejo de las economías nacionales por medio de las políticas económicas sean menos efectivas en los PCD (países capitalistas desarrollados): La reducción de los márgenes de beneficio a causa del agotamiento del plus-trabajo en el área rural y a la sobreacumulación La creciente competencia por parte de Japón y de los países del sudeste asiático PRI (Países de reciente industrialización) La globalización del capital creciente hizo que el manejo de las macroeconomías nacionales fuera menos efectivo. Con el aumento de la intensidad de los conflictos distributivos ante el amplio cambio estructural y la reducción del crecimiento económico, el concenso político existente sobre el Estado del Bienestar, basado en la negociación corporativista y el manejo de la macroeconomía keynesiana se derrumbó, y con él el consenso teórico sobre el papel del Estado. 4 Propuestas teóricas aparecieron para criticar el Papel del Estado en la economía: MONETARISMO: Los monetaristas rechazaron de manera global la efectividad del manejo de la demanda por parte del Estado. El estado no cumplió su parte del “Compromiso Keynesiano”. Utilizando la retórica populista anti-inflacionaria de que “la inflación desgasta los ingresos de las familias trabajadoras y honradas”, fue muy eficaz al hacer que las políticas recesionistas potencialmente impopulares tuvieran gran aceptación. EURO ESCLEROSIS: Esta postura enfatiza que las instituciones diseñadas para garantizar ventajas económicas políticamente negociadas a algunos grupos (las disposiciones del Estado de Bienestar, la protección del comercio, las leyes laborales) tienden a crear una rigidez que puede ser perjudicial a largo plazo para el desarrollo (también generan desincentivos al incremento de la PMgL). Estas rigideces fueron mayores en Europa, de allí su nombre euroesclerosis. Este argumento le restó credibilidad a la intervención estatal al identificar a las instituciones corporativas, sobre las cuales se basa dicha intervención, la fuente del crecimiento lento y de la inflación elevada. A un nivel más básico, la teoría desafió la creencia en la construcción de las instituciones colectivas de cualquier tipo, subrayando que era inevitable la degeneración a la que están sujetas todas las instituciones. EL NUEVO CONTRACCIONISMO: Los partidarios del nuevo contraccionismo sostienen que cualquier forma de Estado que vaya más allá del antiguo estado minimalista liberal no se puede justificar a los ojos de quienes creen en la inviolabilidad de la libertad individual. MODELOS DE BUROCRACIA JEFE-SUBORDINADO: Estos modelos vieron que la raíz de varios problemas de los países capitalistas contemporáneos (la sobreextensión de la burocracia, el desperdicio de recursos por parte de la administración gubernamental, la ineficiencia de las empresas públicas) estaban en la ineptitud de los jefes (el público) de inspeccionar el comportamiento egoísta de sus subordinados en los asuntos públicos (los burócratas). Es una utilización del modelo principal-agente al caso del sector público.
- 3 eventos hacen que el manejo de las economías nacionales por medio de las políticas económicas y de industrialización sean menos efectivas en los PND (países capitalistas no desarrollados): Shocks externos debido a la crítica escasez de divisas, impulsadas por las altas tasas de interés que a su vez fue consecuencia de la disminución de los flujos de los petrodólares. La caída de la demanda mundial, por la crisis en los países del primer mundo de gran poder adquisitivo. La crisis por la deuda, un asunto de clara connotación geopolítica. 3 Propuestas teóricas aparecieron para criticar el Papel del Estado en la economía: Ataque al modelo de Industrialización basado en la sustitución de importaciones (ISI). Esta crítica reafirma “sabiduría” de las doctrinas neoclásicas, en especial la teoría de la ventaja comparativa de Heckscher-Ohlin-Samuelson, cuyo argumento sostiene que al producir bienes que se podrían producir a un costo menor (en términos relativos) en otros países, los países que están tratando de sustituir las importaciones se privan de las ganancias comerciales. Las industrias protegidas de los países no desarrollados terminan siendo monopolistas u oligopolistas que producen a escalas subóptimas sin estar obligadas a mejorar su productividad. Finalmente sostienen que el precio artificialmente bajo del capital trae como consecuencia un ahorro inferior y la adopción de tecnologías con gran intensidad de capital que incrementan el desempleo. La argumentación de la nueva economía politica. El argumento de la “búsqueda de ganancias” por parte del Estado conduce no sólo a pérdidas de eficiencia del bienestar estándar sino también al desperdicio adicional a causa de erogaciones por actividades políticas improductivas (politiquería) tendentes a incrementar la capacidad del Estado como creador de barreras de entrada. Un Estado “rapaz” (North, Findlay) en los países no desarrollados puede crear una estructura de derechos de propiedad que maximice las rentas privadas de políticos y burócratas en lugar del bienestar social. En resumen, esta es la crítica a la discresionalidad, la politiquería y la acumulación a costa del Estado. La ampliación de dichas teorías ha tenido una influencia especial en lo que se asemeja al ataque que hicieron los liberales al mercantilismo en el siglo XVIII. Ataque a las empresas públicas. Se acusaba terminantemente a las empresas públicas de ser la causa principal de la ineficiencia económica. Al establecer que el origen de esta ineficiencia provenía de la falta de incentivos para las ganancias, la competencia y la disciplina impuesta por el mercado de capital, los argumentos neoliberales relativos a la privatización se volvieron el núcleo del ataque emprendido en contra del manejo intervencionista de la economía en la edad de oro del capitalismo.
- 3 eventos incidieron en el estancamiento de las economías nacionales socialistas, luego de un período de logros impresionantes después de la II Guerra Mundial: El aislamiento del avance técnico. La esclerosis institucional, similar a la que ocurrió en los países socialdemócratas. El creciente desencanto político. 3 teorías desarrolladas dentro del contexto de la experiencia socialista nos han dejado ideas muy interesantes acerca del Papel del Estado en la economía: La economía del déficit. Kornai inventó el concepto de “economía del déficit” y lo desarrolló en lo que sería su crítica institucional del socialismo. El mensaje fundamental era de que la falta de disciplina financiera (las llamadas “restricciones de presupuesto favorable”) que se relaciona con la inexistencia de la propiedad privada lleva a una situación en la que no sólo se desperdicia una parte sustancial del ingreso nacional en “actividades improductivas”, sino que tampoco hay incentivos que mejoren su eficiencia productiva. Además se producen algunos efectos perversos en la propia mano de obra como consecuencia del compromiso político de eliminar el desempleo (teoría de los salarios de eficiencia). El enfoque de los derechos de propiedad. La ausencia de las instituciones de la propiedad privada en los países socialistas elimina la motivación individual para mantener la eficiencia y mejorar la productividad (Furobon y Pejovich). El ataque austriaco a la planeación centralizada. Los austriacos han afirmado constantemente la inviabilidad de la planeación centralizada, ya que la coordinación de actividades totalmente centralizada en una compleja economía moderna en constante cambio requeriría la recaudación y el procesamiento a una escala que rebasaría la capacidad de cualquier Estado presente o futuro. Sostienen que sólo la rivalidad competitiva entre entidades con fines de lucro verdaderamente independientes puede generar y utilizar la información precisa y detallada que se requiere para manejar una economía moderna. Aunque es inaceptable la afirmación de que todas las formas de intervencionismo estatal tienden a fracasar o que amenazan la libertad, el poder de este argumento tiene amplia aceptación, incluso entre quienes estaban a favor de un Estado intervencionista.
- Al cuestionar el fundamento político de los modelos intervencionistas para el manejo de la economía, las teorías neoliberales han vuelto a incluir temas sobre la moralidad, la justicia y el poder en la economía, a pesar de que lo hacen de manera muy curiosa. Se harán comentarios generales referentes a los principales fundamentos teóricos.
- Marco Jefe- Subordinado y el proceso político. El alcance limitado de la inspección que realiza el jefe ocasiona problemas en la creación de incentivos para los subordinados, quienes ven sus propios intereses de manera egoísta. Ejemplos de ellos será el problema del diseño de programas de inclusión económica o de seguridad social óptimos debido a la dificultad para establecer el verdadero “tipo” de los suscriptores potenciales y el problema de diseñar esquemas del subsidio industrial óptimo, o reglas de manejo óptimo de la empresa pública, debido a la dificultad de identificar el origen de los resultados negativos (por ejemplo impacto externo o mal manejo interno). El enfoque jefe-subordinado es muy fructífero para algunos problemas individuales, ya que cuestiona la ingenuidad de la economía del bienestar tradicional y su suposición de que los funcionarios del Estado siempre tienen la motivación para corregir las fallas de mercado una vez que éstas se han identificado. Sin embargo, a nivel más general, dicho marco hace una pregunta difícil: ¿quién es el jefe y quién es el subordinado en una democracia moderna? Por ejemplo, en lo que se refiere a los programas de asistencia social, podemos decir que el Estado es el jefe, pero según los modelos burocráticos jefe-subordinado el Estado es subordinado del público. No hay consistencia en la forma que los diferentes modelos jefe-subordinado caracterizan el proceso de intervención estatal. La mera existencia de distintas maneras de visualizar los problemas en torno a dicho modelo en nuestra sociedad refleja la complejidad de la organización política moderna. Nuestra tesis (Chang y Rowthorn) es que sin una comprensión apropiada del complejo proceso político en la sociedad moderna, el empleo de los modelos jefe-subordinado podría terminar confundiendo las cuestiones de mayor importancia en vez de aclararlas. El proceso político de una sociedad moderna implica la participación colectiva y la negociación de los problemas a diferentes niveles (locales, industriales o nacionales), cuya solución está sumamente influída por las pautas sociales (la solidaridad de la clase trabajadora, la ética del trabajo, entre otras), las instituciones políticas (las instituciones dictatoriales, corporativistas o liberales), así como las visiones sociopolíticas (socialismo, nacionalismo, Estado del bienestar, libre empresa). Desconfianza hacia el Estado. Otro tema principal de las teorías neoliberales lo constituye la profunda desconfianza hacia el Estado. Los nuevos contraccionistas ven al Estado como un mal necesario con tendencia natural a extenderse, el cual debe estar bajo constante observación por los individuos soberanos que forman parte del contrato social. No se puede confiar que el Estado resista las exigencias de los grupos de interés (!!). Semejante a esto es el argumento de la “acaparación reglamentaria” promovido por Stigler (1975) que considera que las oficinas reglamentarias pudieron haberse establecido para servir a los intereses públicos, pero terminan sirviendo a las demandas de los grupos de interés que deben regular. Los burócratas actúan siempre movidos por intereses propios. Pero cada Estado tiene diferentes grados de compromiso con los intereses públicos, así como los límites del dominio público son distintos en cada país e incluso en un solo país cambian constantemente. Además la gente que trabaja en distintos ambientes (por ejemplo servidores públicos y hombres de negocios) tienen distintas normas de conducta e incluso las mismas personas pueden tener diferentes normas de conducta dependiendo de las diversas circunstancias (por ejemplo un servidor público en horas de trabajo y fuera de ellas). Las conclusiones políticas tomadas de los modelos que ignoran estos hechos están equivocadas en el mejor de los casos, y en el peor constituyen interpretaciones seudo-científicas de las convicciones ideológicas de los constructores de estos modelos que van en contra del Estado. En primer lugar, no es correcto afirmar que las instituciones (como el Estado o los sindicatos) son siempre (ni siquiera de manera predominante) productos de los contratos sociales celebrados entre individuos con libertad para contratar. Los seres humanos siempre han formado parte de colectividades, y la noción de la libertad individual para contratar es un producto del sistema capitalista. Es más probable que las personas sean un producto de las instituciones que éstas producto de los contratos entre las personas. En segundo lugar, la preferencia neoliberal por los actos individuales por encima de las acciones de grupo tiene algunas implicaciones poco recomendables. Los neoliberales atacan frecuentemente a los “grupos de interés” (stakeholders?), pero, después de todo, dichos grupos son asociados de personas que los propios neoliberales consideran sagradas. ¿Cómo podría un neoliberal consecuente privar a las personas de la libertad de asociarse con el grupo que más les guste? Y, en efecto, los neoliberales avalan la existencia de algunos grupos de interés, como las empresas privadas. Si algunos grupos de interés son legítimos y otros no, ¿cuál es el criterio para decidir a qué categoría pertenece cada uno? La retórica neoliberal en contra de la colectividad simplemente oscurece la existencia de un programa política oculto que está en contra de algunos grupos en particular.
- Confianza en la capacidad empresarial individual. La otra cara de la desconfianza de los neoliberales hacia el Estado es su excesiva fe en la capacidad empresarial individual. Gran cantidad de neoliberales afirman que la intervención estatal deteriora la capacidad de los individuos para mejorar la capacidad productiva de la economía mediante la generación de nuevos conocimientos (es decir, innovación) en sus intentos por obtener alguna utilidad. El problema que encierra esta posición es que ve a la capacidad empresarial como una actividad esencialmente individual. Dicha idea tiene su origen en la creencia de que el conocimiento siempre está depositado en las personas, pero ignora que, al menos en las sociedades modernas, las instituciones y las organizaciones también son depositarias del conocimiento. Contrariamente a lo que Schumpeter predijo (en Capitalismo, Socialismo y Democracia), la institucionalización de la investigación y desarrollo tecnológico no disminuyó la innovación en las economías modernas sino que por el contrario las aumentó. Esto sucede porque las actividades innovadoras frecuentemente se facilitan mediante el esfuerzo colectivo, incluyendo, entre otras cosas, el apoyo estatal, lo cual significa que el antiguo concepto de la capacidad empresarial basado únicamente en las personas ya no tiene validez (Dosi, et.al, 1988; Chang y Kozul-Wright, 1997). Es decir la capacidad empresarial se convierte cada vez más en un esfuerzo colectivo. FALTA INCLUIR REFERENCIA A LAS ACTIVIDADES IMPRODUCTIVAS “POLITIQUERAS” Anti-utilitarismo. En la mayoría de las teorías neoliberales corre un marcado anti-utilitarismo, o de manera más general, un ignorar las consecuencias (sobre algunos debates sobre la teoría de las consecuencias, ver ensayos en Scheffler “Consequentalism and its critics 1988). Obviamente existe una tensión bien conocida entre utilitarismo y el liberalismo político (Berlín I. “Two concepts of liberty, 1969) puesto que para dichos teóricos neoliberales que han traído a colación una marcada tradición utilitarista de la economía neoclásica, les es difícil abandonar por completo la herencia de su pensamiento, no obstante, varias posiciones neoliberales como la defensa que hace el nuevo contraccionismo de LA REGLA DEL DERECHO, la adhesión austriaca a LA LIBRE COMPETENCIA y la insistencia monetarista acerca de LOS LÍMITES CONSTITUCIONALES RELATIVOS A LA FORMULACIÓN MONETARIA, se basan en la idea de que hay ciertas reglas fundamentales que se tienen que seguir, independientemente de sus consecuencias (como la LIBERTAD DE INGRESO, CERO INFLACIÓN, etc.). Pero, ¿verdaderamente se puede sostener esta posición? Creemos que no, porque la defensa de una regla o procedimiento determinado tiene preferencia sobre una consecuencia concreta. De lo contrario tendríamos que suponer que la regla es de procedencia divina o que se eligió completamente al azar, lo cual no podría ser aceptable. Por ejemplo, podemos decir que valoramos el principio de la regla de la mayoría y, por tanto, estamos dispuestos a aceptar ciertos resultados “subóptimos” si son los resultados de dicha regla, pero, ¿por qué decidimos valorar la regla de la mayoría en primer lugar? ¿No fue porque pensamos que podría producir el MEJOR RESULTADO en cierto sentido en PROMEDIO (Esperanza matemática)? Si de esto se trata, los neoliberales están invocando un utilitarismo del más alto grado, por así decirlo, con base en la aceptación de la falibilidad humana (previsión imperfecta, conocimiento transferible de manera imperfecta, debilidad de carácter, capricho, entre otros), lo que hace imposible el diseño a la medida de las reglas para cada contingencia con el fin de producir resultados óptimos. Obviamente, es fácil salir del dilema argumentando que las reglas neoliberales están fuera de controversia y, por tanto, no pueden interpretarse como un producto del utilitarismo del más alto grado. Sin embargo, para aquellos que no aceptan dogmáticamente estas reglas, no queda claro de qué manera pueden estar libres del pensamiento las reglas hechas por la mano del hombre.
- El enfoque neoliberal resalta la eficacia del libre mercado e insiste en remarcar lo ineficaz y/o contraproducente que es la intervención estatal. Responsabiliza a las intervenciones estatales del presente y del pasado de los males económicos más recientes y sus propuestas de solución para la mayoría de los problemas se basan en gran medida en llevar a cabo un programa de desreglamentación y en reducir el papel del Estado en la economía al de un simple “observador”. A partir de mediados de los setenta las doctrinas neoliberales ganaron muchos seguidores en todo el mundo. Estas doctrinas inspiraron la liberalización y la privatización de diversos países. Los programas neoliberales se aplicaron intensamente en el Reino Unido y en los Estados Unidos y con menor intensidad en la mayoría de los países desarrollados. Muchos países en desarrollo también han aplicado los programas neoliberales en áreas del comercio, la industria y en las políticas del mercado de trabajo, algunas veces por elección y otras tantas por presión de los acreedores externos. Por regla general, estos programas han prometido que la apertura de los mercados y la reducción de la intervención directa del Estado harían que las economías fueran más flexibles y creativas, con lo cual ayudarían a resolver sus problemas económicos inmediatos y contribuirían a su dinamismo económico a largo plazo. En la actualidad se acepta frecuentemente, aunque no de manera general, que los programas neoliberales en su mayoría no han cumplido su promesa. Como resultado de la experiencia existe un desencanto progresivo de los programas neoliberales. Las mayoría de las teorías neoliberales no toman en cuenta la complejidad de la organización política, la importancia de la legitimación en el diseño y la ejecución de las políticas públicas, la inevitabilidad de los manejos colectivos de la compleja economía moderna y la complejidad de las motivaciones humanas entre otros factores. La noción simplista de la política para los neoliberales debe ser muy ingenua como para estar convencidos de que una nueva constitución que prohiba virtualmente toda acción colectiva (con excepción del Estado minimalista) es posible, o bien tienen un programa oculto tras su retórica populista, cuyo único objetivo puede hacer retroceder los logros alcanzados por la clase trabajadora, así como otros movimientos “progresistas” de este siglo. Los neoliberales tienen razón en decir que la planeación centralizada no constituye la manera más racional de manejar la economía moderna, en constante cambio, como lo creyeron sus defensores. Sin embargo, también es un error concluir que todas las formas de intervención estatal están destinadas al fracaso. Existen otros tipos de intervencionismo estatal no tan exigentes en materia informativa como la planeación centralizada y al menos sí son igualmente efectivos como el caso del tipo de política industrial del sudeste asiático. Contrariamente a lo que dice Hayek, existe una tercera opción, o mejor dicho, varias terceras opciones.
- En términos más generales, no se puede aceptar el credo neoliberal
- El reto no es simplemente regresar a la edad de oro intelectual del intervencionismo, sino hacer una síntesis en la que las ideas válidas del neoliberalismo se despojen de su bagaje ideológico y se integren a un marco intelectual más amplio y objetivo.