1. Hay también diferencias en el perfil educativo de diversos grupos étnicos. En Brasil, por
ejemplo, las personas blancas entre 25 y 60 años de edad tienen en promedio 7 años de
escolaridad, comparados con apenas un poco mas de 4 años para los afro-brasileños. En
Guatemala, los indígenas tienen en promedio 2 años de escolaridad, comparados con mas
de 5 años en promedio para los no-indígenas. En Perú, las personas indígenas alcanzan en
promedio menos de 6 años de escolaridad, comparados con mas de 9 años para los no-
indígenas. En Bolivia, las personas indígenas tienen 4 años de escolaridad, comparados
con 9 años entre los no-indígenas1.
Junto a las brechas en los niveles de escolaridad que alcanzan distintos grupos de ingreso y
entre los niveles educativos promedio de América Latina y los países de la OECD, las
escuelas de la región no brindan a los estudiantes la oportunidad de desarrollar
competencias cognitivas esenciales para funcionar en economías basadas en el
conocimiento.
Un estudio de los niveles de conocimientos y destrezas de los estudiantes de 15 años en los
principales países industrializados realizado en el año 2000, evaluó en que medida los
estudiantes cerca de la culminación de la educación obligatoria habían adquirido el
conocimiento y destrezas necesarios para una participación integral en la sociedad. En
promedio, el desempeño de los estudiantes de Brasil y México en sus habilidades de
lectura, matemáticas y científicas era el mas bajo de los niveles de desempeño de todos los
estudiantes que participaron en el estudio en 31 países2. Estas diferencias eran
estadísticamente significativas y de gran significación practica. En una escala de 800
puntos para evaluar la comprensión lectora, por ejemplo, los estudiantes brasileños
obtuvieron en promedio 396 puntos, y los estudiantes mexicanos 422puntos, muy por
debajo de los promedios en Canadá (534 puntos), Corea (525 puntos) o Estados Unidos
(504 puntos). En Brasil 23% de los estudiantes y 16% en México apenas alcanzaronlos
niveles mas básicos de competencia lectora, consistentes en leer palabras con fluidez,
identificar una información en un texto, identificar el tema principal de un texto o
establecer una relación simple entre un texto y un hecho de la vida cotidiana. Estos niveles
1
IDB 2001, Measuring Social Exclusion: Results from Four Countries. Citado en Preal. Quedandonos
Atras. Un informe del progreso educativo en America Latina. Washington, DC. Preal. p. 10.
2
OECD-PISA, 2002. The OECD program for student assessment. http://www.pisa.oecd.org/ accessed June
11, 2002
1

2. tan básicos de lectura fueron alcanzados por 6% del total de los estudiantes participantes en
el estudio en los 31 países, y por 2% de los estudiantes en Canadá y 6% en los Estados
Unidos.
Por otro lado, apenas 0,6% de los estudiantes brasileños y 0,9% de los estudiantes
mexicanos fueron capaces de demostrar capacidades sofisticadas de lectura involucrando
destrezas vitales en economías basadas en el conocimiento, tales comoprocesar
información que es difícil de encontrar en textos no familiares, demostrar comprensión
detallada de dichos textos e inferir que información en el texto es relevante a una tarea, así
como poder evaluar críticamente y formular hipótesis, basándose en conocimiento
especializado e integrando conceptos que pueden ser contrarios a las expectativas. En
comparación, 10% de los estudiantes en los 31 países participantes en el Estudio en
promedio, 17% en Canadá y 12% en los Estados Unidos demostraron estos niveles
3
sofisticados de comprensión lectora .
Además de los alarmantes bajos niveles de comprensión lectorade los estudiantes
brasileños y mexicanos la distribución de puntajes en cada una de estas naciones es
altamente desigual, tanto como en los restantes países de la OECD. El coeficiente de
desigualdad4 es de 22% en Brasil y 20% en México, el mismo que para el conjunto de los
países de la OECD en promedio.
Existen diferencias igualmente grandes en las habilidades matemáticas y científicas de los
estudiantes brasileños y mexicanos en relación a los de sus pares en el resto de los países
participantes en el estudio.
Estos resultados son consistentes con los de otro estudio internacional de matemática y
ciencia en 39 países (el Tercer Estudio Internacional de Matemáticas y Ciencias, TIMSS).
En una escala de 800 puntos los estudiantes colombianos obtuvieron en promedio 369
puntos en matemáticas, comparados con un promedio en el conjunto de los 39 países de
484 puntos, y con un promedio de 476 puntos en Estados Unidos y de 494 puntos en
Canadá. Entre todos los países solo los estudiantes de Sudáfrica, un país que padece la
3
OECD-PISA, 2002. The OECD program for student assessment. http://www.pisa.oecd.org/ accessed June
11, 2002
4
El coeficiente de desigualdad es la razon de la desviacion estandar de estos puntajes sobre su promedio,
el cual permite una comparacion entre distribuciones distintas.
2

3. pesada carga histórica de décadas de severa discriminación racial institucionalizada,
tuvieron puntajes ligeramente inferiores a los de los estudiantes colombianos5. Los
resultados en la prueba de ciencias fueron igual de bajos,promediando 411 puntos entre los
estudiantes colombianos, en relación a un promedio de 516 para el conjunto de los países.
De nuevo solo los estudiantes de Sudáfrica obtuvieron puntajes inferiores a los estudiantes
colombianos6.
México fue el otro país latinoamericano que participo en el estudio de TIMMS
mencionado, pero se retiro al conocer resultados preliminares que indicaban que sus
estudiantes tenían desempeños que seencontraban entre los mas bajos del mundo. Chile
participo en una Segunda administración de este estudio, obtuviendo promedios de 392 en
matemáticas y 420 en ciencias, muy por debajo del promedio internacio en esta Segunda
nal
7
administración de 487 y 488 respectivamente .
Otros estudios internacionales comparados de niveles de logro académico consistentemente
muestran que los estudiantes latinoamericanos obtienen los mas bajos puntajes. Esto
incluye un estudio de lectura realizado en 1989 en el que los estudiantes de Venezuela
obtuvieron resultados entre los mas bajos en el mundo8 así como un estudio de matemática
y ciencia llevado a cabo en 1991 en el que estudiantes brasileños obtuvieron desempeños
inferiores a sus pares en Corea, Taiwán, España, Estados Unidos y Portugal9 .
No existe razón para pensar que aquellos países que no han participado en este tipo de
comparaciones internacionales obtendrían resultados superiores a los mencionados aquí. En
un estudio comparado llevado a cabo por UNESCO en 1998 del desempeño estudiantil de
estudiantes de cuarto grado en 12 países latinoamericanos las diferencias entre los países
fueron de menos de una desviación estándar, solo los estudiantes de Cuba obtuvieron
5
Beaton, A., I. Mullis, M. Martin, E. Gonzalez, D. Kelly and T. Smith. 1996. Mathematics Achievement in
the Middle school Years: IEA’s Third International Mathematics and Science Study (TIMSS). International
Association for the Evaluation of Educational Achievement. Chestnut Hill, MA. Boston College. p. 23.
6
Beaton, A., I. Mullis, M. Martin, E. Gonzalez, D. Kelly and T. Smith. 1996. Science Achievement in the
Middle school Years: IEA’s Third International Mathematics and Science Study (TIMSS). International
Association for the Evaluation of Educational Achievement. Chestnut Hill, MA. Boston College. p. 23.
7
Beaton et al. 2000.
8
Elley, W.B. How in the World do Students Read? (Newark, Delaware: International Reading Association,
1992).
9
ETS 1992.
3

4. resultados significativamente mas altos que los estudiantes de los restantes países
latinoamericanos. Los países que siguieron a Cuba en los mas altos rendimientos fueron
Chile, Argentina, Brasil, Colombia y México, países que como hemos visto obtuvieron los
resultados mas bajos en comparaciones internacionales10.
3. La tercera Paradoja: Las reformas educativas de la última generación. Mucho
ruido y pocas nueces.
Algunos observan los bajos niveles educativos en América Latina, las enormes brechas
educativas que separan a distintos grupos de la sociedad, la secular dificultad en lograr
viejas aspiraciones de democratización educativa yconcluyen que estas reflejan el abuso de
elites políticas y burocráticas del poder en ellas delegado, señalando que es la captura del
ejercicio del poder educativo para servir a fines privados y particulares y no deficiencias de
implementación, lo que explica la sistemática deficiencia en los resultados educativos11.
Otros autores atribuyen la correspondencia del sistema educativo excluyente a una vieja
tradición cultural excluyente, resultante de la instalación en América Latina de practicas
sociales correspondientes a la sociedad feudal imperante en los imperios español y
portugués al momento de la conquista de América12.
3.1. Las débiles ideas publicas sobre la igualdad de oportunidades educativas en
América Latina.
Independientemente del papel que puedan jugar factores culturales, tradiciones
institucionales o las practicas patrimonialstas y de corrupción en la administración
i
educativa, las mayores deficiencias en el logro de la igualdad de oportunidades educativas
han resultado de la falta de consenso social en relación con la prioridad de dar a todos
igualdad de oportunidades de aprendizaje, en particular de la incapacidad de renovar
fuertes ideas publicas sobre la importancia y forma de lograr igualdad de oportunidades
10
Unesco-Orealc. 1998. Primer Estudio Internacional Comparativo sobre Lenguaje, Matematica y Factores
Asociados en Tercero y Cuarto Grado. Santiago, Unesco.
11
Ver David Plank. 1996. The means of our salvation. Public education in Brazil 1930-1995. Boulder, CO:
Westview.
12
Ver Howard Wiarda. 2001. The Soul of Latin America. New Haven. Yale University Press.
4

5. educativas que pudieran capitalizar y construir sobre los logros evidentes de la ‘época
dorada’ de los cincuenta y sesenta. Esta falta de consenso resulta en parte de la ausencia de
un modelo claro que explique en que consiste la igualdad de oportunidades de aprendizaje,
resulta también de la ausencia de conocimiento especifico sobre comolograr dicha
igualdad y resulta finalmente de la competencia de otros proyectos educativos alternativos.
En síntesis, considero prometedor examinar el papel de las ideas publicas en la promoción
de la igualdad de oportunidades educativas en tanto el sub-desempeño de los sistemas
educativos refleja en parte una deficiencia de ideas publicas13.
Estas ideas publicas deben entenderse como procesos, como conocimiento compartido en
constante evolución. Solo en la medida en que estas ideas se actualizan para responder y
explicar nuevas realidades pueden mantenersu poder de convocatoria y movilización. Así
en los países en que el proyecto incluyente logro impulsar reformas educativas a comienzos
del siglo XX , como se discutió en la sección anterior, lo hizo sobre ideas publicas claras
sobre la forma en que la educación contribuiría a la incorporación de los inmigrantes
(Argentina, Uruguay) o a la formación de una identidad nacional (la raza cósmica de
Vasconcelos en México). Igualmente la expansión educativa sin precedentes que sigue a la
aprobación de la Declaración Universal de Derechos Humanos y la promoción de las tesis
del capital humano se basa en ideas publicas claras sobre la educación como derecho y
sobre la educación como inversión. Representa esta época de los cincuenta y sesenta una
época dorada desde el punto de vista de expansión de las oportunidades educativas, en
parte construida sobre una fe simple en el poder de la educación de producir cambios
económicos y políticos. Esta fe simple en las ideas publicas sobre el poder de la educación
se expresan también en los Estados Unidos en las iniciativas educativas del Gobierno
Federal en Estados Unidos durante la administración del Presidente Johnson, como parte de
la Guerra contra la pobreza.
Estas ideas publicas son cuestionadas por nuevas realidades, la de un creciente
autoritarismo en aquellas sociedades que habían experimentado mayor expansión educativa
(Argentina, Chile y Uruguay) lo que lleva a cuestionar la relación entre expansión
13
Para una discusion mas amplia del papel de las ideas publicas vease Robert Reich. Editor. The power of
public ideas. Cambridge: Harvard University Press. 1988.
5

6. educativa y modernidad política14. Las dificultades económicas de los 1970 y la posterior
crisis de la deuda externa de los 1980 llevan también a cuestionar la fe simple entre la
educación y el crecimiento económico. En la academia una sociología critica comienza a
cuestionar que la educación pueda contribuir a cambiar el orden social y argumenta por el
15
contrario que su función es la de reproducir dicho orden . Los años ochenta se
caracterizan por un serio cuestionamiento al Estado de Bienestar por ideas alternativas que
abogan por un mayor papel de mecanismos de Mercado en la asignación de recursos
escasos. Este conjunto de ideas debilitan la fe simple sobre la que se había construido la
época dorada de expansión educativa en América Latina y con ello debilitan al proyecto
incluyente el cual sufre serios reveses durante los años ochenta.
En una publicación del Consejo Nacional de Educación de Venezuela de 1991, país que
había hecho de la expansión educativa un eje de la consolidación del proyecto democrático,
un ex ministro de educación plantea de este modo una versión renovada del proyecto
educativo excluyente:
“si a mi se me apareciera el arcángel Gabriel y me dijera que no hay sino dos opciones, la
de proporcionar una educación de primera a una tercera parte de la población o una
educación mediocre a todos, no vacilaría un segundo. Yo escogería una educación de
primera para una tercera parte de la población, porque esta tercera parte de la población
saca al país adelante”16
La debilidad de las ideas publicas que permitieron la expansión educativa de los años
cincuenta y sesenta a fines del siglo XX se expresa también en que, en un contexto de severas
restricciones financieras, algunas de estas ideas son percibidas como ‘populistas’, como refleja
el siguiente análisis de la reforma educativa de Colombia de 1991:
14
La constatacion del regreso al ‘autoritarismo burocratico’ en las sociedades con poblaciones mas
educadas represento un importante desafio a las ideas de que la educacion de la poblacion resultaria en la
modernizacion de las sociedades, incluida la modernizacion politica. Vease Guillermo O’Donnell. 1973.
Modernizatoin and Bureaucratic-Authoritarianism. Berkeley. University of California.
15
Veanse Bowles, S. y H. Gintis. 1970. Schooling in Capitalist America. Educational Reform and the
Contradictions of Economic Life. New York. Basic Books. Tambien Bourdieu, P. and J.C. Passeron. 1970.
Reproduction in Education, Society and Culture. London. Sage Publications.
16
Uslar Pietri, Arturo. 1991. “Las dos opciones del arcangel” Consejo Nacional de Educacion. September
6, 1991. Pagina 16.
6

7. “El esfuerzo de reforma educativo que se presento a la Asamblea Constituyente tenia dos
objetivos. Primero asegurar que las normas generales sobre educación (contenidas en el Titulo
II de la Constitución, ‘Sobre los Derechos, Garantías y Obligaciones’) concordaran con las
ideas del Gobierno. En este área, sin embargo, las tareas políticas fueron fundamentalmente
defensivas, centrándose en evitar la aprobación de propuestas populistas tales como una que
estableciera ‘educación publica obligatoria y gratuita para todos los colombianos’ y otras
iniciativas similares.”17
La existencia de ideas publicas hace referencia a ideas, es decir argumentos explicativos
que especifican un ámbito de interés, que proponen las acciones para incidir sobre dicho
ámbito y que proporcionan una justificación axiológica de dichas acciones. Su carácter de
publicas se basa en ser compartidas por múltiples grupos en la sociedad, de servir de base
sobre la que formar coaliciones que puedan articular y movilizar a grupos para lograr su
ascenso a la agenda publica y para lograr que ellas reciban recursos y atención del Estado.
Por ejemplo, la estrategia de sustitución de importaciones en que se baso el desarrollo
económico de muchos países de América Latina después de la Segunda Guerra mundial fue
una idea publica en el sentido de que había una idea clara –una teoría, de hecho—sobre la
forma en que el desarrollo industrial aceleraría el desarrollo de América Latina, ideas que
movilizaron una coalición de grupos económicos, sociales y pol ticos para incidir sobre la
í
acción del Estado. En educación la tesis de que el Estado debería jugar un papel en la
promoción de las escolarización de las sociedades se convirtió en idea publica durante el
siglo XX, una idea articulada en las tesis del Estado Docente y que movilizo a una
coalición de intereses que resulto en una significativa expansión de la oferta educativa
publica durante el siglo. De igual modo el reconocimiento de la educación como Derecho
Humano fue una idea publica que contribuyo a promover la expansión en el acceso a la
educación primaria en la región.
17
Montenegro, Armando. An Incomplete Educational Reform: the case of Colombia. Washington, DC. World
Bank. Human Capital Development and Operations Policy. N.d. pages 9-10. Énfasis mio.
7

8. Esta tesis sobre la centralidad de las ideas publicas que articulen como avanzar en material
de igualdad de oportunidades educativas no significa que reduzca el estudio de los
complejos procesos de formaciónde agenda publica y de su implementación a comprender
la adecuación o claridad de las ideas que los inspiran. Es indudable que la acción del
Estado es influida por múltiples influencias y grupos de interés,así como por la capacidad
institucional de actuar en ciertas áreas de política. Pero los intereses de estos grupos se
articulan generalmente alrededor de ideas. Las acciones del Estado, las polticas, reflejan
í
también hipótesis que se basan en ideas, en una teoría sobre como determinadas acciones
lograran ciertos resultados. Sin ideas claras, sin una teoría, es mas fácil que esfuerzos de
largo plazo como el educativo se aborten a medio camino antes de haber tenido ocasión de
rendir frutos. Ciertamente algunos de los otros factores que se han aducido para explicar el
funcionamiento de los sistemas educativos en América Latina inciden sobre la existencia
de ideas publicas, por ejemplo el carácter patrimonialista de muchas decisiones y la
ausencia de una cultura de evaluación publica de los resultados de las políticas educativas
cercenan la posibilidad de construir una agenda publica –resultado de un modelo pluralista
de negociación de intereses en competencia--. Igualmente los periodos de gobierno
autoritario reducen la importancia de las ideas publicas sobre la acción del Estado pues el
autoritarismo aísla al Estado de estas influencias a través de múltiples canales, entre ellos la
ilegalización de la discusión publica o la persecución de los intelectuales críticos. Pero
dado que son finalmente las ideas publicas, su presencia o ausencia o su calidad, las que
inciden directamente en la agenda del Estado es útil central el análisis específicamente
sobre ellas antes que sobre los factores indirectos que influyen en su desarrollo.
Un ejemplo del poder de las ideas publicas lo constituye el conjunto de medidas
económicas que reflejan el llamado Consenso de Washington y que ha permitido a muchos
gobiernos implementar cambios dramáticos en material de reforma económica. Nótese que
los elementos centrales del Consenso deWashington no están en el consenso nacional
alrededor de ellos, sino en la claridad conceptual en lajustificación de las medidas de
reforma y en la naturaleza de las mismas, en la teoría en la que estas se apoyan que les da
coherencia lógica y en su capacidad de articular una coalición de un grupo suficientemente
poderoso para avanzar las reformas. No existe un equivalente a este Consenso, bien para el
8

9. conjunto de la región o al interior de cada país, en relación al tipo de reformas educativas
que permitirían avanzar las oportunidades educativas.
Ideas publicas sobre un proyecto educativ requieren claridad conceptual sobre los fines
o
del mismo, sobre los dominios sobre los que los cambios educativos pueden
razonablemente esperar operar, y sobre las estrategias de cambiomas prometedoras. Por el
contrario, la agenda educativa de América Latina durante la ultima década refleja antes que
claras ideas publicas un verdadero popurrí ideológico y teórico, conjuntos de hipótesis
parciales y contradictorias sobre las formas en que ciertas acciones del Estado pueden
lograr ciertos objetivos. Este potpurrí no puede dar al Estado la efectividad necesaria para
emular los avances del proyecto incluyente logrados en épocas anteriores.
En el resto de este ensayo argumentare de que manera la competencia entre diversos
proyectos educativos ha socavado el consenso en torno al proyecto incluyente para luego
explicar de que manera ideas publicas claras y dialogo democrático sobre estas ideas
permitirán fortalecer la demanda por políticas educativas mas incluyentes y fortalecer
coaliciones interesadas en apoyar este proyecto.
3.2. Los múltiples, débiles y contradictorios idearios que animan a las reformas
educativas en América Latina.
Es muy difícil caracterizar una región tan heterogénea como América Latina. También las
reformas de las últimas dos décadas han sido heterogéneas. Si uno mira el conjunto de toda
la región a lo largo de los últimos veinte años es fácil describirlo como un potpurrí de
esfuerzos de cambio que responden a lógicas con frecuencia contradictorias. Encuentra
reformas que buscan mejorar la eficiencia de la gestión en educación a través de la
descentralización de los servicios. Encuentra reformas que buscan aumentar las
contribuciones de las comunidades a través de la privatización o de varios ensayos de
promover la autonomía de la escuela. Encuentra proyectos que buscan apoyar la tarea de
las maestras con la provisión oportuna de materiales didácticos de calidad y apoyo
pedagógico. Encuentra ensayos para promover la capacidad de los equipos docentes en la
escuela de crecer como organización. Encuentra experimentos derecursos concentrados en
9

10. las escuelas de mayor vulnerabilidad para mejorar su calidad. En fin, hay de todo. Hay
iniciativas claramente orientadas a reducir las brechas que hoy en día caracterizan las
oportunidades de aprendizaje de niños de distinto origen social, vía la expansión en el
acceso a los niveles que más cuentan para la movilidad social y vía el apoyo pedagógico
para mejorar la calidad de las instituciones donde estudian estos niños. Hay también
iniciativas consistentes con el modelo conservador que privilegian mejorar la eficiencia en
la gestión sobre otros objetivos educativos y que privilegian los mecanismos de mercado
para asignar recursos educativos.
Es conveniente distinguir entre dos momentos en las últimas décadas, para continuar
abusando en la difícil tarea de generalizar para la región. Uno es un momento marcado
claramente por la embestida del movimiento neo-conservador decomienzos de los ochenta,
que coincide con la crisis de la deuda externa y con los primeros programas de ajuste
estructural. En ese momento los principales rasgos en el escenario educativo son el
desmantelamiento de los sistemas existentes, vía su quiebra financiera, la desmoralización
del personal, la introducción de reformas de gestión y de evaluación de resultados. Un
segundo momento, que se expresa mas bien durante los noventa, refleja la incorporación de
otros proyectos educativos más interesados en la equidad. A pesar de la insuficiencia de los
esfuerzos que se inician entonces, y de las contradicciones entre las diversas acciones que
se llevan a cabo en muchos países de la región, el recuperar espacios para la innovación
educativa y el nuevo clima democrático que permite empezar a evaluar y discutir los
resultados de estas reformas, en sus fortalezas y también en sus deficiencias, son
enormemente positivos. Es afortunado que haya reformas educativas cuyos resultados
evaluar –aun si los resultados son insuficientes—y que exista un clima y la motivación de
múltiples interlocutores que permita la incipiente discusión democrática de estos
resultados.
La evaluación de los componentes orientados a fortalecer la equidad de estas reformas
sugiere18 que las condiciones en las escuelas mejoran con mas materiales pedagógicos y
con mejora de la infraestructura. La moral de los docentes mejora. El acceso asistencia y
Para una discusion de las reformas orientadas a mejorar la equidad vease Fernando Reimers. 2001.
18
Unequal Schools, Unequal Chances. Cambridge, MA: Harvard University Press. Tambien Fernando
Reimers “Compensatory Education Policies and Programs in Latin America” en James Guthrie. Editor.
Encyclopedia of Education, Second Edition. New York. Macmillan. En prensa.
10

11. tasas de prosecución mejoran. Las practicas pedagógicas no cambian. Los resultados de
aprendizaje medidos con pruebas de conocimientos no cambian o cambian muy poco. Hay
grandes brechas entre la retórica de la política y su implementación.
Es necesario destacar que estas reformas han estado insertas en reformas mas amplias que
buscan el mejoramiento global de la calidad y de la eficiencia. Estas reformas han
enfatizado reformas estructurales en la gestión a pesar de la poca evidencia de la conexión
entre cambios estructurales y cambios en la cultura escolar y practica pedagógica. Como
resultado la agenda educativa y la agenda para la decisión se ve sobrecargada, se pierde el
foco en la equidad, la capacidad institucional es limitada para lograr satisfactoriamente
tantos objetivos.
Igualmente, esas reformas educativas han estado enmarcadas en reformas mas globales que
buscan contener el gasto publico, lo cual significa que los países de América Latina
invierten sensiblemente menos en términos absolutos y relativos en educación que los
países de la OECD. A fines del siglo los países de la OECD invertían, en promedio, 19%
del producto nacional bruto per capita por alumno de primaria, este es también el nivel
relativo de gasto en Estados Unidos, el cual compara con 12% en Argentina y Brasil, 17%
en Chile, 11% en México, Perú y Uruguay19.
Igualmente es necesario reconocer que los componentes compensatorio de las reformas
s
han tenido costos relativamente bajos en relación a las desigualdades en el gasto por
alumno (publico mas privado) y en relación al total del gasto educativo.
Estas políticas compensatorias reflejan un modelo de decisión donde las políticas y los
programas son preparados por pequeños grupos de decisores centrales, con poca
responsividad a heterogeneidad de condiciones de las escuelas. Esta experiencia muestra
que el desarrollo de la capacidad profesional de los docentes es eleslabón mas débil de
estas reformas.
Organization for Economic Cooperation and Development. Education at a Glance. OECD Indicators.
19
2001. Edition. Paris. OECD-Center for Educational Research and Innovation. p. 68.
11

12. Independientemente del reciente interés en las políticas compensatorias y en la equidad
como objetivo educativo, hay sin embargo una tensión creciente en relación a los
propósitos a los que debe servir la educación. Por economía de exposición caracterizo dos
perspectivas en esta materia, aunque en la práctica existen matices y posiciones intermedias
así como contradicciones, reflejos de ambos proyectos, en una misma propuesta de cambio.
Una perspectiva es aquella que considera que la función principal de las escuelas es
promover los derechos humanos de todas las personas, la creación de oportunidades para la
Paz. Esto significa desarrollar habilidades para vivir en comunidad, en democracia, en
solidaridad y con las competencias necesarias para ser efectivo en las esferas familiar,
laboral y ciudadana. Significa que la escuela tiene una función política y cívica. Una
perspectiva más restringida considera que la función principal de las escuelas es contribuir
a desarrollar la productividad de las personas para permitir que los países compitan en una
economía global. Desde esta perspectiva es importante que algunas personas desarrolen
l
altos niveles de excelencia en un rango limitado de habilidades, matemática y ciencias.
4. En búsqueda de ideas publicas para movilizar el proyecto educativo incluyente
Proponer la necesidad de ideas publicas efectivas es distinto a buscar el consenso
educativo. Muchos de los planteamientos que argumentanen favor del consenso lo hacen
como si fuese posible desvincular al sistema educativo de los diferentes intereses políticos
de distintos grupos sociales. Los logros del proyecto incluyente del siglo pasado no se
hicieron en base a buscar soluciones de compromiso con aquellos que se oponían a la
expansión del Estado Docente, sino sobre la base de proyectos educativos y políticos con
capacidad de movilizar coaliciones que apoyasen este proyecto, cada uno desde sus propia
perspectiva y en función de sus propios intereses corporativos.
4.1. De los consensos estériles a las fuertes ideas publicas.
El prurito por el consenso educativo en sociedades donde hay importantes diferencias de
intereses y visiones de la sociedad corre el riesgo de traducirse en un consenso formal,
declarativo, incapaz de traducirse en acciones de Estado con la fuerza para cerrar las
crecientes brechas educativas. Tal vez sea el excesivo énfasis en este tipo de consensos
12

13. durante las ultimas décadas, y la ausencia de fuertes ideas publicas, las que expliquen las
paradojas de que poco haya cambiado o de los deficientes resultados de la ultima
generación de reformas. Las reformas que buscan mejorar la equidad, buscando
simultáneamente mejorar la calidad y la eficiencia, buscando al mismo tiempo no lastimar
los intereses de aquellos parciales a un proyecto privatizador hacen una alquimia cuyos
resultados deben ser aun demostrados. El riesgo del precario equilibrio sobre el que operan
es que fracasen en cambiar verdaderamente la cultura y la practica escolar allí donde
realmente importa en formas que permitan a los hijos de grupos marginados adquirr
i
competencias para pensar y desempeñarse en niveles de excelencia para tener mas opciones
en la vida que sus padres y para tener las mismas opciones que otros niños.
He argumentado en secciones anteriores de este ensayo la importancia deconstruir ideas
publicas para avanzar el proyecto incluyente. Esto requiere desarrollar las ideas, y
desarrollar su carácter de publicas. Me refiero a continuación a cada uno de estos aspectos.
Es posible plantearse dos objetivos alternos para la educación, uno es reproducir el pasado,
conservar el orden existente, otro es construir un futuro diferente. ¿Es posible en
sociedades de gran desigualdad que la escuela anticipe sociedades más igualitarias? Sí es
posible, por ejemplo, las escuelas pueden ser los espacios en que los estudiantes aprendan
relaciones de género más igualitarias, aún en sociedades donde existe alta desigualdad de
oportunidades entre hombres y mujeres. En las escuelas es posible aprender a apreciar la
riqueza que existe en la diversidad cultural y étnica de una sociedad, aún en sociedades en
donde hay grandes desigualdades basadas en la raza de las personas y abierta
discriminación racial. Las escuelas pueden enseñar prácticas democráticas,aún en
sociedades con fuerte autoritarismo. En las escuelas puede aprenderse a razonar éticamente
y a actuar solidariamente, aún en sociedades donde exis prácticas generalizadas de
ten
corrupción o donde existe mucha fragmentación del tejido social. Pero obviamente no se
construyen sociedades mejores sólo desde las escuelas.
Las escuelas pueden formar personas con espíritus y competencias democráticas, pero no
garantizan la democracia. Las escuelas pueden formar personas con la capacidad de tener
alta productividad y eficacia, pero no pueden generar oportunidades de empleo para estas
13

14. personas. Las escuelas juegan un papel en la recreación y cambio de prácticas y valores
culturales, pero comparten este papel con otras instituciones sociales, de manera que aún
escuelas que enseñen a respetar la diversidad y la igualdad básica de las personas en sus
derechos tienen que competir con otras instituciones que reproducen prácticas y valores
alternativos como la segregación por género, raza o clase social.
Es importante delimitar la responsabilidad de la escuela en esferas sobre las que la escuela
puede directamente incidir, de lo contrario el descubrimiento de quesociedades con
personas educadas pueden regresar al autoritarismo podría debilitar una fe demasiado
simple sobre la forma en que la educación contribuye al cambio social. Por lo que si es
posible responsabilizar a la escuela es por el desarrollo de ciertas competencias, actitudes y
disposiciones. Estas son condiciones necesarias, pero no suficientes, para que otros
cambios sociales ocurran. Obviamente la productividad agregada de una sociedad seria
superior si descansara sobre el esfuerzo y el talento de todas las personas, sin distingos de
origen social o cultural. El sistema educativo puede desarrollar al máximo estos talentos,
pero esto no garantiza que estas personas podrán tener acceso a áreas de desempeño donde
este esta controlado por criterios no meritocraticos.
El objetivo más importante que pueden asumir las escuelas es el de contribuir a crear las
condiciones duraderas para que las personas vivan en paz. Esto es mucho más que vivir en
ausencia de guerra o de violencia. Esto requiere mejorar la calidad de la educación en
particular para reducir las brechas sociales que continúan segmentando a las sociedades y
reduciendo la confianza y el capital social. Es fundamental que la escuela deje de ser
instrumento para reproducir las desiguales oportunidades que tienen niños de distinto
origen social para pasar a convertirse en un puente de oportunidades y en un espacio de
encuentro y desarrollo para todos los niños.
Quienes entienden que una función importante de la escuela es la de brindar igualdad de
oportunidades educativas a todos los niños reconocen que esto significa mas que brindar
14

15. igual oportunidad de matricularse en primer grado20. Es esencial apoyar con educación de
calidad a los estudiantes a lo largo de todas sus trayectorias educativas21.
4.2. Los cinco desafíos para lograr igualdad de oportunidades educativas.
La igualdad de oportunidades educativas existe cuando la probabilidad de que
cualquier persona pueda matricularse en una institución educativa, recibir apoyo adecuado
para aprender en profundidad a niveles de excelencia y proceder al siguiente nivel
educativo, es independiente de características ascriptivas e independiente de factores otros
que el esfuerzo, habilidad y preferencias de la persona, y en particular es independiente de
la clase social de origen, raza, genero o lugar de residencia. Para el logro de la igualdad
de oportunidades educativas así entendido hay cinco desafíos de difícil solución, los cuales
están interrelacionados:
Un primer desafió es lograr reducir las brechas en el acceso a educación inicial, secundaria
y terciaria entre estudiantes de distinto origen social
Un segundo desafío es atendera la segregación socioeconómica de estudiantes en
instituciones educativas que hace que los estudiantes asistan a escuelas poco diversas desde
el punto de vista social. Esto tiene dos efectos, por una parte impide a los estudiantes
aprender de otros con experiencias dis
tintas a las propias, y en segundo lugar significa que
las escuelas en las que se concentran los estudiantes con menor capital socio-cultural tienen
menor capacidad de influencia en el Estado para reclamar los derechos educativos de sus
hijos.
Un tercer desafío es fortalecer las competencias profesionales de los docentes pues esta en
la practica docente el nudo gordiano para apoyar el éxito académico de los estudiantes de
grupos marginados.
20
Esta nocion de que la igualdad de oportunidades equivale a la igualdad en la oportunidad de acceso
inicial a la escuela domina el ideario publico sobre educacion en la region.
21
Para una discusion detallada de las politicas orientadas a fortalecer la equidad vease Reimers, F. 2001.
editor. Unequal Schools, Unequal Chances. The challenges to equal opportunity in the Americas.
Cambridge, MA. Harvard University Press Publicado en español como Distintas Escuelas. Diferentes
oportunidades. Madrid. Editorial Arco/La Muralla.
15

16. •
Un cuarto desafío es la insuficiencia de materiales y programas altamente estructurados que
hayan probado su efectividad en apoyar altos niveles de logro con estudiantes de grupos
socialmente marginados.
Finalmente, un quinto desafío es que mucho de lo aprendido en la escuela es poco relevante
a las demandas del mundo moderno.
Atender a cada uno de estos desafíos requiere desarrollar conocimiento especifico a las
realidades de cada país, aun cuando hay mucho que ganar del intercambio de experiencias
y metodologías para el estudio de los factores que inciden en cada caso. Por ejemplo, para
conocer en que medida factores asociados a condiciones de vida de los estudiantes, a las
características de las escuelas en sus localidades de residencia o la interacción entre estas
condiciones de la demanda y de la oferta inciden en la asistencia escolar de distintos
grupos marginados a distintos niveles educativos es necesario realizar estudios específicos
en cada país y desarrollar intervenciones para atender a los factores que en cada caso
especifico inciden en dicha participación. Al mismo tiempo, el acceso a evaluaciones
rigurosas de estas experiencias para la región, amplia el rango de opciones a considerar en
cada contexto nacional. Por ejemplo, hay un creciente interés en el estudio de la forma en
que el trabajo infantil limita las posibilidades de participación escolar en América Latina22,
estos estudios, así como evaluaciones sobre el impacto de programas de becas a estudiantes
o sus familias orientadas a disminuir la necesidad de dicho trabajo, tales como el programa
Progresa en México, son una fuente importante de hipótesis para informar decisiones de
política que atiendan a características de la demanda. Igualmente, experimentación y
evaluación continuas sobre modalidades flexib e innovadoras para expandir el acceso
les
tales como la tele secundaria en México o el Sistema de Aprendizaje Tutorial en Colombia,
o los programas para educación de niños migrantes en México, permitirán constituir un
banco de conocimientos y de experiencia sobre el que formular decisiones de política mas
sofisticadas.
Para un estudio reciente ver David Post. 2001. Children’s Work, Schooling, and Welfare in Latin America.
22
Boulder, CO. Westview Press.
16

17. El Segundo desafió, el de la segregación socioeconómica de los estudiantes es complejo y
de difícil solución. Es necesario invertir mas en el estudio de la magnitud de este
fenómeno, así como de los procesos por los que la segregación ocurre23.
El tercer desafío, fortalecer las competencias profesionales de los docentes reconoceque es
solo el cambio de la cultura escolar y de la practica docente el que permitirá que los
estudiantes que han ganado acceso a la educación como resultado de la expansión en el
acceso, traduzcan estas ganancias en verdaderos logros cognitivos. El estudio de la practica
docente efectiva para permitir apoyar el éxito educativo de los estudiantes que proceden de
grupos socialmente marginados permitirá desarrollar programas de formación profesional
que apoyen a los docentes en la actualización permanentepara aumentar sus competencias.
En un reciente estudio sobre los factores asociados al éxito escolar de los estudiantes
mexicanos de primera generación, es decir de aquellos estudiantes de sexto grado cuyos
padres y madres son analfabetos, encuentro que una proporción significativa de estos tiene
niveles de logro comparables a estudiantes cuyos padres tienen ni eles educativos mas
v
altos. Si bien la proporción de estudiantes de primera generación que alcanza altos niveles
de logro es menor que la de los demás estudiantes, es importantes constatar que algunos lo
hacen (16% frente a 31% para el conjunto de los estudiantes) y sobre ello identificar que
factores explican los diferentes desempeños deestudiantes de primera generación.
Encuentro que las practicas docentes marcanuna profunda diferencia entre aquellos
estudiantes de primera generación que aprenden poco y los que aprenden a niveles
comparables a estudiantes de origen social mas alto, como muestra el cuadro 5.
23
Un estudio en el Gran Buenos Aires identifica importantes formas de segregacion y analiza las
regulaciones institucionales que la reproducen. Ver Ariel Fiszbein. 2000. Institutions, Service Delivery and
Social Exclusion: A Case Study of the Education in Buenos Aires. Otro estudio documenta dicha segregacion
en Mexico y analiza como la misma se traduce en escuelas de calidad diferente. Ver Fernando Reimers.
2000. Educational Opportunity in Mexico. Achievements and Challenges of Education Policies. En Sergio
Cházaro, editor. Education in Mexico. Mexico. Editorial Mexico Desconocido. Pp. 249-276.
17

18. Cuadro 5. Como hablan de sus experiencias escolares los estudiantes cuyas madres son
analfabetas (porcentajes).
Brecha Bajo / alto
Logro en una prueba de español rendimiento
Bajo Alto
Aprendo mucho en la escuela 60 69 115.00%
Mi maestra quiere que aprenda
mucho 77 90 116.88%
Entiendo a mi maestra 43 51 118.60%
Cuando no entiendo mi maestra me
ayuda 53 64 120.75%
Mi maestra contesta mis preguntas 48 61 127.08%
Las reglas en el aula son claras 39 52 133.33%
Peleamos mucho con mis
compañeros 13 9 69.23%
Mi clase es agradable 74 77 104.05%
La tarea es interesante 82 90 109.76%
% Niñas 48 55 114.58%
% Que trabajan 26 19 73.08%
% Que han repetido grado 41 33 80.49%
Basado en una prueba estandarizada de español y en cuestionarios administrados a una
muestra nacional representativa de niños. Los alumnos de bajo rendimiento son aquellos
que contestan nueve preguntas o menoscorrectamente en la prueba de 26 items, quienes
representan la mitad de los 5559 estudiantes cuyas madres son analfabetas. Los alumnos de
alto rendimiento son aquellos que contestaron la mitad o mas de las preguntas de la prueba
correctamente, quienes representan 16% de los alumnos cuyas madresson analfabetas.
Basado en Reimers, Fernando. When teachers teach well.Understanding the academic
success of first generation students. Trabajo presentado en la 46 conferencia anual de la
Comparative and International Education Society. Orlando, Florida March 6-9 2002.
El cuarto desafío reconoce que la practica docente efectiva se apoya en materiales
pedagógicos de alta calidad. Existen modelos de mejoramiento escolar que se basan en la
utilización intensiva de programas y materiales pedagógicos desarrollados y rigurosamente
evaluados en sus efectos paraapoyar el aprendizaje de estudiantes marginados24. En
América Latina hay un numero creciente de materiales pedagógicos que están siendo
24
Un ejemplo de estos materiales en los Estados Unidos son los utilizados en el programa Success for All,
desarrollado por John Slavin y sus colegas en la Universidad de John Hopkins.
18

19. utilizados como parte de iniciativas para mejorar la calidad de escuelas a las que asisten
estudiantes en condiciones de marginación. El estudio riguroso de la efectividad de estos
materiales y la construcción de un banco regional de materiales que los ponga a disposición
de todos los educadores de la región, es un área de oportunidad de relativo bajo costo y
gran potencial.
Finalmente, atender al desafío de la pertinencia de lo aprendido es simplemente
preguntarse por cuales han de ser los propósitos de la escuela en el mundo en que vivimos.
La controversia sobre los impactos de los esfuerzos recientes de reforma expresa en parte
diferencias de perspectiva sobre cuales son las competencias que las escuelashan de
desarrollar25.
Hay quienes están hoy muy angustiados por asegurar la competitividad económica de
América Latina. Piensan que una forma de hacer esto es aumentar la productividad de la
fuerza laboral y consideran que es tarea de las escuelas hacer esto. Algunos piensan que si
tan solo algunos de los estudiantes latinoamericanos alcanzaran niveles de excelencia que
les permitiesen competir en la economía basada en nuevas tecnologías esto ayudaría.
Viendo los magros resultados de los sistemas educativos latinoamericanos en las
comparaciones internacionales como el TIMSS o PISA este deseo de aumentar la
excelencia educativa es comprensible.
Un riesgo asociado a esta óptica es que, dada la limitada capacidad institucional de los
sistemas educativos de la región, ella podría llevar a una visión reducida de cómo aumentar
la excelencia, es decir a aumentar la excelencia en un número reducido de competencias
(por ejemplo ciencia y matemáticas)y para un número reducido de personas. Pienso que
esto tendría un alto costo de oportunidad para quienes se interesan en la igualdad de
oportunidades educativas, y pienso también que no lograría los beneficios esperados en
materia de competitividad.
25
Para un ejemplo sofisticado de esta controversia en la discusion de los resultados de la reforma educative
chilena vease Juan E. Garcia-Huidobro. 2001. Educational Policies and Equity in Chile. En Fernando
Reimers. Editor. Unequal Schools, Unequal Chances. Cambridge, MA: Harvard University Press. Pp. 161-
178. Vease tambien Ernesto Schiefelbein y Paulina Schiefelbein. 2001. Education and Poverty in Chile:
Affirmative Action in the 1990s. En Fernando Reimers. Edtor. Unequal Schools, Unequal Chances.
Cambridge, MA: Harvard University Press. Pp: 183-200.
19

20. La mejora de las condiciones de vida en América Latina descansa en parte en la
profundización de la democracia, en la construcción de comunidad, del tejido social, así
como en el aumento de las competencias individuales que hagan a las personas más
eficaces y productivas. Las políticas educativas consistentes con ese propósito tienen que
ser necesariamente incluyentes, no pueden continuar manteniendo sistemas de apartheid
educativo donde muchos aprenden muy poco. Además, se debe plantear una visión amplia
del tipo de competencias necesarias para construir comunidades y sociedades democráticas.
Hay competencias individuales necesarias para esto como el desarrollar habilidades
interpersonales en resolución de conflictos o el desarrollo del pensamiento moral.Hay
experiencias que tienen que ser integradas en el currículo si la escuela ha de servir a formar
ciudadanos que puedan ejercer prácticas democráticas en su vida cotidiana. Un proyecto
incluyente, orientado a la equidad tiene más probabilidades de mejorar las condiciones de
vida de todas las personas.
20