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The Boston College Center for International Higher Education 
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Esta publicación del capítulo hace parte de la obra “EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA,
DOCE PROPUESTAS PARA LA PRÓXIMA DÉCADA”.
De los editores Alberto Roa e Iván Pacheco.
La información correspondiente en su totalidad podrá encontrarse en el enlace:
http://www.uninorte.edu.co/web/publicaciones-uninorte
O en el mail institucional
edicionesmercadeo@uninorte.edu.co

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El financiamiento de la educación superior en Colombia

  1. 1. The Boston College Center for International Higher Education Esta publicación del capítulo hace parte de la obra “EDUCACIÓN SUPERIOR EN COLOMBIA, DOCE PROPUESTAS PARA LA PRÓXIMA DÉCADA”. De los editores Alberto Roa e Iván Pacheco. La información correspondiente en su totalidad podrá encontrarse en el enlace: http://www.uninorte.edu.co/web/publicaciones-uninorte O en el mail institucional edicionesmercadeo@uninorte.edu.co
  2. 2. P AR TE II Propuestas clave
  3. 3. 1. El financiamiento de la educación superior en Colombia Reflexiones a partir de la experiencia nacional e internacional J o r g e H e r n á n C á r d e n a s S. A n d r e a H i g u e r a M o n r o y Oportunidad Estratégica www.oportunidadestrategica.com D a n i e l G ó m e z G o n z á l e z Consejo Privado de Competitividad Introducción Entre 2002 y 2012 Colombia pasó de tener 1 millón de estu- diantes en educación superior a cerca del doble. Este creci- miento, que representó un aumento en coberturas de más de 18 puntos porcentuales (pasando de 24 a 42,4 %), ha venido acompañado de importantes mejoras en calidad educativa. Lejos de tener un sistema educativo de óptimo nivel, el país ha dado pasos importantes al lograr ubicar cuatro universi- dades en el “ranking” mundial de qs (Top 500), dos de las cuales se encuentran en el Top 10 latinoamericano. Además, es de resaltar que el país cuenta con 28 instituciones de edu- cación superior (ies) con Acreditación Institucional y cerca de 800 programas académicos con Acreditación de Alta Calidad.
  4. 4. Educación superior en Colombia: doce pr opuestas par a la pr óxima década Todo esto ha sido posible a pesar de las dificultades que presenta el actual esquema de financiación. En este contexto, conviene examinar la situación de financiamien- to bajo parámetros de acceso y calidad. La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde) es clara: aunque se requiere un incremento de la financiación pública a la educación superior, el problema central de Colombia, según sus cifras, es de asignación y de utilización de recursos (ocde, 2012). El actual esque- ma de financiación, definido en la Ley 30 de 1992, no es eficiente ni sostenible en el largo plazo, es inequitativo y limita las posibilidades de direccionamiento de los recursos, en un contexto de acelerado crecimiento de la matrícula educativa y de los costos de operación de las instituciones de educación superior (ies). Este capítulo busca evidenciar los principales retos de la financiación de la educación superior en Colombia y proponer algunas posibles modificaciones al actual esquema, con el fin de lograr un sistema educativo más eficiente, equitativo y de calidad, que responda a la creciente demanda por educación e investigación. Para ello, primero se hará una revisión de algunas experiencias internacionales, luego profundizará en los retos enunciados y, finalmente, se ofrecerán al- gunas recomendaciones para abordar estos desafíos. 1. Experiencias internacionales en materia de financiación El contexto global no es muy diferente del que afronta Colombia en materia de financiación. A medida que crece la población y la educa- ción se convierte cada vez más en un imperativo para el empleo y la movilidad social, crece la demanda por esta. En los países desarro- llados, esta tendencia se ha acentuado aun más con la reciente crisis económica, lo cual, en últimas, ha generado mayores presiones a la financiación de la educación superior (Santiago, 2010). 106
  5. 5. El financiamiento de la Educación Superior en Colombia Con el pasar de los años, aunque la mayoría de países de la ocde ha experimentado un crecimiento en el gasto total por estudiante, este se ha debido a un incremento relativo del gasto privado en edu- cación superior. De hecho, la tendencia en los países de la ocde y de América Latina ha sido una disminución del gasto público por estudiante, a pesar de que los costos por estudiante han aumentado considerablemente. Estos dos puntos han sido de vital importancia para argumentar la necesidad de “compartir costos” entre el sector público y privado, y de buscar mecanismos de financiación más efi- cientes (Santiago, 2010). De acuerdo con Santiago (2010), la financiación de la oferta de educación superior a nivel internacional ha seguido las siguientes tendencias: i) esquemas de financiación basados en el desempeño, ii) creación de fondos competitivos y iii) recursos con fines especí- ficos (ver gráfico 1). Los esquemas de financiación por desempeño se pueden presentar de dos formas distintas: en primer lugar, exis- ten modelos de asignación de recursos según fórmulas matemáticas sujetas a indicadores de desempeño; en segundo lugar, se pueden establecer convenios de desempeño o “contratos-programa”. Este tipo de convenios han sido utilizados en países como Francia, Es- paña y Chile (ocde, 2012), y se refieren a acuerdos temporales entre gobiernos e ies en los cuales la totalidad o una parte de los aportes gubernamentales está sujeta al cumplimiento de una serie de obliga- ciones por parte de las ies. Por último, Santiago (2010) evidenció que una mayor proporción del gasto en educación terciaria está siendo utilizada para financiar la demanda. En el caso de la financiación de estudiantes, se distinguen también tres esquemas principales: i) becas, ii) créditos (públicos o privados con subsidios o garantías públicos) y iii) créditos contin- gentes al ingreso. Este último es el que más ha llamado la atención de académicos y hacedores de política en los últimos tiempos, por- que es un mecanismo menos costoso e ineficaz que los esquemas 107
  6. 6. Educación superior en Colombia: doce pr opuestas par a la pr óxima década de becas —para el sector público— y menos riesgoso y oneroso —Para los estudiantes— (Tulip, 2007). Presupuesto del Estado Otras Fuentes de Financiación Fondos Generales • Transferencias por características e insumos. • Transferencias por desempeño. •Con ven ios de desempeño •Indicadores de desempeño Fondos Competitivos • Concursos •Contratos y alianzas con la industria y empresas. Otras Fuentes • Matrículas • Fundaciones • Donaciones Fuente: Elaboración propia, con base en Santiago (2010) Gráfico 1. Esquemas de financiación a la oferta educativa y fuentes de recursos A continuación se presentan los casos de tres países que ofrecen algunas perspectivas a Colombia en la implementación de diferentes esquemas de financiación: Chile, Estados Unidos y Reino Unido. ¬ Chile: mecesup y otros fondos competitivos El sistema de financiamiento de la educación superior en Chile es reconocido por la alta contribución de las fuentes privadas frente a 108
  7. 7. El financiamiento de la Educación Superior en Colombia los bajos niveles del gasto público. Buena parte de esto se explica por los fondos de financiación, surgidos de alianzas público-priva- das, como mecanismos de gestión que permiten una asignación más eficaz de recursos a las instituciones (Ministerio de Educación Nacional [men] 2010). Se destacan en esta categoría los fondos con- cursables promovidos desde el Ministerio de Educación de Chile, como el Programa de Mejoramiento de la Calidad de la Educación Superior (mecesup). El punto de inflexión en el sistema de educación superior chilena y sus mecanismos de financiamiento se produjo en 1980 con un cambio de modelo hacia un sistema basado en la recuperación de costos (Caballero, 2010). En 1994 se publicó el “Informe Brunner”, estudio que buscaba identificar las falencias en educación superior en Chile. Dicho informe fue el detonante de la reforma educativa de 1996, la cual dio paso en 1998 a la creación del mecesup. El mecesup es uno de los fondos competitivos, cuya misión es mejo- rar la calidad y equidad dentro de las ies (Eguiguren & Soto, 2010). Si bien es un fondo más entre una alta variedad de fondos que com- ponen el ecosistema de financiamiento de la educación superior en Chile, su implementación ayudó a que las ies chilenas introdujeran marcos de planeación estratégica plurianual, y realizaran mejoras pe- dagógicas y curriculares (Caballero, 2010). En la actualidad Chile cuenta con fondos de libre disposición, fon- dos concursables y fondos de innovación académica (fiac), que bus- can un salto cualitativo en innovación en tres niveles (i.e. educación técnica, universitario de pregrado y posgrado), y otros fondos ma- nejados directamente por entidades del sistema. Además de crear un intrincado sistema de financiamiento, tal vez el mayor aporte de dichos fondos ha sido la generación de una cultura de “concurso” y “desempeño,” ya que parte de los recursos se obtiene mediante mecanismos de competencia y desempeño histórico. 109
  8. 8. Educación superior en Colombia: doce pr opuestas par a la pr óxima década Asimismo, estos fondos han permitido el direccionamiento especí- fico de los recursos, lo cual ha generado mejores esquemas de rendi- ción de cuentas. Por ejemplo, el Ministerio de Educación de Chile ha usado los fondos concursables del mecesup como elemento orien- tador para las universidades. Estos fondos competitivos apuntan a temas varios, tales como: la renovación de los planes de estudio; la rendición de cuentas; gestión de información y la innovación y uso de TIC; nivelación de competencias de entrada deficitarias y el for- talecimiento del capital humano avanzado, entre otros retos que se atienden con mecesup. Estas reformas ya mencionadas, de fondos competitivos que pro- mueven la oferta, han tenido importantes repercusiones: se ha instaurado una cultura de rendición de cuentas y, en general, se ha contribuido a la transparencia del sistema de financiación (Caballe- ro, 2010). Adicionalmente, se ha mejorado el sistema de asistencia financiera (i.e. becas, crédito solidario). La alta concentración de fuentes privadas1 y el modelo basado en la recuperación de costos han sido el eje de un sistema que permitió pasar de 119 000 estudiantes en 1980 a casi un millón en 2011 sin necesidad de incrementar el gasto público en educación de manera proporcional (Kremerman, 2011). Pero más que buscar ahorros en el gasto público, el enfoque de mecesup del Ministerio de Educación de Chile ha sido alentar —vía las convocatorias— una mayor aten- ción a los planes de mejoramiento institucional. 1 De acuerdo con la OCDE, en Chile los aportes públicos al sistema de financiamiento de la educación superior son del 16,1 % frente a un 83,9 % privados. En países de la OCDE dicha relación es en promedio de 69,4 % aportes públicos y 30,6 % privados. 110
  9. 9. ¬ El financiamiento de la Educación Superior en Colombia Estados Unidos: énfasis en la financiación por desempeño y los créditos estudiantiles El sistema de financiación de la educación superior en Estados Uni- dos se ha basado en la importancia de la competencia como meca- nismo para promover la eficiencia y calidad de las ies. Por un lado, existe un sistema de distribución de ingresos por indicadores de des- empeño que fomenta la competencia entre las ies públicas; por otro lado, gran parte de la financiación se hace a través de la demanda, por medio de becas y créditos, garantizando la capacidad de pago de los estudiantes y su escogencia con base en criterios de calidad. Hacia finales de los años 70, en Tennessee se comenzó a imple- mentar el primer sistema de financiación por desempeño para la educación superior (Dougherty & Vikash, 2011). De ahí fueron sur- giendo otros programas estatales que hasta finales de los años 90 se caracterizaron por distribuir una porción del gasto en educación (i.e. una bonificación) de acuerdo con una determinada fórmula, consi- derando: indicadores de resultado, como el número (o porcentaje) de graduados o exalumnos con empleo; indicadores de logros inter- medios, como porcentajes de deserción y retención; e indicadores de entrada, como la matrícula, el número de docentes, entre otros (Dougherty & Vikash, 2011). A comienzos del nuevo milenio, sin embargo, el número de Estados americanos con sistemas de reparto del gasto basado en desempeño empezó a caer. A pesar de esta caída, lo cierto es que ha habido un renacer de este tipo de programas con ciertas características diferenciales, que Dougherty y Vikash (2011) llaman “programas de financiación por desempeño 2.0”. Este nuevo tipo de diseños se diferencia del ante- rior en que pone mayor énfasis en los indicadores de resultado y de logros intermedios (ver cuadro 1) y, sobre todo, en que distribuye la totalidad de recursos de los Estados con base en ellos (Dougherty & Vikash, 2011). 111
  10. 10. Educación superior en Colombia: doce pr opuestas par a la pr óxima década Cuadro 1. Ejemplos de indicadores utilizados en ee.uu. para la distribución de recursos por desempeño Indicadores de logros intermedios Indicadores de resultado (salida) Retención y deserción Tasa de graduación Transferencias de Community Colleges a universidades Número de graduados Tasa de logro de cursos básicos (matemáti- cas, lenguaje, etc.) Empleabilidad de graduados (% empleados y salarios) Efectividad de la remediación Satisfacción de los estudiantes con la IES Fuente: Elaboración propia, con base en Dougherty (2004) y Dougherty y Vikash (2011) Según el National Council of State Legislatures [nesl] (2013), aun- que solo 12 Estados americanos cuentan actualmente con sistemas de financiación por desempeño, otros cuatro se encuentran en tran- sición y 19 están realizando discusiones formales al respecto. Es decir, solo en 15 de los 50 Estados (30%) no se está planteando aún la utilización de este mecanismo para la repartición de los recursos a las ies. Otro aspecto de gran relevancia en el caso estadounidense ha sido el énfasis que se ha puesto en la financiación de la demanda. A 2007 la financiación estatal destinada a estudiantes y sus familias repre- sentaba alrededor de 30% de la financiación pública al sistema de educación superior (Tulip, 2007). Entre 2002 y 2009 creció de ma- nera importante la participación de créditos privados en el total de la financiación dirigida a estudiantes, hasta llegar casi a una tercera parte de esta (The College Board, 2012). La mayor parte de la finan- ciación a través de instituciones privadas, sin embargo, correspondía al manejo de los Stafford Loans2 y los créditos directamente entrega- 2 Son préstamos públicos, entregados desde 2010 directamente por el Gobierno a los estudiantes. Estos pueden ser subsidiados o no, y se otorgan a tasas de interés muy bajas, a diferencia de los créditos privados. Son la principal fuente de financiación de estudiantes en Estados Unidos. 112
  11. 11. ¬ El financiamiento de la Educación Superior en Colombia dos por el sector privado contaban con garantías gubernamentales para su repago. Luego de la crisis bancaria, el Gobierno federal volvió a tomar las riendas de estos préstamos, y eliminó los intermediarios privados que se encontraban inmersos en problemas ocasionados por la re- cesión. No obstante, la participación del sector privado en la finan- ciación de estudiantes sigue siendo importante, incentivada en gran medida por las garantías de repago de los créditos que otorga el Gobierno. Reino Unido: los créditos contingentes al ingreso y una pluralidad de alternativas de financiación El sistema de financiamiento de la educación superior en el Reino Unido es reconocido por su alta versatilidad, pues cuenta con múlti- ples mecanismos de financiamiento y diversos métodos para colocar los recursos. Algunos de sus principales mecanismos son: los crédi- tos contingentes al ingreso, créditos de manutención, transferencias por desempeño, transferencias por características, matrículas flexi- bles, entre otros. El siguiente apartado se centrará en el análisis de los créditos contin- gentes al ingreso, que a partir de los años 90 se han convertido en el principal vehículo utilizado por los ingleses para aumentar las cober- turas educativas con criterios de equidad y sostenibilidad financiera. Es importante, ante todo, resaltar que las ies del Reino Unido son entidades autónomas, libres de buscar y financiar sus operaciones por diversas fuentes. Sin embargo, la mayoría del financiamiento proviene del conocido como “Sistema dual de soporte” (Jongbloed, 2009). Dicho sistema se fundamenta en los fondos transferidos por 113
  12. 12. Educación superior en Colombia: doce pr opuestas par a la pr óxima década los diferentes Consejos de Educación Superior3 y los Consejos de Investigación4, pero se complementa con un sinfín de alternativas, tal y como se presenta en el gráfico 2. De esta manera, se ha llegado a una financiación por fuentes no gubernamentales de casi el 40 %. Departamento de Educación y Habilidades Oficina de Ciencia y Tecnología Otras instituciones gubernamentales Tasas por SLC/LEA Financiación de HEFCE, TTA y LSC Contratos y subvenciones de investigación Tasas de Investigación posgrado Otros diferentes a la investigación Universidades e Instituciones de Educación Superior Otros ingresos por investigación Organizaciones benéficas nacionales Tasas de estudiantes extranjeros Residencias y servicios de comida y bebida Otros ingresos • Ingresos por tasas • Por servicios generales • Donaciones o legados • Otros ingresos operativos Fuente: Hancock (2010) Gráfico 2. Fuentes de financiamiento de las ies inglesas En el marco de este sofisticado sistema de financiamiento, quizás el elemento más innovador ha sido el de los créditos contingentes al ingreso. Este tipo de créditos cubre los costos de matrícula y/o 3 El Consejo de Financiamiento de la Educación Superior para Inglaterra (HEFCE, por sus siglas en inglés) es el organismo a través del cual las instituciones de educación superior obtienen la mayor parte de su financiamiento. De Igual forma, Irlanda, Gales y Escocia cuentan con sus propios organismos. 4 Los Consejos de Investigación proveen recursos para proyectos, formación y centros de investigación. Existen 8 consejos de este tipo en el Reino Unido. 114
  13. 13. El financiamiento de la Educación Superior en Colombia manutención, y tiene la particularidad de que el pago de la deuda depende de los ingresos futuros del egresado (Chapman, 2005)5. Dicho mecanismo tuvo su génesis en 1980. Sin embargo, no fue sino hasta la década de los 90 que fue efectivamente implementado. En 1990, el Reino Unido inició una revolución educativa, cambian- do de un sistema de educación superior basado en becas a uno de créditos estudiantiles. Este cambio obedeció a una necesidad de ma- yor cobertura del sistema, de mayor equidad y de blindar al Estado contra el riesgo de no pago de los créditos educativos (Seymour- Jackson, 2009). Todo esto en un contexto de aumento de costos de las matrículas y, por ende, exclusión de los estudiantes con menores recursos. No obstante, la exitosa implementación de este modelo requirió una meticulosa articulación entre el esquema de recaudo de cartera y el sistema tributario (Seymour-Jackson, 2009). Una precon- dición de un sistema de créditos contingentes al ingreso es que haya una autoridad tributaria en capacidad de lograr el repago, el cual se hace en función estricta del éxito laboral del egresado. Los créditos contingentes han permitido mejorar la equidad en el acceso al sistema, al reducir las barreras de ingreso. Adicionalmente, el repago, como su nombre lo indica, es contingente al ingreso del egresado. Por esto, se han posicionado como una especie de “inver- sión” en estudiantes más que como un crédito, lo que ha permitido aumentar también la cobertura (Lloyd, 2013). Por último, el mode- lo de créditos contingentes contribuyó a dotar de más recursos al sistema y aliviar, en alguna medida, la presión fiscal que ejercía una educación que previamente era 100 % subsidiada. 5 Bruce Chapman es uno de los más conocidos defensores de los créditos de capital humano pagaderos de manera contingente al ingreso laboral del egresado. El punto fundamental, y por el cual cabe una atención en esta publicación, es que los países con crédito contingente al ingreso han aumentado acceso y cobertura de manera notoria con todas las externalidades y beneficios para la sociedad. 115
  14. 14. Educación superior en Colombia: doce pr opuestas par a la pr óxima década 2. La financiación de la Educación Superior en Colombia: Ley 30 y los principales retos del sistema Como se mencionó en la introducción de este capítulo, el actual sistema de financiación de educación superior en Colombia presen- ta tres grandes debilidades: i) no es lo suficientemente eficaz para responder a las necesidades del sector y no ofrece garantías de sos- tenibilidad, ii) no se orienta hacia la equidad y iii) no permite el direccionamiento estratégico de los recursos hacia fines deseables (investigación, calidad, pertinencia, innovación). Comentemos esto en detalle: ¬ Eficiencia y sostenibilidad del sistema El sistema de financiamiento de la educación superior en Colombia, regulado básicamente por el artículo 86 de la Ley 30 de 1992, tiene como principal herramienta la transferencia directa de fondos pú- blicos a las ies públicas, usando una bolsa única común para cada entidad. Dicha definición asegura, por vía legal, un crecimiento iner- cial de los recursos a precios constantes para todas las ies públicas. Este modelo de distribución presenta retos importantes de eficien- cia y sostenibilidad, especialmente frente a la apuesta de política pú- blica que está haciendo el país en términos de acelerar la cobertura y calidad en la educación superior. Es importante recordar que desde hace algunos años el país experimenta un acelerado crecimiento de la matrícula educativa, que hay aproximadamente 3,2 millones de jóvenes sin acceso a la educación superior y que cada año cerca de 620 000 nuevos bachilleres salen a demandar formación profesional (El Tiempo, 2011). En particular, el Plan Nacional de Desarrollo se planteó la meta de alcanzar una cobertura del 50 % en 2014, meta que claramente no se alcanzará. 116
  15. 15. El financiamiento de la Educación Superior en Colombia Sánchez y Márquez (2013) estiman que el gasto real por estudiante, requerido para cumplir las metas de cobertura, deserción y calidad, debe crecer más de 10% en términos reales en los próximos años. Sin embargo, bajo el esquema del artículo 86 de la Ley 30, este au- mento del 10% requeriría un incremento en la base, lo cual impli- caría crecimientos sostenidos en el tiempo incluso cuando se hayan cumplido las metas. Esto hace que en el largo plazo esta solución sea insostenible. Por lo anterior, el método de financiación actual parece ineficaz para soportar el desarrollo requerido por las ies. Los aportes públicos otorgados bajo esta ley se ajustan año a año con base en la infla- ción, por lo que en términos constantes las ies han recibido casi los mismos recursos durante el último quinquenio (Brunner & Ferrada, 2011). Específicamente, este mecanismo de financiación presenta los siguientes retos: • La base de la asignación de recursos es el presupuesto de años anteriores, que no necesariamente refleja las necesidades pro- pias de cada una de las ies: esta característica del sistema genera grandes distorsiones, ya que en la construcción del presupuesto se priorizan los rubros de obligatorio cumplimiento (e. g.: gas- tos administrativos y de personal), los cuales representan cerca del 90 % de los gastos operacionales de las ies. • El crecimiento inercial de los recursos establecidos por ley ge- nera incentivos perversos al Gobierno para la aprobación de recursos: las inversiones estratégicas requeridas por las ies (e. g.: en infraestructura física o tecnologías y los laboratorios), a pesar de ser inversiones en un determinado momento, incre- mentan la base presupuestal de asignación de capital futuro. Por tanto, muchas inversiones críticas terminan aplazadas o relega- das, lo cual detiene el progreso de las ies en ciertos momentos. 117
  16. 16. Educación superior en Colombia: doce pr opuestas par a la pr óxima década • El artículo 86 tampoco estimula la búsqueda de innovaciones en prestación de servicios, de manera que se atiendan las exigen- cias de calidad, cobertura y equidad. Esto sencillamente porque no reconoce a las ies que hacen esfuerzos en estas materias. Es así como esta fórmula de asignación de recursos no recompensa a las instituciones por la eficiencia o pertinencia, y ni siquiera cubre los costos adicionales en los que incurren las ies como consecuen- cia del aumento del número de alumnos matriculados (ocde, 2012). Esto ha limitado la modernización de las ies públicas, lo cual se refleja en infraestructura sin mantenimiento, deficiencias en tecno- logía, restringida inversión en mejoramiento y lentitud en la creación y actualización de programas, entre otros problemas. Es de destacar, sin embargo, el reciente esfuerzo por aumentar los recursos destinados a las 32 universidades públicas mediante la “Es- tampilla Pro Universidad Nacional de Colombia y demás universi- dades estatales” (Ley 1697 de diciembre de 2013). Con este nuevo tributo con destinación específica se espera recaudar cerca de 250 000 millones de pesos anualmente para las universidades públicas6, principalmente con el fin de mejorar la infraestructura física de es- tas. Además, la ley prevé que estos recursos adicionales no se cons- tituyan en base presupuestal de las universidades. Por otro lado, desde la perspectiva de financiación de la demanda, la herramienta más importante con la que cuenta el país es el Ins- tituto Colombiano de Crédito Educativo (Icetex), cuyo objetivo es aumentar la cobertura mediante el apoyo financiero a estudiantes. Esta entidad recibe aproximadamente el 20% del gasto público en educación superior7 y entrega anualmente alrededor de 260 mil cré- 6 Para recaudar dichos fondos se creó el Fondo Nacional de las Universidades Estata- les de Colombia, manejado por el Ministerio de Educación Nacional. 7 Para 2010 (OCDE, 2012). 118
  17. 17. El financiamiento de la Educación Superior en Colombia ditos —entre nuevos y renovados8— (aproximadamente 14% de la matrícula). Su línea de crédito más importante es acces, la cual ha tenido un crecimiento cercano al 107% en los últimos 8 años, y lle- gó a 43 mil beneficiarios nuevos en 2012, de los cuales 82% son de estratos 1 y 2. Aunque esto ha tenido un impacto importante en el acceso y perma- nencia de los estudiantes en la educación superior, se requieren mu- chos más recursos para satisfacer las necesidades actuales del país y se deben implementar estrategias que aseguren su sostenibilidad. Durante 2013 la cartera morosa del Icetex ascendió a 34%, equi- valente a $350 mil millones (El Tiempo, 2013). Este hecho limita en gran medida la financiación de la creciente demanda de nuevos cré- ditos educativos y genera un nivel de riesgo a los actuales usuarios del Icetex, en particular a estudiantes de IES privadas. ¬ Mayor equidad en la repartición de recursos El actual sistema de financiación de la oferta educativa presenta dos problemas principales que han redundado en una creciente inequi- dad a lo largo de los años: en primer lugar, los criterios de asignación del grueso de los recursos (lo correspondiente al artículo 86 de la Ley 30) se basan en criterios históricos, específicamente en las es- tructuras presupuestales de rentas y costos de las ies en 1993 (con ajustes a la inflación); en segundo lugar, los esfuerzos por estable- cer criterios de repartición sujetos a indicadores de desempeño, tal como está previsto en el artículo 87 de la Ley, se han traducido en la repartición de un porcentaje ínfimo (cercano al 0,1 % del total del gasto público en educación superior en 2010 y al 2 % en 2012), insuficiente para compensar la tendencia de desigualdad creciente entre las ies. 8 Durante 2011. 119
  18. 18. Educación superior en Colombia: doce pr opuestas par a la pr óxima década Como se puede observar en el cuadro 2, los aportes de la nación a las 32 universidades públicas representan cerca de un 98 % del total de subvenciones públicas. Entre las 14 instituciones universitarias y las 16 instituciones técnicas y tecnológicas públicas se reparten el 2 % restante, a pesar de que su matrícula representa más de un 15 % del total. Esta situación es paradójica, pues es posible que el gasto socialmente más progresivo y equitativo de todo el sistema es el que se hace a este nivel. No obstante el valor de las transferencias por desempeño fijadas en el artículo 87 ―sujetas al crecimiento económico―, lo cierto es que el haber desarrollado un modelo de indicadores como este en 2008 y haber logrado que las ies aceptaran dicho acuerdo fue un gran logro para el país. Algunos de sus frutos se están viendo ahora, por ejemplo, con la distribución por desempeño de parte de los re- cursos provenientes del Impuesto de Renta para la Equidad (cree)9 destinados a la educación superior. Los dineros provenientes de este nuevo tributo, que se calcula asciendan a $500 000 millones anuales (aproximadamente un 20 % adicional en las subvenciones públicas destinadas a las ies), sin duda serán distribuidos de manera más equi- tativa entre las ies (ver cuadro 2). Por su parte, los recursos de los que dispondrán las instituciones universitarias y las instituciones técnicas y tecnológicas10 estarán su- jetos a: dos indicadores de desempeño (i. e.: Índice de resultados de formación e Indicador de bienestar) y el rezago regional en cobertu- ra educativa de este nivel de formación. 9 El CREE fue creado mediante la Ley 1607 de 2012 (Reforma Tributaria), y se esta- blece un 1% temporal para las vigencias 2013, 2014 y 2015, distribuido de la siguiente manera: 40% para las IES públicas, 30% para salud y 30% para inversión social en el sector agropecuario. 10 Equivalente al 25 % restante de los recursos del CREE. 120
  19. 19. El financiamiento de la Educación Superior en Colombia Cuadro 2. Asignación de recursos públicos por tipo de institución Distribución Tipo de Institución Número de Instituciones Matrícula pública 2011 % Matrícula 2011 Presupuesto (millones de USD) 2011 Distribución Recursos 2011 Recursos CREE 2013- 2015 Universidades 32 537,490 85% 1,094 97.80% 75% Instituciones universitarias Instituciones técnicas y tecnológicas 14 33,622 5% 6 0.50% 16 63,655 10% 19 1.70% 25% Fuente: Elaboración propia, con base en ocde (2012), men-snies y Decreto 1835 de 2013. Además de ayudar a equilibrar la balanza entre los aportes a uni- versidades y los aportes a instituciones universitarias e instituciones técnicas y tecnológicas, existen varios factores, según lo dispuesto en el Decreto 1835 de 2013, que aseguran la distribución de estos recursos con criterios de equidad y eficiencia. En primer lugar, el 70% de los recursos destinados a las universidades11 se repartirá de acuerdo con los indicadores de desempeño previstos en el artículo 87; en segundo lugar, el 30% restante de los recursos dirigidos a universidades se otorgará según criterios de equidad regional, prio- rizando municipios de frontera y Consolidación12. Los recursos que se generarán a partir de 2014, mediante la Ley 1697 de 2013, también tendrán un impacto sobre la repartición de estos. Durante los primeros cinco años se verá una aún mayor con- centración de estos en la Universidad Nacional, que recibirá el 70% 11 Equivalente al 75 % de los recursos del CREE. 12 Los municipios de Consolidación son aquellos priorizados por el Plan Nacional de Consolidación dadas sus condiciones de violencia, abandono estatal histórico e im- portancia estratégica militar. 121
  20. 20. ¬ Educación superior en Colombia: doce pr opuestas par a la pr óxima década de los recursos. A partir del quinto año las otras 31 universidades estatales se repartirán este 70% y la Universidad Nacional recibirá el 30% restante. Es importante resaltar que la repartición de recursos a las 31 universidades estatales estará sujeta al número de estudiantes y no a indicadores de resultado, como se está haciendo en otros paí- ses analizados. Además, mediante este tributo se estará ampliando la brecha entre las universidades y las demás ies públicas no contem- pladas en la Ley. En búsqueda de un mayor direccionamiento estratégico del sector educativo En la actualidad son muy pocos los mecanismos con los que cuenta el país para direccionar los recursos de la educación superior diri- gidos a alcanzar fines específicos. Por un lado, la asignación de los recursos se hace en bloques o bolsa común que no permiten dis- criminar los gastos administrativos de los gastos de investigación, docencia o dotación de aulas, para poner algunos ejemplos; por otro lado, la rendición de cuentas por parte de las ies públicas tampoco promueve la transparencia, porque en la mayoría de los casos no permite este tipo de diferenciaciones (ocde, 2012). Algunos esfuerzos por mejorar la pertinencia de la educación técni- ca y tecnológica en el país se han llevado a cabo a través de alianzas estratégicas regionales promovidas por el Ministerio de Educación Nacional13. Con estas se busca aumentar la oferta de programas téc- nicos profesionales y tecnológicos en áreas de conocimiento rele- vantes para las apuestas productivas de las regiones, y crear cerca de 15 000 nuevos cupos en este nivel de formación. No obstante, los recursos destinados para este fin representan una mínima parte del 13 Hasta el momento se han hecho dos convocatorias: la primera se hizo con recursos de la CAF y la segunda, que se adjudicó en 2013, con recursos del BID. 122
  21. 21. El financiamiento de la Educación Superior en Colombia total del gasto público en educación superior (alrededor del 1,5 %), y las expectativas de aumento en la matrícula una proporción aún menor (menos del 1 %). Cuadro 3. Resumen de los principales retos del actual sistema de financiación de la Educación Superior en Colombia Normativa/Institución Principales retos del actual sistema Artí de 1 culo 86 de la Ley 30 992 Es altamente insostenible porque plantea que los recursos serán siem- pre crecientes en términos reales. Distribuye recursos privilegiando en exceso un punto de partida, el del año 1993, que poco o nada se asocia con las realidades de la educa- ción del momento y las necesidades a futuro. Distribuye los recursos en una única bolsa, lo que dificulta la defini- ción de políticas de largo plazo (en docencia, investigación, extensión, infraestructura y equipamiento), lo cual hace difícil la rendición de cuentas. No atiende la renovación de infraestructura y equipamiento, ni reco- noce los esfuerzos de las IES por atender una matrícula estudiantil creciente. El sistema de financiamiento no reconoce ni siquiera míni- mamente a las instituciones que hacen el mayor esfuerzo en calidad, cobertura e investigación. Artí de 1 culo 87 de la Ley 30 992 Plantea la distribución de un porcentaje adicional sujeto al crecimiento de la economía. Sin embargo, sólo una pequeña parte se hace con base en criterios de desempeño (0,1% del total del gasto en Educación Su- perior para el año 2010 y 2% en 2012). No se ha hecho una evaluación del impacto de la financiación por des- empeño y no se han evaluado los indicadores definidos en un principio. ICE TEX Mejora equidad y acceso, pero a mediano plazo no plantea mecanis- mos para garantizar su sostenibilidad. No contempla estrategias de financiación de la demanda diferentes de las becas y créditos tradicionales. CRE E Destina importantes recursos a las IES que se distribuyen con criterios de desempeño y equidad, pero sólo durante las vigencias 2013, 2014 y 2015. Fuente: Elaboración propia 123
  22. 22. Educación superior en Colombia: doce pr opuestas par a la pr óxima década Respecto a la rendición de cuentas, basta con mirar la información consignada en los diferentes sistemas de información que coordina el Ministerio de Educación Nacional. Por ejemplo, la información financiera reportada por las ies al Sistema Nacional de Informa- ción de la Educación Superior ―snies Financiero― es incomparable año a año, dado que el número de ies que reporta anualmente varía constantemente. El snies no permite análisis de fondo, en tanto que el número de instituciones que registra la información varía cons- tantemente. 3. Recomendaciones La educación es un instrumento fundamental para el desarrollo hu- mano y social de un país, porque permite dinamizar la movilidad so- cial, disminuir la desigualdad y promover el crecimiento económico. Como se plantea en la Constitución Política de Colombia, la educa- ción es concebida como un derecho y un servicio público que tiene una función social, siendo el Estado el que debe regular y vigilar que esta sea prestada con calidad y pertinencia, así como garantizar las condiciones necesarias para brindar acceso y permanencia en el sistema educativo. Esto significa que el Estado es responsable de garantizar el derecho a la educación de su población, sin que nece- sariamente sea el proveedor del servicio. A continuación se presentan algunas recomendaciones para superar los obstáculos enumerados en la sección anterior. ¬ Sostenibilidad del sistema En el periodo 2004 - 2012 el crecimiento anual promedio de la ma- trícula fue de 18% en el nivel tecnológico, de 5,4 % en el nivel de 124
  23. 23. El financiamiento de la Educación Superior en Colombia pregrado universitario, de 16% a nivel de maestrías y de 21% a nivel de doctorados. Esto indica que estamos ante un periodo de rápida expansión del sector de la educación superior, para lo cual deben ampliarse las fuentes de recursos y realizar innovaciones en la pro- visión del servicio, de manera que se pueda atender el desafío de la expansión del sistema sin afectar la calidad y, al contrario, poten- ciando la producción de conocimiento e investigación del sistema universitario. Todo esto exige reformas en el sistema de financia- miento que logren conjugar la eficiencia, eficacia, equidad y exce- lencia académica. Más que un sistema inercial de financiamiento, se requiere ampliar la base de recursos del sector y crear mecanismos para incentivar el mejoramiento constante del sistema de educación superior, en lo que respecta al cumplimiento de metas: calidad, co- bertura y equidad. En cuanto a la financiación de la demanda, el país afronta retos importantes, al tener como principal estrategia para ello un Icetex que genera grandes incógnitas. Por lo tanto, si de verdad se quisiera extender el sistema universitario de manera amplia, se deben desa- rrollar estrategias que permitan cobrar a todos los estudiantes los costos de su educación una vez hayan ingresado al mercado de tra- bajo y devenguen ingresos altos, de tal forma que no se descapitalice el Icetex (Kalmanovitz, 2013). En cuanto a este aspecto, la experien- cia internacional ha evidenciado resultados exitosos, especialmente el Reino Unido y Australia, a través de los créditos contingentes al ingreso. ¬ Equidad en la repartición de recursos Sumando lo dispuesto en el artículo 87 con los recursos del cree distribuidos con base en indicadores de desempeño, alrededor de 15 % de las transferencias del sector público a las ies se hará con base en criterios de desempeño. Esto implicará mayor equidad en la re- 125
  24. 24. Educación superior en Colombia: doce pr opuestas par a la pr óxima década partición e inducirá mayor eficacia por parte de las ies. Sin embargo, no se debe olvidar que el punto adicional del cree, al cual están su- jetos estos recursos, se eliminará después de 2015. Es decir, se trata de una solución temporal que genera obvios interrogantes a futuro. El país debería aprovechar esta coyuntura de la mejor manera. Para ello deberá, en primera instancia, realizar una evaluación de impacto de la financiación por desempeño, con el fin de buscar afinar el mo- delo de indicadores utilizados en la actualidad y determinar en qué medida se debe aumentar la proporción de recursos distribuida bajo este método. Sin duda, desmontar el actual esquema de financiación por criterios históricos, como lo dispone el artículo 86 de la Ley 30, no será una tarea fácil. Por tanto, y siguiendo el ejemplo chileno, quizás sea una mejor solución, en el corto y mediano plazo, la creación de nuevas bolsas financieras para repartir según criterios de desempeño y equi- dad regional, tal y como se está haciendo de manera provisional con los recursos del cree. ¬ Direccionamiento estratégico del sector educativo Es importante generar alternativas de direccionamiento de la políti- ca desde el Ministerio de Educación Nacional sin vulnerar el princi- pio de autonomía universitaria. En este aspecto, los fondos concur- sables constituyen una opción eficaz como elemento orientador, el cual permite el direccionamiento específico de los recursos e incen- tiva la adopción de mejores esquemas de rendición de cuentas. Otra opción es la implementación de convenios de desempeño o contra- tos-programa, por medio de los cuales se establezcan obligaciones u objetivos de desempeño para un periodo de tiempo determinado. En cuanto a estos, se deben definir hitos, respecto a los cuales se revisa el cumplimiento del acuerdo y su necesidad de continuación. 126
  25. 25. El financiamiento de la Educación Superior en Colombia En Colombia, este tipo de estrategias se ha usado muy poco14. Su implementación para temas estratégicos, como calidad, pertinencia e investigación, permitiría alinear la asignación de recursos con las apuestas de política pública que está haciendo el país, con base en mecanismos de competencia e indicadores de desempeño. Esto per- mitiría orientar la educación en el mediano y largo plazo y le daría a las ies mayor seguridad sobre los recursos de los que dispondrían. No obstante, se requiere de una rendición de cuentas mucho más clara que la que se tiene hoy en día. ¬ La necesidad de mejorar la información del sector La nueva Ley debería tener logros en información que requiere la mejor gestión del sistema y que exige la naturaleza pública del servi- cio. Se requiere un plan único de cuentas (puc) público para las ies; empezando con las de origen público y ampliado progresivamente a las privadas, de manera que sean públicos los estados financieros de las ies y se mejore la rendición de cuentas. El incentivo para gozar de recursos del Icetex debe ser estar al día en la rendición de cuentas financieras y snies. ¬ Comentario final sobre las perspectivas de reforma • La ocde empieza a ofrecerle al país análisis de mayor profundi- dad en materia de educación superior, que estimulan la autocrí- tica y la búsqueda de soluciones propias que no desconozcan el contexto internacional. 14 De todas maneras se debe destacar el trabajo del men en las convocatorias de apoyo a alianzas en formación técnica y tecnológica profesional; los programas de prevención de la deserción y el seguimiento a egresados, entre otros esfuerzos. 127
  26. 26. Educación superior en Colombia: doce pr opuestas par a la pr óxima década • La Ley 30, junto con normas y reglamentaciones posteriores, cumplió un papel histórico y permitió avances en aseguramien- to de calidad, mediante el registro calificado y la acreditación de excelencia (institucional y de programas). • Superados 20 años de la Ley 30 y vistos los avances en muchas instituciones, el sistema educativo está preparado para dar sal- tos más rápidos en calidad, cobertura, innovación y pertinencia. El sistema de financiamiento juega un papel decisivo en esta materia. Esto representa para el país un reto grande, pero tam- bién una oportunidad especial. • En el mundo se ha innovado en fórmulas que garantizan el acceso y equidad; el país debe estudiarlas y encontrar caminos propios. • Varios actores nacionales congregados en la Mesa Temática de Financiamiento, en la que sobresalen el Sistema Universitario Estatal (sue), ascun y varias asociaciones de ies, vienen nutrien- do un debate necesario para el país. A esto se deben sumar otras propuestas de estudiantes, profesores e investigadores, de manera que se pueda ofrecer, en lo posible, un conjunto de propuestas que dinamicen la educación superior del país. Este ejercicio debe consolidarse con toda celeridad, de manera que el Gobierno pueda presentar al Congreso de la República un articulado completo. De lo contrario, la incertidumbre respecto al financiamiento frenará el sistema y generará malestar y des- contento. • Como se ha mencionado en este artículo, los recursos relacio- nados con el 1% adicional del cree para la educación superior tendrán vigencia solo hasta 2015. Si no se encuentran solucio- nes consensuadas antes de esta fecha, el sistema presentará un 128
  27. 27. El financiamiento de la Educación Superior en Colombia déficit severo de financiamiento, que amenazaría su estabilidad y los logros conquistados desde la Constitución de 1991. • Los recursos adicionales que se generarán mediante la nueva Estampilla Pro Universidad Nacional y demás universidades estatales servirán para disminuir la presión de una matrícula creciente. Sin embargo, la repartición de recursos debería con- templar indicadores de resultado que vayan más allá del número de estudiantes, y se debería contemplar la necesidad de aumen- tar los recursos a las demás IES públicas que no están siendo cobijadas por la Ley. • Por consiguiente, el país requiere adelantar en el Congreso de la República el mejor diálogo entre los miembros de este, y con el apoyo de los actores del sistema de educación superior, con el liderazgo de los rectores y las instituciones del sector, y la par- ticipación de estudiantes y profesores. Es necesario, entonces, abordar este proceso con celeridad. Referencias ascun (2013). Aportes de la mesa temática de financiamiento para la política pública de educación superior en Colombia. Bogotá, D.C. : Secretaría Técnica de ASCUN. Brunner, J. J. & Ferrada, R. (2011). Educación Superior en Iberoamérica - Informe 2011. Santiago de Chile: Centro Interuniversitario de Desarrollo (cinda) - Uni- versia. Caballero, A. (2010). Innovación en el financiamiento de la educación superior: una necesidad para los países de renta media. Foro de Financiamiento de la Educación Superior. Bogotá, D.C.: Ministerio de Educación Nacional. 129
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