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Definición de Estado regulador

Es una función del Estado para la interacción colectiva bajo todos los regímenes políticos y
económicos. Vale la pena señalar que las democracias capitalistas son las que más reglas
necesitan, sin reglas no hay competencia política ni económica. Estas reglas nunca terminan de
perfeccionarse y la sofisticación que han alcanzado en el mundo desarrollado es quizás uno de los
mayores logros de la humanidad. El Estado Regulador consume relativamente escasos recursos.
Los que dictan e influencian las reglas de juego -poderes legislativos (nacionales y subnacionales),
entes reguladores, Banco Central, Corte Suprema y agencias del poder ejecutivo- emplean un
porcentaje ínfimo de personas y presupuestos. Las reformas en los mismos no pasan tanto por
cambios organizativos que mejoren la productividad de estas organizaciones sino por la calidad de
sus funcionarios y sus decisiones, alentando definiciones y reglas que sean más eficaces y acordes
con los problemas que enfrenta la sociedad. Por último, un mal Estado Regulador conjuga las
consecuencias de frenar el desarrollo con las de generar una sociedad desigual: los ricos tienen
más herramientas para defenderse de la inflación y de la falta de justicia pero ambas falencias
afectan el progreso de todos; en este caso se puede afirmar que sin Estado Regulador no hay ni
democracia ni mercado.

EL ESTADO REGULADOR

El término regulación alude a "...un conjunto de prácticas y reglamentaciones mediante los cuales
el gobierno modifica u orienta la conducta y/o la estructura de una industria o servicio público –
privado con el objeto de minimizar los costos de transacción11 asociados a factores institucionales
y de perfeccionar la eficiencia y la equidad de los mercados de acuerdo con el interés social."
(Carlos Stark, 2001)

2.2. La Regulación y el Estado

La reforma del estado, la privatización y la mayor autonomía de numerosos servicios antes
manejados centralizadamente, ha puesto en el tapete de actualidad el tema de la regulación.

Al principio se vinculó casi exclusivamente a procesos de liberalización financiera y privatización de
servicios (como telecomunicaciones y electricidad). Posteriormente, el avance de las reformas ha
ido poniendo cada vez más en evidencia la necesidad de generalizar el rol regulador del Estado a
otros ámbitos del quehacer económico y social, abarcando servicios tales como el transporte y los
recursos naturales. El Estado Regulador implica la hegemonía de la regulación como forma de
gobierno. El gobierno abandona su carácter de productor y se concentra en un rol de generador y
garante de las reglas de juego que la sociedad ha acordado como régimen de convivencia. "...Los
Organismos Reguladores (OR) cumplen la función de proteger a los consumidores de las empresas
con poder de mercado y de proteger las inversiones, de las acciones oportunistas de los
gobiernos." (Edwin Quintanilla, 2004).

2.3. Motivos para regular
•Garantizar el acceso al servicio (universalidad), como en la fijación de tarifas básicas y de su
acceso por parte de los sectores con menores recursos.

•Proteger los intereses de los usuarios, respondiendo a sus consultas y reclamos.

•Supervisar las operaciones de empresas privatizadas o en monopolios públicos. Por ejemplo,
mediante la regulación de precios respecto a la calidad deseada del servicio.

•Estimular la innovación. El regulador debe crear el ambiente para el crecimiento y desarrollo del
servicio.

•Modificar la estructura de la industria. Por ejemplo, facilitando la entrada de nuevas empresas
para fortalecer el nivel de competencia.

•Garantizar reglas equitativas a todos los competidores, es decir, entre las nuevas empresas y las
ya existentes.



2.4. Lo que se debe regular

•Los estándares técnicos y operativos de los operadores y de sus operaciones.

•Los estándares de calidad del producto y/o servicio que ofrecen.

•Los precios.



2.5. Autonomía de la función reguladora

Significa la manera en que la institucionalidad reguladora se inserta en la maquinaria estatal. Esto
va a depender del balance entre las fuerzas de los regulados (administrados), de las autoridades
políticas y de los usuarios, así como, de la discrecionalidad respecto a las normas establecidas y de
la legitimidad que ampare sus decisiones.



2.6. Relación entre el financiamiento y la autonomía en la regulación

Más allá de su inserción formal en el aparato público, buena parte de la independencia efectiva
del regulador está asociada a su financiamiento. Ambos aspectos están, por otra parte, bastante
vinculados. Normalmente cuanto más autónomo del gobierno es un Organismo Regulador,
también lo es su fuente de financiamiento. En efecto, un organismo regulador ubicado dentro de
un ministerio se financia por lo general con fondos presupuestarios. Ello establece, con mucha
frecuencia, límites al volumen y la utilización de los recursos, redundando en remuneraciones
poco competitivas, equipamiento deficiente y mayores posibilidades de captura12 del regulador.
El menor costo puede traducirse, así, en un sacrificio considerable de la efectividad. El extremo
opuesto, de absoluta autonomía del regulador, implica la independencia en materia financiera a
través de una contribución mandatoria de los mismos administrados. En este caso, la calidad y
efectividad tienden a verse incrementadas, aunque la posibilidad de captura no desaparece por la
influencia que pueden causar justamente los administrados con mayor contribución.




EL ESTADO REGULADOR

El núcleo de la sociedad es la familia y en ella, se encuentran claramente definidas las atribuciones
y obligaciones de cada uno de sus miembros. No se necesita una norma escrita para saber que el
padre y la madre, que dan origen a la existencia de los hijos, tienen el derecho de formarlos y la
obligación de satisfacer sus necesidades, calificadas por ellos.

Es cierto que además de cumplir esa obligación y ejercer ese derecho, los padres están dispuestos
a continuar entregando su apoyo a los hijos hasta que se independizan definitivamente, llegan a la
madurez y son capaces de guiar su vida por sus propios caminos, tomando ese estado como una
meta a ser cumplida. Pero, el añadido ya no es una obligación, es una opción que se aplica cuando
es posible.

 En las definiciones del Estado hay una tendencia a crearle obligaciones para con la población, las
que significan cargas que, finalmente, deben ser asumidas por el conjunto de la sociedad y que, al
exceder las posibilidades, se convierten en letra muerta o dan origen a declaraciones genéricas
que en la práctica, no se aplican.
Tomemos por ejemplo el derecho al trabajo. Consta en la Constitución y es una de las
obligaciones del Estado que en la práctica tiene un ejercicio muy parcial. Es que ese derecho es
aplicable, cuando existen posibilidades que, en un Estado que no opera los medios de producción,
no puede ser cumplida como obligación. Además, tiene condicionantes relacionadas con la
educación, la capacitación y el mercado.

El mismo es el caso de la “vivienda digna”, obligación que en el derecho natural corresponde a los
padres y que se ha trasladado al Estado, pero que se encuentra condicionada a la existencia de
disponibilidades.

 De esta manera podríamos mencionar muchas de las obligaciones del Estado que llega al
asistencialismo que reduce la iniciativa individual y familiar que surgen del mercado del trabajo, el
que demanda condiciones que son creadas por el Estado a través del crédito, de la asistencia
técnica, del ambiente de paz y de la conciliación de intereses.

  Visto así el Estado, en la práctica debería propiciar el adecuado aprovechamiento de las
necesidades del mercado universal, para satisfacerlas a través de la producción, cuyo valor
agregado incluye el salario justo para los trabajadores, que con ello tienen suficiente para
satisfacer las necesidades de su familia. El Estado regulador, se ocupa fundamentalmente de evitar
la explotación, la concentración de la riqueza y utiliza su capacidad de recaudación de impuestos
para financiar las inversiones que no pueden ser realizadas por las familias individualmente.
ESTADO REGULADOR

.3.1 El Estado como regulador del desarrollo

Los Estados siempre han tenido un importante papel en las sociedades democráticas como los
ejecutores del orden social.

Por lo general, penalizar la conducta social con tiempo en la cárcel, multas y otros castigos es el
intento de mantener una sociedad ordenada.

En el pasado, el estado tuvo un papel muy secundario en el desarrollo económico, que tendia a
favorecer un enfoque de laissez faire.

 Laissez-faire es un término aplicado a el gobierno de no participación en la economía para que la
“mano invisible” del libre mercado determine la asignación de recursos (recordemos el tema 4.1).

Sin embargo, se determinó que el libre mercado no necesariamente crea una sociedad justa y que
muchos males sociales como el desempleo, la carga de la salud, y los conflictos civiles continúa sin
cesar en la “mano invisible”.

Como resultado, los teóricos políticos y económicos radicalmente comenzaron a re-evaluar el
papel del Estado en el mercado, llegando finalmente a la «Estado social liberal” como una posible
solución a estos problemas.

Las ideas sobre el “Estado social liberal” estaban alineados en marcado contraste con la clásica
teoría económica liberal.

Aunque los liberales sociales estan de acuerdo en que el capitalismo y los mercados son una
manera efectiva de distribuir los bienes de la sociedad, a menudo se necesita cierta orientación
por parte del gobierno.

Por lo tanto, con el fin de disminuir la prevalencia de males sociales, el gobierno debe tomar un
papel más activo en la redistribución de recursos a los grupos desfavorecidos y proporcionar
protección a los más vulnerables.

A medida que la idea del Estado social-liberal comenzó a ganar fuerza en el mundo a principios del
siglo 20, los gobiernos comenzaron a establecer programas de salud universal, el seguro de
desempleo, asistencia social, y una serie de otras medidas que pretende elevar el nivel de vida de
los pobres personas.

Sin embargo, las fuerzas del neoliberalismo que emergió en la década de 1970 par combatir el
creciente poder del Estado social-liberal.

Prominentes teóricos neoliberales como Milton Friedman y Friedrich Hayek sostiene que los
gobiernos eran inherentemente ineficiente en la redistribución de recursos en la sociedad, y que
estas actividades era mejor dejarlas al sector privado (es decir, las corporaciones).
Sostuvieron además que los gobiernos deben desregular las actividades (que el mercado libre
debe actuar por su cuenta) y la privatización de empresas estatales (como la sanidad, los servicios
públicos, etc.)

Políticos como Ronald Reagan en los Estados Unidos y Margaret Thatcher en el Reino Unido
empujaron la agenda del neoliberalismo y de forma masiva la desregulación de actividades
económicas, los sindicatos atacados, y revertir la provisión del bienestar.

Sin embargo, es bastante claro que la economía neoliberal es perjudicial para la sociedad y el
medio ambiente.

Desregulación masiva de la economía da a las empresas demasiado poder para hacer movimientos
arriesgados para la ganancia a corto plazo.

Prueba de ello puede verse en las repercusiones de la crisis financiera mundial en la década de
2000.

Las instituciones financieras comenzaron a otorgar préstamos riesgosos a los posibles
compradores de casas que no eran financieramente estables.

A pesar de que estos préstamos generan ganancias a corto plazo, cuando las instituciones
financieras se dieron cuenta de que no había medios para que esos préstamos sean pagados, el
sector financiero mundial comenzaron a quebrar.

Por lo tanto, cuando las corporaciones se les da demasiado poder (a través del libre mercado) a
que creen sus propias reglas, a menudo pueden crear a largo plazo consecuencias sociales.

Por otra parte, la economía neoliberal no es efectiva para proteger el medio ambiente.

Con las corporaciones a su cargo, su única motivación es el lucro.

Como resultado, se sobrexplotaron de los recursos y emiten grandes cantidades de contaminación
por sus beneficios a corto plazo.

Teniendo en cuenta todas las consecuencias negativas asociadas con el neoliberalismo, la
implementación del desarrollo sostenible debe permitir a los estados ejercer más poder sobre la
regulación.

Mercados todavía necesitan que se les permita seguir su curso, pero el Estado tiene que adoptar
un papel más activo en la prevención de conductas perjudiciales y estimular el buen
comportamiento.

Por ejemplo, un estado puede aplicar un impuesto sobre la contaminación para alentar a las
empresas a adoptar tecnologías más sostenibles, ya que la reducción de la contaminación
equivaldría a menos impuestos para las corporaciones.
Sin embargo, un Estado también puede fomentar el buen comportamiento a través de incentivos
financieros (o subsidios).

Un ejemplo de esto sería que el gobierno (parcialmente) financieramente reembolse a los
propietarios de viviendas para la compra de más aparatos que ahorran energía.

Al final, modelos económicos neoliberales tienen serias deficiencias, que sólo pueden ser
abordadas por la intervención del gobierno en el mercado.
¿CUÁL REFORMA DEL ESTADO?

Lic. Gustavo LOPETEGUI

Un pensador liberal decía que las palabras son las armas en la batalla ideológica y que la peor
derrota se produce cuando un término relevante de nuestro discurso es capturado por el
oponente, dándole el sentido exactamente opuesto al que originalmente tenía.

Este pensador (Hayek) estaba muy disgustado a mediados del siglo XX por haber perdido
-justamente en los Estados Unidos- la palabra liberal a manos de los progresistas. Fue así como los
izquierdistas norteamericanos pudieron dejar de ser llamados radicales (que ahuyentaba a
demasiados votantes satisfechos con su presente) mientras los otrora liberales no tuvieron más
alternativa que empezar a ser conservadores (bastante antipático en un país que admira el cambio
y el progreso).

En el mismo sentido, los progresistas argentinos han perdido la crucial expresión Reforma del
Estado en manos de la ortodoxia económica local, que ha conseguido que estos términos sean
asimilados con despidos de empleados públicos y reducción del Estado; o sea, sinónimo de ajuste.
Tal como preveía Hayek, al no poder ni hablar de reformar el Estado a riesgo de ser
malinterpretado resulta difícil poner un poco de luz sobre cuáles son nuestros problemas y cuáles
deberían ser nuestras prioridades. El trabajo opositor ha sido persistente, abrumador y
lamentablemente -hasta ahora- eficaz (¿quién no recuerda el Achicar el Estado es agrandar la
Nación?); pero eso no quita que algunos sigamos intentando reconquistar posiciones.



¿PARA QUÉ TENEMOS ESTADO? ¿UN ESTADO O TRES ESTADOS?

El primer obstáculo a vencer es entender que cuando decimos Estado englobamos una infinidad
de actividades que poco tienen que ver unas con otras y que podríamos agrupar en tres grandes
categorías afines:

I. El Estado proveedor de bienes públicos: la defensa común, la seguridad interior y las obras de
infraestructura fueron las primeras funciones encaradas por los gobiernos, en el convencimiento
de que no era conveniente dejarlas libres a la iniciativa privada. A partir del siglo XX se agregaron a
esta lista de bienes con “externalidades positivas”: la educación, la salud, la justicia y la seguridad
social.

II. El Estado regulador: la definición de reglas de juego para la interacción colectiva constituye otra
de las funciones del Estado bajo todos los regímenes políticos y económicos. Vale la pena señalar
que las democracias capitalistas son las que más reglas necesitan, sin reglas no hay competencia
política ni económica. Estas reglas nunca terminan de perfeccionarse y la sofisticación que han
alcanzado en el mundo desarrollado es quizás uno de los mayores logros de la humanidad.
III. El Estado empresario: la acción directa de los gobiernos en algunos sectores “estratégicos”
(transporte, comunicaciones, industria pesada, finanzas) ha sido algo usual, sobretodo después de
la Segunda Guerra. Con mayor o menor intensidad todos los países incursionaron en este terreno
hasta finales de los ´80s cuando comenzó -también con diferente intensidad en cada país- una
nueva ola privatizadora.

Es crucial comprender que bajo el paraguas genérico del Estado designamos -y mezclamos- tareas
de naturaleza totalmente distinta, con problemáticas disímiles y, por ende, con prioridades y
objetivos muy diferentes cuando pensamos en su reforma.

Miradas desde el ángulo de consumo de recursos públicos, algunas de las funciones del primer
Estado utilizan la abrumadora mayoría del presupuesto y del personal: entre la educación, la
salud, la seguridad social y la seguridad se consume el grueso del gasto público en todas las
sociedades. Cualquier intento de mejora en la prestación de estos servicios implica conseguir un
cambio en la forma de trabajar de ejércitos de maestros, enfermeras, médicos, empleados
administrativos o policías.

Por el contrario, el segundo Estado -el regulador- consume relativamente escasos recursos. Los
que dictan e influencian las reglas de juego -poderes legislativos (nacionales y subnacionales),
entes reguladores, Banco Central, Corte Suprema y agencias del poder ejecutivo- emplean un
porcentaje ínfimo de personas y presupuestos. Las reformas en los mismos no pasan tanto por
cambios organizativos que mejoren la productividad de estas organizaciones sino por la calidad de
sus funcionarios y sus decisiones, alentando definiciones y reglas que sean más eficaces y acordes
con los problemas que enfrenta la sociedad. En otras palabras, tener una mejor Corte Suprema no
pasa -primordialmente- por aumentar la eficiencia del trabajo administrativo en la misma, como
por tener jueces más idóneos, imparciales e independientes. Conseguir un régimen monetario que
provea a la sociedad de una moneda estable tiene que ver con opciones de política económica y
con la calidad con que se ejecutan y no con el número de empleados del Banco Central.

Por último, el Estado empresario presenta características más similares al primer Estado, o sea
grandes organizaciones dedicadas a la provisión de bienes y servicios tales como correo,
electricidad, petróleo o préstamos hipotecarios, donde las reformas pasan por acciones que
mejoren la eficiencia.

Entender estas diferencias en la naturaleza de las tareas es un primer paso para poder pensar en
las prioridades del accionar público; el segundo es ser concientes de cuáles son las -también
diferentes- consecuencias de un mal funcionamiento de cada uno de los tres Estados.



¿QUÉ PASA CUANDO LOS ESTADOS NO FUNCIONAN?

Si el Estado empresario es ineficiente, los servicios a su cargo son de mala calidad y sus cuentas
producen déficits recurrentes que usualmente -al menos en nuestro país- son financiados con
inflación. Conocimos tan bien esta experiencia que no vale la pena detallar su explicación: cortes
de luz, de gas, teléfonos ausentes o incomunicados y déficits de tamaño y persistencia
inaceptables. En resumen, un mal estado empresario genera menor crecimiento económico para
toda la sociedad, o sea, peor calidad de vida para todos. Pareciera que esta etapa ya fue superada
y que muy pocos reclaman una vuelta a este rol público en una sociedad que tiene serias
dificultades para manejar eficazmente y de manera transparente cualquier iniciativa colectiva.

Muy diferente es el impacto de un primer estado ineficaz: si no contamos con educación pública
de calidad, salud pública, policía efectiva o seguridad social universal lo que ocurrirá es que los que
tengan recursos para agenciarse sustitutos privados lo harán (colegios privados, barrios cerrados,
medicina prepaga) mientras que una franja de la sociedad va quedando cada vez más al margen
del supuesto contrato social. Todas las externalidades positivas que justifican la prestación pública
de estos servicios se vuelven ahora negativas (es mucho más ineficiente contratar seguridad
privada que pagar Ingresos Brutos) y la sociedad se vuelve cada vez más desigual. Un primer
Estado ausente provoca entonces gran inequidad, además de frenar el crecimiento.

Por último, un mal estado regulador conjuga las consecuencias de frenar el desarrollo con las de
generar una sociedad desigual: los ricos tienen más herramientas para defenderse de la inflación y
de la falta de justicia pero ambas falencias afectan el progreso de todos; en este caso se puede
afirmar que sin Estado regulador no hay ni democracia ni mercado. El ejemplo paradigmático de
esta sentencia es el mercado de capitales internacional, ilustración sublime del funcionamiento de
las fuerzas del mercado a nivel global, que sólo ha sido posible con una intrincada, sofisticadísima
y constantemente cambiante regulación internacional y local. La mejora de estas regulaciones ha
sido y es objeto del trabajo y la coordinación de las autoridades financieras de cada país y de
organismos supranacionales públicos y privados. Sin ese arduo y sutil tejido no habría mercado de
capitales.



LO QUE HICIMOS CON EL ESTADO EMPRESARIO NO ES APLICABLE A LOS OTROS DOS

Hablando de grandes magnitudes, en la Argentina nos hemos deshecho del Estado empresario, no
fuimos capaces de operarlo con mediana eficiencia y ya no lo tenemos más. Ahora bien, con los
otros dos Estados no hay alternativa (en Argentina y en cualquier lado): si no se mejoran no hay
crecimiento sostenido ni igualdad. Como ya se ha dicho, el desafío de reformar estos dos estados
es titánico y de largo plazo, ya sea porque implica modificar el comportamiento de cientos de
miles de servidores públicos o porque hay que diseñar una red de regulaciones muy compleja,
tareas ambas que no son obra de un gobierno.

Volviendo entonces a la batalla semántica del inicio, los que dicen: “Este Gobierno no hizo la
Reforma del Estado”, o “No vamos a salir hasta que no se haga la Reforma del Estado”, o
últimamente “Se elige el camino fácil de licuar el gasto con inflación en vez de encarar la Reforma
del Estado”, están enarbolando la valiosa frase que han capturado para evitar decir “no me
importa demasiado la igualdad y en realidad mi única prioridad es bajar el gasto público”, sin
darse cuenta de que las sociedades avanzadas -sin excepción- sólo tuvieron crecimiento sostenido
cuando también se preocuparon de edificar un Estado que cuidase de la igualdad y no sólo de la
propiedad. Todos los países avanzados evolucionaron del original Estado Gendarme al moderno
Estado Guardián de la Equidad.

Se olvidan, además, que nuestros liberales padres fundadores sólo concebían su proyecto a través
del desarrollo de un Estado hasta ese entonces inexistente y que bien se ocuparon de llevarlo a la
práctica. Los ferrocarriles, la educación pública, el ejército o el poder judicial fueron para ellos la
encarnación de su convicción de que construir el Estado era el único vehículo para consolidar la
Nación. El desafío presente, el de un país fracturado por enormes asimetrías sociales y regionales,
debería ser el de asumir que sólo mejorando el Estado podremos integrar la Nación.

El proceso de Reforma del Estado Nacional ha tenido como uno de sus prin-cipales efectos el
convertir al municipio en uno de los pilares más impor¬tantes de la administración pública. Es en
este contexto en el que se plantea la necesidad de atender nuevos desafíos municipales,
especialmente en lo referido al uso óptimo de los re¬cursos y al aumento de la productividad.



Lic. Gustavo LOPETEGUI

Buenos Aires, noviembre de 2004.

.

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Definición de estado regulador

  • 1. Definición de Estado regulador Es una función del Estado para la interacción colectiva bajo todos los regímenes políticos y económicos. Vale la pena señalar que las democracias capitalistas son las que más reglas necesitan, sin reglas no hay competencia política ni económica. Estas reglas nunca terminan de perfeccionarse y la sofisticación que han alcanzado en el mundo desarrollado es quizás uno de los mayores logros de la humanidad. El Estado Regulador consume relativamente escasos recursos. Los que dictan e influencian las reglas de juego -poderes legislativos (nacionales y subnacionales), entes reguladores, Banco Central, Corte Suprema y agencias del poder ejecutivo- emplean un porcentaje ínfimo de personas y presupuestos. Las reformas en los mismos no pasan tanto por cambios organizativos que mejoren la productividad de estas organizaciones sino por la calidad de sus funcionarios y sus decisiones, alentando definiciones y reglas que sean más eficaces y acordes con los problemas que enfrenta la sociedad. Por último, un mal Estado Regulador conjuga las consecuencias de frenar el desarrollo con las de generar una sociedad desigual: los ricos tienen más herramientas para defenderse de la inflación y de la falta de justicia pero ambas falencias afectan el progreso de todos; en este caso se puede afirmar que sin Estado Regulador no hay ni democracia ni mercado. EL ESTADO REGULADOR El término regulación alude a "...un conjunto de prácticas y reglamentaciones mediante los cuales el gobierno modifica u orienta la conducta y/o la estructura de una industria o servicio público – privado con el objeto de minimizar los costos de transacción11 asociados a factores institucionales y de perfeccionar la eficiencia y la equidad de los mercados de acuerdo con el interés social." (Carlos Stark, 2001) 2.2. La Regulación y el Estado La reforma del estado, la privatización y la mayor autonomía de numerosos servicios antes manejados centralizadamente, ha puesto en el tapete de actualidad el tema de la regulación. Al principio se vinculó casi exclusivamente a procesos de liberalización financiera y privatización de servicios (como telecomunicaciones y electricidad). Posteriormente, el avance de las reformas ha ido poniendo cada vez más en evidencia la necesidad de generalizar el rol regulador del Estado a otros ámbitos del quehacer económico y social, abarcando servicios tales como el transporte y los recursos naturales. El Estado Regulador implica la hegemonía de la regulación como forma de gobierno. El gobierno abandona su carácter de productor y se concentra en un rol de generador y garante de las reglas de juego que la sociedad ha acordado como régimen de convivencia. "...Los Organismos Reguladores (OR) cumplen la función de proteger a los consumidores de las empresas con poder de mercado y de proteger las inversiones, de las acciones oportunistas de los gobiernos." (Edwin Quintanilla, 2004). 2.3. Motivos para regular
  • 2. •Garantizar el acceso al servicio (universalidad), como en la fijación de tarifas básicas y de su acceso por parte de los sectores con menores recursos. •Proteger los intereses de los usuarios, respondiendo a sus consultas y reclamos. •Supervisar las operaciones de empresas privatizadas o en monopolios públicos. Por ejemplo, mediante la regulación de precios respecto a la calidad deseada del servicio. •Estimular la innovación. El regulador debe crear el ambiente para el crecimiento y desarrollo del servicio. •Modificar la estructura de la industria. Por ejemplo, facilitando la entrada de nuevas empresas para fortalecer el nivel de competencia. •Garantizar reglas equitativas a todos los competidores, es decir, entre las nuevas empresas y las ya existentes. 2.4. Lo que se debe regular •Los estándares técnicos y operativos de los operadores y de sus operaciones. •Los estándares de calidad del producto y/o servicio que ofrecen. •Los precios. 2.5. Autonomía de la función reguladora Significa la manera en que la institucionalidad reguladora se inserta en la maquinaria estatal. Esto va a depender del balance entre las fuerzas de los regulados (administrados), de las autoridades políticas y de los usuarios, así como, de la discrecionalidad respecto a las normas establecidas y de la legitimidad que ampare sus decisiones. 2.6. Relación entre el financiamiento y la autonomía en la regulación Más allá de su inserción formal en el aparato público, buena parte de la independencia efectiva del regulador está asociada a su financiamiento. Ambos aspectos están, por otra parte, bastante vinculados. Normalmente cuanto más autónomo del gobierno es un Organismo Regulador, también lo es su fuente de financiamiento. En efecto, un organismo regulador ubicado dentro de un ministerio se financia por lo general con fondos presupuestarios. Ello establece, con mucha frecuencia, límites al volumen y la utilización de los recursos, redundando en remuneraciones poco competitivas, equipamiento deficiente y mayores posibilidades de captura12 del regulador.
  • 3. El menor costo puede traducirse, así, en un sacrificio considerable de la efectividad. El extremo opuesto, de absoluta autonomía del regulador, implica la independencia en materia financiera a través de una contribución mandatoria de los mismos administrados. En este caso, la calidad y efectividad tienden a verse incrementadas, aunque la posibilidad de captura no desaparece por la influencia que pueden causar justamente los administrados con mayor contribución. EL ESTADO REGULADOR El núcleo de la sociedad es la familia y en ella, se encuentran claramente definidas las atribuciones y obligaciones de cada uno de sus miembros. No se necesita una norma escrita para saber que el padre y la madre, que dan origen a la existencia de los hijos, tienen el derecho de formarlos y la obligación de satisfacer sus necesidades, calificadas por ellos. Es cierto que además de cumplir esa obligación y ejercer ese derecho, los padres están dispuestos a continuar entregando su apoyo a los hijos hasta que se independizan definitivamente, llegan a la madurez y son capaces de guiar su vida por sus propios caminos, tomando ese estado como una meta a ser cumplida. Pero, el añadido ya no es una obligación, es una opción que se aplica cuando es posible. En las definiciones del Estado hay una tendencia a crearle obligaciones para con la población, las que significan cargas que, finalmente, deben ser asumidas por el conjunto de la sociedad y que, al exceder las posibilidades, se convierten en letra muerta o dan origen a declaraciones genéricas que en la práctica, no se aplican.
  • 4. Tomemos por ejemplo el derecho al trabajo. Consta en la Constitución y es una de las obligaciones del Estado que en la práctica tiene un ejercicio muy parcial. Es que ese derecho es aplicable, cuando existen posibilidades que, en un Estado que no opera los medios de producción, no puede ser cumplida como obligación. Además, tiene condicionantes relacionadas con la educación, la capacitación y el mercado. El mismo es el caso de la “vivienda digna”, obligación que en el derecho natural corresponde a los padres y que se ha trasladado al Estado, pero que se encuentra condicionada a la existencia de disponibilidades. De esta manera podríamos mencionar muchas de las obligaciones del Estado que llega al asistencialismo que reduce la iniciativa individual y familiar que surgen del mercado del trabajo, el que demanda condiciones que son creadas por el Estado a través del crédito, de la asistencia técnica, del ambiente de paz y de la conciliación de intereses. Visto así el Estado, en la práctica debería propiciar el adecuado aprovechamiento de las necesidades del mercado universal, para satisfacerlas a través de la producción, cuyo valor agregado incluye el salario justo para los trabajadores, que con ello tienen suficiente para satisfacer las necesidades de su familia. El Estado regulador, se ocupa fundamentalmente de evitar la explotación, la concentración de la riqueza y utiliza su capacidad de recaudación de impuestos para financiar las inversiones que no pueden ser realizadas por las familias individualmente.
  • 5. ESTADO REGULADOR .3.1 El Estado como regulador del desarrollo Los Estados siempre han tenido un importante papel en las sociedades democráticas como los ejecutores del orden social. Por lo general, penalizar la conducta social con tiempo en la cárcel, multas y otros castigos es el intento de mantener una sociedad ordenada. En el pasado, el estado tuvo un papel muy secundario en el desarrollo económico, que tendia a favorecer un enfoque de laissez faire. Laissez-faire es un término aplicado a el gobierno de no participación en la economía para que la “mano invisible” del libre mercado determine la asignación de recursos (recordemos el tema 4.1). Sin embargo, se determinó que el libre mercado no necesariamente crea una sociedad justa y que muchos males sociales como el desempleo, la carga de la salud, y los conflictos civiles continúa sin cesar en la “mano invisible”. Como resultado, los teóricos políticos y económicos radicalmente comenzaron a re-evaluar el papel del Estado en el mercado, llegando finalmente a la «Estado social liberal” como una posible solución a estos problemas. Las ideas sobre el “Estado social liberal” estaban alineados en marcado contraste con la clásica teoría económica liberal. Aunque los liberales sociales estan de acuerdo en que el capitalismo y los mercados son una manera efectiva de distribuir los bienes de la sociedad, a menudo se necesita cierta orientación por parte del gobierno. Por lo tanto, con el fin de disminuir la prevalencia de males sociales, el gobierno debe tomar un papel más activo en la redistribución de recursos a los grupos desfavorecidos y proporcionar protección a los más vulnerables. A medida que la idea del Estado social-liberal comenzó a ganar fuerza en el mundo a principios del siglo 20, los gobiernos comenzaron a establecer programas de salud universal, el seguro de desempleo, asistencia social, y una serie de otras medidas que pretende elevar el nivel de vida de los pobres personas. Sin embargo, las fuerzas del neoliberalismo que emergió en la década de 1970 par combatir el creciente poder del Estado social-liberal. Prominentes teóricos neoliberales como Milton Friedman y Friedrich Hayek sostiene que los gobiernos eran inherentemente ineficiente en la redistribución de recursos en la sociedad, y que estas actividades era mejor dejarlas al sector privado (es decir, las corporaciones).
  • 6. Sostuvieron además que los gobiernos deben desregular las actividades (que el mercado libre debe actuar por su cuenta) y la privatización de empresas estatales (como la sanidad, los servicios públicos, etc.) Políticos como Ronald Reagan en los Estados Unidos y Margaret Thatcher en el Reino Unido empujaron la agenda del neoliberalismo y de forma masiva la desregulación de actividades económicas, los sindicatos atacados, y revertir la provisión del bienestar. Sin embargo, es bastante claro que la economía neoliberal es perjudicial para la sociedad y el medio ambiente. Desregulación masiva de la economía da a las empresas demasiado poder para hacer movimientos arriesgados para la ganancia a corto plazo. Prueba de ello puede verse en las repercusiones de la crisis financiera mundial en la década de 2000. Las instituciones financieras comenzaron a otorgar préstamos riesgosos a los posibles compradores de casas que no eran financieramente estables. A pesar de que estos préstamos generan ganancias a corto plazo, cuando las instituciones financieras se dieron cuenta de que no había medios para que esos préstamos sean pagados, el sector financiero mundial comenzaron a quebrar. Por lo tanto, cuando las corporaciones se les da demasiado poder (a través del libre mercado) a que creen sus propias reglas, a menudo pueden crear a largo plazo consecuencias sociales. Por otra parte, la economía neoliberal no es efectiva para proteger el medio ambiente. Con las corporaciones a su cargo, su única motivación es el lucro. Como resultado, se sobrexplotaron de los recursos y emiten grandes cantidades de contaminación por sus beneficios a corto plazo. Teniendo en cuenta todas las consecuencias negativas asociadas con el neoliberalismo, la implementación del desarrollo sostenible debe permitir a los estados ejercer más poder sobre la regulación. Mercados todavía necesitan que se les permita seguir su curso, pero el Estado tiene que adoptar un papel más activo en la prevención de conductas perjudiciales y estimular el buen comportamiento. Por ejemplo, un estado puede aplicar un impuesto sobre la contaminación para alentar a las empresas a adoptar tecnologías más sostenibles, ya que la reducción de la contaminación equivaldría a menos impuestos para las corporaciones.
  • 7. Sin embargo, un Estado también puede fomentar el buen comportamiento a través de incentivos financieros (o subsidios). Un ejemplo de esto sería que el gobierno (parcialmente) financieramente reembolse a los propietarios de viviendas para la compra de más aparatos que ahorran energía. Al final, modelos económicos neoliberales tienen serias deficiencias, que sólo pueden ser abordadas por la intervención del gobierno en el mercado.
  • 8. ¿CUÁL REFORMA DEL ESTADO? Lic. Gustavo LOPETEGUI Un pensador liberal decía que las palabras son las armas en la batalla ideológica y que la peor derrota se produce cuando un término relevante de nuestro discurso es capturado por el oponente, dándole el sentido exactamente opuesto al que originalmente tenía. Este pensador (Hayek) estaba muy disgustado a mediados del siglo XX por haber perdido -justamente en los Estados Unidos- la palabra liberal a manos de los progresistas. Fue así como los izquierdistas norteamericanos pudieron dejar de ser llamados radicales (que ahuyentaba a demasiados votantes satisfechos con su presente) mientras los otrora liberales no tuvieron más alternativa que empezar a ser conservadores (bastante antipático en un país que admira el cambio y el progreso). En el mismo sentido, los progresistas argentinos han perdido la crucial expresión Reforma del Estado en manos de la ortodoxia económica local, que ha conseguido que estos términos sean asimilados con despidos de empleados públicos y reducción del Estado; o sea, sinónimo de ajuste. Tal como preveía Hayek, al no poder ni hablar de reformar el Estado a riesgo de ser malinterpretado resulta difícil poner un poco de luz sobre cuáles son nuestros problemas y cuáles deberían ser nuestras prioridades. El trabajo opositor ha sido persistente, abrumador y lamentablemente -hasta ahora- eficaz (¿quién no recuerda el Achicar el Estado es agrandar la Nación?); pero eso no quita que algunos sigamos intentando reconquistar posiciones. ¿PARA QUÉ TENEMOS ESTADO? ¿UN ESTADO O TRES ESTADOS? El primer obstáculo a vencer es entender que cuando decimos Estado englobamos una infinidad de actividades que poco tienen que ver unas con otras y que podríamos agrupar en tres grandes categorías afines: I. El Estado proveedor de bienes públicos: la defensa común, la seguridad interior y las obras de infraestructura fueron las primeras funciones encaradas por los gobiernos, en el convencimiento de que no era conveniente dejarlas libres a la iniciativa privada. A partir del siglo XX se agregaron a esta lista de bienes con “externalidades positivas”: la educación, la salud, la justicia y la seguridad social. II. El Estado regulador: la definición de reglas de juego para la interacción colectiva constituye otra de las funciones del Estado bajo todos los regímenes políticos y económicos. Vale la pena señalar que las democracias capitalistas son las que más reglas necesitan, sin reglas no hay competencia política ni económica. Estas reglas nunca terminan de perfeccionarse y la sofisticación que han alcanzado en el mundo desarrollado es quizás uno de los mayores logros de la humanidad.
  • 9. III. El Estado empresario: la acción directa de los gobiernos en algunos sectores “estratégicos” (transporte, comunicaciones, industria pesada, finanzas) ha sido algo usual, sobretodo después de la Segunda Guerra. Con mayor o menor intensidad todos los países incursionaron en este terreno hasta finales de los ´80s cuando comenzó -también con diferente intensidad en cada país- una nueva ola privatizadora. Es crucial comprender que bajo el paraguas genérico del Estado designamos -y mezclamos- tareas de naturaleza totalmente distinta, con problemáticas disímiles y, por ende, con prioridades y objetivos muy diferentes cuando pensamos en su reforma. Miradas desde el ángulo de consumo de recursos públicos, algunas de las funciones del primer Estado utilizan la abrumadora mayoría del presupuesto y del personal: entre la educación, la salud, la seguridad social y la seguridad se consume el grueso del gasto público en todas las sociedades. Cualquier intento de mejora en la prestación de estos servicios implica conseguir un cambio en la forma de trabajar de ejércitos de maestros, enfermeras, médicos, empleados administrativos o policías. Por el contrario, el segundo Estado -el regulador- consume relativamente escasos recursos. Los que dictan e influencian las reglas de juego -poderes legislativos (nacionales y subnacionales), entes reguladores, Banco Central, Corte Suprema y agencias del poder ejecutivo- emplean un porcentaje ínfimo de personas y presupuestos. Las reformas en los mismos no pasan tanto por cambios organizativos que mejoren la productividad de estas organizaciones sino por la calidad de sus funcionarios y sus decisiones, alentando definiciones y reglas que sean más eficaces y acordes con los problemas que enfrenta la sociedad. En otras palabras, tener una mejor Corte Suprema no pasa -primordialmente- por aumentar la eficiencia del trabajo administrativo en la misma, como por tener jueces más idóneos, imparciales e independientes. Conseguir un régimen monetario que provea a la sociedad de una moneda estable tiene que ver con opciones de política económica y con la calidad con que se ejecutan y no con el número de empleados del Banco Central. Por último, el Estado empresario presenta características más similares al primer Estado, o sea grandes organizaciones dedicadas a la provisión de bienes y servicios tales como correo, electricidad, petróleo o préstamos hipotecarios, donde las reformas pasan por acciones que mejoren la eficiencia. Entender estas diferencias en la naturaleza de las tareas es un primer paso para poder pensar en las prioridades del accionar público; el segundo es ser concientes de cuáles son las -también diferentes- consecuencias de un mal funcionamiento de cada uno de los tres Estados. ¿QUÉ PASA CUANDO LOS ESTADOS NO FUNCIONAN? Si el Estado empresario es ineficiente, los servicios a su cargo son de mala calidad y sus cuentas producen déficits recurrentes que usualmente -al menos en nuestro país- son financiados con inflación. Conocimos tan bien esta experiencia que no vale la pena detallar su explicación: cortes
  • 10. de luz, de gas, teléfonos ausentes o incomunicados y déficits de tamaño y persistencia inaceptables. En resumen, un mal estado empresario genera menor crecimiento económico para toda la sociedad, o sea, peor calidad de vida para todos. Pareciera que esta etapa ya fue superada y que muy pocos reclaman una vuelta a este rol público en una sociedad que tiene serias dificultades para manejar eficazmente y de manera transparente cualquier iniciativa colectiva. Muy diferente es el impacto de un primer estado ineficaz: si no contamos con educación pública de calidad, salud pública, policía efectiva o seguridad social universal lo que ocurrirá es que los que tengan recursos para agenciarse sustitutos privados lo harán (colegios privados, barrios cerrados, medicina prepaga) mientras que una franja de la sociedad va quedando cada vez más al margen del supuesto contrato social. Todas las externalidades positivas que justifican la prestación pública de estos servicios se vuelven ahora negativas (es mucho más ineficiente contratar seguridad privada que pagar Ingresos Brutos) y la sociedad se vuelve cada vez más desigual. Un primer Estado ausente provoca entonces gran inequidad, además de frenar el crecimiento. Por último, un mal estado regulador conjuga las consecuencias de frenar el desarrollo con las de generar una sociedad desigual: los ricos tienen más herramientas para defenderse de la inflación y de la falta de justicia pero ambas falencias afectan el progreso de todos; en este caso se puede afirmar que sin Estado regulador no hay ni democracia ni mercado. El ejemplo paradigmático de esta sentencia es el mercado de capitales internacional, ilustración sublime del funcionamiento de las fuerzas del mercado a nivel global, que sólo ha sido posible con una intrincada, sofisticadísima y constantemente cambiante regulación internacional y local. La mejora de estas regulaciones ha sido y es objeto del trabajo y la coordinación de las autoridades financieras de cada país y de organismos supranacionales públicos y privados. Sin ese arduo y sutil tejido no habría mercado de capitales. LO QUE HICIMOS CON EL ESTADO EMPRESARIO NO ES APLICABLE A LOS OTROS DOS Hablando de grandes magnitudes, en la Argentina nos hemos deshecho del Estado empresario, no fuimos capaces de operarlo con mediana eficiencia y ya no lo tenemos más. Ahora bien, con los otros dos Estados no hay alternativa (en Argentina y en cualquier lado): si no se mejoran no hay crecimiento sostenido ni igualdad. Como ya se ha dicho, el desafío de reformar estos dos estados es titánico y de largo plazo, ya sea porque implica modificar el comportamiento de cientos de miles de servidores públicos o porque hay que diseñar una red de regulaciones muy compleja, tareas ambas que no son obra de un gobierno. Volviendo entonces a la batalla semántica del inicio, los que dicen: “Este Gobierno no hizo la Reforma del Estado”, o “No vamos a salir hasta que no se haga la Reforma del Estado”, o últimamente “Se elige el camino fácil de licuar el gasto con inflación en vez de encarar la Reforma del Estado”, están enarbolando la valiosa frase que han capturado para evitar decir “no me importa demasiado la igualdad y en realidad mi única prioridad es bajar el gasto público”, sin darse cuenta de que las sociedades avanzadas -sin excepción- sólo tuvieron crecimiento sostenido
  • 11. cuando también se preocuparon de edificar un Estado que cuidase de la igualdad y no sólo de la propiedad. Todos los países avanzados evolucionaron del original Estado Gendarme al moderno Estado Guardián de la Equidad. Se olvidan, además, que nuestros liberales padres fundadores sólo concebían su proyecto a través del desarrollo de un Estado hasta ese entonces inexistente y que bien se ocuparon de llevarlo a la práctica. Los ferrocarriles, la educación pública, el ejército o el poder judicial fueron para ellos la encarnación de su convicción de que construir el Estado era el único vehículo para consolidar la Nación. El desafío presente, el de un país fracturado por enormes asimetrías sociales y regionales, debería ser el de asumir que sólo mejorando el Estado podremos integrar la Nación. El proceso de Reforma del Estado Nacional ha tenido como uno de sus prin-cipales efectos el convertir al municipio en uno de los pilares más impor¬tantes de la administración pública. Es en este contexto en el que se plantea la necesidad de atender nuevos desafíos municipales, especialmente en lo referido al uso óptimo de los re¬cursos y al aumento de la productividad. Lic. Gustavo LOPETEGUI Buenos Aires, noviembre de 2004. .