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- 1. 1 （出國類別：其他） 屏東縣政府 參與聯合國氣候變遷綱要公約 第 21 屆締約國巴黎大會(COP21) 出國報告 服務機關：屏東縣政府環境保護局 單位職稱：稽查員 代表姓名：溫炳原 出國地區：法國巴黎 出國期間：104 年 11 月 30 日至 12 月 12 日 報告日期：105 年 02 月 19 日
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- 3. 3 摘要 國際政壇上對氣候變遷的回應，始於 1992 年在里約舉行的地球 高峰會(Rio Earth Summit)，當時里約會議即決議，將聯合國氣候變 遷綱要公約(UN Framework Convention on Climate Change, UNFCCC) 的採用，納入成為各國遵循之規範。該次集會建置了一個旨在穩定 大氣中之溫室氣體濃度的行動框架，用以迴避人為干擾對氣候體系 所產生的危害。而此聯合國氣候變遷綱要公約在 1994 年 3 月 21 日 開始生效，目前已擁有含括近乎全球的 195 個締約國會員。 每年度締約國大會(Conference of Parties, COP)的主要目標在於 審查公約的執行情況，1995 年第一屆締約國會議(COP1)在柏林舉辨， 自此之後的重大會議，包括在日本所通過採用京都議定書的 COP3， 在加拿大所產出蒙特婁行動計畫的 COP11、在丹麥不幸未能達成協 定以承繼京都議定書的 COP15，以及在南非德爾班創建綠色氣候基 金的 COP17。 今年 2015 年的 COP21(即 2015 年第 21 屆締約國會議)，也被稱 之為 2015 年的巴黎氣候大會，在聯合國 20 多年的談判過程中，為 首次將目標設定在達成保持全球暖化 2° C 以下，且具有法律約束力 和普及性的氣候協定。法國這一次籌備了此引領國際的氣候會議，
- 4. 4 不僅是該國有史以來所舉辦的最大國際會議之一，同時也奠定了其 在國際氣候政壇上所扮演的重要角色。特別是在會前攻擊事件的陰 影壟罩之下，此次會議仍然吸引了全球包括來自政府 25,000 名之官 方 代 表、 政 府 間 組 織 、 聯合 國 機 構 、 非 政府 組 織 及 公 民 社 會等 近 50,000 名的參與者，以及更重要的是之前不被看好的巴黎協定(Paris Agreement)，卻在會議結束時排除萬難而達成共識，成功地為未來 的氣候變遷行動提供具全球規範性的法律基礎。因此，此次氣候變 遷的議程對法國而言，實乃其達成名利雙收的重要議題，也從而可 窺見氣候變遷早已非只侷限於環境衝擊領域的事務，而是攸關下階 段全球各國之政治、經濟、社會、環境及文化等跨領域的在地發展 議題。 台灣團此次約有 100 多人與會，本縣雖然只有 5 位成員出席，但透 過在 ICLEI 網絡中的城市案例簡報發表，使得本縣所提出調適及減量 的幾項方案也廣受矚目，同時也為明年 3 月本縣即將舉辨之國際區 域會議揭開了暖身的序幕。我國雖非聯合國會員國，無法參加或簽 署「氣候變遷綱要公約」及「京都議定書」， 但為了促使台灣響應 國際氣候變遷對策，更積極擔負全球節能減碳的任務，中央政府已 於 2015 年 9 月發布台灣溫室氣體減量「國家自定預期貢獻」(Intended Nationally Determined Contributions, INDC)目標，承諾於 2030 年溫
- 5. 5 室氣體排放將減少到現況的 50%，而立法院也已三讀通過「溫室氣 體減量及管理法」，訂定溫室氣體減量目標為 2050 年排放量將回到 2005 年的 50%以下。 總而言之，對於本次 COP21 會議參與，除了更進一步地蒐集、 瞭解各國相關案例，同時也將屏東縣自身經驗與作為行銷國際，因 此，如何持續在台灣及屏東推動氣候變遷議題的討論及實踐， 深化 此一國際平台的參與，遂成為更值得我們共同深入探討之行動策略 及議題。
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- 9. 9 屏東縣政府「2015 年巴黎第 21 屆締約國大會(2015 Paris COP21) 」行程 本次 COP21 會議於 11 月 30 日至 12 月 15 日之間召開，是一為期兩周、 針對國際氣候變遷相關議題的討論與展示活動。 一、會議資訊 時間：2015 年 11 月 30 日~12 月 11 日 地點：法國巴黎(Paris, France) 團員人數：屏東縣政府參訪團共 5 人 會場資訊： 主辦單位為辦理提供給 50,000 人參與的活動，選擇了 Parc des Expositions Paris le Bourget(巴黎布爾歇公園展覽館)(圖1)作為活動場地(會場 內全程 12 天提供餐飲，但只限有 BADGE 的與會者)，整體區域依據功能性 分成三個區域(圖 2)： (一)The conference center(會議中心) 此區域將為本次 COP21 重要議題決定的區域，但開放給取得通行證的 人員，並全權由 UNFCCC 的秘書處進行管理。本區域亦視會議談判的情況， 來決定是否為 24 小時開放。本區域同時也提供作周邊會議的舉辦使用，由 其他組織利用中心內的會議室展開不同主題的聲明或演講，以 90 分鐘為一 個段落。 (二)The climate generations areas(氣候變遷展示區域) 本區將開放給一般民眾與擁有通行證人員，並提供寬廣的空間給予參 與人員進行氣候議題的討論、相關氣候變遷知識或資訊的分享以及討論。
- 10. 10 (三)The gallery(展覽館) 本區域主要是用來展示來自世界各地的專業團隊或公司，以對抗氣候 變遷為主要目標所研發出的相關設計及設備等。 此外，會議中心為因應來自世界的各地代表及相關組織，針對氣候變 遷議題進行協商、談判、討論，並對相關主題之演講進行發表，將大會規 畫之會場空間劃分為，包括 2 個大會場(Plenary room)：主要舉辦開(閉)幕式 及大會全體的重要會議(分別可容納 1,300 及 2,000 人)；32 個協商空間 (Negotiating room)：開放給各國家代表與公民團體針對相關議題進行討論 (最大一間容納 500 人)；新聞中心(Press Centre)則提供給世界各地媒體記者 一個工作場所(最多可容納 3,000 人)；代表團辦公室(Delegation offices)為世 界各國代表團休息或非正式討論之處；UNFCCC 秘書處(Secretariat)則會有兩 組人馬輪流針對會場內技術性問題或協商內容提供服務；周邊活動(Side events)場地給予其他組織在大會舉辦期間，辦理氣候變遷議題的演講或活 動；公民團體辦公室(Civil society offices)則提供給世界各地的公民團體，以 便讓他們能夠同樣參與 COP21 之相關會議與協商，圖 3 為各場所之位置圖。 為期兩周的 COP21 大會如上述所言，依據各區域而有不同的功能，會 議中心為核心地帶，舉凡氣候變遷議題協商談判及周邊活動皆於此進行； 氣候變遷展示區域則是提供給公民團體進行氣候變遷議題的分享及討論； 而展覽館則供各企業團體發表新穎獨特的行動方案或設備，來對抗日益嚴 重的全球暖化現象。
- 11. 11 資料來源：COP21 官方網站(http://bourget.cop21.gouv.fr/en/) 圖 1 COP21 會館之巴黎布爾歇公園展覽館 資料來源：COP21 官方網站(http://bourget.cop21.gouv.fr/en/) 圖 2 COP21 之巴黎布爾歇公園展覽館分區圖 會議中心氣候變遷展示區域 展覽館
- 12. 12 資料來源：COP21 官方網站(http://bourget.cop21.gouv.fr/en/) 圖 3 COP21 之會議中心各場館位置圖 大會場協商空間 新聞中心代表團辦公室 UNFCCC 秘書處 周邊會議 公民團體辦公室
- 13. 13 二、團員名冊 略
- 14. 14 三、與會目的 聯合國今年在巴黎舉行的 COP21 會議，是當今全球最大的國際談判及 最重要的氣候高峰會議。此次第 21 屆巴黎締約國會議之所以如此重要， 主要的原因在於當前對溫室氣體排放的承諾書將在 2020 年時到達期限， 所以巴黎會議已為全球各界所關注並視之為形成新氣候條約的最後可能 聚會，甚至各國政府也被期待應該要生產出至少規範舊合約期滿之後十年 期間溫室氣體排放的法律文件，以作為全球共同面對氣候變遷議題所需之 協定，來替補京都協定期滿之後所形成的真空狀態。 其中，本屆會議特殊之處即在於其談判參與的對象及減緩行動的承諾。 這一次巴黎會議在談判達成協定的基調上，與以前的京都或哥本哈根氣候 談判非常不同，過去京都議定書和哥本哈根協定所參與的談判對象，都只 是侷限於已發展國家所同意減少的排放量。鮮少有發展中國家願意提出減 少排放溫室氣體的承諾，但在本屆談判開始之前，甚至有超過 160 多個已 發展 及發 展中 的國 家 ， 便已 經提 交 出他 們的 「國 家自 決預 期貢 獻 （Intended Nationally Determined Contributions,簡稱 INDCs）」或氣候變遷 行動計畫，以表明其自願減少溫室氣體排放的企圖與方法。 台灣雖然不是聯合國會員，無法參與氣候協定的談判，但在上述新一 波氣候議題所推展出的局勢中，早已經無法再用「非締約國成員」、「衝 擊產經發展」等藉口而置身事外，相反地，如何在全球氣候政治走勢越趨 一致之際，更積極掌握氣候變遷議題之資訊，並洞悉國際間各國因應政策 之作為，同時，亦展示出台灣在此議題上之創新作為及努力成果所擔負起 的國際責任，是參加本次會議的基本任務。其次是善用本次參與會議的經 驗，在返國之後舉辦分享巴黎 COP21 會議的論壇，持續並進一步地傳布所
- 16. 16 四、與會過程 COP21 大會活動的議程並沒有完全對外開放，包括締約國大會(COP)、 京都議定書締約方會議(CMP)、附屬履行機構(SBI)、附屬科技諮詢機構(SBSTA) 以及利馬巴黎氣候行動(LPMA)等許多會議活動皆因安全考量，都需要透過 事先申請許可，才能進入會場參與，加上台灣因非聯合國會員，目前也並 無法參加締約國大會的正式會議。 然而，除上述國際政治因素緣故之外，COP21 仍有許多其他鼓勵公眾 參與之會議及活動的訊息，例如，附件一為其相關周邊會議、ICLEI 舉辦活 動與其他組織會議之彙整表，其中，黃色標註為與城市關聯之減緩調適推 動有關聯之活動，近年來台灣國內城市今年持續積極推動參與全球市長聯 盟(Compact of Mayors COM)，也因此國內有城市有機會成為全球代表之一出 席於 12 月 7 日下午由 ICLEI 舉辦的 COM 活動。 此外屏東縣本次也受 ICLEI 邀請參與全球變革性行動計畫(TAP)的徵選， 加上經由本縣代表之爭取，縣境內兩家出類拔萃的廠商代表，也獲得在 ICLEI 展示會場發表成果之機會，分別將於 12 月 9、10 日下午的 TAP 展示及閉幕 前的時段上，向全世界參與人員展現本縣於在調適及減緩行動方案上所執 行的努力成績。
- 17. 17 屏東代表團幾項重要行程及說明如下表 2: 項目 日期 活動名稱/地點 現況說明 1 12/1~12/11 the Cities & Regions Pavilion – TAP2015 at COP21 Climate Generations Areas, Le Bourget, Paris, France,) 會場設有本縣行銷之攤位，簡介屏東縣相關資訊。 除書面資料，現場亦撥放縣長及局長致意演說及節能減碳 相關之案例等影片資訊。 2 12/03 the TRI-GV - The Train for Change 協助環保局技術顧問陳威豪及袁君揚報名，以利本縣案例 之發表。 由魯局長、溫秘書及王小姐參加。 3 12/04 East Asia Region Forum/Climate Generations Areas, Le Bourget, Paris, France,)Room3 由台大林子倫老師主持台日韓等國案例交流。 屏東縣由魯局長簡報、溫秘書翻譯。介紹本縣東港溪流域 之案例。 5 12/06 1900 外交部晚宴(駐法大使代表) 長榮飯店 駐法大使邀宴聚餐。 4 12/09 TAP 獲選城市案例簡報/ the Green Zone - Agora Hall 由溫秘書代表上台簡報本縣案例。 6 12/10 1450-1600 地點為 The Climate Generations Areas(the Green Zone - Agora Hall 能源與糧食議題由屏東縣隨行技術顧問向陽光電公司專 員陳威豪上台簡報。 能源與減廢議題由屏東縣隨行技術顧問環拓科技公司袁 君揚總經理上台簡報。
- 18. 18 表 1 COP21/CMP11 大會議程 11 月 30 日(一) 12 月 1 日(二) 12 月 2 日(三) 12 月 3 日(四) 12 月 4 日(五) 12 月 5 日(六) COP21/CMP11 歡迎典禮 SBI 開幕 SBSTA 開幕 CMP 會員大會 非正式協商 非正式協商 CMP 會員大會 非正式協商 COP 會 員大會 CMP 會 員 大會 CMP 會員大會COP 開幕 CMP 開幕 午餐 午餐時間 午餐 LPMA 開幕 CMP 會員大會 非正式協商 SBI 閉幕 SBSTA 閉幕 COP17 週邊會議 12 月 6 日(日) 12 月 7 日(一) 12 月 8 日(二) 12 月 9 日(三) 12 月 10 日(四) 12 月 11 日(五) 休息日 非 正 式 協商 非正式協商 1.COP 與 CMP 聯合高峰會 2.各國家聲明 1.COP 與 CMP 聯 合高峰會 2.各國聲明 1.COP 和 CMP 聯合高峰會 2.各國聲明 3.跨國組織與非官方組織聲 明 午餐 午餐 午餐 午餐 COP 與 CMP 聯合 高峰會 開幕 非 正 式 協 商 1.COP 與 CMP 聯合高峰會 2.各國家聲明 1.COP 與 CMP 聯 合高峰會 2.各國聲明 COP/CMP 閉幕：通過決定與 結論
- 19. 19 五、建議事項 對於本次參與巴黎 COP21 會議的活動，有以下二點建議：就台灣國家 的整體利益而言，面對今後類似的國際性會議或活動時，相關單位(特別是 最高主政單位)應該將目前在此事務性的工作準備，延伸至具政策性的工作 任務研討，以作為未來中央跨部會及地方各縣市的溝通整合平台，同時分 權授責、更有效地推展兼具政經及外交事務的氣候政策。 (一)推展「具政策整合視野」的國際氣候參與行動 近年來台灣對氣候變遷議題的關注及參與日益重視，不論是政府或民 間部門，均紛紛提出許多調適及減緩的政策及行動。 其中，政府更在 2009 年 9 月 21 日對外正式宣布，台灣決定要爭取「有 意義」參與聯合國專門機構，並以「加入聯合國氣候變化綱要公約（UNFCCC）」 為優先推動之政策目標，同時列入中央各相關部會之優先推動的重點工作， 進而研提出具體執行之策略及行動計畫方案。 除上述中央政府推動的優先政策及重點工作之外，在各地也紛紛出現 了縣市層級氣候治理的倡議。目前台灣 22 個縣市，就有超過一半數目的地 方政府，已經加入了全球推動永續發展的相關國際組織裡，在諸多扮演重 要角色之全球氣候治理交流平台上，成為國際氣候事務積極參與成員。 然而儘管中央部會及地方政府對此均極力推展並有所斬獲，但是台灣 在國際氣候參與行動中卻也產生各機關互賴與連結不足的現象。以此次台 灣參加巴黎 COP21 會議為例，主政單位之政策溝通完全集中在中央部會， 地方政府僅限於在出發前的事務性行前會議。 甚至在資訊分享上也多以業務機密為由，隔絕了地方及其他有深具國 際經驗的 NGO，讓本來就推動不易的氣候議題雪上加霜，內部自我抵消了
- 20. 20 分進合擊的效果。因此，如何納入地方政府及倡議運動型 NGO，在國際氣 候參與行動之觀點與成果，應為今後推展氣候國際參與首要的改善之處。 (二)研提「具地球公民意識」的國家氣候外交戰略 自 1988 年首次成為聯合國大會的討論議題之後，氣候變遷早已經從科 學研究的學術領域，轉變為國際外交的政治議題，而今年 2015 巴黎 COP21 會議中，各締約國也終於在 27 年之後，有了作為治理新架構的巴黎協定， 這對非締約國成員的台灣而言，也正是一則來自國際社會的明確訊息。 對此，台灣應該從「節能減碳策略」的一般認知，進化為「氣候外交 戰略」的國家行動，因為全球各國政府不僅已經著手了產經、環境、能源 及財稅等跨部會之計畫的擬定及執行，同時也進行了中央、區域、地方及 城市等跨層級之尺度的推動及整合，甚至也更強調社會及公眾的參與。 此外，以近年屏東縣在調適及減緩上的城市外交經驗而言，友善環境 兼具發展韌性的施政，向來是全球氣候政策交流的焦點，本府所倡議的「養 水種電」、「大潮州地下水人工補注湖」、「綠能智慧微電網」、「沼氣 發電」、「氫燃料電池機車」…均受到許多國家地方政府及國際組織的肯認。 因此，倘若台灣能夠研提出「具地球公民意識」的國家氣候外交戰略， 勢必更有助於台灣內部的溝通及協調，更能在政府部門內部、產官學界及 經濟環境社會領域之間，建立更好的公私協力治理模式及更明確可遵循之 國家氣候外交的任務目標。 簡而言之，台灣亟需透過各種不同形式及階段的政策審議過程，以更 廣泛地邀請各領域及利益相關者，共同打造出更完整的氣候政治外交路線， 以轉化自身內部政經社會的發展路線。
- 21. 21 六、心得報告 本次參加巴黎COP21會議最深的感受之一，即在於面對聯合國體制時， 台灣內部所表現出的不協調性，雖然亦顯示出民主的多元自主，但確實缺 乏一協調機制，以克服實質參與聯合國之國際活動的眾多挑戰。 首先在參加國際會議的前置作業，本次的台灣的與會人數不下百人， 但在會前的準備會議，竟然沒有比較明確之政經外交的研商會議，中央主 管機關一再地以外交及談判機密為由，排除了龐大的地方政府代表團的與 會，這只說明中央政府並沒有將地方政府視為成員伙伴之一，更何況中央 也沒有更好的突圍策略，雖然這主要是受限於馬政權的中國政策，但在實 質參與聯合國之環境外交策略上，台灣必須有足以協調內部之認知與共識 的機制與平台，才能稍有能力面對被邊緣化為中國內部成員的外交處境。 而更遺憾的是，此次由中央主管機關環保署所召集的行前會議，竟然只是 像一般旅行團出國前的出遊說明。 在台灣缺乏行前整合的 COP21 會議參加團之中，反而出現了另一股組 織 地 方 政 府 的 力 量 ， 近 年 來 國 際 三 大 城 市 組 織 之 一 的 ICLEI-Local Governments for Sustainability (該組織創立於 1990 年，原名為 ICELI， International Council for Local Environmental Initiatives) 為全球最大的地方政 府網絡平台，目前在台灣設有東亞地區高雄環境永續發展能力訓練中心(KCC, Kaohsiung Capacity Center)。透過位於高雄市的 ICLEI KCC 在各地方政府成員 的串連工作，讓此次參加 COP21 的各地方政府具備了比較有組織的與會行 動，至少掌握了利用出席的機會，把各地方政府的氣候變遷行動呈現給國 際社會，反觀中央政府仍存有自視為是上級單位的心態，例如在巴黎的駐 外單位仍以接待立委行程為主要任務，而對於其他國家之國會議員對台灣 如何實質參與 COP 會議的建議並沒有太大的興趣，而台灣本身也提不出具
- 22. 22 體期待友好國家之國會議員如何協助參與的策略與方法，白白浪費藉此會 議所建立之各國議員間拜會串連的機會。 其次，政府與民間的連結上不足以承擔實質國際參與的突圍任務。光 以環保署的對此投入之半年 1400 萬的計畫資源來看，執行單位工研院並沒 有提出政府內部整合的課題及方案，殊不知氣候變遷需要一個在行政院或 總統府層級下的政務辦公室，以統合各部會來建立更有效的行動能力。而 對於這樣的計劃的資訊分享，也僅侷限在特定的團體及部門，連期末報告 書的索取都無法做到即時順暢，更遑論對國際參與具有經驗之民間部門的 訪談及取經，彷彿這個計畫的重點只是招呼行政及立法公職參與COP會議、 抄譯 UNFCCC 網站上歷屆會議結果的以及安排廠商技術交流而已。建議相關 單位務必要讓出國準備的實務落在更具策略的行動整合上，如此才不會輕 易喪失了得之不易的 COP 會議，以及與各國氣候變遷代表交流的寶貴機 會。 氣候變遷一直是台灣重返國際社會的外交共識，而這也會將是中國對 台灣國際參與的最後底線。然而，除非台灣甘願放棄實質獨立運作的事實， 否則仍然存有不少國際友人交流及全球事務參與的空間，而其關鍵在於台 灣內部的溝通及協調，包括政府本身內部間，以及公部門與產經、環境及 社會部門之間，應該建立更好的公私協力治理模式，讓出訪與會的台灣代 表團有明確可遵循之國家氣候外交的任務目標，以利各不同團體成員拓展 出突圍國際困境及氣候問題的行動網絡及最佳能量。目前台灣並非聯合國 成員，但積極實質參與聯合國機構事務之運作，這是建構台灣外交事務能 力的重要議題，特別是在經歷過兩任總統「烽火外交」及「外交休兵」之 迥然不同的政策指引下，這樣的政策經驗對台灣的能力建構而言應該是優 勢而非劣勢，當然，短暫的混亂需要重新檢視並再組的時間，因此，作為 政府部門一環的地方政府代表，也更欣見台灣能出現一個足以讓各方適得
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