1. ESCUELA PROFESIONAL DE SOCIOLOGÍA
Gobierno Municipal y Desarrollo Local:
La percepción de los ciudadanos
Tesis para optar el Título Profesional de
Licenciada en Sociología
Bach. Elizabeth Mercedes
Suvizarreta Herrera
Lima, 2012
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2. A mis padres,
con amor y gratitud
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3. Nuestro agradecimiento a la UNFV
por la formación recibida, a mi asesor,
y a todos mis profesores de la
Escuela Profesional de Sociología de la
Facultad de Ciencias Sociales de la UNFV
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4. ÍNDICE
Pág.
Dedicatoria II
Agradecimientos III
Introducción V
Primera Parte: Planteamiento Teórico
1.1. Antecedentes de la investigación 1
1.2. Marco teórico 4
1.2.1. Problemática de las municipalidades en el Perú 4
1.2.2. Marco normativo de las municipalidades 10
1.2.3. La gestión municipal 15
1.2.4. El desarrollo local 31
1.3. Definición de conceptos 46
Segunda Parte: Planteamiento Metodológico
2.1. Planteamiento del problema 52
2.2. Formulación interrogativa del problema 55
2.3. Delimitación del problema 55
2.4. Justificación e importancia 55
2.5. Objetivos 56
2.6. Hipótesis y variables 56
2.7. Metodología 58
Tercera Parte: Resultados de la Investigación
3.1. Villa María del Triunfo: Historia y desarrollo 61
3.2. Características sociodemográficas de los ciudadanos 77
3.2.1. Zona de residencia 77
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5. 3.2.2. Edad 78
3.2.3. Estado civil 80
3.2.4. Nivel educativo 81
3.2.5. Características de la vivienda y el hogar 83
3.2.6. Nivel de empleo 85
3.3. Gobierno municipal 86
3.3.1. Transparencia de la gestión 86
3.3.2. Estado de los servicios públicos 89
3.3.3. Infraestructura distrital 90
3.4. Desarrollo local 93
3.4.1. Competitividad 94
3.4.2. Desarrollo sostenible 95
3.4.3. Desarrollo social incluyente 96
Cuarta Parte: Modelo Estadístico
4.1. Modelo teórico 98
4.2. Modelo intermedio 99
4.3. Modelo Estadístico de Componentes Principales 99
Conclusiones 108
Referencias bibliográficas 111
Anexos
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6. Introducción
La presente investigación, de tipo exploratorio y descriptivo, con un diseño
transversal; estudia la percepción ciudadana de VMT, con respecto a la relación
entre gobierno municipal y desarrollo local. Para lograr este propósito, se aplicó
un cuestionario a una muestra de 384 ciudadanos mayores de 18 años.
En un primer momento, cuando nos iniciamos en la investigación, se nos
presentaron problemas, al adecuar las actividades de recojo y la natural renuencia
de la población a dar información sobre un tema tan sensible, en el cual la opinión
generalizada atribuye tiene un esquema preestablecido sobre los gobiernos
municipales. En un segundo instante, al constatar la ausencia de estudios sobre
Villa María del Triunfo, nos pareció relevante el tema.
El estudio realizado demandó tiempo y dedicación completa en la etapa de
recolección de datos; pero, nos ha permitido determinar, mediante la aplicación
del Modelo Estadístico de Componentes Principales, identificar los componentes
e indicadores asociados a la relación entre ambas variables y que están
afectando la gobernabilidad y desarrollo local; el cual, se aleja de las expectativas
ciudadanas.
Esta investigación está estructurada de la siguiente manera: la Primera
Parte, corresponde al Planteamiento Teórico de la investigación y se desarrolla
los temas de los antecedentes, el marco teórico y la definición de conceptos. En la
Segunda Parte, desarrollamos el Planteamiento Metodológico y comprende el
planteamiento del problema, los objetivos e hipótesis. Finalmente, en la Tercera
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7. Parte, se presentan los Resultados de la Investigación. La Cuarta Parte,
corresponde a la aplicación del Modelo Estadístico de Componentes Principales.
Completan la presente investigación, las conclusiones, referencias bibliográficas y
anexos.
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8. Primera Parte:
Planteamiento Teórico
1.1. Antecedentes de la investigación
La revisión bibliográfica existente en relación al tema de nuestra
investigación, es limitada, pero, existen documentos que enfocan el tema
de la gobernabilidad y el desarrollo local y que a continuación
presentamos. Tenemos los estudios de Federico Mayor sobre
“Gobernabilidad Democrática y Desarrollo Urbano” (1998), De La Rúa,
Fernando “Gobernabilidad y Gobierno Local” (1997), los trabajos de
Hewitt, Cynthia “Usos y abusos del concepto de Gobernabilidad” y Lynch,
Nicolás “Gobernar en Democracia, el problema de nuestro tiempo”; y
otros que aparecen en la bibliografía adjunta, que serán considerados en
el desarrollo del informe de la tesis.
Para Hewitt, Cynthia, el término “Gobernabilidad” significa crear consenso
para obtener el consentimiento o aquiescencia necesaria para llevar a
cabo un programa, en un escenario, donde están en juego diversos
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9. intereses.1 Al respecto, agrega Hewitt que el uso del término “Buena
gobernabilidad” en círculos internacionales ha facilitado los intentos de
reformar los programas y burocracias del Estado en muchos países,
apelando a un modelo aparentemente más técnico y menos político que el
evocado por los planteamientos y llamamientos sobre la denominada
“Reforma del Estado.” Para Nicolás Lynch, la gobernabilidad es el
ejercicio del poder por parte de una autoridad que cumple su función
eficazmente, solucionando los problemas de estabilidad política de un
determinado Estado.2 En las sociedades tradicionales la gobernabilidad
era un problema de las élites gobernantes, sin la participación de la
población en las decisiones sobre el futuro.
En la actualidad gobierno eficaz implica la identidad del pueblo con sus
autoridades a través de mecanismos democráticos de participación de la
población y elección de los gobernantes en comicios libres y competitivos.
En la medida que aumenta la eficacia también se podrá lograr un mayor
nivel de gobernabilidad, a nivel nacional, regional o local. Barrenechea
Lercari y Díaz Palacios en relación a los gobiernos municipales
sostienen que, cuando se afirma la vigencia y vitalidad de lo local como
espacio estratégico, no se está asumiendo el criterio regresivo e
imposible de contraponer lo local como refugio frente a los males de la
globalización; se trata en realidad de hacer del espacio local el nivel
estratégico para posibilitar la organización, operación y ejercicio concreto
y cotidiano de las múltiples dimensiones del desarrollo; posibilitar que la
1
Hewitt, Cynthia. “Usos y abusos del concepto de gobernabilidad”.pag.5
2
Lynch, Nicolás “gobernar en democracia, el problema de nuestro tiempo”. Diario. La República. Lima, 8-
10-1994
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10. sociedad se apropie de ellos, tomándolos en procesos sociales.3
Fernando Romero afirma que se identifica la misión de las
municipalidades en su condición de gobiernos locales, en dos terrenos
fundamentales: en el de la representación de los ciudadanos de una
determinada a jurisdicción y en la promoción del desarrollo local.4
En este sentido, la municipalidad debe promover y mejorar sus niveles
de gobernabilidad en base a la concertación y permanente consulta a
las organizaciones sociales. Asimismo, se señala que la gestión
municipal, se ve afectada por ciertas disposiciones legales que
entorpecen su adecuado funcionamiento y campo de competencia; como
por ejemplo la creación de otros organismos del estado que invaden los
fueros municipales y que terminan por desprestigiar a las municipalidades,
las cuáles son presentadas como ineficaces y burocráticas,
organizándose, desde el gobierno, campañas políticas contra los
alcaldes y líderes locales que son marginados totalmente de las tomas
de decisiones en sus propios campos de acción5.
El desarrollo local, según Zolessi, debe entenderse como parte
integrante y fundamental del desarrollo vecinal descentralizado y
equitativo. Señala que se han dado cambios en los modelos de gestión,
orientándolo al desarrollo ya no exclusivamente de los servicios
públicos, separando su visión tradicional, desligada de relacionar la
gestión municipal con la solución del problema de la basura o de alguna
3
Barnechea y otros: Desarrollo local . Pág. 38
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11. que otra obra de infraestructura.6 Ahora se elaboran planes de desarrollo
integral, coordinando acciones y utilizando recursos sobre la base de
objetivos concretos para elevar el nivel de vida de la población,
elevando la producción, mejorando el medio ambiente, fortaleciendo los
mecanismos de participación vecinal, comunal, la participación de la
mujer y de las organizaciones productivas y sociales .
1.2. Marco teórico
1.2.1. Problemática de las municipalidades en el Perú
En la pasada década el gobierno central prácticamente
monopolizó los recursos financieros del Estado impidiendo de
ésta manera que las regiones y las municipalidades pudieran
asumir a plenitud sus competencias y funciones asignadas por la
Constitución Política de 1993, Ley Marco de la Descentralización7
(Ley N° 26922) y Orgánica de Municipalidades (Ley N° 23853) La
concentración de competencias y recursos por organismos del
gobierno central en desmedro de los gobiernos descentralizados8
y la deficiente capacidad institucional de las municipalidades ha
afectado la calidad de la mayoría de los servicios urbanos que
ofrecen éstas. Estas deficiencias se constata en la:
a) Ineficiente recolección de los desechos sólidos,
7
Esta Ley que desarrolló los preceptos de la Constitución del 93 en materia de descentralización, en realidad
como ha ocurrido en otras oportunidades, mantuvo vigente a los consejos transitorios de administración
regional bajo la dependencia del Ministerio de la Presidencia suspendiendo el funcionamiento autónomo de
los gobiernos regionales sancionado por esa misma Constitución.
8
Véase el sistemático despojo normativo de competencias y de recursos financieros que sufrieron las
municipalidades; en contrate, se fortaleció el Ministerio de la Presidencia que llegó a contar hasta con el
25% de los recursos fiscales de la República manejándose desde allí programas, proyectos y actividades de
las provincias y departamentos.
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12. b) Baja calidad e insuficiente cobertura de los servicios de agua
potable.
c) Escasez de calles y avenidas pavimentadas y señalizadas.
d) Falta de espacios e infraestructura para mercados y
terminales de transportes y áreas de expansión.
e) Precaria seguridad ciudadana.
Estos servicios deficitarios tienen como factores causales:
a) Insignificante participación de las municipalidades en la
inversión pública nacional (3.8 % aproximadamente),
particularmente en infraestructura urbana.
b) Ausencia de políticas de desarrollo urbano durante casi 30
años.
c) Impacto de sucesivos ciclos económicos recesivos y
crónicas crisis sociales y políticas que han afectado el
desarrollo de la infraestructura y servicios urbanos.
Desde luego esta situación contribuye a la disminución de la
productividad urbana y capacidad para generar empleo e ingresos
afectando particularmente a familias que se hallan en situación de
pobreza.
El deterioro de la calidad de los servicios guarda relación directa
con el acelerado crecimiento de la población urbana nacional al
representar ésta el 68% según el censo de 1993 y Lima un tercio
de la población nacional con más de 8 millones de habitantes. La
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13. situación se ha tornado aún más crítica al iniciarse el siglo XXI
apreciándose limitaciones en el suministro de los servicios
urbanos en especial en el interior del país.
Este panorama de deficiencias es resultado de objetivas
debilidades técnicas, financieras y administrativas tal como se
puede apreciar en la mayoría de las municipalidades provinciales
y distritales del país; impidiendo utilizar sus recursos, planificar el
desarrollo local y programar inversiones para la expansión y
gestión de los servicios urbanos que están a su cargo tal como lo
dispone la Constitución Política9.
Estas debilidades y restricciones también se explican por la:
a) Escasez de recursos financieros,
b) Incorrecta utilización de los recursos,
c) Prevaleciente confusión e ineficiencia en la toma de
decisiones por las autoridades locales.
Se agudiza este panorama de deficiencias cuando las
aspiraciones de la localidad no son atendidas como compromisos
por el gobierno local (tanto por el Concejo Municipal como por la
Alcaldía) en tanto institución estatal más cercana a la comunidad.
Muchas veces las demandas de los vecinos no logran plasmarse
9
Es decir: “Aprobar el plan de desarrollo local concertado con la sociedad civil”, “Organizar, reglamentar y
administrar los servicios públicos locales de su responsabilidad“ y “Planificar el desarrollo urbano y rural de
sus circunscripciones, incluyendo la zonificación, urbanismo, y el acondicionamiento territorial”,
“Desarrollar y regular actividades y/o servicios en materia de educación, salud, vivienda, saneamiento, medio
ambiente, sustentabilidad de los recursos naturales, transporte colectivo, circulación y tránsito, turismo,
conservación de monumentos arqueológicos e históricos, cultura, recreación y deporte, conforme a ley”
(artículo 194, incisos 2, 5, 6 y 6, respectivamente.
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14. en proyectos municipales ya sea porque no se aplican
mecanismos de planificación y/o presupuestos participativos o por
desconocimiento de instrumentos para operar las demandas en
proyectos específicos.
Constituye otra deficiencia la poca o nula utilización de la
planificación del desarrollo en virtud a:
a) Bajísima relación existente entre los planes de mediano y
largo plazo con el de corto plazo y, de modo especial, con el
presupuesto municipal y,
b) Formulación de los presupuestos municipales y programas
de inversión locales no se toman en cuenta los objetivos de
desarrollo o estratégicos y, aún más, las demandas de la
población.
c) El deterioro de los servicios urbanos tiene otras
explicaciones, tales como:
a) Falta de adecuadas capacidades profesionales y técnicas
en las municipalidades,
b) Burocratización de los procedimientos y conductas, y
c) Toma de decisiones en la Alcaldía y/o Concejo de modo
empírico.
En cuanto a las municipalidades como instituciones públicas
debemos señalar que a la fecha existen 194 provinciales y 1634
distritales. Según datos al año 2000 la mayor parte de los distritos
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15. concentra poblaciones menores a 20 mil habitantes, distribuidos
de la siguiente manera: 54% albergan entre 2 mil a 20 mil y, un
elocuente 37% se encuentran en situación de poblado rural
concentrando entre 200 a 2 mil habitantes. Los centros poblados
menores al año 2000 reunían a 1432 municipalidades repartidas
en 569 distritos de 115 provincias reuniendo a 4.6 millones de
personas. La densidad es bastante baja. En la mayoría de
provincias el número de habitantes oscila entre 2 y 60 por
kilómetro cuadrado hecho que contrasta con la alta concentración
poblacional que existe en algunos distritos que forman parte de
las ciudades con mayor número de habitantes como San Juan de
Lurigancho. Estos desequilibrios en materia de ocupación se
agravan debido a las dificultades viales y de transporte que
mantienen a muchos distritos en situación de aislamiento. Según
los resultados de la encuesta de infraestructura distrital llevada a
cabo por el INEI en 1994, los principales medios de transporte de
los distritos para acceder a su capital son el camión, la acémila, el
ómnibus, el bote y el peque-peque.
Según la publicación de la Fundación Fredrich Ebert “La realidad
de las Municipalidades en el Perú”, éstas pueden agruparse en 4
categorías según dimensiones administrativas. Cada una de ellas
cuenta con características diferenciadas. Así:
a) Las pequeñas de base rural incorporan a un promedio de 10
empleados quienes no tienen niveles de especialización
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16. técnica; solo tienen conocimientos elementales, careciendo
estas municipalidades de instrumentos básicos de
organización municipal.
b) En las capitales de provincia, éstas incorporan entre 10 y 50
empleados. Tienen estos centros urbanos un promedio de 6
a 7 mil habitantes. La mayor parte de estas municipalidades
están ubicadas en la sierra. Se diferencian de las primeras
en tanto cuentan algunos instrumentos de gestión como
organigramas, reglamentos, estados financieros, es decir
que sus burocracias manejan criterios e instrumentos
contables y administrativos.
c) En ciudades con promedio de 22 mil habitantes, las
municipalidades ocupan entre 50 y 150 empleados
d) En grandes ciudades donde habitan con 85 mil o más tienen
una planilla que superan los 150 empleados. Cuentan con la
totalidad de los órganos técnicos y administrativos.
Entre esta variedad de municipalidades, un Programa de
Capacitación y Asistencia Técnica tiene que seleccionar las
elegibles o beneficiarias. El “Plan Nacional de Capacitación para
el fortalecimiento de los gobiernos regionales y locales” de
reciente publicación10 identifica la problemática de la
administración municipal por ser una:
10
Elaborado por la Comisión de Capacitación Municipal y Regional de la Secretaría Técnica para la
Descentralización, órgano que integró el desactivado Ministerio de la Presidencia. Este documento es uno de
los componentes del Programa “Perú descentralizado” del citado ex Ministerio.
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17. a) Gestión que atiende los servicios públicos pero
desvinculados de la promoción del desarrollo local.
b) Régimen normativo uniforme que no toma en cuenta la
heterogeneidad de los ámbitos sociales, económicos y
geográficos de los gobiernos locales.
c) Débil comprensión de su identidad como parte del Estado y
el nivel descentralizado de gobierno y, por tanto, de sus
potencialidades y capacidades de gestión local.
d) Escasez de recursos económicos debido a sus reducidas
fuentes legalmente previstas, a su propia ineficiencia para la
administración de los tributos a su cargo, y a la excesiva
concentración de tributos a favor del gobierno central.
e) Escasa capacidad ejecutiva y organizativa para el manejo de
la administración y de los recursos que disponen.
f) Reducida capacidad de gestión para la provisión de los
servicios a la comunidad y promoción de la participación
ciudadana en ellos
g) Ausencia de políticas municipales explícitas que desarrollen
la participación ciudadana generada por una persistente
cultura política no democrática y desconocimiento del
aporte de la participación a la promoción de valores y
sistema democrático en general y a la reproducción de
actitudes centralistas en la gestión local.
1.2.2. Marco normativo de las municipalidades
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18. Las Municipalidades son las entidades del Estado más cercanas a
la población. Están ubicadas en todo el territorio nacional y están
facultadas para ejercer el gobierno en su jurisdicción, ya sea
distrital o provincial. En ella se encargan de brindar los servicios
básicos a la población, así como promover el desarrollo de su
zona. Son instancias de gobierno, que organizan la vida social en
un determinado territorio, para lo cual nuestra Constitución
Política les otorga autonomía política, económica y administrativa
en los asuntos de su competencia. Esto quiere decir que en un
distrito o provincia el Concejo Municipal (la suma de regidores y el
Alcalde) es elegido democráticamente por la población y esto les
otorga una cuota de poder que pueden administrar sin injerencias
del gobierno central en la política local. Asimismo, quiere decir
que cuenta con un presupuesto propio que el Gobierno Central les
debe transferir y, además, puede generar sus propios recursos y
buscar donaciones o convenios que le generen nuevos ingresos.
Finalmente, quiere decir que puede determinar la manera en que
se organice tanto la vida social local, como el uso de los recursos
existentes para lograrlo, sin necesidad de consultar a nadie.
Sin embargo, esta autonomía municipal tiene límites muy claros.
Unos son necesarios como el respeto a la Constitución y a las
leyes que buscan garantizar la igualdad de derechos y deberes en
todo el territorio nacional. Otros límites, cuestionados por muchos,
son de orden técnico, como la necesidad de destinar determinado
presupuesto a inversión o a gastos operativos, así como la
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19. obligación de preparar proyectos de inversión que pasen por una
revisión previa del Ministerio de Economía y Finanzas (a través
del SNIP). Pero aun considerando estos límites, la autonomía de
la que gozan los gobiernos locales no siempre fue tal. Recién en
1981, con el segundo gobierno de Belaunde, se realizó la reforma
municipal que rompió la dependencia total que tenían los
municipios del gobierno central. Es así que la historia de
elecciones democráticas locales es relativamente corta y no
cumple aún treinta años.
Actualmente existen 1834 Municipalidades, entre distritales y
provinciales, a lo largo del territorio nacional. Su variedad, por
número de población a la que atienden, ubicación geográfica,
niveles de pobreza o desarrollo, etc., las vuelve un universo
complejo y muy diverso. Lamentablemente, la Ley Orgánica de
Municipalidades no ha logrado dar respuesta a tal realidad y en
muchos casos, la legislación se vuelve una traba para el correcto
desenvolvimiento de estas instancias de gobierno.
La Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) señala como
finalidades las siguientes:
a) De representación de los y las vecinas:
Tanto el Alcalde como los regidores han recibido el mandato
del pueblo de ejercer el gobierno local. Este mandato, otor-
gado democráticamente a través de procesos electorales,
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20. tiene un conjunto de pautas, obligaciones y requisitos que
deben cumplir para mantener tanto la legalidad (pues deben
actuar conforme a Ley) como la legitimidad otorgada, siendo
fundamental conservar el vínculo con la población
manteniéndola informada y creando espacios adecuados de
participación en la gestión local. Si hubiera indicios de
incumplimiento o corrupción, la población puede retirar su
confianza a través de mecanismos como el de revocatoria
de autoridades.
b) De promoción del desarrollo integral sostenible:
La Municipalidad, en tanto órgano de gobierno local, es la
entidad llamada y facultada para liderar la gestión del
desarrollo integral de su ámbito, ya sea distrital o provincial.
Se entiende por desarrollo integral sostenible un proceso de
mejora de la calidad de vida de la población, en donde la
persona, especialmente aquella en condiciones de pobreza y
exclusión, se convierta en el centro de atención de todos los
esfuerzos siempre y cuando ello no comprometa la calidad
de vida de las poblaciones futuras.
c) De prestación de servicios públicos:
La Municipalidad debe prestar los servicios públicos
señalados por Ley, además de los que considerara
accesorios. Se consideran servicios públicos aquellos que
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21. brinda la Municipalidad que permitan a los y las ciudadanas,
de manera individual o colectiva, satisfacer necesidades
básicas o consideradas de interés general y que beneficien a
todos y todas.
Los elementos claves de la gestión municipal son:
a) La eficiencia:
Implementando procesos de planificación y organización
interna que fortalezcan las competencias y el desempeño del
equipo municipal, e incorporando medidas que permitan
brindar servicios modernos, oportunos y adecuados a la
población y, evitando esperas improductivas y
procedimientos y costos innecesarios en la atención.
b) La participación:
La elección de autoridades locales constituye un mandato de
gobierno que debe ejercerse en una relación de
comunicación entre quienes lo recibieron y quienes se lo
otorgaron. En ese sentido, las autoridades municipales, tanto
el/la Alcalde(sa) como los(as) regidores(as) están obligados
a informar a la población sobre la gestión, a rendir cuentas
de la misma, a recibir sus opiniones y propuestas, y, a
consultarle sobre decisiones fundamentales para el
desarrollo local. Para ello existen diferentes mecanismos de
participación en la Ley y otros, que las autoridades pueden
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22. desarrollar, de acuerdo con las particularidades de su
realidad local.
c) La transparencia:
El ejercicio del gobierno local constituye una función
pública, y como tal, su gestión en general, no solo el manejo
presupuestal, debe estar abierto a la vista de la ciudadanía.
Como ya se ha dicho, quienes ejercen la función pública, ya
sea como autoridades o como servidores públicos, ejercen
funciones que les son otorgadas por la población, y esta
tiene el derecho de estar informada sobre su cumplimiento.
1.2.3. La gestión municipal
La gestión municipal o sea la acción del hombre en función de
realizar las cosas con eficacia, eficiencia y calidad en la marcha
institucional municipal, depende básicamente del desarrollo de la
Ciencia Administrativa y su aplicación en estas realidades. Los
módulos de gestión generalmente aceptados se relacionan
intrínsecamente con las Escuelas de Ciencia Administrativa y se
centran en dos concepciones: La teoría de la burocracia de Weber
y el modelo gerencial.
El modelo de Max Weber
Weber imaginó un modelo de control social, que persigue como
objetivos la eficiencia y la racionalidad, para lo cual se apoya en
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23. una estructura jerárquica, inflexible, impersonal y altamente
centralizada. Esto lo escribió allá por 1914. Por sus
características, su modelo es absolutamente formal, pues no
introduce variables sobre el comportamiento, ni considera al ser
humano en su dimensión pensante actuante. Por el contrario, en
las áreas en las cuales intervienen el individuo hace rígida su
acción, restringiéndola a los términos formales definidos en su
modelo.
a) Fundamento de sus ideas
Para WEBER el modelo de burocracia representa la mayor
posibilidad de lograr eficiencia administrativa en cualquier
sistema económico. Sin la precisión de la burocracia y de su
nivel de disciplina, estabilidad y funcionalidad, WEBER
piensa que resulta imposible ejercer con eficiencia el control
social de las organizaciones complejas y altamente
tecnificadas. ETZIONI al referirse a la fundamentación de
sus ideas señala: Las organizaciones que WEBER designa
como burocracias establecen normas y necesitan hacerlas
cumplir; tienen reglas y reglamentos y emiten órdenes que
deben ser obedecidas si las organizaciones han de funcionar
efectivamente. Hasta cierto grado, la organización puede
descansar en su poder para hacer que los participantes
obedezcan. Es decir, puede usar algunos de sus recursos
para recompensar a aquellos que siguen sus reglas y
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24. castigar a aquellos que no lo hacen.
De esto se infiere con claridad la filosofía de la autoridad con
que WEBER nutre su modelo, diferente del concepto de
autoridad formal de TAYLOR, y FAYOL, pero que resulta
igualmente autoritario en su esencia, y altamente formalista
en sus aplicaciones. Para WEBER el concepto poder es la
capacidad de inducir a otra a aceptar órdenes.
Concomitantemente, define otro concepto, al cual llamó
legitimación, referido al nivel de aceptación de las órdenes
por parte de su subordinado, porque comparte o está de
acuerdo con el sistema de valores del superior que se las ha
impartido. Combinando ambos conceptos, el de poder y
legitimación, obtiene una sumatoria que define como
autoridad. Interpretado bajo esta concepción su esquema de
autoridad legal, totalmente formalista y monocrático, sería un
caso límite, donde todos los miembros de la organización
aceptan la autoridad emanada de la cúspide, porque han
legitimado el poder de toda la estructura de la organización y
su sistema de valores.
El proceso de legitimación estaría asociado al nivel de
permanencia dentro de la organización, cosa que no ocurre,
dado que existen individuos que a pesar de permanecer
dentro de la empresa no comparten su sistema de valores y,
más aún, a veces actúan en oposición, tratando de
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25. cambiarlo. Estos individuos adoptan lo que se denomina
actitud de oposición. Esta falencia conceptual (que proviene
de su concepción formalista) es corregida y adecuadamente
resuelta por los sociólogos funcionalistas que forman parte
de esta escuela. Desde otra óptica incluye en su concepto
de autoridad un análisis respecto del liderazgo, que para él
se clasifica en tres tipos:
a) Tradicional:
Estaría conformado, por el sistema de autoridad donde
la aceptación de los súbditos se verifica por tradición,
por influencia de las subculturas; las órdenes se
aceptaron por considerarse justificadas en la tradición;
siempre ha sido y así debe ser;
b) Carismático:
Se aceptan las órdenes de un superior por la influencia
de su personalidad, con quien los súbditos se
identifican o lo reconocen como tal;
c) Racional-legal o burocrático:
Es el sistema mediante el cual los súbditos aceptan un
reglamento como lógico, y en función de ello se acepta
al sistema de poder porque proviene de una serie de
normas legales legitimas por cada uno en virtud de su
grado de pertenencia a la organización. WEBER se
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26. decide por este último, sobre el cual desarrolla su
modelo, aunque no descarta aplicaciones combinadas
según e tipo y las características de la organización.
b) Funcionamiento del modelo
 El modelo WEBER cuenta en una autoridad legal,
absolutamente despersonalizada, que nutre de
autoridad a todos los cargos y establece la distribución
de funciones, autoridad y responsabilidad en toda la
estructura. En este punto, WEBER realiza, dentro de
los modelos formales, el relevo de la tradicional
autoridad de derecho natural o cuasi divino de FAYOL,
que había nutrido incluso a los modelos neoclásicos de
la década de los ‟40. Este es lógico; el contexto, tanto
en lo político, como en lo social y económico, había
cambiado. Las democracias reemplazaron a las
monarquías, la industrialización aportó un nuevo
régimen, menos sumiso que los resabios de feudalismo
de la etapa anterior. La autoridad del padre pasó a un
nivel de respeto, en lugar del anterior nivel de
despotismo. La legislación laboral impedía los abusos
de antaño, mientras las ciencias sociales desarrollaron
muchos aspectos que despertaron una nueva
conciencia en lo social y en lo humano. La
administración recibió todas estas influencias, y de allí
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27. la imposibilidad recibió todas estas influencias, y de allí
imposibilidad de seguir sosteniendo el modelo de
derecho divino. El nuevo enfoque permite sostener un
modelo formal más refinado, aparentemente derivado
de un proceso democrático, pero acentuadamente
monocrático en su funcionamiento.
 La autoridad legal queda definida por una cantidad de
leyes, decretos, normas, reglamentos, etc, que la nutre
y la dinamiza.
 Las personas deben actuar en forma absolutamente
impersonal, siguiendo exclusivamente los lineamientos
que la autoridad legal ha definido.
 Existen los cargos, creados por la autoridad legal; cada
uno de ellos está delimitado por funciones y por un
nivel de autoridad y responsabilidad. Los cargos son
ocupados por funcionarios y por agentes.
 Son funcionarios quienes ocupan los cargos de altos
estatus en materia de autoridad; sus acciones son
impersonales; deben mandar sólo en función de lo que
indique la autoridad legal.
 Los cargos con estatus operativo son llenados por
agentes, quienes deben obedecer a los funcionarios tal
como se especificó en su respectiva norma legal.
 Existe una delimitación clara y expresa de los cargos,
con las funciones que debe desarrollar y con el nivel
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28. de autoridad con el que cuenta respecto de sus
subordinados (agentes), identificándose, además, sus
puestos en cantidad y en tipo de relaciones
funcionales. Al mismo tiempo, se indica de quién o
quiénes depende cada cargo y qué tipo de
dependencia y características existen. De esta forma,
se constituye la estructura de la organización.
 Los cargos están dispuestos en un orden jerárquico
que une a todos entre sí con el objeto de lograr un nivel
de operación eficiente. El conjunto de la organización
está reglado por un conjunto de procedimientos y
normas escritas que indican cómo debe hacerse cada
cosa. Dado que esto fue aprobado por la autoridad
legal, nadie puede desobedecer y operar en forma
distinta.
 Cuando un funcionario o agente considere que alguna
norma, procedimiento o nivel de funciones resulta
inadecuada no puede modificarla por su cuenta, sino
que, por el canal de la superioridad correspondiente,
formulará una sugerencia de cambio o modificación.
Esta será guiada a un cargo especialmente creado que
lo analizará. Este cargo es el departamento de
organización y métodos o la gerencia de sistemas, que
estudiará el problema, y si de dicho análisis resultará
que ese cambio sería beneficioso para la eficiencia y
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29. no altera el nivel de control social, dicho órgano
recomendará su aprobación, con lo cual se generará
un expediente de modificación de normas o
procedimientos que la autoridad legal aprobará y
exigirá que, desde ese momento, se realicen en las
operaciones de la forma ahora dispuesta. Es tan sólido
el concepto de control que nadie puede cambiar nada,
si no es aprobado previamente por la autoridad legal y
revisado en forma profunda por una unidad que
analizará prioritariamente si los cambios solicitados no
afectan el nivel de control.
 Cada cargo debe ser llenado sobre la base de la
capacidad de las personas, buscando a las personas
más idóneas para cubrir cada cargo, teniendo siempre
en cuenta sus características y no los factores de tipo
personal, amistad, vínculos familiares, etc.
 Las personas que ocupen los cargos no deben tener
ningún tipo de relación patrimonial con la organización
(ni accionistas, ni dueños, ni relaciones afectivas, hijos,
esposas de dueños o accionistas). Quienes
desempeñan las funciones y se les paga por ello
deben ser funcionarios profesionales. Con esto se
pretende asegurar la objetividad en el desempeño del
puesto e impedir la interferencia de otros factores, sean
personales, afectivos, etc. Como conclusión, WEBER
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30. enfatiza que los funcionarios y agentes deben estar
totalmente separados de la propiedad de los medios de
producción y administración y deben tener su
residencia personal fuera de la organización.
 Los cargos no pueden ser monopolizados por ningún
titular y no serán por vida, sino que serán dados o
quitados según las necesidades de la organización.
Aclara WEBER que se debe asignar prioridad en la
cobertura de un cargo a los funcionarios de nivel
inmediato inferior, siempre que cuenten con la
idoneidad para ello. A tal fin debe existir un sistema
permanente de capacitación y entrenamiento en todos
los niveles, de manera que en cualquier momento un
funcionario pueda reemplazar a otro, sin que ello afecte
la eficiencia organizacional.
El modelo gerencial
Lo que fuera antes signo de la racionalidad moderna (la
burocracia Weberiana), la sujeción de toda actividad
administrativa a reglas, códigos y programas explícitamente
formulados, empieza a presentar deficiencias, no está preparada
para casos especiales o situaciones nuevas e inesperadas. Si
bien las competencias fijas en los planes de distribución de
funciones alivian la jefatura de servicio, hacen más transparente la
división del trabajo y evitan conflictos en torno a las diversas
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31. posibilidades, fomentan sin embargo una mentalidad de
competencia combinada con una reducción del sentimiento de
responsabilidad al ámbito estrecho del trabajo específico y no del
producto final11. El principio jerárquico que permite estabilizar el
carácter instrumental de la administración conduce a eludir las
responsabilidades, enviando las decisiones hacia arriba,
sobrecargando la capacidad de trabajo y de decisión del máximo
nivel. Éste, a su vez, no está dispuesto a delegar su
responsabilidad en instancias menores de la administración, por lo
que la combinación y sumatoria de estos elementos (rigidez, falta
de involucramiento, de misión, así como exceso de
compartimentación) son responsables de la insuficiente capacidad
de adaptación e innovación de la organización burocrática frente a
una sociedad que se ha vuelto más compleja, dinámica y
fragmentada12.
El pasaje del modelo de gestión burocrático al "gerencial" supone
la búsqueda de una mayor eficacia-eficiencia en las
organizaciones, y que la lógica del control y de evaluación deje de
ser de proceso y de normas para pasar a medirse según el
impacto y la performance. Se trata de pasar a gobiernos "abiertos
e innovadores" donde las estructuras organizativas tienden a no
ser piramidales sino de interdependencia jerárquica y de
autonomía funcional, favoreciendo el trabajo en equipos, o en
11
D. M. Guillén y R. Esther. "Incidencia de los tipos de gerenciamiento en la administración de los
fondos del Estado", FLACSO, Control y Gestión de Políticas Públicas, marzo de 1997 (mimeo),
12
R. Mayntz. (2000) Sociología de la administración pública, Madrid, Alianza. Editorial
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32. todo caso, dejar la hipertrofia del principio de legalidad y de
normas como límites, y más bien convertidos en herramientas de
gestión. Cabe señalar al respecto la influencia de diversos aportes
provenientes de la administración privada, como los enfoques
"calidad total", "reingeniería institucional" y la planeación
estratégica en donde se apunta a que haya menor concentración
del poder, mayor descentralización e incorporación de roles de
auditoría, control y fiscalización. En todo caso, aparece un
cuestionamiento posmoderno a la funcionalidad de lo jerárquico,
vertical y piramidal de las organizaciones, junto a la promoción de
lo flexible, horizontal y de coordinación en red.
Este proceso de reforma tiende a fomentar el buen manejo de los
fondos públicos, la planificación y presupuestación en tiempo y
forma (presupuestos por programa participativo, etc.), la
informatización del municipio. La eficacia y performance están
vinculadas a la calidad de los servicios, a un ciudadano redefinido
como cliente, consumidor o usuario, lo que supone una lógica de
gestión basada en la demanda más que en la oferta, en
suministrar información y capacidad de control sobre la
administración. Por ello, dice Brunner, frente a la crisis actual lo
que se requiere es un "nuevo contrato social" entre las
instituciones, la sociedad y el gobierno. Este nuevo contrato se
debe fundar en dos ejes: la rendición de cuenta (accountabilíty) y
la evaluación institucional, por un lado, y la diversificación del
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33. presupuesto público mediante criterios racionales, por el otro13.
Pero en lo político las tendencias al cambio no son menores. Si
bien en la mayoría de los municipios latinoamericanos todavía
está presente el modelo tradicional de gestión -con integración
vertical entre diferentes esferas públicas, centralización de las
decisiones, falta de incentivos, bajo grado de instrucción del
personal y acumulación política vía obra pública y clientelismo-,
las mayores competencias con menores recursos llevan a tener
que hacer más eficiente la gestión, adecuando a ello estructuras,
procesos y recursos organizacionales. Muestran las limitaciones
del modelo político tradicional basado en punteros y en el
clientelismo para generar sinergias y nuevos recursos, así como
otra disposición de la sociedad civil a participar por otras vías.
La clase política, a partir de la fuerte pérdida de credibilidad,
comienza a replantear formas de acumulación política vinculadas
exclusivamente a lo partidario ideológico y a promover una
articulación con organizaciones de la sociedad civil basada en
otros canales. Lo que da lugar al surgimiento de otra esfera
pública constituida por organizaciones sociales y una confi-
guración del consenso sobre la base de la eficacia y de nuevas
formas de participación social. Y también al surgimiento de un
nuevo tipo de liderazgo .distinto. Se trata de líderes locales, y en
un creciente número de mujeres. (ej. redes de intendentas), que
13
J. Brunner. "Educación superior en América Latina: coordinación. financiamiento y evaluación", En C.
Marquis (compilador). Evaluación universitaria en el Mercosur. Buenos Aires. Ministerio de Cultura y
Educación.
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34. se mueven en un contexto de decisión donde los inversores
privados operan en escalas globales. Que requieren de una
distribución del tiempo distinta para posibilitar la innovación, ya
que habitualmente en la administración pública lo urgente suele
devorar a lo importante, y los compartimientos sectoriales suelen
llevar a que el liderazgo político sea devorado por las rutinas.
En este sentido se revela también la voluntad de la sociedad de
participar a través de nuevos canales no partidarios o gremiales
en un nuevo espacio público también ayudado a conformar por los
medios de comunicación. Al mismo tiempo que el funcionamiento
habitual de los Concejos Deliberantes arrastra un fuerte
desprestigio y lleva la necesidad de considerar la reforma política.
Como señala Tecco (1997), éstos no cumplen adecuadamente
con la elaboración de políticas públicas municipales, en función
de! Principio de “gobernabilidad”, en virtud del cual el partido que
se impone en las elecciones tiene garantizado no sólo el ejercicio
del Poder Ejecutivo, sino también la mayoría absoluta en el
Concejo: “Esto conduce a que los concejales oficialistas se limiten
a aprobar las iniciativas del Ejecutivo, mientras la oposición –sin
posibilidad de viabilizar sus proyectos- a utilizar al concejo como
caja de resonancia de sus denuncias. Esta deficiencia se produce
en la Argentina en parte por el „voto sábana‟, que impide a los
ciudadanos seleccionar a los candidatos de real valía por los que
desean votar; por los criterios predominantes en la selección de
candidatos a concejales en los partidos donde predominan los
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35. „punteros‟ de distrito con escasa e inadecuada preparación para el
ejercicio de las funciones y, por último, por la persistencia de una
„cultura clientelar‟ (intercambio de apoyo político por diversos tipos
de valores desde el poder) que está particularmente desarrollada
entre los miembros de estos concejos. Los aparatos tradicionales
y las máquinas partidarias de listas sábanas y punteros, entonces,
dificulta la selección de élites más flexibles, preparadas y con
capacidad de trabajo en equipos”14
Cuadro Nº 1: Matriz político-organizacional
Modelo Administrativo Modelo gubernativo
burocrático Gerencial
Lógica De rutinas, normas y procedimientos. De eficacia y performance.
Legalismo Evaluación y monitoreo
Principios Centralismo, verticalidad, Descentralización. Trabajo en equipos,
Jerárquico, sectorialización, horizontalidad, flexibilidad, implicación
Descompromiso. del personal, incentivos.
Presupuestación Ausencia de programación del gasto y de Cierre de cuentas, presupuesto por
caja, alta incidencia de la deuda flotante de programa, base cero y participativos.
arrastre. Presupuestación general.
Lógica política Acumulación vía punteros, Acumulación vía eficacia en la gestión,
Clientelismo y centralismo nueva articulación público, privado,
Partidario. Liderazgo tradicional. descentralización, nuevo liderazgo.
Control Escasa cultura de control y evaluación. Nuevos roles de auditoría y control.
Acercamiento de las estructuras a
usuarios y clientes.
Sin embargo, se presentan diversos problemas y dificultades para
el cambio del modelo de gestión y estos son los siguientes:
a) Los recursos humanos en los municipios plantean la
paradoja de tener exceso de personal y, a la vez, falta de
personal especializado; además, de tener tradiciones
14
C. Tecco. "El gobierno municipal como promotor del desarrollo local-regional". Universidad Católica de
Córdoba. 1997
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36. clientelares de reclutamiento y una carrera administrativa
asociada a enfoques burocráticos centrados en la
antigüedad más que basados en lo meritocrático y en la
productividad. Se observa una crónica falta de técnicos
preparados para asumir las responsabilidades que se les
exige desde el nivel nacional, y este reclamo se agudiza en
las instancias locales más pobres. Ello se re fuerza con la
mayor capacidad que tienen las provincias con gestiones
más profesionalizadas para capturar fondos de los
programas nacionales y de la cooperación internacional, lo
que aumenta las diferencias de oportunidades entre los
distintos municipios.
b) La reformulación del sector público y la búsqueda de eficacia
convive con el peligro de reformas administrativas
interpretadas como "minimización" del nivel municipal del
Estado, objetivo que se lograría a través de la reducción ,del
aparato institucional y del Estado (Tecco, 1997). Existe el
riesgo de una, visión de transplante del modelo managerial
del sector privado al público y de pensar al municipio
exclusivamente como una empresa, dejando de considerar
sus dimensiones políticas específicas15, o de considerar la
eficacia exclusivamente en términos de "ajuste" y reducción
del gasto. Del mismo modo, otro riesgo del proceso
reformista es no tener en cuenta la significación que alcanza
15
Ver: S. Richards, "El paradigma del cliente en la gestión pública", En Gestión y Análisis de Políticas
Públicas, lNAP, Madrid, septiembre-diciembre 1994, y también P. Krugman. "A country is not a company".
Harvard Business Review, january-february, 1996.
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37. el clientelismo político, la escasa diferenciación entre cargos
políticos y técnicos y aun la baja implantación del patrón
burocrático del modelo anterior.
c) En la dimensión política, si bien el nuevo modelo de gestión
es bien visto por los funcionarios, se puede dilatar su
incorporación, tanto porque en algunos casos no hay
recursos para llevarlo a cabo -por recortes de la
coparticipación provincial como por -Una menor recaudación
percibida en las tasas-, como porque hay una tendencia a
aferrarse a lo conocido y porque no se revela con claridad el
rédito político que puede obtenerse encarando el cambio.
Por las resistencias que despierta una transformación de
esta naturaleza tanto en las culturas burocráticas como en
las estructuras políticas centralizadas. También en esta
dimensión se produce el conflicto entre el surgimiento de la
nueva esfera pública -basada en modalidades de
participación social desde organizaciones vecinales y ÓNG
de carácter autónomas vinculadas a agencias del Poder
Ejecutivo-, y la política tradicional de los partidos.
d) Por último, subyace como obstáculo la histórica debilidad
institucional y de recursos de estas instituciones. Como
señala H. Cormick: "En el municipio argentino ha
predominado una visión formalista y administrativista de la
acción municipal. Uno de los resultados más graves de esta
perspectiva se pone de manifiesto en la restricción de
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38. recursos de los municipios. La lógica aplicada sería la
siguiente: al no ser nivel estatal con competencias
relevantes, no le corresponden recursos significativos. Como
consecuencia, los recursos con que cuenta son los
imprescindibles para encarar las tareas de administración.
De este modo, se cierra un círculo que atenaza al municipio
entre la incapacidad para encarar políticas activas y el
cuestionamiento por parte de la sociedad por su ineficacia
para dar cuenta de sus demandas"16.
1.2.4. El desarrollo local
Joan Prats respecto al Desarrollo Local señala que el buen
gobierno no depende tanto de la eficacia y eficiencia de las
organizaciones gubernamentales como de la capacidad de
establecer una arquitectura y un proceso social que incentiven,
coordinen, orienten, influencien y equilibren las interacciones
antes aludidas. Gobernar la interacción significa, en primer lugar,
procurar el equilibrio entre los diversos grupos y fuerzas sociales;
pero significa también, y principalmente, influir en dichos grupos y
fuerzas y orientar su dinámica con la finalidad de alcanzar nuevos
y más deseables equilibrios. El gobierno debe mantener la
cohesión social y procurar a la vez el cambio estructural, y hacerlo
respetando y fortaleciendo la autonomía de los diversos grupos y
16
H. Cormick. Op. cit., p. 27.
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39. 17
organizaciones. Tal tarea no tiene nada de fácil. De ello se
deduce que el desarrollo local no se puede conseguir si no existe
una voluntad política local de hacerlo. Sin liderazgo y apoyo
político es difícil que las iniciativas de desarrollo prosperen.
Al diseñar políticas de desarrollo local, es importante recordar que
este es un proceso donde se organiza el futuro de las personas
en un territorio dado. Parte importante entonces, es la
planificación que realicen los agentes locales que intervienen en
el proceso, con el fin de aprovechar los recursos humanos y
materiales que allí se encuentran. Las políticas de desarrollo
deben buscar el bienestar social y la mejora de la calidad de vida
de la comunidad local, donde, los agentes sociales, económicos e
institucionales que forman parte del entorno generan un sistema
de relaciones para favorecer los procesos de crecimiento y
cambio estructural. Una política de desarrollo local consiste, por
tanto, en un conjunto de iniciativas que surgen del estudio
estratégico de los agentes locales y cuyo objetivo es hacer
competitivas a las localidades, mediante la mejora de sus
recursos y factores potenciales, combinando las inversiones e
iniciativas de los agentes locales externos.
Sin embargo, tradicionalmente se ha considerado a los gobiernos
locales como empresas de servicios, orientadas a la ejecución de
obras e infraestructuras, limitando las posibilidades de actuación
17
Prats, Joan: Gobernar en tiempos de turbulencias. Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalunya,
Colección de Papers. Paper Nro 19. http://www.iigov.org/documentos.
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40. de los alcaldes y funcionarios públicos en la promoción e impulso
de un desarrollo integral de sus territorios. Afortunadamente, esta
visión está siendo superada en la mayoría de nuestros países que
están inmersos en un proceso de descentralización territorial que,
entre otros, provee a las municipalidades y gobiernos regionales
de las herramientas formales necesarias para asumir
adecuadamente un mayor grado de autonomía en la gestión y
distribución de los recursos. La unidad básica en el desarrollo
local es precisamente el territorio o municipio. Este tiene un
conjunto de características que señalamos a continuación:
a) Demarcación geográfica definida y características físicas
espaciales.
b) Gobierno con administración propia: municipalidad.
c) Población vecinal vinculada: vecinos, sentido de
pertenencia, etc.
d) Patrón socio – productivo: actividades económicas definidas
por sector y producto «estrella» de la economía.
e) Dotación de recursos a utilizar: recursos naturales,
posicionamiento, etc.
f) Articulación regulada con las instancias públicas y privadas
de mayor escala.
g) Dinámicas, sectoriales y funcionales, que tienen una lógica
de inversión no necesariamente racional en la localidad.
No obstante, la característica principal es la dispersión de los
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41. escasos recursos, ya sea por la escasa coordinación entre
actores y agentes de desarrollo o la inexistencia de voluntad,
capacidades y estructuras para gestionar los Planes de Desarrollo
de manera sistémica.
Vásquez Barquero, conceptúa el Desarrollo Local como un
proceso de crecimiento económico y de cambio estructural que
conduce a una mejora de nivel de vida de la población local en el
que se pueden identificar al menos tres dimensiones: una
económica, en la que los empresarios locales usan su capacidad
para organizar los factores productivos locales con niveles de
productividad suficientes para ser competitivos en los mercados;
otra, sociocultural, en que los valores y las instituciones sirven de
base al proceso de desarrollo; y finalmente, una dimensión
político-administrativa en que las políticas territoriales permiten
crear un entorno económico local favorable, protegerlo de
interferencias externas e impulsar el desarrollo local.18 Asimismo
manifiesta que el desarrollo local debería lograr tres objetivos
generales: La transformación del sistema productivo local, el
crecimiento de la producción y la mejora de! nivel de vida y de
empleo de la población con el fin último de crear puestos de
trabajo cualificados para la población, alcanzar una estabilidad
económica local y construir una economía local diversificada.
Iván Silva entiende el desarrollo local, como resultado del previo
18
Vásquez Barquero, A. Desarrollo Local. Una Estrategia de Creación de Empleo. Madrid: Editorial
Pirámide.
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42. compromiso de una parte significativa de la población local,
mediante el que se sustituye la concepción tradicional del espacio
como simple contigüidad física por la de un espacio de solidaridad
activa. Para ello es preciso que se produzcan cambios básicos en
las actitudes y comportamientos de los grupos e individuos que
componen la sociedad civil.19 Otra mirada del desarrollo local, es
la de Enrique Gallicchio, quien indica que el desarrollo local
aparece como una nueva forma de mirar y de actuar desde el
territorio en este nuevo contexto de globalización El desafió para
las sociedades locales está planteado en términos de insertarse
en forma competitiva en lo global, capitalizando al máximo sus
capacidades locales y regionales, a través de las estrategias de
los diferentes actores en juego.20
En suma, el desarrollo local es un proceso de cambio progresivo y
continuo hacia mejores niveles en la calidad de vida de las
personas de modo que puedan y tengan la oportunidad
permanentemente de desarrollar todas sus capacidades humanas
en un determinado espacio local, en base a la voluntad política de
sus autoridades y donde las personas son sujetos activos de su
propio desarrollo. Igualmente podemos decir, que el Desarrollo
Local es un proceso político y social con soporte técnico orientado
a mejorar la calidad de vida de las personas, es decir, colocamos
en el centro del desarrollo a las personas, En ese sentido plantear
19
Silva Lira, Iván (1988) Manual de Desarrollo Local. Ed. ILPES, Chile, 1988.
20
Gallicchio, Enrique (2002) El Desarrollo Local sus retos y desafíos; Ponencia en Seminario Taller:
Contradicciones en un Mundo Globalizado; Córdova.
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43. un proceso de desarrollo local, implica ante todo, disponer de una
orientación hacia la transformación, de una dirección y un sentido
de cambio hacia mejores condiciones de vida de las personas en
un determinado territorio, en el cual pueden distinguirse varias
dimensiones:21
a) Económica, en la cual, los empresarios locales usan su
capacidad para organizar los factores productivos locales
con niveles de productividad suficientes para ser
competitivos en los mercados.
b) Formación de recursos humanos, en la que los actores
educativos y de capacitación conciertan con los
emprendedores locales la adecuación de la oferta de
conocimientos a los requerimientos de innovación de los
sistemas productivos locales.
c) Socio-cultural e institucional, en la que los valores e
instituciones locales permiten impulsar o respaldar el propio
proceso de desarrollo.
d) Político-administrativa, en la que la gestión local y regional
facilitan la concertación público-privada a nivel territorial y la
creación de «entornos innovadores» favorables al desarrollo
productivo y empresarial.
e) Ambiental, que incluye la atención a las características
específicas del medio natural local, a fin de asegurar un
desarrollo sustentable ambientalmente.
21
OIT (20010) Manual para la gestión del desarrollo económico local. Lima: OIT
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44. El desarrollo local, según la USAID,22 está referido a mejorar la
calidad de vida y el bienestar de la población, empezando por las
necesidades inmediatas: salud, alimentación, educación, trabajo,
vivienda, ambiente limpio, sano y agradable. Para lograrlo es
necesario llevar siempre hacia adelante un proceso que beneficie
al conjunto de la población sin afectar a otros. Este proceso
implica organizar mejor el espacio donde vive la población y el
entorno que la rodea, y además, ir construyendo o reconstruyendo
un tejido de relaciones sociales y oportunidades económicas que
permita vivir en armonía al conjunto de la población presente y
futura.
El término desarrollo local, significa que nos referimos al proceso
de una localidad a un lugar determinado, que cuenta con un
territorio delimitado, una población y un gobierno o autoridad que
rige sobre este espacio. En este sentido, en nuestro país, este
espacio local se puede referir a una localidad, un municipio, un
grupo de municipios circunvecinos o conectados unos con otros
(una región) o un departamento. Esto es así si nos guiamos,
principalmente, por los límites políticos administrativos del
territorio. Además, el término desarrollo local se puede referir
también al proceso que se desarrolla en una cuenca hidrográfica,
una subcuenca o una microcuenca, esto es si nos guiamos por los
límites naturales del territorio. Entonces, el término local no es
propiamente un sinónimo de municipal o del municipio, aunque su
22
USAID (2004) Desarrollo local y participación de la mujer. El Salvador. Proyecto USAID.
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45. uso es más frecuente es con respecto al desarrollo de un
determinado municipio o del conjunto de municipios del país. Si se
agrega el apellido "Local" al nombre o a la palabra "Desarrollo",
entonces se está haciendo referencia al desarrollo en un territorio
que tiene unos límites determinados.23
Por tanto, el desarrollo local es la situación resultante y
potenciadora de un proceso integral e integrador de componentes
sociales, políticos, culturales, económico productivos,
ambientales, que se dan en un territorio delimitado en el que se
involucra la población y que busca generar en la actualidad y a
futuro, mejores condiciones de vida de la población y mejorar las
condiciones de entorno, de un determinado territorio o localidad.
El desarrollo local en un país es este proceso que se realiza en un
territorio determinado del país, que considera las particularidades
de estos lugares o localidades, pero que no es aislado, sino que
debe estar vinculado o articulado al desarrollo nacional, ya que
forma parte de éste. El desarrollo implica componentes sociales,
económicos, políticos, culturales y ambientales, que tienen
elementos que están interrelacionados, y para lograr un desarrollo
equilibrado es necesario el avance de todos los componentes.
Elementos del desarrollo local
23
Ibid.
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46. Los procesos de democratización y desarrollo municipal, para
24
lograr un desarrollo sostenido, deben permitir:
La participación de la población local: Es decir, el
involucramiento de la gente en el quehacer del municipio o
de un territorio determinado. Se refiere a la participación de
la población, que es parte de esta unidad territorial, para
conocer y analizar su situación, identificar y priorizar sus
necesidades y problemas, proponer formas de atender esas
necesidades y solucionar esos problemas. En otros
términos, se refiere a la participación para decidir qué hacer
en función del interés común del municipio; es participar,
como individuos y como colectividad, en la toma de
decisiones de su localidad, caserío, cantón y municipio; es
participar en la orientación de este proceso. Requiere
entonces de planificación, de organización, de concertación,
de coordinación, de aportar en la realización de este
proceso.
Esta participación debe permitir también, velar por el buen
desempeño de la administración pública, tanto del gobierno
local como del gobierno central, así mismo, de cualquier
instancia comunal y otras instituciones que tienen interés en
apoyar alguno o varios aspectos del desarrollo local. Por
24
Galván, G (1996) Consideraciones sobre desarrollo local. San Salvador: Documento de trabajo de
FUNDAMUNI. Abril mayo.
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47. tanto, el desarrollo local es y requiere de la participación de
la población local.
La democratización de los procesos sociales. Esto es,
ampliar y asumir responsablemente los derechos, deberes y
libertades que estos procesos generan. Por ejemplo, este
proceso de participación ciudadana en el quehacer del
municipio, así como requiere de condiciones de apertura,
tolerancia e igualdad de oportunidades para participar, y de
metodologías adecuadas para hacer posible esa
participación, exige además, apertura, responsabilidad y
compromiso por parte de cada persona involucrada en este
proceso.
Desarrollo de la infraestructura y los servicios básicos.
Para lograr el desarrollo local es necesario contar con la
infraestructura y los servicios básicos que requiere la
población local, no basta con que el municipio tenga un alto
grado de desarrollo local si existen muchas necesidades
básicas insatisfechas. Es ampliamente conocido que son
limitadas las posibilidades de desarrollo de una población
que no cuenta con calles de acceso al municipio ni calles
internas, o que éstas se encuentran en mal estado, o que
carece de agua potable y energía eléctrica, o que le faltan
locales adecuados para atender la educación y la salud de la
población, o que no dispone de las instalaciones y/o las
maquinarias y herramientas necesarias para poder crear
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48. riqueza. Sin embargo, sería erróneo limitar el desarrollo local
de un municipio, únicamente a la construcción de la
infraestructura básica que necesita. No se puede considerar
a un municipio desarrollado por haber resuelto la mayoría de
necesidades de infraestructura y servicios, si aún hay otros
componentes del desarrollo que no avanzan o que no están
en camino de ser resueltos.
Pero es un hecho que al contar con la infraestructura y
servicios básicos, si se aprovechan adecuadamente, se
generan condiciones que permiten o potencian avances
importantes en otros componentes y en el proceso del
desarrollo local. Porque de nada serviría contar con
infraestructura en educación y en salud, con edificaciones
para escuelas y clínicas, si no hay quien les de vida para
que funcionen. Hacen falta maestros y maestras, personal
médico, enfermeras, promotores de salud, etc., y recursos
para que desarrollen los programas necesarios. Esto implica
atender también necesidades sociales y económicas.
Por otra parte, tampoco se puede decir que un municipio ha
logrado su desarrollo por el hecho de tener resueltas la
mayoría de necesidades en la cabecera municipal o casco
urbano, si en las demás localidades (cantones y caseríos
que son parte de ese municipio) sigue habiendo muchas
necesidades que no se han resuelto. Entonces, la cobertura
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49. de esta satisfacción debe ser en todo el municipio, o en
todas las localidades que se encuentran dentro del área de
una determinada unidad territorial.
Desarrollo de las personas. La participación ciudadana
será más efectiva o podrá aportar de mejor manera si cuenta
con posibilidades de desarrollo personal, por tanto necesita
de conocimientos y habilidades. Es decir, se trata de contar
con una población capacitada que pueda hacer un uso
racional de los recursos municipales; que le dé vida a la
infraestructura o a las instalaciones, que las haga funcionar,
y también que sepan utilizarlas y mantenerlas.
El desarrollo local debe fortalecer las capacidades locales
del municipio o de la unidad territorial que se trate, en todos
los aspectos que sean necesarios para mejorar la condición
de vida de la población que habita en estos espacios. Se
trata de educación, formación y capacitación, de, la
apropiación de valores que lleven a la práctica de la
democracia, así mismo, de superar las desigualdades entre
hombres y mujeres.
Es clave desarrollar el potencial humano de niños, niñas y
jóvenes. Es con ellos y ellas en esta etapa de sus vidas, que
más se puede trabajar y lograr cambios en cuanto a las
desigualdades entre hombres y mujeres; generar y afianzar
valores como la solidaridad, responsabilidad, respeto y otros;
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50. promover y motivar su participación activa, dinámica y
propositiva, en relación con sus actividades y las de sus
comunidades o municipios u otras unidades territoriales. Es
la población joven la que dará continuidad a los procesos de
desarrollo local, por tanto se debe contribuir a su
crecimiento, formación, capacitación y recreación.
Este proceso para desarrollar los recursos humanos, el
potencial de las personas, implica también que la población
disponga de posibilidades de recreación. Es necesario
contar con oportunidades y espacios para una sana
recreación, tener tiempo y lugares donde divertirse, hacer
deporte, socializar e intercambiar con las demás personas.
Crecimiento económico. Desarrollo económico local. No
existe desarrollo sin crecimiento, de la misma forma, no
puede haber crecimiento económico del conjunto de
municipio si existen colectividades locales que no están
consideradas en el esfuerzo o en el resultado de ese
crecimiento. Los problemas de estabilidad económica, falta
de empleo y de ingresos, entre otros, son considerados
prioritarios por la población local, resolverlos es una
necesidad del desarrollo local que a su vez permitirá
desarrollo o lograr mayor desarrollo. Una clave estará en
invertir parte de la riqueza generada, y siempre seguir
haciéndolo, para seguir generando riqueza en forma
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51. permanente y a futuro; y en cómo hacer esta situación
sostenible.
Si los logros en el crecimiento económico de un municipio
sólo puede disfrutarlo parte de su población pero no todos
sus habitantes, o sólo un lugar pero no todas las localidades,
lo más seguro es que generará desigualdades que afectarán
las posibilidades de avanzar en el desarrollo local.
Reducir las desigualdades. El ámbito de las desigualdades
es amplio. Una de ellas es la desigualdad generada por la
injusta e inadecuada distribución de los recursos o
beneficios obtenidos en un municipio o territorio
determinado, entre la población que lo habita. Esta
desigualdad es una de las más críticas porque impide o
puede desbalancear el desarrollo local, y además, porque
repercute en otras desigualdades.
En nuestro medio, esta desigualdad suele condicionar o
limitar posibilidades, derechos y libertades a la población
que carece de recursos, e incidir en otras desigualdades,
aunque estas se salgan de la esfera propiamente
económica, por ejemplo, la desigualdad en las posibilidades
de participación, o la desigualdad en la posibilidad de tener
una buena educación, formación y capacitación, o de
oportunidades para obtener un empleo, o de tener acceso a
una buena atención en salud y a una buena alimentación.
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52. Unas resultantes de esta situación son más población
dedicada a la delincuencia, y más población dispuesta a
emigrar de sus comunidades y municipios hacia fuera del
país, porque no encuentran perspectiva de mejorar su
calidad de vida en los lugares donde viven.
Otro ámbito de desigualdad se presenta a nivel de género, la
exclusión o la limitación de la mujer en diferentes actividades
por razones de una desigual carga de responsabilidades en
el hogar y/o por patrones culturales muy arraigados que la
excluyen de participar en la dinámica del desarrollo de su
comunidad o de su municipio y que la relegan a la casa. Son
patrones que pesan en el plano nacional y están también
presentes en el ámbito local y muy marcadamente en los
municipios del interior del país, que tienen características
más rurales que urbanas
Es decir, que no basta con reducir determinado tipo de
desigualdades ni hacerlo sólo en algún momento en
particular o de manera temporal, sino que la preocupación
debe ser por generar el marco, las condiciones y el ambiente
necesarios para que haya igualdad de oportunidades en
estos campos. Y habrá que poner especial atención a la
desigualdad generada por la forma de distribuir el producto
social, ya que esta agudiza o genera otras desigualdades.
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53. Respetar la capacidad de la naturaleza. El desarrollo local
con participación ciudadana, si logra mejorar la calidad de
vida de la población, debe preservar el medio ambiente, para
que el desarrollo pueda ser sostenible. No habrá
sostenibilidad, si la acción de la población sobre el medio
ambiente hace disminuir la productividad de la naturaleza de
manera que esta no podrá proveer en el futuro los recursos
con que contamos hoy. Esto significa que en la búsqueda
del bienestar humano hay también límites que impone la
naturaleza. El desarrollo local debe asumir los
condicionantes que implica respetar esos límites, pero a la
vez debe buscar la recuperación, mejoramiento y
conservación del ambiente para tener un mayor margen de
servirse de la naturaleza en función del bienestar humano.
Este desarrollo del medio ambiente, significa cuidar la tierra,
los animales, las plantas, el agua; crear un lugar donde se
pueda respirar a gusto, sin contaminaciones, con abundante
agua limpia; y cuidar todo lo que la naturaleza nos
proporciona.
1.3. Definición de conceptos
1.3.1. Municipio y municipalidad
El municipio, es una comunidad de personas vinculadas por
relación de vecindad dentro de los límites de un territorio y con
capacidad para construir un gobierno local.
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54. Es una interpretación sociológica “comuna” o municipio puede
definirse como una unidad territorial con sistemas vecinales de
identidad y conciencia colectiva y una entidad de derecho público.
Desde un punto de vista político, el municipio constituye un marco
apropiado para la gestión de los interese locales y el desarrollo de
los planes en el nivel inferior del estado. En consecuencia el
municipio es una identidad social que agrupa tres elementos :
territorio, población y capacidad de gobierno.
Las municipalidades, son unidades del sistema político
diferenciales en ámbitos comunales. Este subsistema del aparato
administrativo del Estado opera sobre la base de distinciones de
poder circunscrito territorialmente. En la tradición sociopolítica, la
municipalidad se orienta a la administración de la comuna
entendida típicamente como una unidad social espacialmente
delimitada.
Más allá de los particularismos institucionales vigentes en una
sociedad, la municipalidad o ayuntamiento normalmente ejerce el
poder local como representante del Estado dentro de los límites
de una jurisdicción comunal.
Los gobiernos locales o municipales, en esencia, son el nivel del
Estado Peruano más cercano a la ciudadanía. Por ello se
convierte en verdaderos ejes que articulan a la Sociedad Civil con
la Sociedad Política (Estado) y al cumplir un rol de “bisagra” entre
estas dos sociedades contribuyen al desarrollo democrático del
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55. país.
Las municipalidades, son entonces, órganos de gobierno local
emanado de la voluntad popular con personería jurídica de
derecho público interno y posee autonomía política, económica y
administrativa en los asuntos de su competencia.
1.3.2. Gobierno local
Es un concepto de carácter político administrativo del Estado
político, porque implica un régimen de poder ejercido por las
municipalidades conforme a ley. Administrativo, porque constituye
una parte en la organización que adopta el Estado. Es un nivel de
gobierno subnacional generado por descentralización, está
conformado por el Concejo Municipal. Es el gobierno que está
más cerca al pueblo. Es base del Estado y célula fundamental de
la democracia. Es la autoridad o instancia de ejercicio
democrático de la función normativa y ejecutiva del municipio.
Un concepto que es importante mencionar es el de gestión local,
el cual se refiere a la capacidad de administrar, gestionar y
gobernar con éxito un territorio, sus recursos y las personas que
lo habitan. Dado que la gestión municipal tiene que ver
fundamentalmente con recursos públicos, la gestión deberá estar
orientada al bien público, por lo que debe entenderse la gestión
Municipal como las capacidades de administrar con eficiencia y
eficacia recursos públicos y también recursos privados de modo
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56. que se avance permanentemente hacia el desarrollo integral en el
ámbito local.
1.3.3. Gobierno municipal
Los especialistas suelen distinguir entre gobierno, gobernabilidad
y gobernanza. De modo esquemático, el gobierno es el sujeto
político que maneja el Estado determinando las políticas públicas;
la gobernabilidad se refiere a la mayor o menor capacidad del
gobierno en relación a la sociedad para aplicar sus políticas,
generar consensos e impulsar el desarrollo. En tanto, la
gobernanza dice relación con los rasgos o habilidades que debe
poseer el gobierno para generar la gobernabilidad. Es decir,
puede haber mal gobierno con la consiguiente ingobernabilidad o
puede haber un buen gobierno que de estabilidad y acelere los
mecanismos del progreso presentes en la sociedad. En la
realidad, las cosas pueden ser analíticamente bastante más
complejas, pero por ahora quedémonos aquí.
Dado los niveles de abstracción de la discusión en este nivel, el
movimiento municipalista25 ha optado por utilizas el concepto de
“buen gobierno local”, gobierno municipal, para referirse a la
gobernanza. En este sentido, gobernanza y buen gobierno
pueden ser entendidos como conceptos sinónimos y se refieren a
los atributos del gobierno que permiten la gobernabilidad. Pero no
25
Federación Latinoamericana de Ciudades, Municipios y Asociaciones (FLACMA)
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57. nos interesa quedarnos en el solo debate conceptual, sino pasar a
los elementos más operativos ligados a la política contingente.
El mundo del gobierno es el de la operación de las políticas y no
el del debate académico. Así como se suele criticar a los políticos
por una cierta simplicidad y ligereza conceptual, éstos consideran
que la mayor parte del debate académico es estéril, al no
traducirse en instrumentos efectivos para la acción social. Por eso
en el mundo concreto de la política y de la vida ciudadana el
concepto de “buen gobierno” tiene gran utilidad porque es
“intuitivo” y todo el mundo lo puede entender. En tanto la idea de
gobernanza es abstracta y genera polémica “teórica”, lo cual no
es conveniente cuando se trata de lograr consensos para
conseguir resultados en plazos breves.
No obstante, el mundo académico ha trabajado detalladamente el
concepto de buen gobierno local y, en lo sustancial, hay gran
coincidencia entre esos debates y la discusión de la realidad
política latinoamericana. En lo central el concepto de “buen
gobierno local” se refiere a la capacidad de los sistemas sociales
complejos para “autodirigirse” sin que medie un mando férreo
central, sino sobre la base de construir consensos articulando los
roles, tareas y recursos de muy diversos actores públicos,
privados y sociales.
1.3.4. Desarrollo local
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58. Se refiere a la magnitud con que se producen bienes y servicios
en un determinado ámbito distrital y el consiguiente mejoramiento
del nivel de vida o calidad de vida de su respectiva población,
según la escala propuesta por las Naciones Unidas, en términos
de desarrollo pleno o integral. Lo que supone mejores logros en
sectores sociales básicos tales como: salud, educación,
alimentación, trabajo productivo, vivienda, saneamiento ambiental,
etc.
El desarrollo local requiere de la participación de actores y los que
por mandato legal lo están, deben estar en condiciones de
gestionar ese desarrollo, entendido como un proceso que implica
coordinar todos los recursos disponibles para conseguir
determinados objetivos; desarrollar amplias y fuertes
interacciones fundamentalmente entre el entorno, las estructuras,
el proceso y los productos que se deseen obtener. Es decir,
planificar y ejecutar un conjunto de acciones a través del cual se
busca el logro de los fines, objetivos y metas que han sido
encargados a la institución municipal.
1.3.5. Organizaciones de base
El concepto está referido a las organizaciones económicas
(empresas productores, comerciales o de servicios), de apoyo
social (ONG, comedores populares, etc.), culturales (asociaciones
de escritores, de artistas, etc.) y grupos políticos reconocidos. Se
puede sintetizar como “organizaciones productivas y sociales.
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59. Segunda Parte:
Planteamiento Metodológico
2.1. Planteamiento del problema
En el actual momento, la ciudadanía, los grupo, partidos o movimientos
políticos, las organizaciones de base y los grupos independientes,
plantean sugerencias para que en lo posible las elecciones de
autoridades regionales y municipales, permitan profundizar el ejercicio de
mecanismos democráticos; entre ellos los que conciernen a la mayor
participación ciudadana o grupos organizados en el ejercicio del poder
local, hecho que incidiría positivamente en los niveles de desarrollo de sus
respectivas poblaciones.
En el último quinquenio, en el Perú, se presentan una serie de protestas,
marchas y contramarchas y pedidos de revocatoria de autoridades
municipales en diferentes regiones, con expresiones penosas y
antidemocráticas como las que sucedieron en la Provincia del Collao,
Ilave, Puno. Estas y otras manifestaciones que afectan los procesos de
gobernabilidad en las regiones y en los gobiernos locales, se deben en
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60. gran medida porque las autoridades respectivas no han canalizado
oportuna y adecuadamente mecanismos de participación democrática de
la población, por intermedio de sus organizaciones representativas.
Puede comprenderse que la necesidad de incrementar la participación
ciudadana en la gestión de los gobiernos locales, deviene en una medida
de suma urgencia, ya que de lo contrario, las consecuencias de la falta de
atención a los problemas que afectan la gestión municipal y el desarrollo
de los pueblos se verán incrementados hasta niveles impredecibles.
Teniendo en cuenta la importancia que tiene la consolidación de los
procesos democráticos en el mundo contemporáneo, particularmente en
países como los nuestros; y también el papel que juegan los factores de
gobernabilidad en los referidos procesos, la realización de estudios como
el que planteamos, adquieren un singular interés y consecuentemente
sustentan la oportunidad de su realización. Para esto nos planteamos el
presente estudio, como una forma de contribuir en alguna medida al mejor
enfoque, comprensión y solución de esta problemática municipal en el
Perú.
Actualmente, quizá más que en etapas anteriores, no se concibe el
desarrollo de un país, de sus regiones o de sus gobiernos locales, sin la
adecuada aplicación de los factores y mecanismos de gobernabilidad; que
en caso de darse o efectivizarse en un nivel adecuado han de facilitar la
ejecución de los planes de desarrollo respectivos y la correspondiente
aceptación y apoyo por parte de la población y sus instituciones
representativas.
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61. El estudio fundamentalmente trata de relacionar las variables Gobierno
Municipal y Desarrollo Local, en el distrito de Villa María. En los diferentes
niveles de gobierno del país se perciben deficiencias o carencias en la
búsqueda de una adecuada vinculación de dichas variables.
Considerándose por lo tanto de interés conocer en qué medida y de qué
manera se da este proceso en los ámbitos referidos, en base a la opinión
de los dirigentes de sus respectivas organizaciones económicas y
sociales.
Villa María de Triunfo con 50 años de creación y siendo 333, 132 sus
habitantes, con autoridades municipales de distinta tendencia política a lo
largo de su historia , es el octavo distrito mas poblado de Área
Metropolitana Lima Callao, ha pasado desde su origen por procesos de
cambios económicos, sociales, culturales, políticos. Urbanos,
ambientales, muchos de ellos no planificados, presentándose como un
distrito con crecientes niveles de pobreza e incremento de sus pequeñas
y microempresas, desarticulado, desordenado, con zonas tugurizadas,
que ha crecido alterando su ambiente, con ritmos que han rebasado la
capacidad de sus gestión local. Dentro de la dinámica del desarrollo de
VMT identificamos que varios de los procesos se interrelacionan
estableciendo lo que podemos llamar nudos o conflictos claves para
explicar el desarrollo de distrito como el incremento de las pequeñas y
microempresas frente al aumento de la pobreza, el crecimiento urbano
desordenado frente al creciente grado de contaminación; la construcción
de la ciudadanía e identidad local frente a inseguridad ciudadana, el
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