1. LA DECENTRALISATION
Transfert au profit de certaines collectivités territoriales de compétences et de ressources
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1. UN PROCESSUS ENGAGÉ IL Y A PLUS DE 20 ANS.
La décentralisation est un processus consistant pour l’Etat à
transférer au profit des collectivités territoriales certaines
compétences et les ressources correspondantes.
La France, qui a conservé l'optique d'une « république unie et
indivisible » apparaît peu décentralisée par rapport aux états voisins,
qui donnent généralement de plus grandes libertés d'actions à leurs
régions, voire ont une structure clairement fédérale ou autonome.
Que désigne le terme de collectivité territoriale ?
Les collectivités territoriales sont des structures administratives, distinctes de l’administration
de l’État, qui doivent prendre en charge les intérêts de la population d’un territoire précis.
36 000 communes, syndicats, syndicats mixtes, pays,
2 400 communautés de communes,
90 départements,
30 régions.
Une collectivité territoriale est définie par trois critères : personnalité morale,
compétences propres et pouvoirs de décision.
Elle est dotée de la personnalité morale, qui lui permet d’agir en justice. Elle dispose
ainsi de son propre personnel et de son propre budget. Au contraire, les ministères, les
services de l’État au niveau local (comme les préfectures)ne sont pas des personnes
morales mais des administrations émanant de l’État.
Elle détient des compétences propres, qui lui sont confiées par le législateur. Une
collectivité territoriale n’est pas un état dans l’État. Elle ne détient pas de souveraineté et
ne peut pas se doter, de sa seule initiative, d’organes nouveaux.
Elle exerce un pouvoir de décision, qui s’exerce par délibération au sein d’un conseil
de représentants élus. Les décisions sont ensuite appliquées par les pouvoirs exécutifs
locaux.
Les deux grands moments de la décentralisation se sont concrétisés par l’adoption de lois
élaborées par le gouvernement : ce sont les lois Defferre en 1982-1983, puis la réforme
constitutionnelle en 2003.
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2. ACTE I : LE PROCESSUS DE DECENTRALISATION ENGAGE EN FRANCE EN
1983
Les lois portés par Gaston Defferre1 en 1983 avaient allégé la
tutelle de l’Etat sur les collectivités locales, avaient donné au
département et à la région une autorité exécutive (ce n’est plus
le préfet qui assure l’exécution des décisions, mais le
président du Conseil général ou de la Région) et avaient
transformé la Région en collectivité territoriale, structure
administrative, distincte de l’administration de l’État, qui doit
prendre en charge les intérêts de la population d’un territoire
précis.
Les compétences transférées alors aux collectivités
concernent :
l’urbanisme et le logement,
la formation professionnelle,
l’aménagement du territoire,
l’action sociale,
la santé et les transports.
Des aides financières sont accordées par l’Etat aux collectivités sous la forme de dotations
(dotations globales de fonctionnement, d’équipement, de décentralisation).
Vingt ans après cette première étape, le bilan reste positif mais met en évidence la nécessité
d’un approfondissement dans les domaines de la démocratie locale et de la définition des
relations des collectivités avec l’Etat. La question des moyens accordés aux collectivités reste
posée ainsi que celle d’une clarification des compétences attribuées à chacune d’elles.
3. L’ACTE II DE LA DECENTRALISATION
Depuis 2003, le gouvernement a fait adopter plusieurs textes qui sont
présentés comme l’acte II de la décentralisation:
La révision constitutionnelle du 28 mars 2003. Sur l’organisation
décentralisée de la République, étend les responsabilités des collectivités et
leur reconnaît notamment un droit à expérimentation.(Huit domaines sont
définis comme pouvant faire l’objet d’expérimentations2).Elle renforce leur
autonomie financière et élargit la démocratie locale(droit accordé aux
1
Gaston Defferre : 1910-1986. Parlementaire et ministre sous les IVe et Ve Républiques.
2
Les collectivités locales volontaires pourront mener des expérimentations dans les huit domaines suivants : la gestion des
fonds structurels européens, les interventions économiques, le transfert des aéroports, la résorption de l’insalubrité, le
financement de l’équipement sanitaire, l’assistance éducative confiée par la justice aux départements, l’organisation des
écoles primaires et l’entretien du patrimoine. Des conventions devront être passées avec l’Etat pour l’attribution des
moyens nécessaires à ces expérimentations.
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collectivités locales d’organiser des référendums décisionnels et droit de pétition pour les
électeurs).
Ensuite, la mise en œuvre de cette réforme a nécessité l’adoption de 3 lois organiques (loi
relative à l’organisation des pouvoirs) relatives à l’expérimentation par les collectivités,
aux référendums locauxet à l’autonomie financière des collectivités territoriales.
Enfin, la loi relative aux libertés et responsabilités locales, du 13 août 2004, (élaboration
de schémas régionaux)est présentée par le gouvernement comme la dernière étape législative
de ce nouvel acte de la politique de décentralisation.
(Ce texte énumère l’ensemble des nouvelles compétences transférées par l’Etat aux
collectivités locales. Il définit les principes permettant la compensation financière des
différents transferts de compétence et il organise les modalités de transferts des personnels de
l’Etat vers les collectivités ainsi que les garanties apportées aux fonctionnaires transférés).
3.1. Les principales compétences transférées à partir de 2005 :
Les compétences transférées concernent les secteurs suivants :
Le développement économique : renforcement du rôle de coordination de la Région.
La formation professionnelle : la Région devra désormais définir et mettre en œuvre la
politique d’apprentissage et de formation professionnelle des adultes en recherche d’emploi.
Les transports : entre autres, certaines parties des routes nationales sont transférées aux
départements, les collectivités territoriales (ou leurs groupements) pourront prendre en charge
la création et la gestion des aéroports (à l’exception de certains aéroports d’intérêt national ou
international).
L’action sociale : les départements se voient attribuer un rôle de « chef de file » en matière
d’action sociale, ils auront notamment à leur charge l’ensemble des prestations d’aide sociale.
Le logement social : la loi prévoit le transfert aux collectivités locales des responsabilités
relatives aux politiques de l’habitat, ne conservant à l’Etat qu’un rôle de « garant de la
solidarité nationale ». L’essentiel des responsabilités doit être transféré aux départements ou
aux groupements intercommunaux.
L’éducation et la culture : les personnels techniciens, ouvriers et de service (TOS) des
lycées et collèges doivent être recrutés et gérés par la collectivité dont ils relèvent
(département pour les collèges, région pour les lycées).
La compensation financière devrait être intégrale, les nouvelles ressources devraient
correspondre aux ressources que l’Etat consacrait à l’exercice des compétences transférées.
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Les questions des modalités de transferts des personnels de l’Etat vers les collectivités
locales, ainsi que celles concernant la compensation financière des transferts de compétences
sont celles qui suscitent le plus d’inquiétudes et de polémiques chez les partenaires sociaux
ou les élus locaux. Les syndicats de l’Education nationale, par exemple, contestent la
nécessité de procéder au transfert des personnels administratifs des lycées et collèges. De
nombreux élus locaux, parmi lesquels la quasi totalité des présidents de régions, mettent en
doute le caractère intégral des compensations financières annoncées.
3.2. La notion de compétences générales et celle de conseillers territoriaux
3.2.1. Les compétences
Le projet de loi prévoit que régions et départements seront dotés de compétences exclusives.
Ces compétences ne pourront être exercées par un autre niveau de collectivité. Mais cette
règle sera assortie d’exceptions. Ainsi, régions et départements conserveront une capacité
d’initiative, limitée aux domaines non couverts par la loi.
Dans le cas, « exceptionnel », de compétence partagée, la loi pourra désigner une collectivité
chef de file, ou autoriser les collectivités intéressées à procéder par voie de convention pour
désigner leur chef de file. Ce chef de file devra organiser l’action commune des collectivités
par voie de convention.
3.2.2. Les cofinancements
Les financements croisés ne seront possibles que pour les projets d’envergure, ou pour motif
de solidarité ou d’aménagement du territoire. Le maître d’ouvrage devra assurer une « part
significative » du financement.
3.2.3. Les conseillers territoriaux
Le conseiller territorial est la réponse que le Gouvernement a souhaité apporter au
renforcement de la complémentarité de l'action des départements et des régions. Le
Gouvernement a donc proposé de rapprocher les départements et les régions à travers
un élu commun : le conseiller territorial. Celui-ci siègera à la fois au sein du Conseil
général et du Conseil régional. Il pourra développer une double vision, à la fois proche des
territoires et stratégique, en raison des missions exercées par les régions. Il favorisera la
complémentarité entre les départements et les régions en évitant les actions concurrentes ou
redondantes des deux collectivités.
Les conseillers territoriaux seront moins nombreux, 3 000 au lieu des 6 000 élus actuels
mais deux fois plus puissants et deux fois plus performants.
Les conseillers territoriaux seront élus pour la première fois en 2014.
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4. LA PLUS TRADITIONNELLE DE NOS
COLLECTIVITES : LA COMMUNE
4.1. Le rôle du Maire
Le maire est le représentant de l’État dans la commune. Il est aussi officier d’état-civil et
officier de police judiciaire.
Il exerce des fonctions propres au pouvoir municipal (publication des lois et règlements,
organisation des élections, légalisation des signatures, préparation du budget et
ordonnancement des dépenses, gestion du patrimoine). Le maire est titulaire de pouvoirs
propres. En matière de police administrative, il est chargé de maintenir l’ordre public. Il a en
charge les polices spéciales (baignade, circulation, etc.). Le maire est également le chef de
l’administration communale. Il est le supérieur hiérarchique des agents de la commune et
dispose d’un pouvoir d’organisation des services.
Le maire exerce des compétences déléguées par le conseil municipal et doit lui rendre
compte de ses actes.
4.2. Le rôle du conseil municipal
Le conseil municipal représente les habitants. Ses attributions sont très larges.
Le conseil municipal donne son avis toutes les fois qu’il est requis par les textes ou par le
représentant de l’État. Il émet des vœux sur tous les sujets d’intérêt local, il vote le
budget,approuve le compte administratif (budget exécuté). Il est compétent pour créer et
supprimer des services publics municipaux, pour décider des travaux, pour gérer le patrimoine
communal, pour accorder des aides favorisant le développement économique. Le conseil
exerce ses compétences en adoptant des « délibérations » (terme désignant les mesures
votées). Il peut former des commissions disposant d’un pouvoir d’étude des dossiers.
Le conseil municipal doit se réunir au moins une fois par trimestre et l’ordre du jour, fixé
par le maire, doit être communiqué avant le début de la séance. Celle-ci est ouverte au public.
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4.2.1. L’apport des lois de décentralisation depuis 2003
Pour les communes et groupements de communes, la loi élargit leurs compétences dans les
domaines de :
l’urbanisme et
des transports,
de l’enseignement,
de l’action économique,
du logement,
de l’action sanitaire et sociale et
de la culture.
4.2.2. La responsabilité juridique des maires
Ces dernières années, la responsabilité personnelle d’élus a été engagée de façon croissante.
Les risques de mise en cause d’élus et de fonctionnaires pour fautes non intentionnelles
naissent essentiellement des obligations d’hygiène et de sécurité, des pouvoirs de police, qui
mettent les maires au premier rang en cas d’accident, et de la gestion de certains services
publics locaux.
Afin de limiter ces mises en cause pénales, jugées parfois excessives, la loi du 10 juillet 2000,
dite " loi Fauchon ", assouplit le régime de la responsabilité pour faute non intentionnelle.
L’élu ne peut plus être condamné s’il a accompli les diligences normales compte tenu des
circonstances.
4.2.3. L’intercommunalité comme nouvel échelon administratif 3
Présentée comme un remède à l’émiettement communal et un instrument de l’organisation
rationnelle des territoires, l’intercommunalité s’est développée depuis la loi du 12 juillet 1999
relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dite « loi
Chevènement ».
L’article 72 de la Constitution, révisé en mars 2003, précise que les « groupements », au
même titre que les collectivités territoriales, peuvent être désignés comme « chefs de file
lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités
territoriales ».
La loi du 13 août 2004 accorde aux établissements publics de coopération intercommunale à
fiscalité propre, qui en font la demande, le droit d’exercer certaines compétences
3
Selon le bilan de l’intercommunalité dressé au 1er janvier 2008 par la Direction générale des collectivités
locales, 92 % des communes et 87 % de la population appartiennent à un groupement de commune à fiscalité
propre.
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attribuées aux régions et aux départements, pour le compte de ces collectivités et sous
réserve de leur approbation.
Avec l’émergence des structures intercommunales, le centre du pouvoir local s’est déplacé et
fait craindre aux maires des petites communes ou des communes périurbaines d’être
dépossédés de leur mandat.
En outre, des interrogations se font jour quant aux coûts de l’intercommunalité.
5. LES INSTITUTIONS MINISTERIELLES OU TERRITORIALES, 4
5.1. La Santé
5.1.1. La Haute Autorité de Santé (HAS) est un organisme d'expertise scientifique,
consultatif, public et indépendant. Il est chargé d'évaluer l'utilité médicale de
l'ensemble des actes et prestations prises en charge par l'assurance-maladie, il
met en œuvre la certification des établissements de santé.
5.1.2. La Direction Générale De La Santé (TGS) a différentes missions :
promouvoir la qualité et la sécurité des soins ou analyser les besoins de santé de
la population.
5.1.3. La Direction De L'hospitalisation Et De L'organisation Des Soins (DHOS)
a différentes missions : organiser l'offre de soins, rechercher une meilleure
réponse aux besoins de la nation, ou assurer la qualité, la sécurité, la continuité et
la proximité du système de soins.
5.1.4. Les Agences de Sécurité Sanitaire Renforcée complètent le dispositif de
sécurité sanitaire qui s'est mise en place 1992. Il existe plusieurs agences :
l'institut de veille sanitaire, l'établissement français du sang, l'institut national de
prévention et d'éducation pour la santé, etc.
5.2. La Protection Sociale.
5.2.1. La Direction De La Sécurité Sociale (DSS) a pour missions de garantir la
pérennité des systèmes de sécurité sociale, d'assurer un accès égal pour tous à des
soins de qualité, et d'assurer la redistribution collective la plus équitable possible.
5.2.2. Les différents organismes du régime général de la sécurité sociale : la Caisse
Nationale D'assurance-Maladie, la Caisse Nationale Des Allocations Familiales,
la Caisse Nationale D'assurance Vieillesse, L'agence Centrale Des Organismes
De Sécurité Sociale.
4
Instances politiques et décisionnaires
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5.3. Les Affaires Sociales Et La Solidarité.
5.3.1. LaDirection Générale De L'action Sociale (DGAS) a pour mission la mise
en œuvre des politiques d'action sociale, de coordination les interventions en
matière de minima sociaux le suivi financier de ses prestations.
5.3.2. La Direction De La Population Et Des Migrations (DPM) a pour missions
de maîtriser les flux migratoires, de favoriser l'intégration des populations
immigrées et d'assurer la protection sociale des demandeurs d'asile.
5.3.3. Le Service Des Droits Des Femmes Et De L'égalité (SDFE) a pour missions
d'assurer l'animation et la coordination du réseau déconcentré et de mettre en
œuvre la politique gouvernementale en faveur des femmes.
5.4. Les structures territorialisées.
5.4.1. Les Directions Régionales Et Les Directions Départementales Des Affaires
Sanitaires Et Sociales (DRASS-DDASS) ont des missions de santé publique,
d'action sociale, de développement social, de protection sociale.
5.4.2. Les Agences Régionales De Santé (ARS) - anciennement Agences Régionales
de l'Hospitalisation (ARH) - rassemblent au niveau régional les ressources de
l’Etat et de l’Assurance maladie, pour renforcer l’efficacité collective et garantir
l’avenir du service public de la santé.
L’ARS regroupe en une seule entité plusieurs organismes chargés des politiques de santé dans
les régions et les départements :
Directions Régionales Et Départementales Des Affaires Sanitaires Et Sociales
(DRASS et DDASS),
Agences Régionales De L’hospitalisation (ARH),
Groupements Régionaux De Santé Publique (GRSP),
Unions Régionales Des Caisses D’assurance Maladie (URCAM),
Missions Régionales De Santé (MRS) et volet hospitalier de l’assurance maladie,
composé d’une partie du personnel des Caisses Régionales D’assurance Maladie
(CRAM), Du Régime Social Des Indépendants (RSI), De La Mutualité Sociale
Agricole (MSA), Des Directions Régionales Du Service Médical (DRSM).
En unifiant des forces dispersées, les ARS permettent de mener des politiques de santé plus
efficaces et de simplifier notre système de santé. Interlocuteur régional unique, l’ARS garantit
aux professionnels de santé des procédures plus simples (guichet unique pour les aides à
l’installation par exemple) et aux patients un égal accès aux soins et une meilleure
coordination sur le terrain entre les professionnels et les établissements de santé et médico-
sociaux.
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