1) O documento discute a contratação de serviços de TI no setor público brasileiro. 2) Apresenta as bases legais para a terceirização de serviços no Brasil e diretrizes para estratégias de terceirização de TI. 3) Discutem modelos para contratação de serviços de TI que atendam aos requisitos legais e de órgãos de controle como o TCU.

1. TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Contratação de
serviços de TI no
setor público
Cláudio Cruz

2. O Contexto
(visão geral)

3. Base legal para contratação de serviços
• Descentralização: Decreto-Lei nº 200/67
Art. 10, §§ 7º e 8º) A execução das atividades da Administração Federal deverá ser
amplamente descentralizada. [...] § 7º Para melhor desincumbir-se das tarefas de
planejamento, coordenação, supervisão e contrôle e com o objetivo de impedir o
crescimento desmesurado da máquina administrativa, a Administração procurará
desobrigar-se da realização material de tarefas executivas, recorrendo, sempre que
possível, à execução indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa
privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos de
execução. § 8º A aplicação desse critério está condicionada, em qualquer caso, aos
ditames do interesse público e às conveniências da segurança nacional.

4. Base legal para contratação de serviços
• Governo FHC
• Reforma do Estado
• Decreto 2.271/97: pref. execução indireta
Art. 1º, §§ 1º e 2º) No âmbito da Administração Pública Federal direta,
autárquica e fundacional poderão ser objeto de execução indireta as atividades
materiais acessórias, instrumentais ou complementares aos assuntos que
constituem área de competência legal do órgão ou entidade. § 1º As atividades
de conservação, limpeza, segurança, vigilância, transportes, informática,
copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações e manutenção de
prédios, equipamentos e instalações serão, de preferência, objeto de execução
indireta. § 2º Não poderão ser objeto de execução indireta as atividades
inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos do órgão
ou entidade, salvo expressa disposição legal em contrário ou quando se tratar
de cargo extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro geral de pessoal.

5. Diretrizes de Estado
• Terceirização no Setor Público
– A regra é sempre que possível contratar de terceiros
as atividades executivas (DL200/67).
– Limite:
• Capacidade e qualidade do mercado
• Interesse público
• Segurança nacional
– D2.271/97 trouxe terceirização de “atividades
materiais acessórias, instrumentais ou
complementares aos assuntos que constituem área
de competência legal do órgão ou entidade” =
atividades-meio

6. Estratégia de terceirização de TI
Atividades inerentes ao cargo Atividades não inerentes ao cargo
Execução indireta
Planejamento
(atividades operacionais) de:
Coordenação Conservação
Limpeza
Supervisão Segurança
Controle Exceções Vigilância
Transportes
(DL200/67) justificadas Informática
Copeiragem
Recepção
Reprografia
+ Governança Telecomunicações
manutenção de prédios, equipamentos e instalações
(TCU)
(D2.271/97)
Necessidade de ajustes no plano de cargos e na política de TI

7. Legalidade da contratação de terceiros
+ Pessoalidade/habitualidade do trabalhador -
+ Subordinação direta -
contratante Propriedade dos recursos usados contratado
contratante Responsabilidade pelos resultados finais contratado
Alocação de
Alocação de Fornecimento
postos de Fornecimento
Intermediação postos de de serviços
trabalho de serviços
de trabalho pagos por
pagos por pagos por
mão-de-obra pagos por disponibi-
presencia- resultado
resultado lidade
ILEGAL lidade
Súmula Nº 331 do TST. Contrato de prestação de serviços. Legalidade - Inciso IV alterado pela
Res. 96/2000, DJ 18.09.2000: I - A contratação de trabalhadores por empresa interposta é ilegal,
formando-se o vínculo diretamente com o tomador dos serviços, salvo no caso de trabalho
temporário (Lei nº 6.019, de 03.01.1974). II - A contratação irregular de trabalhador, mediante
empresa interposta, não gera vínculo de emprego com os órgãos da administração pública direta,
indireta ou fundacional (art. 37, II, da CF/1988). III - Não forma vínculo de emprego com o tomador
a contratação de serviços de vigilância (Lei nº 7.102, de 20.06.1983) e de conservação e limpeza,
bem como a de serviços especializados ligados à atividade-meio do tomador, desde que
inexistente a pessoalidade e a subordinação direta. IV - O inadimplemento das obrigações
trabalhistas, por parte do empregador, implica a responsabilidade subsidiária do tomador dos
serviços, quanto àquelas obrigações, inclusive quanto aos órgãos da administração direta, das
autarquias, das fundações públicas, das empresas públicas e das sociedades de economia mista,
desde que hajam participado da relação processual e constem também do título executivo judicial

8. Como atender ao COBIT ME3?
• Cobit 4.1, ME-3: Assegurar a aderência legal,
regulatória e contratual
1.Mapear a legislação aplicável
2.Comparar com os processos praticados
3.Identificar as oportunidades de melhoria
4.Planejar e executar as melhorias
5.Auditar o cumprimento dos requisitos
• Mas como mapear a legislação aplicável?
– Identificar o processo
– Identificar (com auxílio) os requisitos legais,
regulatórios e contratuais

9. Como atender ao TCU?
• Quais são os parâmetros que devem balizar
as contratações de serviços de TI?
Acórdão 1558/2003-Plenário

10. Uma proposta de
solução
(visão geral)

11. www.tcu.gov.br/fiscalizacaoti
+30 fontes da legislação e +50 fontes da jurisprudência (TCU e TST)

12. Modelo Genérico
Planejamento Planejamento
Cliente-cidadão Institucional de TI
TCU
Planejamento
Controle e
da
Governança
contratação
Controle
Interno Seleção e contratação
Gestão
Contratual

13. Derivações do QRN (TCU)
Modelo existentes:
CobiT, eSCM,
PMBoK,
PrATIco, MPS.Br,
Gespublica
Modelo de
auditoria das
Quadro Referencial contratações de
Normativo para serviços de TI
contratação de (TCU, CGU, CI,
serviços de TI “controles internos”
à TI)
Demandas:
Legislação, TCU,
gestores, entidades,
normas etc.
Riscos

14. Derivações do QRN (Gestores)
Modelo existentes:
CobiT, eSCM,
PMBoK,
PrATIco, MPS.Br,
Gespublica
Processo de
contratação de
Quadro Referencial serviços de TI,
Normativo para incluindo
contratação de processos
serviços de TI de controle
(gestor)
Demandas:
Legislação, TCU,
gestores, entidades,
normas etc.
Riscos

15. ATENÇÃO!!!
• As idéias relacionadas neste trabalho são
interpretações do autor com base na legislação,
doutrina e jurisprudência;
• Não há garantia de que as instâncias de controle
(consultoria jurídica, controle interno e controle
externo) adotem necessariamente essas posições;
• A fundamentação das idéias apresentadas é
fornecida no texto escrito e é um referencial para o
posicionamentos dos dirigentes de TI nas
contratações de serviços.

16. Modelo de contratação
• Planejamento Institucional e de TI
– Planejar é uma obrigação (DL200/67, art. 6º)
– Contratações de TI devem ser coerentes com
o planejamento institucional e de TI (Ac1521/03-P;
Ac2094/04-P)
– A gestão dos contratos deve competir a
servidores (L8666/93, art. 67; D2271/97, art. 6º)
– Atividades não terceirizáveis:
• Gestão (DL200/67)
• Finalísticas e/ou Inerentes aos servidores
(D2271/97)

17. Fund. do objetivo da Planejamento da
contratação
contratação de serviço
Preliminar
Designação da
equipe projetista
Def. dos requisitos
da contratação
Análise do mercado
Def. do modelo de
prest. de serviços
Def. do fiscalizador
do futuro contrato
Análise do impacto
da contratação
Aprov. dos estudos
técnicos prelim.
Def. do objeto
da contratação
Modelo
de remuneração
Definitivo
Modelo de seleção
do fornecedor
Critérios
de seleção do forn.
Def. do modelo de
gestão do contrato
Lev. e análise de
preços do mercado
Análise da
economicidade
Encerramento do
planejamento

18. Modelo de contratação
• Planejamento da contratação:
– Planejamento preliminar (L8666/93, art. 6º, IX; D2271/97):
• Caracterização da necessidade, prospecção de
mercado, estudos técnicos e de alternativas
análise de alternativas, análise de impacto e
resultados esperados; Plano de Trabalho (IN MARE
18/97);
– Planejamento definitivo (L8443/92, L8666/93, L10520/02, LC101/00, D3555/00,
D5450/05):
• Delimitação do objeto, modelo de remuneracão,
modelo e critérios de seleção do fornecedor,
modelo de gestão do contrato, estimativa de preço
e análise da economicidade.

19. Modelo de contratação
• Fundamentação do objetivo da
contratação
– Obrigação (D2271/97, art. 2º)
– Base para aferição de eficácia, eficiência,
efetividade e economicidade (DL200/67, arts. 6º e 10; CF/88,
arts. 37 e 70; D2271/97, art. 2º; Ac304/06-P, 5.2.6 e 9.4.7; Ac950/06-1C, 9.9.1)
– Caracterização da motivação (L9784/99, arts. 2º e 50)

20. Modelo de contratação
• Definição dos requisitos do objeto
– Objeto focado na necessidade e no objetivo (princípio da
eficácia, CF/88, art. 70)
– Somente requisitos pertinentes e relevantes AO
OBJETO (L8666/93, art. 3º)
• Requisitos exigíveis ao fornecedor decorrem dos
requisitos do objeto (e.g. qualidade CMMI, ISO
etc.)
– Tipos de requisitos
• Intrínsecos (princípios da APF)
• Internos (funcionais e não funcionais)
• Externos (e.g. exigências legais)

21. Modelo de contratação
• Análise de mercado
– identificar e avaliar os recursos disponíveis no mercado,
especialmente no mercado local, e as possibilidades de
ampliação da competitividade, sem perda de economia
de escala; (L8666, art. 23)
– levantar os preços correntes do mercado; (L8666, arts. 43, 44 e 48)
– levantar os padrões de desempenho e qualidade
usualmente adotados no mercado; (L10520)
– estimar a homogeneidade ou heterogeneidade entre os
fornecedores quanto à possibilidade de uso do direito de
preferência nos casos de empate e/ou para inserção de
mecanismos de estímulo às micro e pequenas
empresas. (L8248, art. 3º; LC123)

22. Modelo de contratação
• Modelo de prestação de serviços
– Padronização (L8666/93, art. 11)
– Solução de TI (L8666/93, art. 8º)
– Maximização da competição (CF/88, art. 37, XXI; L8666/93, art. 23)
• Manter garantias de execução
• Manter economia de escala
• Parcelamento, sempre que possível e conveniente
técnica e economicamente
– Pode-se parcelar por adjudic. por itens, consórcio,
subcontratação e quarteirização
– Legalidade da contratação: somente serviços
terceirizáveis (D2271/97)
– Método de mensuração dos serviços (D2271/97; Ac 786/06-P)
– Definição dos níveis de serviço exigíveis (D2271/97; Ac 786/06-P)

23. Modelo de contratação
• Análise de impacto
– Vale a pena? É viável técnica e economicamente?
Todos os envolvidos estão formalmente
comprometidos?
• Aprovação do projeto pelas autoridades
competentes (área de TI + negócio)
• Indicação do fiscalizador (L8666/93, art. 67; D2271/97, art. 6º)
– Ter capacidade técnica e operacional

24. Modelo de contratação
• Definição do objeto da contratação
– ≠ de necessidade; ≠ de objetivo
– Sucinto, preciso, suficiente, claro (L8666, D3555)
– Caracterização completa só no Projeto Básico ou
Termo de Referência (L8666, D3555)
– Vedado exclusiv. fornecim. de mão-de-obra (D2271)
– Quantitativos e prazos definidos (L8666)

25. Modelo de contratação
• Exemplo de declaração de objeto:
• declaração “O objeto desta contratação é a prestação de serviços de ...”;
• declaração do tipo de serviços a ser contratado nos termos do que seja
considerado suficientemente claro no mercado (p.ex., “desenvolvimento de
código de sistemas de informação, por meio das atividades de codificação, de
teste e de documentação de código, em conformidade com os padrões
técnicos de desempenho e qualidade estabelecidos pelo CONTRATANTE,
mediante ordens de serviço dimensionadas pela técnica de pontos de função
(PF) e acompanhadas da respectiva documentação de análise de requisitos,
de projeto arquitetural e de ambiente de testes e de produção provida pelo
CONTRATANTE, ...");
• declaração do quantitativo necessário (p.ex., “limitada ao quantitativo máximo
de 8.000 PFs anuais para cada uma das atividades contratadas, sem garantia
de consumo mínimo, ...”);
• declaração do modelo de prestação de serviços (p.ex., “segundo o modelo
‘fábrica de software’, na forma de serviços continuados e não presenciais,
pagos pelo quantitativo mensal de resultado recebido e homologado como

26. Modelo de contratação
• Modelo de remuneração
– Vinculada aos resultados (D2271; Ac1558/03-P; Ac786/2006-P)
– Vinculada ao método de mensuração (id.)
– Vinculada à planilha de formação de preços, vedados
os impostos personalíssimos (L8666; D2271; Ac950/07-P)
– Vedado (L8666, D2271; Ac667/05-P):
• Indexação a qualquer indexador de preços
• Reembolso de salários ou benefícios
• Reembolso de despesas de transporte ou
hospedagem
– Vinculada à regularidade comercial, fiscal, trabalhista
e previdenciária (L8666, art. 71 c/c TST Súmula 331)

27. Modelo de contratação
• Modelo de seleção do fornecedor
– Contratação mais vantajosa, garantido o tratamento
isonômico ao mercado!!! (L8666, art. 3º)
– Contratação direta (exceção):
• Demonstrar que não há outro modo melhor, razão
de escolha e razoabilidade do preço (L8666, art. 26)
• L8666, art. 13 altíssima especialização; não é
caso para CMMI5 ou assemelhados
– Licitação (regra geral):
• regra geral menor preço (L8666, art. 46)
• TxP para TI exceção devido à PNI (L8666, art. 45, §4º)

28. Modelo de contratação
• Roteiro para decidir o tipo de licitação:
– Bens e serviços comuns pregão sempre (L10520;
L11077; Ac2138/05-P)
– Serviço de natureza predominantemente
intelectual pode TxP (L8666, art. 46)
– Serviço complexo e de grande vulto pode
TxP (L8666, art. 46)
– Possibilidade real de uso do DP pode TxP
(L8666, art. 45, §4º)
– Único meio de selecionar proposta mais
vantajosa (e.g. mercado heterogêneo/incipiente
e sem padrões) pode TxP (L8666, art. 3º, por princípio)

29. Modelo de contratação
• Critérios de seleção do fornecedor (1)
– Habilitação: é legalmente habilitado, atua no ramo,
está quite e tem porte compatível (L8666, art. 30)
– Critérios técnicos
• Decorrem dos requisitos do objeto e compatíveis
com o mercado (sem direcionamento) (L8666, art. 3º)
• Obrigatórios (intrínsecos ao objeto) (L8666, art. 6º,IX)
• Pontuáveis (desejáveis no objeto; JUSTIFICAR o
nexo) (Ac667/05-P)

30. Modelo de contratação
• Critérios de seleção do fornecedor (2)
– Aceitabilidade dos preços (L8666, arts. 40 e 48)
• método de avaliação; preço máximo aceitável; limite
de inexeqüibilidade; composição de planilha e BDI;
pisos salariais de categoria etc.
– Critério de julgamento (L8666, arts. 45 e 46)
• Menor preço regra geral
• TxP e melhor técnica exclusivamente:
– serviços predominantemente intelectuais
– Complexos e de grande vulto (R$37,5M)
– Critério de desempate:
• Direito de preferência (L8666, arts. 3º e 45, §4º)
• sorteio

31. Modelo de contratação
• Modelo de gestão do contrato
– Papéis e responsabilidades (cliente final, fiscalizador,
preposto etc.)
– Vinculação do contrato ao edital (L8666, art. 3º)
– Manutenção das condições: habilitatórias, classificatórias
e pontuadas; comerciais, trabalhistas, fiscais e
previdenciárias
– Procedimentos administrativos:
• Ordem de serviço; recebimento de serviço; avaliação
de qualidade e prazo; rejeição e correção de defeitos;
cronograma; medição, faturamento e atestação etc.
– Sanções
– Propriedade intelectual, transferência de tecnologia e
segurança da informação (L8666, art. 111)

32. Modelo de contratação
• Levantamento de preços e análise de
economicidade
– Prospeção de preços praticados na APF e no
mercado (L8666, arts. 43, IV, 44, §3º, 48)
– Análise de economicidade (CF/88, art. 70; L8443)
• O benefício é maior que o custo?
• É a melhor alternativa (+benefícios; -custos)?
• Há garantias que o benefício virá?

33. Modelo de contratação
• Seleção e contratação do fornecedor
– Vários atores (TI, ordenador de despesa, orçamento,
compras, jurídico, almoxarifado etc.)
– Formalização:
• Solicitação de contratação
• Projeto Básico ou Termo de Referência
– Audiência pública obrigatória acima de 150M
– Segregação de funções TI só atua sob demanda
formal e sob registro
– Assinatura do contrato convém a TI revisar

34. Sugere-se a seguinte estrutura para o documento de solicitação:
• I. Memorando de solicitação, contendo a declaração de objeto, o custo estimado, a
justificativa e o objetivo da contratação, e um breve resumo da análise de
economicidade, e encaminhando o Projeto Básico ou Termo de Referência;
• II. Projeto Básico ou Termo de Referência, contendo:
• declaração do objeto;
• justificativa e objetivo da contratação, com demonstração da coerência entre a licitação
em questão e o planejamento institucional e de tecnologia da informação;
• apresentação das credenciais técnicas da equipe projetista;
• requisitos da contratação: apresentação detalhada com justificativas das escolhas
feitas;
• resumo da análise de mercado e das alternativas de contratação;
• modelo de prestação de serviços, com destaque para os métodos de execução:
apresentação detalhada com justificativas das escolhas feitas;
• resumo da análise de impacto da contratação;
• modelo de remuneração: apresentação detalhada com justificativas das escolhas
feitas;
• resumo do modelo de seleção de fornecedor (incluindo as contratações diretas);
• modelo de gestão do contrato: apresentação detalhada com justificativas das escolhas
feitas;
• regime de contratação, custo estimado, classificação orçamentária e análise de
economicidade da contratação;
• Anexo I: modelo de seleção de fornecedor (incluindo as contratações diretas):
apresentação detalhada com justificativas das escolhas feitas;
• Anexo II: análise de mercado, levantamento de preços e orçamento em planilhas:

35. Modelo de contratação
• Gestão contratual
– Iniciação do contrato
– Execução do contrato
• Encaminhamento de demandas
• Monitoração técnica da execução
• Atestação técnica
• Monitoração administrativa do contrato
• Avaliação de problemas e ajustes do contrato
– Encerramento e transição contratual

36. Iniciação Gestão Contratual
Iniciação do Contrato
Encam. de demandas
Encerramento Execução
Monit. admin. do Avaliação de ajustes Monit. técnica da
contrato do contrato execução
Atestação técnica
Encerram. do contrato

37. Modelo de contratação
• Iniciação do contrato
– Reunião inicial dos envolvidos
– Foco nas responsabilidades de cada papel
– Mesma compreensão do edital e do contrato:
• Problema de negócio, objetivo, objeto, modelo de
prestação dos serviços, modelo de gestão, níveis
mínimos de serviço exigidos e penalidades
• Manutenção das condições habilitatórias,
classificatórias e pontuadas
• Cronogramas de entrega e pagamento

38. Modelo de contratação
• Encaminhamento de demandas
– Somente ao preposto (L8666, art. 68)
– Formal, por meio de Ordem de Serviço (Ac786/06-P)
• Definição e quantificação da demanda
• Prazo e cronograma
• Método de avaliação da quantidade e qualidade
• Valor dos serviços segundo métricas oficiais
• Responsável pela avaliação da entrega

39. Modelo de contratação
• Monitoração e atestação técnicas (L8666, arts. 67, 69, 73, 74, 76;
D2271, art. 6º)
– A cargo do fiscal/gestor do contrato
– Aplicação dos procedimentos de verificação dos
serviços executados
– Identificação dos desvios e encaminhamento das
demandas de correção
– Encaminhamento de glosas e sanções

40. Modelo de contratação
• Monitoração administrativa do contrato
– Verificação da aderência às normas do contrato,
internas e legais
– Verificação da regularidade comercial, trabalhista,
fiscal e previdenciária
– Verificação da manutenção da necessidade da
contratação, da vantajosidade e da economicidade
– Verificação da manutenção das condições
habilitatórias, classificatórias e pontuadas

41. Modelo de contratação
• Avaliação de problemas e ajuste contratual
– Acompanhamento formal de desvios contratuais (e.g.
nível de serviço exigido não atendido)
– Mudança em metodologias e/ou quantitativos
– Alteração contratual preservar o núcleo imutável
do objeto (L8666, art. 65)
– Aditivo de 25% é para imprevistos (L8666, art. 65)
– Cuidado com o jogo de planilha (L8666, arts. 7º, §2º, II; §8º, 40, X, 65, §3º)
– Aditivo superior a 25% é excepcional (Ac1014/07-P)

42. Modelo de contratação
• Encerramento e transição contratuais
– Planejar a continuidade dos serviços
• Excepcionalmente, usar a prorrogação no 6º ano
– Cuidados com:
• Segurança da informação
• Recursos materiais e de informação com o terceiro
• Transferência de conhecimento