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1. Termo de ajustamento de conduta
(TAC) e algumas observações sobre o
seus limites
Leonel Carlos da Costa
Publicado em 07/2014. Elaborado em 07/2014.
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 ASSUNTOS:
 TERMO DE AJUSTE DE CONDUTA
 INQUÉRITO CIVIL PÚBLICO
 TUTELA DOS DIREITOS TRANSINDIVIDUAIS
 DIREITO PROCESSUAL CIVIL
O TAC - termo de ajustamento de conduta é meio excepcional de transação, somente
cabível nos casos expressamente autorizados pela lei, com o intuito de permitir ao
potencial agressor de atender e se adequar ao interesse tutelado.
Nos últimos anos passou a ser comum ouvir falar em TAC entre o Ministério
Público e empresas de pesquisa, exploração e de produção de petróleo ou gás natural
para prevenção de danos ambientais; com construtoras e empreiteiras para garantir a
melhor recuperação de imóveis; com empresas de loteamento para a preservação de
mananciais e áreas de proteção; com empresas e instituições para assegurar o
cumprimento das regras de acessibilidade para pessoas portadoras de deficiência; e
com outros, para a proteção da infância e da juventude contra propagandas que
possam influenciar o consumo indevido de algum produto; para a defesa dos direitos
do idoso; para garantia de vagas em creche ou atendimento médico; para a proteção
do consumidor diante de contratos de massa, portabilidade, cancelamento de serviços,
etc.
Mas até que ponto esses TACs podem ser feitos e penetrar no campo da
liberdade individual, de trabalho, do exercício livre da atividade econômica ou da
liberdade de pensamento e direito autoral?
Em sua atuação constitucional positiva de defesa da ordem jurídica e dos
interesses sociais e individuais indisponíveis (art. 127 da CF), a instituição do
Ministério Público tem se utilizado do Termo de Ajuste de Conduta como instrumento
efetivo dessa missão constitucional com muita frequência, normalmente no contexto
de um inquérito civil (art. 129, III da CF), mas que não deve desbordar dessa função
teleológica primária que a Constituição Federal lhe cobra, evitando o risco de
ilegalidade ou abuso a serem identificados eventualmente no controle jurisdicional.
O instrumento jurídico do Compromisso de Ajustamento de Conduta, também
conhecido como Termo de Ajuste de Conduta (TAC), foi primeiramente criado pelo art.
211 do Estatuto da Criança e do Adolescente - ECA (Lei n. 8.069/90) [1]
e, depois, pelo

2. art. 113 do Código de Defesa do Consumidor - CDC (Lei n. 8.078/90), que
acrescentou o § 6º ao art. 5º da Lei da Ação Civil Pública (Lei n. 7.347/85)[2]
Por meio dele, o órgão público legitimado à ação civil pública toma do
causador do dano – ainda quem em potencial - a interesses difusos, interesses
coletivos ou interesses individuais homogêneos o compromisso de adequar sua
conduta às exigências da lei, mediante cominações, que têm o caráter de título
executivo extrajudicial.
O Termo de Ajuste de Conduta - TAC pode ser tomado por qualquer órgão
público legitimado à ação civil pública, como o Ministério Público, a Defensoria
Pública, a União, os Estados-membros, os Municípios, o Distrito Federal, as
autarquias e as fundações públicas (Lei n. 7.347/85, art. 5º; CDC art. 82), não detendo
o Ministério Público a exclusividade de lançar mão desse valioso e moderno meio
preventivo e em ambiente de mediação de futuros e potenciais conflitos de posturas
empresariais com os interesses sociais e individuais indisponíveis.
No âmbito dos Ministérios Públicos Federal e Estadual, os termos de
ajustamento de Conduta ou TACs são documentos assinados por partes que se
comprometem, perante o procurador da República ou o Promotor de Justiça, a
cumprirem determinadas condicionantes, de forma a resolver o problema que estão
causando ou a compensar danos e prejuízos já causados.
Os TACs deveriam antecipar a resolução dos problemas de uma forma muito
mais rápida e eficaz do que se o caso fosse a juízo, sendo conhecidas a complicação,
a burocracia e a demora do mecanismo judiciário, considerando ainda o devido
processo legal, que fazem a solução judicial definitiva chegar muitos anos mais
tarde. E a eficácia decorreria da mais rápida solução para a proteção dos direitos na
área da Tutela Coletiva, que pela sua própria natureza poderiam sofrer definitivo ou
irreparável prejuízo.
Os TACs são verdadeiros contratos entre a parte legitimada no art. 5º da Lei
7.347/1985 e a parte ré, fora do processo, extrajudicialmente, dispensando
homologação judicial para ter força executiva em caso de descumprimento.
Mas o chamado TAC- Termo de Ajustamento de Conduta é meio excepcional
de transação, somente cabível nos casos expressamente autorizados pela lei, com o
intuito de permitir ao potencial agressor de direitos difusos, coletivos ou
transindividuais de atender e se adequar ao interesse tutelado, tão somente em
situações de nebuloso desenho normativo ou que demande contornos a serem melhor
definidos.
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3.  Que não venham os TACs eleitorais!
Com certeza, não é raro que existam casos em que nem sempre a legislação
tem a completa previsibilidade de todos os pormenores e da dinâmica própria das
práticas comerciais ou contratuais relativas aos interesses difusos e ou coletivos,
difíceis na maioria das vezes de manejo na sua tutela judicial e complexa ou quase
impossível de efetivação.
Assim, não é meio adequado o TAC para dar solução já claramente definida e
regulada de forma exauriente pela normatividade positiva, nem se presta a alforriar o
infrator da lei às sanções por ela cominadas, não se prestando como meio de atuação
política, perseguição ou de favorecimento, não se devendo abrir espaço para
conjecturas que coloquem em dúvida os ilibados motivos e fins determinantes de sua
proposta.
Dentro das permissões legais expressas em que cabe o TAC, a própria lei da
improbidade administrativa (Lei n. 8.429/92, art. 17, § 1º) estabelece limite e consagra
a probição expressa de acordo, transação ou conciliação em ações cautelares ou
ordinárias, pelo Ministério Público ou pessoa jurídica interessada, quando se trate de
improbidade administrativa de agente público.
Assim como no campo penal, a transação é modo excepcional de composição
do interesse público, em regra indisponivel, exigindo expressa autorização legal,
assinalando-se, ainda, que o Ministério Público, em especial, rege-se pelo princípio da
obrigatoriedade de atuação.
A transação por meio de Termo de Ajustamento de Conduta não é instituto
que deva ser desviado para ameaçar o Estado de Direito Democrático, abrindo a
possibilidade para que uma de suas instituições maneje-o ao sabor da política ou de
outros interesses subalternos, com arranhões à sua necessária independencia e
posição de guardião da lei e do interesse da sociedade.
Por isso, acredito que o instrumento deva sofrer alguma evolução no sentido
de controle, talvez com a implementação de requisito de validade consistente, por
exemplo, da aprovação dos TACs, mesmo aqueles propostos pelo Ministério Público
ou outras entidades legitimadas, pelo Chefe do Ministério Público - Federal ou
Estadual – ainda que por Procurador ou Grupo especialmente designado por portaria
ou resolução para esse fim específico, conferindo maior segurança da conveniência e
conformidade do acordo. Infelizmente, acordos sempre podem abrir margem para as
especulações das mais variadas e o poder de firmá-los deve ser submetido a regime
estrito de controle no momento da sua formação e conclusão, sem embargo do
sempre possível controle jurisdicional em caso de provocação. Sem dúvida, com
grandes poderes vêm grandes responsabilidades.
Já tive a oportunidade de declarar alguns votos com essas preocupações
acerca deste poder, que pode ser exercido impropriamente e ser suscetível de mal
uso.
Lembro de uma ação popular promovida para a anulação de contratos de
compra e venda feitos por um prefeito municipal, em que a licitação era inafastável,
mas, no curso do processo, a Promotoria de Justiça fez um TAC para que o agente
público se obrigasse a fazer as próximas licitações quando coubessem, com solução
proposta daqueles já feitos... Em seguida, houve manifestação nos autos pela
carência de ação, que foi infelizmente acolhida pelo magistrado. O E. TJSP acolheu a

4. apelação do autor para afastar a carência de ação e houvesse o seu prosseguimento
pelo mérito, sendo o meu voto no sentido do descabimento do TAC e de sua
ilegalidade porque não era possível transigir no caso, pelas seguintes razões:
1) há a vedação expressa de acordo, transação ou conciliação em ações que
tratem de improbidade administrativa de agente público (§1º, art. 17 da Lei
8.429/1992);
2) ser crime o agente público dispensar ou inexigir licitação fora das hipóteses
previstas em lei, ou deixar de observar as formalidades pertinentes à dispensa ou à
inexigibilidade, sob pena de crime de detenção e multa (art. 89 da Lei 8.666/1993);
3) afirmação de vigência da Constituição da República que garante a ação
popular para anular ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao
meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (inciso LXXIII, art. 5º) e
4) não poder o TAC servir como meio de supressão da medida constitucional
e nem constituir nova causa de exclusão de ilicitude ou de extinção da punibilidade
não prevista em lei.
Outro ponto que deve ser observado e merece ser cuidado é o receio dos
Termos de Ajustamento de Conduta desbordarem da sua finalidade primária e dar
ensejo às idiossincrasias pessoais, em uma amplitude tal a tangenciar a percepção
nítida de que está havendo a violação de outros direitos, que poderiam ser exercidos
em sua plenitude, sem abuso, mas cerceados por Termos de Ajuste de Condutas
impostos sob a ameaça de processo judicial para cobrança de obrigações de fazer,
não fazer e multas.
Nesse campo do questionamento dos limites dos Termos de Ajustamento de
Conduta, exemplifico com aquele firmado em 28 de setembro de 2007, pelo Ministério
Público Federal (MPF) e a Federação Espírita Brasileira, a Federação Espírita do
Estado de São Paulo e outros, inclusive editora, em que o acordo previu que os
responsáveis pela publicação dos livros de autoria de Allan Kardec, insiram nas
edições de suas obras, notas de esclarecimento alusiva aos trechos nos quais possa
ser vislumbrado conteúdo discriminatório ou preconceituoso e destacar notas sobre o
contexto histórico, social e cultural da época e local em que foram redigidos (metade
do Século XIX, na Europa) e os princípios doutrinários, morais e sociais que norteiam
a doutrina espírita.
Questiono até que ponto o referido acordo estaria carregado de subjetividade
e uma axiologia particular e o quanto ainda invadiria a liberdade de criação do autor, o
direito editorial, sem se falar ainda da liberdade de pensamento e de manifestação e
qual seria, de forma concreta, o interesse difuso ou coletivo a merecer regulação,
proteção ou prevenção.
Em outro exemplo de caso concreto, tive a oportunidade de apreciar outro
recurso de apelação no Tribunal de Justiça de São Paulo, em que proferi voto em
autos de processo de execução de um Termo de Ajustamente de Conduta, celebrado
pelo atuante Parquet Paulista, em que foi, por votação unânime, reconhecida a sua
inconstitucionalidade e abuso de direito.
Tratava-se de uma pequena empresa que foi executada para o pagamento de
multa ajustada, porque não havia instalado certo número de câmeras filmadoras nem
entregado as fitas de gravação da “rave”, e o termo de ajustamento teria por

5. justificativa o desestímulo à prática de ilícitos ou tráfico de drogas no local e quando
dos eventos.
Entendi que o poder investigatório do Ministério Público está limitado pela
Constituição Federal aos casos de inquérito civil apenas e tão somente para os fins de
proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses
difusos e coletivos na forma estrita da norma constitucional (art. 129, III) e às
requisições de diligências investigatórias e de requisitar inquérito policial criminal (este
presidido pela autoridade policial), com o fim de propor a ação penal de sua
titularidade (art. 129, I e VIII).
O referido TAC transformaria o Ministério Público em um “Big Brother”, que,
sob o mesmo pretexto, poderia estar presente dentro dos quartos de hotéis, motéis,
bufês, etc., gerando a indagação sobre qual seria a ação civil pública a ser promovida
em caso de descumprimento e qual o direito coletivo ou difuso que estaria sendo
efetivamente protegido. Ainda mais, haveria a dificuldade de conciliação com os
direitos à privacidade e à intimidade dos frequentadores do local, tutelados pela
garantia de que somente podem ser obrigados a fazer ou a deixar de fazer algo senão
em virtude de lei (art. 5º, II e X da CF), e que poderiam sofrer abalo moral na
divulgação eventual de suas imagens sem autorização.
Em conclusão, os TACs merecem maior atenção para sua afirmação como
meio legítimo de forma de solução prévia de conflitos nos casos de risco e danos a
valores e direitos descritos nos incisos do art. 1º da Lei 7.347/1985 e como ferramenta
moderna e eficaz, mas aparando algumas arestas para que não se vulgarize como
instrumento de arbitrariedade.
NOTAS
[1]
Art. 210. Para as ações cíveis fundadas em interesses coletivos ou difusos,
consideram-se legitimados concorrentemente:
I - o Ministério Público;
II - a União, os estados, os municípios, o Distrito Federal e os territórios;
III - as associações legalmente constituídas há pelo menos um ano e que
incluam entre seus fins institucionais a defesa dos interesses e direitos protegidos por
esta Lei, dispensada a autorização da assembléia, se houver prévia autorização
estatutária.
§ 1º Admitir-se-á litisconsórcio facultativo entre os Ministérios Públicos da
União e dos estados na defesa dos interesses e direitos de que cuida esta Lei.
§ 2º ...
Art. 211. Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados
compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, o qual terá eficácia
de título executivo extrajudicial.

6. [2]
§ 6° Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados
compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante
combinações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial.
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Autor

Leonel Carlos daCosta
Natural de São Paulo - SP,<br>Bacharel em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade
de São Paulo – USP – Turma de 1985.<br>Pós-Graduação “Lato Sensu” - Especialização em
Direito Público pela Escola Paulista da Magistratura do Estado de São Paulo.<br>Foi Promotor
de Justiça Substituto do Ministério Público do Estado de São Paulo.<br>Magistrado de carreira
no Estado de São Paulo.<br>Desembargador desde 2012.<br><br>---------------<br>
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Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT)
COSTA, Leonel Carlos da. Termo de ajustamento de conduta (TAC) e seus limites.Revista Jus Navigandi,
Teresina, ano 19, n. 4140,1 nov. 2014.Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/30469>.Acesso em: 9
abr. 2015.

7. Leia mais: http://jus.com.br/artigos/30469/termo-de-ajustamento-de-conduta-tac-e-algumas-
observacoes-sobre-o-seus-limites#ixzz3WqIW4xC9