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PROGRAMA NACIONAL DE

   Población




                     2008-2012




P OR   UN C AMBIO DEMOGRÁFICO A FAVOR DEL DESARROLLO
© Consejo Nacional de Población
Hamburgo 135, Col. Juárez
C. P. 06600, México, D. F.
<http://www.conapo.gob.mx>

Programa Nacional de Población 2008-2012
Por un cambio demográfico a favor del desarrollo

Primera edición:
ISBN: 970-628-931-3
Impreso en México
Consejo Nacional de Población



Secretaría de Gobernación
Secretaría de Relaciones Exteriores
Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Secretaría de Desarrollo Social
Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación
Secretaría de Educación Pública
Secretaría de Salud
Secretaría del Trabajo y Previsión Social
Secretaría de la Reforma Agraria
Instituto de Seguridad y Servicios Sociales
de los Trabajadores del Estado
Instituto Mexicano del Seguro Social




                                              Programa Nacional de Población   3
Índice


Mensaje del Presidente                                       7

Mensaje del Secretario                                       9

Introducción                                                 11

Capítulo I                                                   13
Marco legal de la política de población

Capítulo II                                                  15
Valores y principios de la política de población

Capítulo III                                                 17
Vínculos con el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012

Capítulo IV                                                  19
Elaboración del Programa Nacional de Población
2008-2012

Capítulo V                                                   23
Desafíos y oportunidades del cambio demográfico

Capítulo VI                                                  57
Objetivos, estrategias y líneas de acción

Capítulo VII                                                 97
Evaluación y seguimiento

Acrónimos y abreviaturas                                     101




                                                   Programa Nacional de Población   5
Mensaje del Presidente de la República




La trayectoria demográfica de México nos ha enseña-       las tareas de gobierno para satisfacer esas demandas
do que el bienestar de la nación y las familias depen-   con eficacia, oportunidad y equidad.
de, en buena medida, de regular el crecimiento de la          El envejecimiento demográfico, que expresa lo-
población y de armonizar su distribución territorial     gros innegables de los mexicanos en materia de sa-
con nuestro potencial de desarrollo, sustentadas en      lud, constituye una fuerza transformadora en todos
decisiones libres y responsables de las personas sobre   los ámbitos de la vida del país y de las personas cuyas
el número de su descendencia, el cuidado de la salud     implicaciones es necesario anticipar y encarar con po-
y la opción de migrar.                                   líticas públicas. Habremos de adaptar a muchas de
     El Programa Nacional de Población 2008-2012 esta-   nuestras instituciones como la seguridad social y la
blece lineamientos claros para regular y conducir los    salud, e incluso la familia, para dar respuesta a una
fenómenos demográficos, con base en principios com-       creciente población en edades avanzadas.
partidos por la sociedad y el gobierno, como la plena         La distribución territorial de la población es otra
vigencia de los derechos humanos, el respeto a la dig-   dimensión en donde se plantean oportunidades y re-
nidad humana y la equidad.                               tos. México se aleja del patrón de alta concentración
     El programa que aquí se presenta contiene una       para dar lugar a un nuevo esquema de asentamiento
visión de corto, mediano y largo plazos que permite      más equilibrado. Sin embargo, no hemos logrado ga-
anticipar los posibles cursos de acción para hacer que   rantizar un crecimiento ordenado de las ciudades de
el cambio demográfico juegue a favor del desarrollo.      alta atracción migratoria y persiste el reto de atender
     Nuestra primera tarea será abatir el rezago demo-   a millones de personas que residen en miles de loca-
gráfico que se asocia a las desigualdades sociales y a    lidades pequeñas dispersas en el territorio. Por ello,
la marginación que afecta a millones de mexicanos.       resulta de crucial importancia impulsar las estrategias
La demografía de la pobreza es una expresión de in-      que nos permitan avanzar más rápidamente hacia un
justicia social que contribuye a perpetuar un esquema    modelo de ocupación del territorio ordenado y sus-
de desarrollo profundamente inequitativo.                tentable.
     Aunado a lo anterior, se anticipan cambios radi-         Por su parte, en su calidad de país de origen,
cales en la composición por edades de la población       tránsito y destino de procesos migratorios interna-
mexicana que se dejarán sentir en un amplio espectro     cionales, México enfrenta desafíos inéditos. Además
de necesidades sociales. Comprender estos cambios y      de revertir las desfavorables condiciones en que se
actuar en consecuencia es una condición necesaria en     desarrolla el fenómeno en la actualidad, debemos




                                                                            Programa Nacional de Población      7
hacer frente a las implicaciones que la migración tie-   instituciones y órdenes de gobierno, a construir
ne sobre el desarrollo de nuestro país en los ámbitos    consensos entre las distintas fuerzas políticas y a
regional y nacional.                                     alentar la participación organizada y corresponsable
    El Programa Nacional de Población 2008-2012 hace     de la sociedad civil para encarar conjuntamente los
una invitación a fortalecer la coordinación entre        retos demográficos de hoy y mañana.




Lic. Felipe Calderón Hinojosa
Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos




8    México
Mensaje del Secretario de Gobernación
y Presidente del Consejo Nacional de Población




La preocupación por las implicaciones sociales, eco-            El cambio demográfico también nos abre oportu-
nómicas y culturales del cambio demográfico se ha           nidades para potenciar el desarrollo social y económi-
ubicado por más de 33 años entre las prioridades más       co. El cambio en la estructura por edad provocará un
altas del gobierno de México. La continuidad de la         crecimiento de la población en edad de trabajar como
política y los programas de población permitió al país     nunca antes en la historia del país. Es por esto que la
adecuar el ritmo de crecimiento demográfico para ha-        inversión en el capital humano de nuestros jóvenes,
cerlo compatible con las pautas de desarrollo social y     la creación de empleos de calidad para hombres y mu-
económico.                                                 jeres, el aumento de los niveles de ingresos y ahorro,
     La integración del Programa Nacional de Población     y la adecuación de nuestras instituciones sociales y
2008-2012. Por un cambio demográfico a favor del desa-      económicas constituyen los principales desafíos fren-
rrollo se benefició con las aportaciones de distintos       te a la oportunidad que nos brinda el dividendo de-
actores institucionales y sociales.                        mográfico.
     Los retos, las estrategias y las acciones definidas         En el Programa Nacional de Población 2008-2012, se
en el presente documento reflejan las aspiraciones de       ratifica el claro compromiso con el precepto cons-
la sociedad y constituyen la herramienta adecuada para     titucional que garantiza a toda persona el derecho
continuar trabajando en el principal objetivo de la po-    a decidir de manera libre, responsable e informada
lítica de población: armonizar las tendencias demográ-     sobre el número y el espaciamiento de sus hijos. El
ficas y de desarrollo para contribuir al bienestar de las   acceso universal a los servicios de salud reproducti-
personas.                                                  va constituye la mejor garantía para el cumplimien-
     El Programa Nacional de Población 2008-2012 emite     to cabal de los derechos reconocidos por nuestro
señales claras y relevantes sobre las principales rutas    marco legal.
que nuestras políticas públicas deberán seguir en el            La familia, con sus múltiples y ricas expresiones,
futuro inmediato. Las desigualdades sociales gravitan      es la célula fundamental de la sociedad. Es la escuela
con enorme fuerza en los comportamientos demográ-          de virtudes personales y cívicas en la que cada ser
ficos de la población. Los decesos prematuros, la des-      humano descubre y realiza su vocación individual y
nutrición y la escasez de oportunidades para desarro-      social. Debe ser, además, la base de un México cada
llar plenamente las capacidades humanas continúan          vez más humano, justo, solidario, respetuoso de la
afectando los destinos vitales de una porción muy          persona y el derecho.
elevada de nuestra población. Es una alta responsabi-           Las políticas públicas del Gobierno del Presidente
lidad y un acto de justicia social básico velar porque     Felipe Calderón, están orientadas a la construcción
los beneficios del desarrollo económico alcancen a es-      de un México incluyente en el que las personas y las
tos grupos sociales.                                       familias cuenten con las oportunidades de desarrollo




                                                                              Programa Nacional de Población     9
necesarias para abatir las desigualdades sociales que         La instrumentación de las estrategias y el logro de
afectan a nuestro país.                                  las metas del Programa Nacional de Población 2008-2012
    La migración internacional como fenómeno fun-        requieren de un importante esfuerzo de coordinación
damental del cambio demográfico contemporáneo no          institucional y un marco federal fortalecido. La soli-
escapa a la atención del programa. La creación de con-   dez del Consejo Nacional de Población y el compromi-
diciones propicias para el desarrollo humano en México   so del Gobierno Mexicano convierten al programa en
constituye la respuesta más sólida a los desafíos que    el instrumento más adecuado para coordinar esfuer-
nos impone el fenómeno, particularmente la protección    zos y hacer frente a los desafíos del cambio demográ-
de la vida, derechos e integridad de los migrantes.      fico en México.




Lic. Juan Camilo Mouriño Terrazo
Secretario de Gobernación y Presidente del CONAPO




10   México
Introducción



La política de población ha sido concebida, desde sus         Con el propósito de encarar los desafíos, reducir las
inicios, como una de las estrategias necesarias para      inequidades y aprovechar las oportunidades del cambio
promover el desarrollo. Busca armonizar la evolución      demográfico se elaboró el Programa Nacional de Población
de los fenómenos de población con los procesos del        2008-2012 (PNP), como uno de los programas derivados
desarrollo económico y social y contribuir al mejora-     del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND).
miento de las condiciones de vida de los habitantes           Los principios que orientan al PNP tienen su sus-
del país.                                                 tento en los derechos humanos de relevancia demo-
     Esta política ha mantenido por más de tres dé-       gráfica, que reconocen la Constitución Política de los
cadas un alto grado de continuidad y ha contribuido       Estados Unidos Mexicanos y la Ley General de Pobla-
a propiciar importantes cambios en el perfil demo-        ción, entre otros documentos normativos. Se trata de
gráfico de México.                                        los derechos que tienen las personas a decidir sobre
     A diferencia del siglo pasado, en el que la pobla-   el número y calendario de su descendencia, a gozar
ción del país multiplicó por siete su tamaño original     de una vida larga y saludable, a cambiar de lugar de
(al pasar de 13 millones en 1900 a 98 millones en         residencia y transitar libremente por el territorio.
2000), las tendencias demográficas actuales sugieren           El PNP reconoce que los fenómenos demográficos
que la población sólo seguirá aumentando hasta me-        son a la vez causa y efecto de procesos de orden eco-
diados del siglo XXI, lapso en el que se agregará un      nómico, social, político y cultural, por lo que contiene
monto equivalente a 24 por ciento de la población         una agenda de trabajo multisectorial que orienta las
registrada a inicios de este siglo.                       acciones en materia de población de las doce depen-
     A pesar de innegables logros, la política de po-     dencias e instituciones que integran el Consejo Nacio-
blación enfrenta importantes desafíos. Por un lado,       nal de Población (CONAPO). Este Programa se suma a
la persistencia de acentuados rezagos en los patrones     la Estrategia Vivir Mejor al contribuir al combate a la
demográficos asociados a la pobreza y la desigualdad       pobreza y a la desigualdad social y tener como obje-
social y, por otro, problemas y oportunidades emer-       tivo fundamental que los mexicanos y las mexicanas
gentes en estrecha relación con el avance alcanzado       alcancen una vida digna sin comprometer el patrimo-
por la transición demográfica y urbana, como son el        nio de las generaciones futuras.
envejecimiento de la estructura etaria de la población        El Programa Nacional de Población 2008-2012 identi-
mexicana, la migración internacional y la persistente     fica los siguientes desafíos:
dualidad de concentración y dispersión de la pobla-
ción en el territorio, cuyas implicaciones sobre el de-   1. Reducir la incidencia de los factores demográficos
sarrollo del país y sobre el bienestar de la población       que refuerzan la pobreza y acentúan la desigual-
son tan relevantes como lo fue en el pasado el acele-        dad en los ámbitos económico y social.
rado crecimiento demográfico de México.




                                                                             Programa Nacional de Población     11
2. Reducir los riesgos y potenciar los beneficios del           Los vínculos de este programa con el Plan Nacio-
   cambio en la estructura por edad y el envejeci-         nal de Desarrollo 2007-2012 se abordan en el capítulo
   miento de la población.                                 tercero. En él se describe la manera en que el PNP
3. Propiciar la constitución de relaciones familiares y    contribuye al logro de los objetivos de desarrollo del
   domésticas que fomenten la equidad y potencien          país. En el capítulo cuarto se describe el proceso de
   el desarrollo de sus miembros.                          integración y elaboración del PNP como el resultado
4. Avanzar hacia una distribución territorial de la        de un proceso de participación que involucró a las
   población acorde con las oportunidades y desa-          dependencias del CONAPO, instituciones guberna-
   fíos del desarrollo económico y social y de la sus-     mentales de orden local, académicos y organizacio-
   tentabilidad ambiental.                                 nes sociales.
5. Enfrentar los retos que derivan del fenómeno de             En el capítulo quinto se presenta un diagnóstico
   la migración internacional en México, en su cali-       sociodemográfico estructurado en torno a los princi-
   dad de país de origen, tránsito y destino.              pales desafíos que postula el PNP. En el capítulo sexto
6. Construir consensos y movilizar recursos y volun-       se explicitan los objetivos de la política de población
   tades para enfrentar los desafíos del cambio de-        y se presentan las estrategias y líneas de acción que
   mográfico.                                               dan sustento programático a la política de población.
                                                           Por último, en el capítulo séptimo se describen las
    El PNP está dividido en siete capítulos. En los pri-   metas del PNP y los mecanismos e indicadores de
meros dos se describe el marco jurídico de la política     evaluación y seguimiento, así como los procedimien-
de población y se exponen los valores y principios que     tos de rendición de cuentas.
inspiran la acción pública en el ámbito de la regula-
ción de los fenómenos demográficos.




12   México
Capítulo I
Marco legal de la política
de población

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexi-        bre el número y el espaciamiento de sus hijos. Además,
canos establece en el Artículo 26 que el Estado or-         dicho artículo reconoce los derechos a la protección de
ganizará un sistema de planeación democrática del           la salud, el disfrute de un medio ambiente adecuado,
desarrollo nacional con el propósito de imprimir soli-      el acceso a una vivienda digna y decorosa y el derecho
dez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimien-         de los niños y niñas a la satisfacción de sus necesida-
to de la economía. A su vez, la Ley de Planeación           des de alimentación, salud, educación y esparcimiento.
establece en el Artículo 9 que las dependencias de          El Artículo 11 constitucional, por su parte, protege el
la Administración Pública Federal deberán planear y         libre tránsito por el territorio nacional y la libertad de
conducir sus actividades con sujeción a los objetivos       cambiar de lugar de residencia.
y prioridades establecidas en el documento rector de             La Ley Orgánica de la Administración Pública Fe-
la planeación del desarrollo.                               deral en su Artículo 27, fracción IV, faculta a la Secre-
     En este contexto, el Sistema Nacional de Pla-          taría de Gobernación a conducir la política de pobla-
neación Democrática que instituye dicha ley obliga          ción. De la misma forma, la Ley General de Población,
al Ejecutivo Federal a establecer los mecanismos de         en su Artículo 3, asigna a la Secretaría de Gobernación
consulta y participación necesarios para que los ciu-       la responsabilidad de adecuar los programas de desa-
dadanos expresen sus opiniones sobre el contenido           rrollo socioeconómico a las necesidades planteadas
del Plan, los programas sectoriales y los especiales.       por el cambio demográfico, realizar programas de pla-
     El 31 de mayo de 2007, el Ejecutivo Federal pu-        neación familiar a través de los servicios educativos
blicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto de    y de salud pública, disminuir la mortalidad, influir en
aprobación del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y      la dinámica de la población a través de los sistemas
convocó a las dependencias y entidades de la Admi-          educativos, promover la integración de la mujer en la
nistración Pública Federal a formular sus respectivos       sociedad, contribuir a la planificación de los centros
programas sectoriales. El Programa Nacional de Pobla-       urbanos, estimular el establecimiento de núcleos de
ción 2008-2012 es un programa derivado de los temas         población nacional en las zonas de frontera, adecuar
prioritarios establecidos en el Plan Nacional de Desarro-   la distribución territorial de la población a las posibi-
llo y del Programa Sectorial de Gobernación 2007-2012.      lidades de desarrollo regional, promover la creación
     La política de población descansa en una sólida        de poblados y coordinar las dependencias del sector
plataforma legal, que incluye los preceptos constitu-       público federal, estatal y municipal en el campo de la
cionales sobre la materia y las disposiciones contenidas    planeación demográfica.
en la Ley General de Población promulgada en 1974. El            La misma Ley, en su Artículo 5, establece que el
Artículo 4 constitucional establece la igualdad entre el    Consejo Nacional de Población (CONAPO) tiene a su
varón y la mujer y reconoce el derecho de las personas      cargo la planeación demográfica del país, con objeto
a decidir de manera libre, responsable e informada so-      de incluir a la población en los programas de desarrollo




                                                                                Programa Nacional de Población     13
económico y social que se formulen dentro del sector       mos equivalentes, que las entidades federativas y los
gubernamental y vincular los objetivos de éstos con las    municipios tomen en cuenta estas previsiones, consi-
necesidades que plantean los fenómenos demográficos.        deraciones y criterios demográficos generales dentro
     Las complejas interacciones entre población y desa-   de sus planes estatales y municipales de desarrollo y
rrollo han obligado a que el proceso de planeación ad-     en los programas respectivos”.
quiera un carácter multisectorial, en el que es determi-       En este contexto, las dependencias y entidades
nante la participación de las secretarías y dependencias   que integran el CONAPO participan en las comisio-
públicas para asegurar la realización de los objetivos     nes internas de trabajo de este órgano colegiado. De
de la política de población. El CONAPO está presidi-       acuerdo con el Artículo 38 del Reglamento de la Ley
do por la Secretaría de Gobernación y lo integran          General de Población, en esta instancia se definen e
las secretarías de Relaciones Exteriores; Hacienda y       instrumentan los mecanismos de coordinación inter-
Crédito Público; Desarrollo Social; Medio Ambiente         institucional para la aplicación de la política nacional
y Recursos Naturales; Agricultura, Ganadería, Desa-        de población y para el cumplimiento de los progra-
rrollo Rural, Pesca y Alimentación; Educación Pública;     mas en la materia, bajo las bases y procedimientos
Salud; Trabajo y Previsión Social y la Reforma Agraria,    establecidos por el Consejo. El Reglamento de la Ley
y por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de    General de Población también contempla la instala-
los Trabajadores del Estado y el Instituto Mexicano        ción y funcionamiento de una Comisión Consultiva
del Seguro Social. Las dependencias participantes del      de Enlace con las Entidades Federativas, donde se re-
CONAPO, según el Artículo 4 de la Ley General de           cogen los puntos de vista, prioridades y aspiraciones
Población, contribuirán a la realización de los fines de    de los estados en materia demográfica para su consi-
la política demográfica desde el ámbito de las atribu-      deración en la formulación e instrumentación de los
ciones conferidas por la Ley.                              programas en la materia.
     El Reglamento de la Ley General de Población, en          La Ley General de Salud también establece atribu-
su Artículo 9, establece que el CONAPO “identificará        ciones y obligaciones al CONAPO. Según esta Ley, este
y determinará las prioridades relacionadas con el vo-      órgano debe: 1) establecer los contenidos y estrategias
lumen, estructura, dinámica y distribución de la po-       para el desarrollo de programas de comunicación edu-
blación, a efecto de atenderlas mediante las acciones      cativa en materia de planificación familiar y educación
correspondientes a los ámbitos de competencia de           sexual (Art. 68, fracción I); 2) establecer políticas para
cada uno de sus miembros y de las demás dependen-          la prestación de servicios de planificación familiar y
cias y entidades de la Administración Pública Federal      educación sexual (Art. 68, fracción III y Art. 69); 3)
cuando sea necesario para el cabal cumplimiento de         formular el Programa Nacional de Planificación Familiar
los fines de la política nacional de población”. Asimis-    (Art. 70); y 4) asesorar al sistema educativo nacional
mo, el Reglamento autoriza al Consejo a promover,          en la elaboración de programas educativos en materia
“por conducto de los consejos de población u organis-      de planificación familiar y educación sexual (Art. 71).




14   México
Capítulo II
Valores y principios de la política
de población

La política de población, desde su origen, fue conce-      política de población. El Consejo Nacional de Pobla-
bida como parte inherente e inseparable de la política     ción (CONAPO) tiene la responsabilidad de asegurar
de desarrollo y como un eslabón esencial de la política    que las instancias responsables de los programas de
social. Los esfuerzos de la política de población se di-   población se conduzcan con apego a los derechos y
rigieron, desde el primer momento, a impulsar la des-      garantías contempladas en la Constitución y en la Ley
aceleración del ritmo de crecimiento demográfico; a         General de Población.
promover una distribución territorial de la población           Las capacidades sustantivas que la política de
acorde con las potencialidades del desarrollo de las       población promueve, en coordinación con las demás
diferentes regiones del país; a propiciar la extensión     políticas y programas gubernamentales, incluyen el
y arraigo de una sólida cultura demográfica mediante        gozar de una vida saludable y prolongada, disminuir
procesos educativos, de información y comunicación         las muertes atribuibles a causas prevenibles; la liber-
en población; y a favorecer una mayor y amplia par-        tad de movimiento de las personas en el territorio; la
ticipación de la mujer en los procesos de desarrollo       seguridad de una vida sin la amenaza de la violencia;
económico, social, político y cultural del país, en con-   y la posibilidad de desarrollar una vida sexual y repro-
diciones de igualdad con el varón.                         ductiva plena, basada en las elecciones personales y
     Los hechos fundamentales del cambio demográ-          en los derechos y libertades consagrados por nuestras
fico encuentran su impulso último en las decisiones         leyes.
de los individuos. La procreación, la formación de la           El bienestar y el desarrollo humano constituyen
familia o la migración son decisiones que repercuten       procesos de expansión continua de las libertades
en el bienestar de las personas a la vez que contribu-     fundamentales en los distintos dominios de la vida
yen a moldear el entorno social inmediato y el de la       económica, social y cultural. La política de población
sociedad en su conjunto.                                   contribuye de manera relevante y significativa a ese
     El derecho a tomar decisiones libres, informadas y    propósito al ampliar las capacidades y las oportuni-
responsables es una condición fundamental para que         dades de los hombres y mujeres en los ámbitos de
los ciudadanos puedan construir un proyecto de vida        relevancia demográfica.
afín a sus aspiraciones. El desarrollo sustentable y el         Los valores que orientan la acción de esta política
bienestar de sus miembros, en última instancia, refle-      son: la libertad, entendida como la capacidad de los
jan las oportunidades que una sociedad brinda a sus        individuos para optar por los cursos de acción que
ciudadanos para definir y alcanzar sus ideales.             valoran en el marco de la ley; la inviolabilidad de la
     El respeto y la promoción de los derechos y las       persona en su dignidad, entendida como el valor que
libertades de las personas son el fundamento de la         cada ser humano tiene por el hecho de existir; la au-




                                                                              Programa Nacional de Población    15
tonomía, que reconoce en los individuos la capacidad
para planear sus acciones y elegir de manera libre,
responsable e informada lo que más les conviene en
el marco de la Ley; y la equidad, que nos demanda
sumar esfuerzos para reducir las asimetrías sociales.
    La política de población tiene como centro y fin
a las personas y a las familias, promueve el ejercicio
del derecho a decidir libre, responsable e informada-
mente sobre su conducta en los ámbitos de relevancia
demográfica, de acuerdo con sus valores, creencias y
convicciones, y sin coacción o interferencia alguna.




16   México
Capítulo III
Vínculos con el Plan Nacional
de Desarrollo 2007-2012

El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND) expresa         La visión del país plasmada en el PND establece
la visión del país y el rumbo que aspiramos seguir en     el marco ineludible y necesario para la formulación de
los próximos años. Sus objetivos y estrategias consti-    los objetivos y estrategias en materia de población,
tuyen el principal marco de referencia para el diseño,    porque permite alinear los objetivos del PNP con las
la implementación y el seguimiento de las políticas       orientaciones más generales en materia de desarrollo
públicas en el ámbito federal. El Programa Nacional de    social y económico. Los aspectos fundamentales del
Población 2008-2012 (PNP), como parte integral del pro-   comportamiento demográfico, tales como el creci-
ceso de planeación del desarrollo, es la herramienta      miento, la distribución de la población en el territorio
que orienta la toma de decisiones y define las respon-     y el cambio en la estructura por edad, inciden en, y
sabilidades de las instituciones públicas en materia de   se ven afectados por, los procesos sociales y econó-
población y desarrollo, y ha sido elaborado tomando       micos en forma y grado variables. La consideración de
como punto de partida la Visión México 2030.              criterios demográficos en la planeación del desarrollo
     El marco institucional de la política de población   permite anticipar la interacción de estos factores con
está diseñado para dar respuesta a la compleja red de     la finalidad de formular políticas públicas acordes con
relaciones entre población y desarrollo. Los fenóme-      los distintos escenarios demográficos que se dibujan
nos demográficos son, a la vez, causa y efecto de di-      en el mediano y largo plazos.
versos procesos de orden económico, social, político y         El PNP se articula particularmente con el Eje 3 del
cultural. En este sentido, el PNP tiene, por su propia    PND cuya visión propone que “cada mexicano, sin im-
naturaleza, un carácter transversal y multisectorial y    portar la región donde nació, el barrio o comunidad
establece estrategias y acciones integradas al resto de   donde creció o el ingreso de sus padres –y en espe-
la acción gubernamental. En él se define un conjunto       cial aquel que se encuentra en condiciones de pobre-
de mecanismos para integrar la dimensión demográfi -       za– pueda tener las mismas oportunidades para de-
ca en la planeación del desarrollo.                       sarrollar sus aspiraciones a plenitud y mejorar así sus
     El PND ha definido cinco ejes rectores para avan-     condiciones de vida, sin menoscabo de oportunidades
zar en la transformación de México durante el próxi-      de desarrollo de las futuras generaciones” (PND, página
mo sexenio:                                               143). Además, el PND propone que “para mejorar las
                                                          condiciones de vida de los más necesitados, la política
•   Estado de derecho y seguridad                         social debe estar en estrecha relación con las políti-
•   Economía competitiva y generadora de empleos          cas económicas”. Las orientaciones del PND 2007-2012
•   Igualdad de oportunidades                             abren la oportunidad de continuar ampliando el aporte
•   Sustentabilidad ambiental                             que la planeación demográfica ha hecho al proceso más
•   Democracia efectiva y política exterior responsable   general de la planeación del desarrollo.




                                                                             Programa Nacional de Población     17
Alineación de objetivos y estrategias del Programa Nacional de Población 2008-2012 con los objetivos y estrategias
                                                    del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012

                                                                                                 Convergencia con el Plan Nacional
                    Objetivos                                   Estrategias
                                                                                                     de Desarrollo 2007-2012
                                                                                                EJE 1
                                                                                                        Objetivo 12
                                                                                                        Estrategias 12.3 y 12.4
     Continuar avanzando en la
                                                Reforzar la articulación entre los              EJE 2
     transición demográfica,
                                                programas de población y los de                         Objetivos 7 y 13
     particularmente entre los grupos
                                                desarrollo económico, social y humano                   Estrategias 7.1, 7.3, 7.4 y 13.6
     con mayores rezagos sociales
                                                                                                EJE 3
                                                                                                        Objetivos 5, 6 y 7
                                                                                                        Estrategias 5.1, 5.3, 6.1 y 7.1
     Favorecer el ejercicio libre,
     responsable e informado de los             Asegurar las condiciones sociales e             EJE 3
     derechos de las personas en los            institucionales favorables al ejercicio                 Objetivos 1 y 6
     ámbitos de la sexualidad y la              de los derechos sexuales y reproductivos                Estrategias 1.1, 1.2, 1.5 y 6.1
     reproducción
                                                                                                EJE 2
                                                                                                        Objetivos 3, 4 y 7
                                                                                                        Estrategias 3.2, 4.3 y 7.4
     Preparar las instituciones y adecuar
                                                Propiciar el aprovechamiento de los             EJE 3
     las políticas de desarrollo para
                                                dividendos demográficos y sentar las                     Objetivos 2, 5, 6, 7, 9, 10, 12, 15, 16,
     aprovechar las oportunidades y
                                                bases para encarar el envejecimiento                    17, 19 y 20
     enfrentar los desafíos que se derivan
                                                poblacional                                             Estrategias 2.2, 2.5, 5.1, 5.3, 6.1,
     del cambio en la estructura por edad
                                                                                                        7.1, 9.3, 10.1, 12.4, 12.9, 15.1, 15.4,
                                                                                                        15.7, 16.4, 16.7, 16.8, 17.2, 17.3,
                                                                                                        19.1 y 20.2
                                                Impulsar medidas para atender las
     Ampliar las oportunidades
                                                demandas sociales vinculadas con
     de desarrollo de los hogares, las                                                          EJE 3
                                                los cambios en la estructura
     familias y sus integrantes                                                                         Objetivos 18 y 19
                                                y organización de los hogares y
     considerando su estructura y                                                                       Estrategias 18.3, 18.4 y 19.1
                                                familias, y fomentar la equidad
     organización
                                                y la solidaridad entre sus miembros
                                                Impulsar el desarrollo de sistemas              EJE 2
                                                urbano-regionales que contribuyan a                     Objetivos 10, 16 y 17
                                                ampliar las opciones de residencia y                    Estrategias 10.1, 10.3, 16.1, 16.4 y
                                                de destino migratorio de la población                   17.3
     Promover una distribución geográfica
                                                                                             EJE 3
     de la población acorde con las             Generar condiciones favorables para                Objetivo 3
     potencialidades de desarrollo              el poblamiento que contribuyan a mejorar           Estrategias 3.1 y 3.2
     sustentable del territorio                 la calidad de vida en las ciudades y centros EJE 4
                                                de población, así como al cuidado del medio        Objetivos 1, 2, 9 y 11
                                                ambiente y al aprovechamiento sustentable          Estrategias 1.1, 2.3, 9.1, 9.3, 11.1 y
                                                de los recursos naturales                          11.3
                                                                                                EJE 2
                                                                                                        Objetivo 13
                                                Atender las causas, ramificaciones                       Estrategias 13.3, 13.6 y 13.7
     Minimizar los costos y potenciar las
                                                e implicaciones de la migración                 EJE 3
     oportunidades que brinda la migración
                                                internacional, promover la legalidad de                 Objetivo 20
     internacional con origen, tránsito y
                                                los flujos migratorios y el pleno respeto                Estrategia 20.2
     destino en México
                                                de los derechos humanos de los migrantes        EJE 5
                                                                                                        Objetivos 9 y 10
                                                                                                        Estrategias 9.3, 10.1 y 10.3
                                                                                                EJE 3
                                                                                                        Objetivo 9
     Extender y arraigar una sólida             Fortalecer los esfuerzos de información,                Estrategia 9.3
     cultura demográfica                         educación y comunicación en población           EJE 5
                                                                                                        Objetivo 5
                                                                                                        Estrategia 5.9

                                                consolidar el federalismo en materia
                                                de población
     Movilizar las capacidades nacionales                                                       EJE 5
     y de la cooperación internacional a        Fortalecer las instituciones de la política             Objetivos 3, 6 y 7
     favor de la política y los programas       de población, fomentar la participación de              Estrategias 3.1, 3.3, 6.1, 6.6, 6.7,
     de población                               la sociedad civil y estrechar los vínculos              7.1, 7.3 y 7.4
                                                con los organismos de la cooperación
                                                internacional

18    México
Capítulo IV
Elaboración del Programa Nacional
de Población 2008-2012

La elaboración de un instrumento de planeación es una             Simultáneamente, y en el ámbito del Sistema
tarea colectiva que debe sustentarse en la más amplia         Nacional de Planeación Democrática, la Presidencia
participación institucional y social. El Programa Nacional    de la República llevó a cabo otras consultas para la
de Población 2008-2012 (PNP) es fruto de un largo pro-        elaboración del PND. La consulta reunió una gran
ceso de reflexión en el que participaron activamente           cantidad de inquietudes y demandas de la ciudadanía
las dependencias integrantes del Consejo Nacional de          que fueron sistematizadas para ser consideradas en
Población (CONAPO), distintos actores de la sociedad          los diversos programas. En la consulta participaron
civil, académicos y representantes de los estados y mu-       79 921 ciudadanos.
nicipios. La amplia colaboración institucional y partici-
pación social fue el cimiento para la expresión de una
sociedad plural en sus visiones y maneras de entender         El Consejo Nacional de Población
las relaciones entre población y desarrollo.
     El escrutinio riguroso de las principales tenden-        La Secretaría General del CONAPO presentó en la Reu-
cias demográficas, la presentación de evidencias cien-         nión Extraordinaria de su Consejo, celebrada el 17 de
tíficas y el debate fundado sobre principios democrá-          julio de 2007, una propuesta preliminar de desafíos y
ticos permitieron construir los acuerdos que dan vida         oportunidades del cambio demográfico, como eje rec-
al PNP. Este capítulo describe las acciones llevadas a        tor del PNP. Esta propuesta fue aprobada por el Pleno
cabo por el CONAPO para integrar el documento rec-            del Consejo de manera unánime y constituyó el punto
tor de la política nacional en la materia.                    de partida para la elaboración de este programa.
                                                                   En octubre del mismo año, la Secretaría General
                                                              del CONAPO sometió a la consideración de las depen-
Mecanismos de consulta                                        dencias integrantes del mismo la propuesta de objeti-
                                                              vos, estrategias y líneas de acción. Se constituyeron
El éxito de la política nacional de población descansa        cuatro comisiones con la participación de los repre-
en el consenso y amplio respaldo de los ciudadanos.           sentantes de las dependencias del CONAPO: Salud
Para apoyar la elaboración del Plan Nacional de Desarro-      reproductiva y estrategias de educación, información
llo 2007-2012 (PND) y fortalecer los trabajos de consul-      y comunicación; Migración interna, distribución terri-
ta que venía realizando el CONAPO, el 23 de abril de          torial de la población y desarrollo sustentable; Cam-
2007 se llevó a cabo el Foro de Consulta Popular Los          bio en la estructura por edad, dividendo demográfico
nuevos retos de la política nacional de población, celebra-   y familia; y Migración internacional.
do en la Biblioteca Manuel Gómez Morín de la Secre-                En estas reuniones las instituciones emitieron sus
taría de Gobernación. Al Foro asistieron alrededor de         primeras impresiones a la propuesta de la Secreta-
60 personas entre ponentes e invitados.                       ría General y la sometieron a una revisión exhaustiva




                                                                                 Programa Nacional de Población    19
para alinearla con los programas sectoriales respecti-       etapa adulta mayor de manera segura y digna; diseñar
vos. Las sugerencias que emitieron fueron considera-         políticas integrales dirigidas a los jóvenes; fortalecer
das en la elaboración final de las estrategias, líneas        el Estado laico; promover la educación, capacitación
de acción, y acciones específicas que se presentan            e información que desarrollen capacidades entre los
en este programa, las cuales fueron aprobadas en su          activos laborales; poner mayor énfasis en la reduc-
versión final por los miembros del CONAPO.                    ción de la violencia en las familias; mejorar las esta-
                                                             dísticas sobre los pueblos indígenas; incrementar la
                                                             información y el conocimiento del uso de métodos
Foros de consulta                                            anticonceptivos; involucrar al hombre en la responsa-
                                                             bilidad de la anticoncepción; identificar los factores
La Secretaría General del CONAPO apoyó la realiza-           que influyen en la movilidad interna para estimular el
ción del Foro Nacional Las políticas de población en Méxi-   desarrollo de las ciudades con mayor potencialidad.
co. Debates y propuestas para el PNP, organizado por la
Sociedad Mexicana de Demografía (SOMEDE) con la
participación del Fondo de Población de las Naciones         Consulta en las entidades federativas
Unidas (UNFPA) y El Colegio de México, en cuyas ins-
talaciones tuvo lugar este evento, en junio de 2007.         La Secretaría General del CONAPO, como parte de la
    En la reunión participaron más de 50 ponentes            consulta intergubernamental, convocó a dos reunio-
distribuidos en once mesas de trabajo, en las que se         nes de la Comisión Consultiva de Enlace con las Enti-
abordaron los siguientes temas: migración internacio-        dades Federativas, en febrero y noviembre de 2007,
nal, envejecimiento, salud reproductiva, educación           para analizar el contenido y alcance del PNP con las
en población, mercados de trabajo y empleo, familia,         instancias estatales de planeación demográfica.
pueblos indígenas, efectos del cambio en la estruc-              En coordinación con los Consejos Estatales de
tura por edad, bono demográfico, fecundidad y dis-            Población, y como parte de la consulta ciudadana,
tribución territorial. Entre las propuestas realizadas       durante el mes de septiembre de 2007 se realizaron
destacan: prestar atención a los efectos y consecuen-        28 Foros Estatales de Consulta Ciudadana. El objetivo
cias locales de la migración internacional; consolidar       de los foros fue recoger las demandas y observaciones
el enfoque de los derechos sociales y humanos en la          de la sociedad, el sector público, el sector académi-
política de población; promover un sistema de seguri-        co y la sociedad civil expresadas a través de diversos
dad económica y social sostenible para disfrutar de la       procesos de participación. Las propuestas vertidas en




20   México
Elaboración del PNP 2008-2012



                                     Foros de Consulta Ciudadana en las entidades federativas

             Entidad                                           Otros                     Sector
                                  Fecha       Ponentes                         Total                 Academia      OSC1
            federativa                                      participantes                público
    Aguascalientes             03/10/2007            17            47            64         45           11         8
    Baja California            26/09/2007             6            39            45         39           6          -
    Baja California Sur         27/09/2007            1            26            27         27           -          -
    Campeche                   25/09/2007            13            27            40         28           -          12
    Chiapas                    25/09/2007             7            18            25         21           -          4
    Chihuahua                  24/09/2007             4            27            31         23           6          2
    Colima                     28/07/2007             7            34            41         41           -          -
    Durango                    25/09/2007             5            22            27         25           -          2
    Distrito Federal           13/09/2007            17            55            72             -        -          -
    Estado de México           20/09/2007            19            77            96         76           12         8
    Guanajuato                 26/09/2007             8            55            63         42           9          12
    Guerrero                   01/10/2007            10            18            28         25           3          -
    Hidalgo                     27/09/2007           10            27            37         29           6          2
    Jalisco                    24/09/2007             5            10            15         15           -          -
    Michoacán                   27/09/2007           13            35            48         41           4          3
    Morelos                    25/09/2007            15            40            55         42           4          9
    Nayarit                    26/09/2007             8            11            19         15           4          -
    Nuevo León                 26/09/2007            15            0             15         15           -          -
    Oaxaca                     24/09/2007            50            -             50         42           2          6
    Quintana Roo               20/09/2007             5            26            31         27           3          1
    San Luis Potosí            20/09/2007            11            54            65         52           8          5
    Sinaloa                    19/09/2007             6            56            62         38           11         13
    Sonora                     24/09/2007             7            28            35         35           -          -
    Tabasco                    21/09/2007             9            76            85         57           11         17
    Tlaxcala                   26/09/2007            15            19            34         26           4          4
    Veracruz                    27/09/2007           12            22            34         22           9          3
    Yucatán                     29/07/2007            4            29            33         17           15         1
    Zacatecas                  05/10/2007             7            37            44         40           4          -
    Total                                            306          915          1 221       905          132        112


1
              Organizaciones de la Sociedad Civil.




                                                                                         Programa Nacional de Población   21
los foros de consulta, en la voz de las 1 221 personas
que participaron, constituyeron un importante insu-
mo para el Programa Nacional de Población 2008-2012.
Con ello, el CONAPO reafirmó el carácter incluyente
y plural del PNP.



Consejo Consultivo Ciudadano para
la Política de Población

El Consejo Consultivo Ciudadano para la Política de
Población conoció los lineamientos para la formula-
ción del PNP en abril de 2007. Los miembros de este
Consejo hicieron recomendaciones relevantes, entre
las que destacan las siguientes: enfatizar el ejercicio
de los derechos –particularmente de las mujeres – e
incorporar la perspectiva de género, impulsar con ma-
yor fuerza el tema de la educación en población, in-
corporar la problemática de los adolescentes y del en-
vejecimiento en los retos de la política de población
y avanzar en la construcción de indicadores sociode-
mográficos. La versión final fue puesta a su conside-
ración antes de ser publicada.
    El diseño, elaboración, discusión y aprobación de
los contenidos de este programa fueron resultado de
una exhaustiva, amplia y abierta discusión sobre las
nuevas realidades que enfrenta el país en materia de-
mográfica y los desafíos que esto significa para el pro-
ceso de planeación del desarrollo nacional. Este pro-
grama refrenda el compromiso del Gobierno Federal
por buscar, de manera coordinada, los mecanismos e
instrumentos necesarios para construir una sociedad
más justa e igualitaria.




22   México
Capítulo V
Desafíos y oportunidades del cambio
demográfico

El escenario demográfico de México a principios del            Gráfica 1. Transición demográfica de México, 1930-2050
siglo XXI dista enormemente de las condiciones que
prevalecían en el momento en que se inició la nueva
política de población. En poco más de 30 años, Méxi-
co logró abatir el elevado ritmo de crecimiento natural
de la población. La distribución territorial, predomi-
nantemente rural a mediados del siglo pasado, avanzó
hacia un sistema urbano complejo y diversificado. La
migración internacional, al mismo tiempo, adquirió
una nueva dinámica que la convirtió en un fenóme-
no masivo y extendido. El perfil sociodemográfico del
México actual recoge el impacto de la modernización
social y del desarrollo económico, pero muestra tam-      Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Población,
bién las huellas de la desigualdad, la pobreza y la ex-   2006.

clusión.
     El cambio sociodemográfico en México tiene tres       (de 25.4 a 50.8 millones) y nuevamente lo hizo en
grandes expresiones: la transición demográfica, el         2003 (102.0 millones).
proceso de urbanización y la masificación de la mi-            La tasa de crecimiento natural comenzó a elevarse
gración internacional. Tres fenómenos estrechamente       de manera sostenida a mediados de los años cuarenta
interrelacionados que ejercen una notable influencia       hasta llegar a 3.0 por ciento a finales de los cincuen-
en el desarrollo y la calidad de vida de la población.    ta. A partir de entonces, el crecimiento natural de la
                                                          población se mantuvo por encima de 3.0 por ciento
                                                          anual hasta finales de los años setenta. En 2006, la
TRANSICIÓN DEMOGRÁFICA                                    población crecía a 1.42 por ciento anual y se estima
                                                          que esta tasa llegará a ser de 1.22 por ciento en 2012
La transición demográfica significa el paso de niveles      (véase gráficas 2 y 3).1
de mortalidad y de fecundidad altos y sin control a           El descenso sostenido de la mortalidad, evento que
niveles bajos y controlados. El descenso de la mor-       marca el inicio de la transición demográfica, comen-
talidad generalmente antecede a la disminución de         zó en el periodo postrevolucionario y se consolidó en
la fecundidad por varios lustros, lo que provoca alto     los años treinta del siglo pasado. Entre los principales
crecimiento poblacional (véase gráfica 1). Se estima
que la población del país se duplicó de 1943 a 1970       1
                                                                  CONAPO, Proyecciones de la Población de México
                                                          2005-2050, México 2006.




                                                                               Programa Nacional de Población        23
Gráfica 2. Tasas de crecimiento natural, social y total,   determinantes de este fenómeno se encuentran la
                          1930-2050
                                                               expansión de los servicios educativos, la incipiente
                                                               concentración de la población en áreas urbanas y la
                                                               amplia disponibilidad de medios para combatir los
                                                               padecimientos con mayor incidencia en el perfil de
                                                               morbi-mortalidad de la población. La disminución de
                                                               la mortalidad fue rápida en el periodo 1930-1943, se
                                                               aceleró en 1943-1960 y continuó en descenso durante
                                                               los años posteriores. Entre 1930 y 1943 la tasa bruta
                                                               de mortalidad (TBM) –defunciones por mil habitan-
                                                               tes– disminuyó de 26.9 a 21.4, y para 1960 había
                                                               caído a 12.8.
                                                                   Los niveles altos de fecundidad continuaron hasta
Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Población,        mediados de la década de los sesenta. La inversión
2006.
                                                               de la tendencia fue impulsada por diversos factores
                                                               de orden estructural, entre los que destacan la urba-
     Gráfica 3. Población a mitad de año e incremento anual,    nización, la industrialización, la difusión de las rela-
                           1930-2050                           ciones mercantiles y la expansión de las relaciones de
                                                               trabajo asalariado, entre otras. El descenso se aceleró
                                                               a partir de entonces debido a la difusión y disponibi-
                                                               lidad de medios voluntarios para la regulación de la
                                                               fecundidad, impulsada por la nueva política de po-
                                                               blación. En los años noventa y principios del siglo
                                                               XXI, la fecundidad continuó mostrando una tenden-
                                                               cia decreciente, aunque el ritmo de cambio ha sido
                                                               sensiblemente menor.
                                                                   La transición demográfica en México ocurrió en el
                                                               seno de una estructura social y económica dominada
                                                               por la desigualdad. Las diferencias de clase, de per-
Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Población,        tenencia étnica o de lugar de residencia imprimieron
2006.                                                          ritmos diferentes al cambio demográfico: la velocidad
                                                               de descenso fue mayor en los contextos sociales más




24     México
Desafíos y oportunidades del cambio demográfico




acomodados y en las zonas urbanas, mientras que fue           derados como los principales factores propiciadores
más lento entre los grupos socialmente excluidos y en         del cambio demográfico. En ese sentido, no es casual
las zonas rurales.                                            que el periodo de mayor crecimiento demográfico del
                                                              país coincida con la etapa de mayor crecimiento de la
                                                              población urbana (véase gráfica 4).
PROCESO DE URBANIZACIÓN                                            La población a mediados del siglo pasado residía
                                                              principalmente en asentamientos rurales. La indus-
La urbanización es ampliamente reconocida como un             trialización y el desarrollo de la infraestructura de
factor que facilita la transición demográfica al crear         transporte y comunicaciones, entre otros factores,
condiciones favorables para el aumento de la esperan-         favorecieron la concentración de la población en los
za de vida y el descenso de la fecundidad. La escola-         grandes centros urbanos. El desarrollo económico en
rización, las facilidades para organizar la provisión de      las ciudades y el mejoramiento de las condiciones de
los servicios de salud y la difusión de estilos de vida       vida ampliaron la brecha de bienestar con respecto
propios de la economía de mercado, han sido consi-            a las zonas rurales y crearon las condiciones para un

                            Gráfica 4. Porcentaje de población urbana y no urbana, 1900-2005




                            Fuente: Estimaciones del CONAPO con base en los Censos y Con-
                            teos de Población y Vivienda.




                                                                                   Programa Nacional de Población   25
masivo desplazamiento de la población. El área me-         años, el sistema urbano ha transitado de un modelo
tropolitana de la ciudad de México y las ciudades de       basado en el predominio de un centro a otro organi-
Guadalajara y Monterrey fueron las principales recep-      zado en varias zonas metropolitanas. Sin embargo, la
toras de estos flujos migratorios.                          urbanización ha coexistido con un patrón de ocupa-
     El emergente patrón de distribución y movilidad       ción del territorio caracterizado por la dispersión geo-
de la población creó nuevas tensiones sociales y eco-      gráfica de la población rural en miles de localidades
nómicas. La estructura productiva, los mercados labo-      pequeñas. La persistencia de este atributo ha dificul-
rales y la capacidad física de las ciudades no estaban     tado el desarrollo económico y el acceso a servicios
en condiciones de absorber la enorme presión demo-         sociales básicos de su población. Esta modalidad de
gráfica sin costos para el bienestar de sus habitantes.     ocupación del territorio afecta en forma particular a
El crecimiento urbano desordenado y la formación de        las comunidades indígenas.
enclaves de pobreza y exclusión marcaron gran parte
del desarrollo urbano.
     La etapa de urbanización concentrada alcanzó su       MIGRACIÓN INTERNACIONAL
apogeo en los años setenta y, a partir de entonces, y
especialmente durante los años ochenta, se afirmó en        El cuadro de los cambios demográficos en el país no
México un proceso de desconcentración. La reversión        quedaría completo sin la consideración de las mo-
en los patrones de concentración urbana obedeció a         dalidades emergentes de la migración internacional,
distintas causas. Algunas de ellas tienen que ver con      particularmente en lo que se refiere a los fenómenos
procesos que afectan a los grandes centros urbanos.        de emigración y de transmigración. La formulación
El cambio en la estructura productiva y los crecien-       clásica de la teoría de la transición demográfica no
tes costos de localización estimularon la emigración       consideró el papel de la migración internacional.
de empresas y de población. La desconcentración ha              El alto crecimiento demográfico en México no se
encontrado un importante estímulo en la diversifica-        tradujo en un inmediato incremento de la migración
ción de las oportunidades económicas que en algunos        de nacionales hacia Estados Unidos. El aumento de la
casos está vinculada con la industria de exportación,      migración, además de la presión demográfica, respon-
como en las ciudades del norte, o el auge del turismo      dió a otros factores de índole social y económico.
en algunas ciudades costeras.                                   La emigración adquirió en los últimos tres dece-
     El proceso de urbanización en los albores del siglo   nios un carácter masivo, lo que dio lugar a lo que
XXI ha caído en intensidad pero ha ganado en com-          se conoce como una nueva era migratoria mexicana.
plejidad y diversificación. Así, en poco más de treinta     Las fuerzas que están detrás de este fenómeno se




26   México
Desafíos y oportunidades del cambio demográfico




anclan en las asimetrías económicas y sociales entre     Gráfica 5. Población de origen mexicano residente en Estados
México y Estados Unidos. La migración internacional                           Unidos, 1900-2007
muestra características novedosas, tales como el peso
de la modalidad indocumentada, la configuración de
un patrón migratorio permanente, la expansión terri-
torial en ambos países, así como la heterogeneidad
y diversificación del perfil sociodemográfico de los
migrantes. Como resultado de esta dinámica, desde
1980 los mexicanos figuran como la primera minoría
en Estados Unidos. En la actualidad, los mexicanos
representan cuatro por ciento del total de población
de ese país y 29 por ciento de su población inmigran-
te (véase gráfica 5).
     Las tendencias recientes de la migración interna-   Fuente: De 1900 a 1990: elaboración con base en Corona Váz-
cional plantean desafíos por sus implicaciones sobre     quez Rodolfo, Estimación de la población de origen mexicano que
                                                         reside en Estados Unidos, El Colegio de la Frontera Norte, 1992.
el desarrollo de los países y comunidades involucradas   Cifra 2000, 2005 y 2007: estimaciones del CONAPO con base
y el bienestar de los migrantes y sus familias. Por un   U.S. Bureau of Census, Current Population Survey (CPS), suple-
lado, la migración es una oportunidad de desarrollo      mento de marzo 2000, 2005 y 2007.
que eleva los ingresos de millones de hogares por la
vía de las remesas que envían los migrantes. Pero, por
otro lado, la migración impone elevados costos socia-
les en las zonas de expulsión, tales como el despobla-
miento, la pérdida de capital humano y la separación
de familias, entre otros.
     En los apartados siguientes se analizan las ten-
dencias e implicaciones del cambio demográfico como
marco para la formulación de los objetivos, estrate-
gias y líneas de acción de la política de población.




                                                                               Programa Nacional de Población         27
I. Implicaciones de la transición                                  Gráfica 6. Esperanza de vida al nacimiento por sexo,
demográfica                                                                            1930-2005


La transición demográfica constituye uno de los pro-
cesos de cambio social más relevantes para el desa-
rrollo de México. Este fenómeno ha descansado en la
ampliación de las oportunidades y capacidades de las
personas para ejercer con libertad, información y res-
ponsabilidad derechos humanos básicos como el dere-
cho a decidir cuándo y cuántos hijos tener, así como
el derecho a la salud, que garantiza la prolongación
de la sobrevivencia.
     El aumento de la esperanza de vida creó un marco
de mayor certidumbre y una visión de largo plazo que          Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Población,
incentivó la inversión en capital humano y contribuyó         2006.
a fomentar un espíritu de previsión entre los indivi-
duos y las familias. A su vez, el descenso de la fecun-
didad redujo las presiones que el elevado crecimiento         descendencia promedio de las parejas mexicanas dismi-
demográfico ejercía sobre los esfuerzos de desarrollo          nuyó de más de siete hijos a alrededor de dos, a la vez
económico y social, al mismo tiempo que favoreció             que la práctica de planificación familiar se generalizó al
la incorporación de la mujer a la vida económica y            pasar de 30 a 70 por ciento la proporción de mujeres
social, y una mayor equidad entre hombres y mujeres           unidas en edad fértil que hacía uso de medios de regu-
(véase gráfica 6).                                             lación de la fecundidad, entre 1976 y 2006.
     El cambio hacia menores niveles de fecundidad ha              Actualmente, México ocupa el décimo primer lu-
descansado en profundas transformaciones socioeco-            gar del mundo entre los países con mayor población
nómicas y en una verdadera revolución en el plano de          y, a pesar de que se encuentra en el grupo de nacio-
las ideas, las actitudes y los valores de las parejas mexi-   nes en transición avanzada, se ubica en las posiciones
canas, así como en la gradual expansión y la crecien-         intermedias de la tabla mundial en variables demo-
te cobertura de los programas de salud reproductiva y         gráficas tan relevantes como la mortalidad infantil
planificación familiar. En poco más de tres décadas la         (posición 90) (véase gráfica 7).




28   México
Desafíos y oportunidades del cambio demográfico




      Gráfica 7. Tasa de mortalidad infantil, 1930-2005          ellos, la mortalidad infantil promedio asciende a 36
                                                                defunciones por cada mil nacidos vivos, con una fe-
                                                                cundidad promedio de 3.6 hijos por mujer, situación
                                                                equivalente a la que registraba el conjunto del país
                                                                hace más de dos décadas. En el extremo opuesto,
                                                                con muy bajo nivel de marginación, se encuentran
                                                                279 municipios, en los que reside 57 por ciento de la
                                                                población del país; el nivel de la mortalidad infantil
                                                                promedio es de once defunciones por cada mil naci-
                                                                dos vivos, lo que representa menos de una tercera
                                                                parte de los que fallecen en los municipios de muy
                                                                alta marginación. El nivel de fecundidad del conjun-
                                                                to de estos municipios (2.05), registrado en 2005,
Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Población,         ya se encuentra ligeramente por debajo del nivel de
2006.                                                           reemplazo intergeneracional (2.11), esto es, un pa-
                                                                trón característico de regímenes demográficos muy
                                                                avanzados en la transición demográfica. Entre ambos
PERSISTENCIA DE PATRONES DEMOGRÁFICOS QUE                       extremos se encuentra cerca de 40 por ciento de la
REPRODUCEN LA DESIGUALDAD Y LAS DESVENTA-                       población que reside en municipios de bajo, medio
JAS SOCIALES                                                    y alto grado de marginación. El perfil demográfico
                                                                de estos municipios se vincula estrechamente a sus
El avance de la transición demográfica depende en                condiciones socioeconómicas (véase cuadro 1).
gran medida de que se logre una distribución más                    Uno de los grupos más afectados por la margi-
equitativa de sus beneficios. Es un hecho que éste               nación es la población indígena. Siete de cada diez
ha sido profundamente heterogéneo entre grupos so-              personas hablantes de lengua indígena residen en
ciales y regiones del país, de manera que aquellos de           municipios con alto y muy alto grado de margina-
mayor pobreza y marginación son los que enfrentan               ción. Cabe destacar que esta población presenta ele-
los mayores rezagos.                                            vadas tasas de mortalidad por causas transmisibles,
     Para ilustrar esta afirmación, cabe señalar que,            que en su mayoría son prevenibles y curables cuan-
en 2005, de los 2 454 municipios que integran el                do se atienden oportunamente. Asimismo, la tasa
país, 365 tenían muy alto grado de marginación y                global de fecundidad en este grupo es casi 30 por
concentraban 4.3 por ciento de la población. En                 ciento mayor que la observada entre las mujeres no




                                                                                  Programa Nacional de Población    29
Cuadro 1. Indicadores por grado de marginación municipal, 2005




         Fuente: Estimaciones del CONAPO con base en el II Conteo de Población y Vivienda, 2005. *Las estimaciones de la
         TGF se basan en la ENADID-2006.




indígenas.2 La población indígena presenta un patrón              altos porcentajes de mujeres con demanda insatisfe-
de nupcialidad muy temprano: a los 15 años una de                 cha se encuentran entre los grupos socioeconómicos
cada cinco mujeres se encuentra en unión o matri-                 más desfavorecidos, tales como las mujeres indígenas
monio, situación que se eleva a una de cada dos a los             (22.2%), las residentes en áreas rurales (20.2%) y las
18 años de edad.3                                                 que viven en las regiones de mayor marginación del
    La demanda insatisfecha de métodos anticoncep-                país (26.7%). En estos grupos los valores duplican y
tivos indica la persistencia de barreras sociales, eco-           triplican las cifras que registran las mujeres de los gru-
nómicas, culturales e institucionales que obstaculizan            pos urbanos (9.2%), de los no indígenas (10.9%) y de
el ejercicio del derecho de toda persona a planear el             los que residen en municipios con muy baja margina-
número y calendario de su descendencia. Se trata de               ción (7.6%) (véase cuadro 2).
mujeres que no usan algún medio de regulación de la                    A pesar de que hay una tendencia convergente de
fecundidad a pesar de no querer más hijos o desear                los niveles de fecundidad y mortalidad entre entida-
espaciar los nacimientos. Es un hecho que los más                 des federativas, se advierten rezagos pronunciados en
                                                                  algunas de éstas, sobre todo en lo que se refiere a la
                                                                  satisfacción de la necesidad de medios de regulación
2
                                                                  de la fecundidad. En Guerrero y Chiapas, alrededor
        Estimaciones del CONAPO con base en la ENADID,
2006.                                                             de una de cada cuatro mujeres unidas en edad fértil
3
        Ídem.                                                     se encontraba en situación de necesidad insatisfecha




30   México
Desafíos y oportunidades del cambio demográfico




                       Cuadro 2. Necesidad insatisfecha de planificación familiar de las mujeres en edad
                                fértil unidas, según características seleccionadas, 1987-2006




                      Fuente: Estimaciones del CONAPO con base en la ENFES-1987, ENADID-1997 y
                      ENADID-2006.


en 2006, mientras en Puebla y Oaxaca esta relación              nantes que inciden en este fenómeno, tales como la
ascendía a una de cada cinco, y en Guanajuato y Mi-             falta de acceso a los servicios de salud y a la informa-
choacán a alrededor de una de cada seis.4                       ción calificada, la inequidad de género –que limita la
    Abatir estas disparidades en el ejercicio de dere-          participación de las mujeres en la toma de decisiones
chos reproductivos implica actuar sobre los determi-            relativas a su sexualidad, reproducción y cuidado de
                                                                la salud–, y la calidad de los servicios de salud, entre
4
         Estimaciones del CONAPO con base en la ENADID,         otras barreras económicas y sociales.
2006.




                                                                                      Programa Nacional de Población   31
LA POBLACIÓN MENOS ATENDIDA: LOS ADOLES-                        los jóvenes es más limitada: en las áreas de alta inci-
CENTES Y JÓVENES                                                dencia de marginación, tanto rurales como urbanas, y
                                                                entre la población indígena.
Uno de los grupos que reclama atención especial por                  Los comportamientos demográficos de los jóve-
parte de las políticas públicas en particular de la polí-       nes determinan, en buena medida, la ampliación o
tica de población, es el de los adolescentes y jóvenes.5        el acortamiento del periodo juvenil. El inicio de la
La etapa en la que se encuentran es crucial en la vida          vida en pareja y de la crianza de los hijos implican
porque en ella se toman decisiones que suelen tener             la asunción de responsabilidades propias del mundo
profundas repercusiones en etapas posteriores de la             de los adultos. Por ello, la postergación de la edad al
vida de las personas. El que transiciones tan relevantes        matrimonio y del inicio de la paternidad y de la ma-
como el abandono de la escuela, el inicio de la vida            ternidad permiten alargar la etapa de preparación y
reproductiva y la asunción de responsabilidades econó-          maduración que representa la juventud, lo que brinda
micas ocurran a temprana edad coloca a los jóvenes en           a las personas algunas ventajas en las etapas poste-
una situación de vulnerabilidad difícil de revertir por-        riores de sus vidas.
que la etapa de la vida que la sociedad reserva para la              Por ello, resulta necesario movilizar mayores re-
formación y el desarrollo del capital humano se ve se-          cursos para que la etapa de la adolescencia y la juven-
veramente acotada. Las consecuencias se agravan por             tud esté dedicada, principalmente, a la adquisición de
la creciente segmentación de los mercados laborales             conocimientos y a la formación del capital humano
que castiga la baja calificación y premia a los estratos         en un contexto de mayor equidad e igualdad social.
más calificados de la fuerza de trabajo.                         Favorecer la permanencia de los jóvenes en la escue-
    En México, la transición a la vida adulta ocurre a          la, a través de incentivos y becas escolares, traería
edades tempranas. Entre las generaciones jóvenes se             beneficios no sólo en el desarrollo humano y social,
advierte que la mitad abandona la escuela alrededor             sino también haría posible reducir la presión sobre el
de los 17.3 años de edad, lo que da cuenta del reduci-          mercado de trabajo, que será particularmente intensa
do tiempo que dedican los jóvenes a la acumulación              hasta mediados de la segunda década del siglo XXI, ya
de activos.6 Estas tendencias son estables en el tiem-          que a partir de entonces el crecimiento demográfico
po y se agravan en los contextos sociales en donde la           de este grupo de la población será negativo y su ta-
estructura de oportunidades a la que tienen acceso              maño comenzará a descender en números absolutos.
                                                                     El análisis del comportamiento de las mujeres de
5
          Se considera en este diagnóstico a los grupos de 15   diversas generaciones sugiere que el inicio de la vida
a 19 y de 20 a 24 años de edad como adolescentes y jóvenes,     en pareja continúa siendo temprano: a la edad de
respectivamente.
6
          Estimaciones del CONAPO con base en el II Conteo de   21 años la mitad de las mujeres se ha unido (véase
Población y Vivienda, 2005.                                     cuadro 3). Las diferencias entre grupos sociales son




32   México
Desafíos y oportunidades del cambio demográfico




muy marcadas, cercanas a cuatro años en promedio                trada en 1995.7 El uso de medios de regulación de la
entre grupos extremos de escolaridad. Asimismo, la              fecundidad en el inicio de la vida sexual parece ser
fecundidad de las mujeres jóvenes ha descendido a               una práctica inexistente: siete de cada diez mujeres
un ritmo menor que el registrado entre las mujeres              jóvenes tuvieron su primera relación sexual sin pro-
de mayor edad, provocando una alta concentración                tección, a pesar de que la mayoría de ellas no tenía la
de los nacimientos en las edades jóvenes.                       intención de embarazarse. Si bien el desconocimiento
                                                                de los métodos anticonceptivos constituye una causa
                                                                de no protección para cerca de una de cada cinco
Cuadro 3. Edad mediana a la primera unión o matrimonio de las   mujeres, persisten otros obstáculos de tipo cultural y
mujeres nacidas en los periodos 1972-1981 y 1962-1971 según     social que impiden a los jóvenes tomar las decisiones
             características seleccionadas, 2006
                                                                que les permitan evitar embarazos no planeados y el
                                                                contagio de infecciones de transmisión sexual.
                                                                    La fecundidad temprana está relacionada con
                                                                una mayor mortalidad materna. Entre las mujeres de
                                                                15 a 19 años y entre las de 20 a 24 las defunciones
                                                                asociadas con el embarazo, el parto y el puerperio
                                                                representaron la cuarta y tercera causa de muerte,
                                                                respectivamente. Esta desventaja reproductiva entre
                                                                las mujeres jóvenes se amplía al entrecruzarse con si-
                                                                tuaciones de pobreza y marginación.8 Por ejemplo,
                                                                entre las mujeres indígenas de 15 a 24 años de edad la
                                                                mortalidad materna es la primera causa de defunción,
                                                                cuya tasa es más del doble que la de sus coetáneas
                                                                no indígenas.
                                                                    En materia de planificación familiar, son las mu-
Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Población con      jeres adolescentes y jóvenes, unidas o casadas, las
base en la ENADID-2006.                                         que registran los índices de necesidad insatisfecha
                                                                más elevados (35.6 y 24.4 por ciento, respectivamen-
                                                                te, en 2006), a la vez que la prevalencia de uso de
    La edad promedio en la que las jóvenes de 15
                                                                7
a 19 años iniciaron la vida sexual fue de 15.9 años,                     Estimaciones basadas en la ENADID-2006 y ENAPLAF
                                                                1995.
según la Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica            8
                                                                          Estimaciones del CONAPO con base en las estadísti-
(ENADID) 2006, cifra menor en 1.3 años a la regis-              cas de defunciones del INEGI/SSA, 1995-2005.




                                                                                    Programa Nacional de Población       33
métodos anticonceptivos que registran son las más                como España, Italia y Grecia, la fecundidad continúa
bajas de todos los grupos de edad.9 Este patrón se               descendiendo de manera pronunciada hasta alcanzar
observaba desde 1997, sin embargo, entre ese año y               niveles tan bajos como el de un hijo en promedio por
2006, lejos de mejorar, se observa un empeoramien-               mujer, lo que ha propiciado un ritmo de crecimiento
to en el comportamiento de ambos indicadores. De                 natural insuficiente para garantizar el reemplazo in-
hecho, México se ubica como uno de los países de                 tergeneracional.11
América Latina con menores porcentajes de usuarias                   El patrón de fecundidad mexicano ya se encuen-
de métodos modernos entre las adolescentes, con ci-              tra muy cerca del nivel de reemplazo. Se estima que
fras por debajo incluso que las registradas en países            en los municipios del país con muy bajo grado de mar-
de menor desarrollo económico, como Honduras, Ni-                ginación, que concentran 57 por ciento de la pobla-
caragua y Perú.10                                                ción nacional, la tasa global de fecundidad es de 2.05
                                                                 hijos por mujer. Se trata de regiones esencialmente
                                                                 urbanas y metropolitanas, con niveles educativos
EL RIESGO DE DESCENSOS PRONUNCIADOS DE LA                        muy superiores a los del resto del país y una elevada
FECUNDIDAD EN LOS REGÍMENES POSTRANSICIO -                       participación de las mujeres en la actividad económi-
NALES                                                            ca (véase gráficas 8 y 9).

Además de los rezagos sociodemográficos, la política                     Gráfica 8. Tasa Global de Fecundidad 1930-2050
de población debe encarar los retos que plantea llegar
a una etapa avanzada de la transición demográfica.
Este es el caso de la fecundidad postransicional, la
cual se refiere a la tendencia que seguirá el descenso
de la fecundidad una vez que se ha cruzado el umbral
inferior de 2.1 hijos por mujer (nivel de reemplazo
intergeneracional).
    La experiencia de muchos países europeos que
transitaron por este umbral a mediados de la déca-
da de los noventa es diversa. En algunos de ellos,

                                                                 Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Población.
9
         Estimaciones basadas en la ENADID, 2006.
10                                                               11
         México: Estimaciones del CONAPO con base en la                    Bongaarts, J. (2001). “Fertility and Reproductive Pre-
ENADID, 2006; Resto de los países: Demographic and Health Sur-   ferences in Post-Transitional Societies”, Population and Develop-
veys (www.measuredhs.com).                                       ment Review, vol. 27, pp. 262.




34   México
Desafíos y oportunidades del cambio demográfico




 Gráfica 9. Tasa global de fecundidad de los municipios según   EL CAMBIO EN LA ESTRUCTURA POR EDAD
                 grado de marginación, 2006                    DE LA POBLACIÓN TIENE PROFUNDAS
                                                               IMPLICACIONES ECONÓMICAS Y SOCIALES

                                                               Una de las consecuencias más trascendentes de la
                                                               transición demográfica es el cambio en la composi-
                                                               ción de la estructura por edad de la población. Este
                                                               proceso implica el envejecimiento relativo de la po-
                                                               blación, influido sin duda por la inercia demográfica.
                                                                    La población infantil (0 a 14 años) comenzó a
                                                               decrecer a partir del año 2000 y, entre este año y
                                                               2050, se espera que disminuya de 33.6 a 20.5 millo-
                                                               nes. Los jóvenes (15 a 24 años) iniciarán esta tran-
Fuente: Estimaciones del CONAPO con base en la ENADID-
2006.                                                          sición a partir de 2011, se estima que entre 2010 y
                                                               2050 este grupo pasará de 20.2 a 14.1 millones. Los
                                                               adultos (25 a 64 años), que actualmente suman 48.2
                                                               millones, continuarán creciendo hasta la cuarta déca-
     La evidencia que proveen las encuestas especiali-         da del presente siglo cuando alcancen su máximo de
zadas sugiere que los niveles bajos de fecundidad no           65.2 millones. El grupo de adultos mayores (65 años
expresan cabalmente las preferencias reproductivas de          y más) tendrá el crecimiento más alto en la primera
los individuos. Las presiones originadas en los estilos        mitad del siglo XXI. El monto actual de 5.8 millones
modernos de vida estarían desalentando una mayor               se verá cuadruplicado con creces en 2050, cuando la
fecundidad al elevar el costo social y económico de la         población ascienda a 25.9 millones. Resulta evidente
crianza y cuidado de los niños. Las políticas públicas         que tales transformaciones de la estructura etaria de
enfrentan el reto de hacer efectivo el derecho de los          nuestra población reclamarán modificaciones signifi -
individuos a realizar sus preferencias reproductivas,          cativas en la naturaleza de muchas de nuestras insti-
a la vez que deben crear condiciones favorables para           tuciones y políticas públicas (véase gráficas 10 y 11).
que la fecundidad se mantenga en niveles cercanos al                Al cambiar el volumen y el peso relativo de cada
reemplazo intergeneracional.                                   grupo de edad cambian también las demandas y




                                                                                 Programa Nacional de Población    35
Gráfica 10. Pirámides de población, 2005-2050




Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Población.




36   México
Desafíos y oportunidades del cambio demográfico




                           Gráfica 11. Población y tasa de crecimiento por grupo de edad, 1950-2050




Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Población.




                                                                                      Programa Nacional de Población   37
Gráfica 12. Razones de dependencia demográfica 1950-2050    envejecimiento. En este caso no sólo se trata de am-
                                                           pliar la oferta de servicios ya existentes, sino que ha-
                                                           brán de incorporarse nuevas estrategias y programas
                                                           que permitan satisfacer las necesidades emergentes
                                                           con oportunidad y equidad.
                                                               Una de las características más importantes de
                                                           este proceso es lo que se ha denominado bono de-
                                                           mográfico. En esencia este fenómeno consiste en el
                                                           hecho de que las modificaciones en la estructura de
                                                           edades de la población están alterando la llamada ra-
                                                           zón de dependencia, es decir, que el número de mexi-
                                                           canos en edades para trabajar comienza a exceder
Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Población.    al de personas en edades no laborales, lo que para
                                                           los especialistas constituye una “ventana de oportu-
                                                           nidad” que se presentará con mayor intensidad en
                                                           el transcurso de las siguientes dos décadas. El valor
necesidades sociales asociadas a ellos. Por ejemplo, el    más bajo de la razón de dependencia demográfica se
descenso de la población infantil abre una oportuni-       alcanzará alrededor del año 2020, para luego comen-
dad única para lograr mejoras considerables en la ca-      zar a elevarse, como resultado del crecimiento de la
lidad y cobertura de los diversos servicios orientados     población adulta mayor, lo que terminará por cerrar
a asegurar el bienestar infantil, incluida la atención a   esta ventana de oportunidad.
la salud materna, infantil y pediátrica y los distintos        Si se aprovecha este bono demográfico de manera
niveles de la educación básica. El crecimiento todavía     eficiente y adecuada será posible contribuir a impul-
importante de la población en edad de trabajar au-         sar un círculo virtuoso de más empleos, más ahorro,
mentará la presión sobre los mercados laborales y de       más inversión, y nuevamente más empleos, que es
vivienda, a la vez que obligará a la política de salud     tan necesario para generar los recursos que requie-
a adecuar sus programas para atender las necesidades       re el país con el fin de encarar el legado de rezagos
específicas asociadas con este estrato de población.        y desigualdades y romper el círculo perverso de pri-
La evolución futura de la población de adultos ma-         vaciones en el que se encuentran atrapados muchos
yores, cuyo crecimiento es el más elevado, planteará       millones de mexicanos y mexicanas.
enormes desafíos para las políticas sociales, ya que           El que realmente se cristalicen los beneficios del
tendrán que emprender un giro sustancial en su en-         bono demográfico depende en gran medida del rumbo,
foque en la atención de las problemáticas propias del      características y dinamismo con que se desenvuelva la




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Plan Nacional De Poblacion 2008 2012

  • 1.
  • 2. PROGRAMA NACIONAL DE Población 2008-2012 P OR UN C AMBIO DEMOGRÁFICO A FAVOR DEL DESARROLLO
  • 3. © Consejo Nacional de Población Hamburgo 135, Col. Juárez C. P. 06600, México, D. F. <http://www.conapo.gob.mx> Programa Nacional de Población 2008-2012 Por un cambio demográfico a favor del desarrollo Primera edición: ISBN: 970-628-931-3 Impreso en México
  • 4. Consejo Nacional de Población Secretaría de Gobernación Secretaría de Relaciones Exteriores Secretaría de Hacienda y Crédito Público Secretaría de Desarrollo Social Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación Secretaría de Educación Pública Secretaría de Salud Secretaría del Trabajo y Previsión Social Secretaría de la Reforma Agraria Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado Instituto Mexicano del Seguro Social Programa Nacional de Población 3
  • 5.
  • 6. Índice Mensaje del Presidente 7 Mensaje del Secretario 9 Introducción 11 Capítulo I 13 Marco legal de la política de población Capítulo II 15 Valores y principios de la política de población Capítulo III 17 Vínculos con el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 Capítulo IV 19 Elaboración del Programa Nacional de Población 2008-2012 Capítulo V 23 Desafíos y oportunidades del cambio demográfico Capítulo VI 57 Objetivos, estrategias y líneas de acción Capítulo VII 97 Evaluación y seguimiento Acrónimos y abreviaturas 101 Programa Nacional de Población 5
  • 7.
  • 8. Mensaje del Presidente de la República La trayectoria demográfica de México nos ha enseña- las tareas de gobierno para satisfacer esas demandas do que el bienestar de la nación y las familias depen- con eficacia, oportunidad y equidad. de, en buena medida, de regular el crecimiento de la El envejecimiento demográfico, que expresa lo- población y de armonizar su distribución territorial gros innegables de los mexicanos en materia de sa- con nuestro potencial de desarrollo, sustentadas en lud, constituye una fuerza transformadora en todos decisiones libres y responsables de las personas sobre los ámbitos de la vida del país y de las personas cuyas el número de su descendencia, el cuidado de la salud implicaciones es necesario anticipar y encarar con po- y la opción de migrar. líticas públicas. Habremos de adaptar a muchas de El Programa Nacional de Población 2008-2012 esta- nuestras instituciones como la seguridad social y la blece lineamientos claros para regular y conducir los salud, e incluso la familia, para dar respuesta a una fenómenos demográficos, con base en principios com- creciente población en edades avanzadas. partidos por la sociedad y el gobierno, como la plena La distribución territorial de la población es otra vigencia de los derechos humanos, el respeto a la dig- dimensión en donde se plantean oportunidades y re- nidad humana y la equidad. tos. México se aleja del patrón de alta concentración El programa que aquí se presenta contiene una para dar lugar a un nuevo esquema de asentamiento visión de corto, mediano y largo plazos que permite más equilibrado. Sin embargo, no hemos logrado ga- anticipar los posibles cursos de acción para hacer que rantizar un crecimiento ordenado de las ciudades de el cambio demográfico juegue a favor del desarrollo. alta atracción migratoria y persiste el reto de atender Nuestra primera tarea será abatir el rezago demo- a millones de personas que residen en miles de loca- gráfico que se asocia a las desigualdades sociales y a lidades pequeñas dispersas en el territorio. Por ello, la marginación que afecta a millones de mexicanos. resulta de crucial importancia impulsar las estrategias La demografía de la pobreza es una expresión de in- que nos permitan avanzar más rápidamente hacia un justicia social que contribuye a perpetuar un esquema modelo de ocupación del territorio ordenado y sus- de desarrollo profundamente inequitativo. tentable. Aunado a lo anterior, se anticipan cambios radi- Por su parte, en su calidad de país de origen, cales en la composición por edades de la población tránsito y destino de procesos migratorios interna- mexicana que se dejarán sentir en un amplio espectro cionales, México enfrenta desafíos inéditos. Además de necesidades sociales. Comprender estos cambios y de revertir las desfavorables condiciones en que se actuar en consecuencia es una condición necesaria en desarrolla el fenómeno en la actualidad, debemos Programa Nacional de Población 7
  • 9. hacer frente a las implicaciones que la migración tie- instituciones y órdenes de gobierno, a construir ne sobre el desarrollo de nuestro país en los ámbitos consensos entre las distintas fuerzas políticas y a regional y nacional. alentar la participación organizada y corresponsable El Programa Nacional de Población 2008-2012 hace de la sociedad civil para encarar conjuntamente los una invitación a fortalecer la coordinación entre retos demográficos de hoy y mañana. Lic. Felipe Calderón Hinojosa Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos 8 México
  • 10. Mensaje del Secretario de Gobernación y Presidente del Consejo Nacional de Población La preocupación por las implicaciones sociales, eco- El cambio demográfico también nos abre oportu- nómicas y culturales del cambio demográfico se ha nidades para potenciar el desarrollo social y económi- ubicado por más de 33 años entre las prioridades más co. El cambio en la estructura por edad provocará un altas del gobierno de México. La continuidad de la crecimiento de la población en edad de trabajar como política y los programas de población permitió al país nunca antes en la historia del país. Es por esto que la adecuar el ritmo de crecimiento demográfico para ha- inversión en el capital humano de nuestros jóvenes, cerlo compatible con las pautas de desarrollo social y la creación de empleos de calidad para hombres y mu- económico. jeres, el aumento de los niveles de ingresos y ahorro, La integración del Programa Nacional de Población y la adecuación de nuestras instituciones sociales y 2008-2012. Por un cambio demográfico a favor del desa- económicas constituyen los principales desafíos fren- rrollo se benefició con las aportaciones de distintos te a la oportunidad que nos brinda el dividendo de- actores institucionales y sociales. mográfico. Los retos, las estrategias y las acciones definidas En el Programa Nacional de Población 2008-2012, se en el presente documento reflejan las aspiraciones de ratifica el claro compromiso con el precepto cons- la sociedad y constituyen la herramienta adecuada para titucional que garantiza a toda persona el derecho continuar trabajando en el principal objetivo de la po- a decidir de manera libre, responsable e informada lítica de población: armonizar las tendencias demográ- sobre el número y el espaciamiento de sus hijos. El ficas y de desarrollo para contribuir al bienestar de las acceso universal a los servicios de salud reproducti- personas. va constituye la mejor garantía para el cumplimien- El Programa Nacional de Población 2008-2012 emite to cabal de los derechos reconocidos por nuestro señales claras y relevantes sobre las principales rutas marco legal. que nuestras políticas públicas deberán seguir en el La familia, con sus múltiples y ricas expresiones, futuro inmediato. Las desigualdades sociales gravitan es la célula fundamental de la sociedad. Es la escuela con enorme fuerza en los comportamientos demográ- de virtudes personales y cívicas en la que cada ser ficos de la población. Los decesos prematuros, la des- humano descubre y realiza su vocación individual y nutrición y la escasez de oportunidades para desarro- social. Debe ser, además, la base de un México cada llar plenamente las capacidades humanas continúan vez más humano, justo, solidario, respetuoso de la afectando los destinos vitales de una porción muy persona y el derecho. elevada de nuestra población. Es una alta responsabi- Las políticas públicas del Gobierno del Presidente lidad y un acto de justicia social básico velar porque Felipe Calderón, están orientadas a la construcción los beneficios del desarrollo económico alcancen a es- de un México incluyente en el que las personas y las tos grupos sociales. familias cuenten con las oportunidades de desarrollo Programa Nacional de Población 9
  • 11. necesarias para abatir las desigualdades sociales que La instrumentación de las estrategias y el logro de afectan a nuestro país. las metas del Programa Nacional de Población 2008-2012 La migración internacional como fenómeno fun- requieren de un importante esfuerzo de coordinación damental del cambio demográfico contemporáneo no institucional y un marco federal fortalecido. La soli- escapa a la atención del programa. La creación de con- dez del Consejo Nacional de Población y el compromi- diciones propicias para el desarrollo humano en México so del Gobierno Mexicano convierten al programa en constituye la respuesta más sólida a los desafíos que el instrumento más adecuado para coordinar esfuer- nos impone el fenómeno, particularmente la protección zos y hacer frente a los desafíos del cambio demográ- de la vida, derechos e integridad de los migrantes. fico en México. Lic. Juan Camilo Mouriño Terrazo Secretario de Gobernación y Presidente del CONAPO 10 México
  • 12. Introducción La política de población ha sido concebida, desde sus Con el propósito de encarar los desafíos, reducir las inicios, como una de las estrategias necesarias para inequidades y aprovechar las oportunidades del cambio promover el desarrollo. Busca armonizar la evolución demográfico se elaboró el Programa Nacional de Población de los fenómenos de población con los procesos del 2008-2012 (PNP), como uno de los programas derivados desarrollo económico y social y contribuir al mejora- del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND). miento de las condiciones de vida de los habitantes Los principios que orientan al PNP tienen su sus- del país. tento en los derechos humanos de relevancia demo- Esta política ha mantenido por más de tres dé- gráfica, que reconocen la Constitución Política de los cadas un alto grado de continuidad y ha contribuido Estados Unidos Mexicanos y la Ley General de Pobla- a propiciar importantes cambios en el perfil demo- ción, entre otros documentos normativos. Se trata de gráfico de México. los derechos que tienen las personas a decidir sobre A diferencia del siglo pasado, en el que la pobla- el número y calendario de su descendencia, a gozar ción del país multiplicó por siete su tamaño original de una vida larga y saludable, a cambiar de lugar de (al pasar de 13 millones en 1900 a 98 millones en residencia y transitar libremente por el territorio. 2000), las tendencias demográficas actuales sugieren El PNP reconoce que los fenómenos demográficos que la población sólo seguirá aumentando hasta me- son a la vez causa y efecto de procesos de orden eco- diados del siglo XXI, lapso en el que se agregará un nómico, social, político y cultural, por lo que contiene monto equivalente a 24 por ciento de la población una agenda de trabajo multisectorial que orienta las registrada a inicios de este siglo. acciones en materia de población de las doce depen- A pesar de innegables logros, la política de po- dencias e instituciones que integran el Consejo Nacio- blación enfrenta importantes desafíos. Por un lado, nal de Población (CONAPO). Este Programa se suma a la persistencia de acentuados rezagos en los patrones la Estrategia Vivir Mejor al contribuir al combate a la demográficos asociados a la pobreza y la desigualdad pobreza y a la desigualdad social y tener como obje- social y, por otro, problemas y oportunidades emer- tivo fundamental que los mexicanos y las mexicanas gentes en estrecha relación con el avance alcanzado alcancen una vida digna sin comprometer el patrimo- por la transición demográfica y urbana, como son el nio de las generaciones futuras. envejecimiento de la estructura etaria de la población El Programa Nacional de Población 2008-2012 identi- mexicana, la migración internacional y la persistente fica los siguientes desafíos: dualidad de concentración y dispersión de la pobla- ción en el territorio, cuyas implicaciones sobre el de- 1. Reducir la incidencia de los factores demográficos sarrollo del país y sobre el bienestar de la población que refuerzan la pobreza y acentúan la desigual- son tan relevantes como lo fue en el pasado el acele- dad en los ámbitos económico y social. rado crecimiento demográfico de México. Programa Nacional de Población 11
  • 13. 2. Reducir los riesgos y potenciar los beneficios del Los vínculos de este programa con el Plan Nacio- cambio en la estructura por edad y el envejeci- nal de Desarrollo 2007-2012 se abordan en el capítulo miento de la población. tercero. En él se describe la manera en que el PNP 3. Propiciar la constitución de relaciones familiares y contribuye al logro de los objetivos de desarrollo del domésticas que fomenten la equidad y potencien país. En el capítulo cuarto se describe el proceso de el desarrollo de sus miembros. integración y elaboración del PNP como el resultado 4. Avanzar hacia una distribución territorial de la de un proceso de participación que involucró a las población acorde con las oportunidades y desa- dependencias del CONAPO, instituciones guberna- fíos del desarrollo económico y social y de la sus- mentales de orden local, académicos y organizacio- tentabilidad ambiental. nes sociales. 5. Enfrentar los retos que derivan del fenómeno de En el capítulo quinto se presenta un diagnóstico la migración internacional en México, en su cali- sociodemográfico estructurado en torno a los princi- dad de país de origen, tránsito y destino. pales desafíos que postula el PNP. En el capítulo sexto 6. Construir consensos y movilizar recursos y volun- se explicitan los objetivos de la política de población tades para enfrentar los desafíos del cambio de- y se presentan las estrategias y líneas de acción que mográfico. dan sustento programático a la política de población. Por último, en el capítulo séptimo se describen las El PNP está dividido en siete capítulos. En los pri- metas del PNP y los mecanismos e indicadores de meros dos se describe el marco jurídico de la política evaluación y seguimiento, así como los procedimien- de población y se exponen los valores y principios que tos de rendición de cuentas. inspiran la acción pública en el ámbito de la regula- ción de los fenómenos demográficos. 12 México
  • 14. Capítulo I Marco legal de la política de población La Constitución Política de los Estados Unidos Mexi- bre el número y el espaciamiento de sus hijos. Además, canos establece en el Artículo 26 que el Estado or- dicho artículo reconoce los derechos a la protección de ganizará un sistema de planeación democrática del la salud, el disfrute de un medio ambiente adecuado, desarrollo nacional con el propósito de imprimir soli- el acceso a una vivienda digna y decorosa y el derecho dez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimien- de los niños y niñas a la satisfacción de sus necesida- to de la economía. A su vez, la Ley de Planeación des de alimentación, salud, educación y esparcimiento. establece en el Artículo 9 que las dependencias de El Artículo 11 constitucional, por su parte, protege el la Administración Pública Federal deberán planear y libre tránsito por el territorio nacional y la libertad de conducir sus actividades con sujeción a los objetivos cambiar de lugar de residencia. y prioridades establecidas en el documento rector de La Ley Orgánica de la Administración Pública Fe- la planeación del desarrollo. deral en su Artículo 27, fracción IV, faculta a la Secre- En este contexto, el Sistema Nacional de Pla- taría de Gobernación a conducir la política de pobla- neación Democrática que instituye dicha ley obliga ción. De la misma forma, la Ley General de Población, al Ejecutivo Federal a establecer los mecanismos de en su Artículo 3, asigna a la Secretaría de Gobernación consulta y participación necesarios para que los ciu- la responsabilidad de adecuar los programas de desa- dadanos expresen sus opiniones sobre el contenido rrollo socioeconómico a las necesidades planteadas del Plan, los programas sectoriales y los especiales. por el cambio demográfico, realizar programas de pla- El 31 de mayo de 2007, el Ejecutivo Federal pu- neación familiar a través de los servicios educativos blicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto de y de salud pública, disminuir la mortalidad, influir en aprobación del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 y la dinámica de la población a través de los sistemas convocó a las dependencias y entidades de la Admi- educativos, promover la integración de la mujer en la nistración Pública Federal a formular sus respectivos sociedad, contribuir a la planificación de los centros programas sectoriales. El Programa Nacional de Pobla- urbanos, estimular el establecimiento de núcleos de ción 2008-2012 es un programa derivado de los temas población nacional en las zonas de frontera, adecuar prioritarios establecidos en el Plan Nacional de Desarro- la distribución territorial de la población a las posibi- llo y del Programa Sectorial de Gobernación 2007-2012. lidades de desarrollo regional, promover la creación La política de población descansa en una sólida de poblados y coordinar las dependencias del sector plataforma legal, que incluye los preceptos constitu- público federal, estatal y municipal en el campo de la cionales sobre la materia y las disposiciones contenidas planeación demográfica. en la Ley General de Población promulgada en 1974. El La misma Ley, en su Artículo 5, establece que el Artículo 4 constitucional establece la igualdad entre el Consejo Nacional de Población (CONAPO) tiene a su varón y la mujer y reconoce el derecho de las personas cargo la planeación demográfica del país, con objeto a decidir de manera libre, responsable e informada so- de incluir a la población en los programas de desarrollo Programa Nacional de Población 13
  • 15. económico y social que se formulen dentro del sector mos equivalentes, que las entidades federativas y los gubernamental y vincular los objetivos de éstos con las municipios tomen en cuenta estas previsiones, consi- necesidades que plantean los fenómenos demográficos. deraciones y criterios demográficos generales dentro Las complejas interacciones entre población y desa- de sus planes estatales y municipales de desarrollo y rrollo han obligado a que el proceso de planeación ad- en los programas respectivos”. quiera un carácter multisectorial, en el que es determi- En este contexto, las dependencias y entidades nante la participación de las secretarías y dependencias que integran el CONAPO participan en las comisio- públicas para asegurar la realización de los objetivos nes internas de trabajo de este órgano colegiado. De de la política de población. El CONAPO está presidi- acuerdo con el Artículo 38 del Reglamento de la Ley do por la Secretaría de Gobernación y lo integran General de Población, en esta instancia se definen e las secretarías de Relaciones Exteriores; Hacienda y instrumentan los mecanismos de coordinación inter- Crédito Público; Desarrollo Social; Medio Ambiente institucional para la aplicación de la política nacional y Recursos Naturales; Agricultura, Ganadería, Desa- de población y para el cumplimiento de los progra- rrollo Rural, Pesca y Alimentación; Educación Pública; mas en la materia, bajo las bases y procedimientos Salud; Trabajo y Previsión Social y la Reforma Agraria, establecidos por el Consejo. El Reglamento de la Ley y por el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de General de Población también contempla la instala- los Trabajadores del Estado y el Instituto Mexicano ción y funcionamiento de una Comisión Consultiva del Seguro Social. Las dependencias participantes del de Enlace con las Entidades Federativas, donde se re- CONAPO, según el Artículo 4 de la Ley General de cogen los puntos de vista, prioridades y aspiraciones Población, contribuirán a la realización de los fines de de los estados en materia demográfica para su consi- la política demográfica desde el ámbito de las atribu- deración en la formulación e instrumentación de los ciones conferidas por la Ley. programas en la materia. El Reglamento de la Ley General de Población, en La Ley General de Salud también establece atribu- su Artículo 9, establece que el CONAPO “identificará ciones y obligaciones al CONAPO. Según esta Ley, este y determinará las prioridades relacionadas con el vo- órgano debe: 1) establecer los contenidos y estrategias lumen, estructura, dinámica y distribución de la po- para el desarrollo de programas de comunicación edu- blación, a efecto de atenderlas mediante las acciones cativa en materia de planificación familiar y educación correspondientes a los ámbitos de competencia de sexual (Art. 68, fracción I); 2) establecer políticas para cada uno de sus miembros y de las demás dependen- la prestación de servicios de planificación familiar y cias y entidades de la Administración Pública Federal educación sexual (Art. 68, fracción III y Art. 69); 3) cuando sea necesario para el cabal cumplimiento de formular el Programa Nacional de Planificación Familiar los fines de la política nacional de población”. Asimis- (Art. 70); y 4) asesorar al sistema educativo nacional mo, el Reglamento autoriza al Consejo a promover, en la elaboración de programas educativos en materia “por conducto de los consejos de población u organis- de planificación familiar y educación sexual (Art. 71). 14 México
  • 16. Capítulo II Valores y principios de la política de población La política de población, desde su origen, fue conce- política de población. El Consejo Nacional de Pobla- bida como parte inherente e inseparable de la política ción (CONAPO) tiene la responsabilidad de asegurar de desarrollo y como un eslabón esencial de la política que las instancias responsables de los programas de social. Los esfuerzos de la política de población se di- población se conduzcan con apego a los derechos y rigieron, desde el primer momento, a impulsar la des- garantías contempladas en la Constitución y en la Ley aceleración del ritmo de crecimiento demográfico; a General de Población. promover una distribución territorial de la población Las capacidades sustantivas que la política de acorde con las potencialidades del desarrollo de las población promueve, en coordinación con las demás diferentes regiones del país; a propiciar la extensión políticas y programas gubernamentales, incluyen el y arraigo de una sólida cultura demográfica mediante gozar de una vida saludable y prolongada, disminuir procesos educativos, de información y comunicación las muertes atribuibles a causas prevenibles; la liber- en población; y a favorecer una mayor y amplia par- tad de movimiento de las personas en el territorio; la ticipación de la mujer en los procesos de desarrollo seguridad de una vida sin la amenaza de la violencia; económico, social, político y cultural del país, en con- y la posibilidad de desarrollar una vida sexual y repro- diciones de igualdad con el varón. ductiva plena, basada en las elecciones personales y Los hechos fundamentales del cambio demográ- en los derechos y libertades consagrados por nuestras fico encuentran su impulso último en las decisiones leyes. de los individuos. La procreación, la formación de la El bienestar y el desarrollo humano constituyen familia o la migración son decisiones que repercuten procesos de expansión continua de las libertades en el bienestar de las personas a la vez que contribu- fundamentales en los distintos dominios de la vida yen a moldear el entorno social inmediato y el de la económica, social y cultural. La política de población sociedad en su conjunto. contribuye de manera relevante y significativa a ese El derecho a tomar decisiones libres, informadas y propósito al ampliar las capacidades y las oportuni- responsables es una condición fundamental para que dades de los hombres y mujeres en los ámbitos de los ciudadanos puedan construir un proyecto de vida relevancia demográfica. afín a sus aspiraciones. El desarrollo sustentable y el Los valores que orientan la acción de esta política bienestar de sus miembros, en última instancia, refle- son: la libertad, entendida como la capacidad de los jan las oportunidades que una sociedad brinda a sus individuos para optar por los cursos de acción que ciudadanos para definir y alcanzar sus ideales. valoran en el marco de la ley; la inviolabilidad de la El respeto y la promoción de los derechos y las persona en su dignidad, entendida como el valor que libertades de las personas son el fundamento de la cada ser humano tiene por el hecho de existir; la au- Programa Nacional de Población 15
  • 17. tonomía, que reconoce en los individuos la capacidad para planear sus acciones y elegir de manera libre, responsable e informada lo que más les conviene en el marco de la Ley; y la equidad, que nos demanda sumar esfuerzos para reducir las asimetrías sociales. La política de población tiene como centro y fin a las personas y a las familias, promueve el ejercicio del derecho a decidir libre, responsable e informada- mente sobre su conducta en los ámbitos de relevancia demográfica, de acuerdo con sus valores, creencias y convicciones, y sin coacción o interferencia alguna. 16 México
  • 18. Capítulo III Vínculos con el Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 (PND) expresa La visión del país plasmada en el PND establece la visión del país y el rumbo que aspiramos seguir en el marco ineludible y necesario para la formulación de los próximos años. Sus objetivos y estrategias consti- los objetivos y estrategias en materia de población, tuyen el principal marco de referencia para el diseño, porque permite alinear los objetivos del PNP con las la implementación y el seguimiento de las políticas orientaciones más generales en materia de desarrollo públicas en el ámbito federal. El Programa Nacional de social y económico. Los aspectos fundamentales del Población 2008-2012 (PNP), como parte integral del pro- comportamiento demográfico, tales como el creci- ceso de planeación del desarrollo, es la herramienta miento, la distribución de la población en el territorio que orienta la toma de decisiones y define las respon- y el cambio en la estructura por edad, inciden en, y sabilidades de las instituciones públicas en materia de se ven afectados por, los procesos sociales y econó- población y desarrollo, y ha sido elaborado tomando micos en forma y grado variables. La consideración de como punto de partida la Visión México 2030. criterios demográficos en la planeación del desarrollo El marco institucional de la política de población permite anticipar la interacción de estos factores con está diseñado para dar respuesta a la compleja red de la finalidad de formular políticas públicas acordes con relaciones entre población y desarrollo. Los fenóme- los distintos escenarios demográficos que se dibujan nos demográficos son, a la vez, causa y efecto de di- en el mediano y largo plazos. versos procesos de orden económico, social, político y El PNP se articula particularmente con el Eje 3 del cultural. En este sentido, el PNP tiene, por su propia PND cuya visión propone que “cada mexicano, sin im- naturaleza, un carácter transversal y multisectorial y portar la región donde nació, el barrio o comunidad establece estrategias y acciones integradas al resto de donde creció o el ingreso de sus padres –y en espe- la acción gubernamental. En él se define un conjunto cial aquel que se encuentra en condiciones de pobre- de mecanismos para integrar la dimensión demográfi - za– pueda tener las mismas oportunidades para de- ca en la planeación del desarrollo. sarrollar sus aspiraciones a plenitud y mejorar así sus El PND ha definido cinco ejes rectores para avan- condiciones de vida, sin menoscabo de oportunidades zar en la transformación de México durante el próxi- de desarrollo de las futuras generaciones” (PND, página mo sexenio: 143). Además, el PND propone que “para mejorar las condiciones de vida de los más necesitados, la política • Estado de derecho y seguridad social debe estar en estrecha relación con las políti- • Economía competitiva y generadora de empleos cas económicas”. Las orientaciones del PND 2007-2012 • Igualdad de oportunidades abren la oportunidad de continuar ampliando el aporte • Sustentabilidad ambiental que la planeación demográfica ha hecho al proceso más • Democracia efectiva y política exterior responsable general de la planeación del desarrollo. Programa Nacional de Población 17
  • 19. Alineación de objetivos y estrategias del Programa Nacional de Población 2008-2012 con los objetivos y estrategias del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 Convergencia con el Plan Nacional Objetivos Estrategias de Desarrollo 2007-2012 EJE 1 Objetivo 12 Estrategias 12.3 y 12.4 Continuar avanzando en la Reforzar la articulación entre los EJE 2 transición demográfica, programas de población y los de Objetivos 7 y 13 particularmente entre los grupos desarrollo económico, social y humano Estrategias 7.1, 7.3, 7.4 y 13.6 con mayores rezagos sociales EJE 3 Objetivos 5, 6 y 7 Estrategias 5.1, 5.3, 6.1 y 7.1 Favorecer el ejercicio libre, responsable e informado de los Asegurar las condiciones sociales e EJE 3 derechos de las personas en los institucionales favorables al ejercicio Objetivos 1 y 6 ámbitos de la sexualidad y la de los derechos sexuales y reproductivos Estrategias 1.1, 1.2, 1.5 y 6.1 reproducción EJE 2 Objetivos 3, 4 y 7 Estrategias 3.2, 4.3 y 7.4 Preparar las instituciones y adecuar Propiciar el aprovechamiento de los EJE 3 las políticas de desarrollo para dividendos demográficos y sentar las Objetivos 2, 5, 6, 7, 9, 10, 12, 15, 16, aprovechar las oportunidades y bases para encarar el envejecimiento 17, 19 y 20 enfrentar los desafíos que se derivan poblacional Estrategias 2.2, 2.5, 5.1, 5.3, 6.1, del cambio en la estructura por edad 7.1, 9.3, 10.1, 12.4, 12.9, 15.1, 15.4, 15.7, 16.4, 16.7, 16.8, 17.2, 17.3, 19.1 y 20.2 Impulsar medidas para atender las Ampliar las oportunidades demandas sociales vinculadas con de desarrollo de los hogares, las EJE 3 los cambios en la estructura familias y sus integrantes Objetivos 18 y 19 y organización de los hogares y considerando su estructura y Estrategias 18.3, 18.4 y 19.1 familias, y fomentar la equidad organización y la solidaridad entre sus miembros Impulsar el desarrollo de sistemas EJE 2 urbano-regionales que contribuyan a Objetivos 10, 16 y 17 ampliar las opciones de residencia y Estrategias 10.1, 10.3, 16.1, 16.4 y de destino migratorio de la población 17.3 Promover una distribución geográfica EJE 3 de la población acorde con las Generar condiciones favorables para Objetivo 3 potencialidades de desarrollo el poblamiento que contribuyan a mejorar Estrategias 3.1 y 3.2 sustentable del territorio la calidad de vida en las ciudades y centros EJE 4 de población, así como al cuidado del medio Objetivos 1, 2, 9 y 11 ambiente y al aprovechamiento sustentable Estrategias 1.1, 2.3, 9.1, 9.3, 11.1 y de los recursos naturales 11.3 EJE 2 Objetivo 13 Atender las causas, ramificaciones Estrategias 13.3, 13.6 y 13.7 Minimizar los costos y potenciar las e implicaciones de la migración EJE 3 oportunidades que brinda la migración internacional, promover la legalidad de Objetivo 20 internacional con origen, tránsito y los flujos migratorios y el pleno respeto Estrategia 20.2 destino en México de los derechos humanos de los migrantes EJE 5 Objetivos 9 y 10 Estrategias 9.3, 10.1 y 10.3 EJE 3 Objetivo 9 Extender y arraigar una sólida Fortalecer los esfuerzos de información, Estrategia 9.3 cultura demográfica educación y comunicación en población EJE 5 Objetivo 5 Estrategia 5.9 consolidar el federalismo en materia de población Movilizar las capacidades nacionales EJE 5 y de la cooperación internacional a Fortalecer las instituciones de la política Objetivos 3, 6 y 7 favor de la política y los programas de población, fomentar la participación de Estrategias 3.1, 3.3, 6.1, 6.6, 6.7, de población la sociedad civil y estrechar los vínculos 7.1, 7.3 y 7.4 con los organismos de la cooperación internacional 18 México
  • 20. Capítulo IV Elaboración del Programa Nacional de Población 2008-2012 La elaboración de un instrumento de planeación es una Simultáneamente, y en el ámbito del Sistema tarea colectiva que debe sustentarse en la más amplia Nacional de Planeación Democrática, la Presidencia participación institucional y social. El Programa Nacional de la República llevó a cabo otras consultas para la de Población 2008-2012 (PNP) es fruto de un largo pro- elaboración del PND. La consulta reunió una gran ceso de reflexión en el que participaron activamente cantidad de inquietudes y demandas de la ciudadanía las dependencias integrantes del Consejo Nacional de que fueron sistematizadas para ser consideradas en Población (CONAPO), distintos actores de la sociedad los diversos programas. En la consulta participaron civil, académicos y representantes de los estados y mu- 79 921 ciudadanos. nicipios. La amplia colaboración institucional y partici- pación social fue el cimiento para la expresión de una sociedad plural en sus visiones y maneras de entender El Consejo Nacional de Población las relaciones entre población y desarrollo. El escrutinio riguroso de las principales tenden- La Secretaría General del CONAPO presentó en la Reu- cias demográficas, la presentación de evidencias cien- nión Extraordinaria de su Consejo, celebrada el 17 de tíficas y el debate fundado sobre principios democrá- julio de 2007, una propuesta preliminar de desafíos y ticos permitieron construir los acuerdos que dan vida oportunidades del cambio demográfico, como eje rec- al PNP. Este capítulo describe las acciones llevadas a tor del PNP. Esta propuesta fue aprobada por el Pleno cabo por el CONAPO para integrar el documento rec- del Consejo de manera unánime y constituyó el punto tor de la política nacional en la materia. de partida para la elaboración de este programa. En octubre del mismo año, la Secretaría General del CONAPO sometió a la consideración de las depen- Mecanismos de consulta dencias integrantes del mismo la propuesta de objeti- vos, estrategias y líneas de acción. Se constituyeron El éxito de la política nacional de población descansa cuatro comisiones con la participación de los repre- en el consenso y amplio respaldo de los ciudadanos. sentantes de las dependencias del CONAPO: Salud Para apoyar la elaboración del Plan Nacional de Desarro- reproductiva y estrategias de educación, información llo 2007-2012 (PND) y fortalecer los trabajos de consul- y comunicación; Migración interna, distribución terri- ta que venía realizando el CONAPO, el 23 de abril de torial de la población y desarrollo sustentable; Cam- 2007 se llevó a cabo el Foro de Consulta Popular Los bio en la estructura por edad, dividendo demográfico nuevos retos de la política nacional de población, celebra- y familia; y Migración internacional. do en la Biblioteca Manuel Gómez Morín de la Secre- En estas reuniones las instituciones emitieron sus taría de Gobernación. Al Foro asistieron alrededor de primeras impresiones a la propuesta de la Secreta- 60 personas entre ponentes e invitados. ría General y la sometieron a una revisión exhaustiva Programa Nacional de Población 19
  • 21. para alinearla con los programas sectoriales respecti- etapa adulta mayor de manera segura y digna; diseñar vos. Las sugerencias que emitieron fueron considera- políticas integrales dirigidas a los jóvenes; fortalecer das en la elaboración final de las estrategias, líneas el Estado laico; promover la educación, capacitación de acción, y acciones específicas que se presentan e información que desarrollen capacidades entre los en este programa, las cuales fueron aprobadas en su activos laborales; poner mayor énfasis en la reduc- versión final por los miembros del CONAPO. ción de la violencia en las familias; mejorar las esta- dísticas sobre los pueblos indígenas; incrementar la información y el conocimiento del uso de métodos Foros de consulta anticonceptivos; involucrar al hombre en la responsa- bilidad de la anticoncepción; identificar los factores La Secretaría General del CONAPO apoyó la realiza- que influyen en la movilidad interna para estimular el ción del Foro Nacional Las políticas de población en Méxi- desarrollo de las ciudades con mayor potencialidad. co. Debates y propuestas para el PNP, organizado por la Sociedad Mexicana de Demografía (SOMEDE) con la participación del Fondo de Población de las Naciones Consulta en las entidades federativas Unidas (UNFPA) y El Colegio de México, en cuyas ins- talaciones tuvo lugar este evento, en junio de 2007. La Secretaría General del CONAPO, como parte de la En la reunión participaron más de 50 ponentes consulta intergubernamental, convocó a dos reunio- distribuidos en once mesas de trabajo, en las que se nes de la Comisión Consultiva de Enlace con las Enti- abordaron los siguientes temas: migración internacio- dades Federativas, en febrero y noviembre de 2007, nal, envejecimiento, salud reproductiva, educación para analizar el contenido y alcance del PNP con las en población, mercados de trabajo y empleo, familia, instancias estatales de planeación demográfica. pueblos indígenas, efectos del cambio en la estruc- En coordinación con los Consejos Estatales de tura por edad, bono demográfico, fecundidad y dis- Población, y como parte de la consulta ciudadana, tribución territorial. Entre las propuestas realizadas durante el mes de septiembre de 2007 se realizaron destacan: prestar atención a los efectos y consecuen- 28 Foros Estatales de Consulta Ciudadana. El objetivo cias locales de la migración internacional; consolidar de los foros fue recoger las demandas y observaciones el enfoque de los derechos sociales y humanos en la de la sociedad, el sector público, el sector académi- política de población; promover un sistema de seguri- co y la sociedad civil expresadas a través de diversos dad económica y social sostenible para disfrutar de la procesos de participación. Las propuestas vertidas en 20 México
  • 22. Elaboración del PNP 2008-2012 Foros de Consulta Ciudadana en las entidades federativas Entidad Otros Sector Fecha Ponentes Total Academia OSC1 federativa participantes público Aguascalientes 03/10/2007 17 47 64 45 11 8 Baja California 26/09/2007 6 39 45 39 6 - Baja California Sur 27/09/2007 1 26 27 27 - - Campeche 25/09/2007 13 27 40 28 - 12 Chiapas 25/09/2007 7 18 25 21 - 4 Chihuahua 24/09/2007 4 27 31 23 6 2 Colima 28/07/2007 7 34 41 41 - - Durango 25/09/2007 5 22 27 25 - 2 Distrito Federal 13/09/2007 17 55 72 - - - Estado de México 20/09/2007 19 77 96 76 12 8 Guanajuato 26/09/2007 8 55 63 42 9 12 Guerrero 01/10/2007 10 18 28 25 3 - Hidalgo 27/09/2007 10 27 37 29 6 2 Jalisco 24/09/2007 5 10 15 15 - - Michoacán 27/09/2007 13 35 48 41 4 3 Morelos 25/09/2007 15 40 55 42 4 9 Nayarit 26/09/2007 8 11 19 15 4 - Nuevo León 26/09/2007 15 0 15 15 - - Oaxaca 24/09/2007 50 - 50 42 2 6 Quintana Roo 20/09/2007 5 26 31 27 3 1 San Luis Potosí 20/09/2007 11 54 65 52 8 5 Sinaloa 19/09/2007 6 56 62 38 11 13 Sonora 24/09/2007 7 28 35 35 - - Tabasco 21/09/2007 9 76 85 57 11 17 Tlaxcala 26/09/2007 15 19 34 26 4 4 Veracruz 27/09/2007 12 22 34 22 9 3 Yucatán 29/07/2007 4 29 33 17 15 1 Zacatecas 05/10/2007 7 37 44 40 4 - Total 306 915 1 221 905 132 112 1 Organizaciones de la Sociedad Civil. Programa Nacional de Población 21
  • 23. los foros de consulta, en la voz de las 1 221 personas que participaron, constituyeron un importante insu- mo para el Programa Nacional de Población 2008-2012. Con ello, el CONAPO reafirmó el carácter incluyente y plural del PNP. Consejo Consultivo Ciudadano para la Política de Población El Consejo Consultivo Ciudadano para la Política de Población conoció los lineamientos para la formula- ción del PNP en abril de 2007. Los miembros de este Consejo hicieron recomendaciones relevantes, entre las que destacan las siguientes: enfatizar el ejercicio de los derechos –particularmente de las mujeres – e incorporar la perspectiva de género, impulsar con ma- yor fuerza el tema de la educación en población, in- corporar la problemática de los adolescentes y del en- vejecimiento en los retos de la política de población y avanzar en la construcción de indicadores sociode- mográficos. La versión final fue puesta a su conside- ración antes de ser publicada. El diseño, elaboración, discusión y aprobación de los contenidos de este programa fueron resultado de una exhaustiva, amplia y abierta discusión sobre las nuevas realidades que enfrenta el país en materia de- mográfica y los desafíos que esto significa para el pro- ceso de planeación del desarrollo nacional. Este pro- grama refrenda el compromiso del Gobierno Federal por buscar, de manera coordinada, los mecanismos e instrumentos necesarios para construir una sociedad más justa e igualitaria. 22 México
  • 24. Capítulo V Desafíos y oportunidades del cambio demográfico El escenario demográfico de México a principios del Gráfica 1. Transición demográfica de México, 1930-2050 siglo XXI dista enormemente de las condiciones que prevalecían en el momento en que se inició la nueva política de población. En poco más de 30 años, Méxi- co logró abatir el elevado ritmo de crecimiento natural de la población. La distribución territorial, predomi- nantemente rural a mediados del siglo pasado, avanzó hacia un sistema urbano complejo y diversificado. La migración internacional, al mismo tiempo, adquirió una nueva dinámica que la convirtió en un fenóme- no masivo y extendido. El perfil sociodemográfico del México actual recoge el impacto de la modernización social y del desarrollo económico, pero muestra tam- Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Población, bién las huellas de la desigualdad, la pobreza y la ex- 2006. clusión. El cambio sociodemográfico en México tiene tres (de 25.4 a 50.8 millones) y nuevamente lo hizo en grandes expresiones: la transición demográfica, el 2003 (102.0 millones). proceso de urbanización y la masificación de la mi- La tasa de crecimiento natural comenzó a elevarse gración internacional. Tres fenómenos estrechamente de manera sostenida a mediados de los años cuarenta interrelacionados que ejercen una notable influencia hasta llegar a 3.0 por ciento a finales de los cincuen- en el desarrollo y la calidad de vida de la población. ta. A partir de entonces, el crecimiento natural de la población se mantuvo por encima de 3.0 por ciento anual hasta finales de los años setenta. En 2006, la TRANSICIÓN DEMOGRÁFICA población crecía a 1.42 por ciento anual y se estima que esta tasa llegará a ser de 1.22 por ciento en 2012 La transición demográfica significa el paso de niveles (véase gráficas 2 y 3).1 de mortalidad y de fecundidad altos y sin control a El descenso sostenido de la mortalidad, evento que niveles bajos y controlados. El descenso de la mor- marca el inicio de la transición demográfica, comen- talidad generalmente antecede a la disminución de zó en el periodo postrevolucionario y se consolidó en la fecundidad por varios lustros, lo que provoca alto los años treinta del siglo pasado. Entre los principales crecimiento poblacional (véase gráfica 1). Se estima que la población del país se duplicó de 1943 a 1970 1 CONAPO, Proyecciones de la Población de México 2005-2050, México 2006. Programa Nacional de Población 23
  • 25. Gráfica 2. Tasas de crecimiento natural, social y total, determinantes de este fenómeno se encuentran la 1930-2050 expansión de los servicios educativos, la incipiente concentración de la población en áreas urbanas y la amplia disponibilidad de medios para combatir los padecimientos con mayor incidencia en el perfil de morbi-mortalidad de la población. La disminución de la mortalidad fue rápida en el periodo 1930-1943, se aceleró en 1943-1960 y continuó en descenso durante los años posteriores. Entre 1930 y 1943 la tasa bruta de mortalidad (TBM) –defunciones por mil habitan- tes– disminuyó de 26.9 a 21.4, y para 1960 había caído a 12.8. Los niveles altos de fecundidad continuaron hasta Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Población, mediados de la década de los sesenta. La inversión 2006. de la tendencia fue impulsada por diversos factores de orden estructural, entre los que destacan la urba- Gráfica 3. Población a mitad de año e incremento anual, nización, la industrialización, la difusión de las rela- 1930-2050 ciones mercantiles y la expansión de las relaciones de trabajo asalariado, entre otras. El descenso se aceleró a partir de entonces debido a la difusión y disponibi- lidad de medios voluntarios para la regulación de la fecundidad, impulsada por la nueva política de po- blación. En los años noventa y principios del siglo XXI, la fecundidad continuó mostrando una tenden- cia decreciente, aunque el ritmo de cambio ha sido sensiblemente menor. La transición demográfica en México ocurrió en el seno de una estructura social y económica dominada por la desigualdad. Las diferencias de clase, de per- Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Población, tenencia étnica o de lugar de residencia imprimieron 2006. ritmos diferentes al cambio demográfico: la velocidad de descenso fue mayor en los contextos sociales más 24 México
  • 26. Desafíos y oportunidades del cambio demográfico acomodados y en las zonas urbanas, mientras que fue derados como los principales factores propiciadores más lento entre los grupos socialmente excluidos y en del cambio demográfico. En ese sentido, no es casual las zonas rurales. que el periodo de mayor crecimiento demográfico del país coincida con la etapa de mayor crecimiento de la población urbana (véase gráfica 4). PROCESO DE URBANIZACIÓN La población a mediados del siglo pasado residía principalmente en asentamientos rurales. La indus- La urbanización es ampliamente reconocida como un trialización y el desarrollo de la infraestructura de factor que facilita la transición demográfica al crear transporte y comunicaciones, entre otros factores, condiciones favorables para el aumento de la esperan- favorecieron la concentración de la población en los za de vida y el descenso de la fecundidad. La escola- grandes centros urbanos. El desarrollo económico en rización, las facilidades para organizar la provisión de las ciudades y el mejoramiento de las condiciones de los servicios de salud y la difusión de estilos de vida vida ampliaron la brecha de bienestar con respecto propios de la economía de mercado, han sido consi- a las zonas rurales y crearon las condiciones para un Gráfica 4. Porcentaje de población urbana y no urbana, 1900-2005 Fuente: Estimaciones del CONAPO con base en los Censos y Con- teos de Población y Vivienda. Programa Nacional de Población 25
  • 27. masivo desplazamiento de la población. El área me- años, el sistema urbano ha transitado de un modelo tropolitana de la ciudad de México y las ciudades de basado en el predominio de un centro a otro organi- Guadalajara y Monterrey fueron las principales recep- zado en varias zonas metropolitanas. Sin embargo, la toras de estos flujos migratorios. urbanización ha coexistido con un patrón de ocupa- El emergente patrón de distribución y movilidad ción del territorio caracterizado por la dispersión geo- de la población creó nuevas tensiones sociales y eco- gráfica de la población rural en miles de localidades nómicas. La estructura productiva, los mercados labo- pequeñas. La persistencia de este atributo ha dificul- rales y la capacidad física de las ciudades no estaban tado el desarrollo económico y el acceso a servicios en condiciones de absorber la enorme presión demo- sociales básicos de su población. Esta modalidad de gráfica sin costos para el bienestar de sus habitantes. ocupación del territorio afecta en forma particular a El crecimiento urbano desordenado y la formación de las comunidades indígenas. enclaves de pobreza y exclusión marcaron gran parte del desarrollo urbano. La etapa de urbanización concentrada alcanzó su MIGRACIÓN INTERNACIONAL apogeo en los años setenta y, a partir de entonces, y especialmente durante los años ochenta, se afirmó en El cuadro de los cambios demográficos en el país no México un proceso de desconcentración. La reversión quedaría completo sin la consideración de las mo- en los patrones de concentración urbana obedeció a dalidades emergentes de la migración internacional, distintas causas. Algunas de ellas tienen que ver con particularmente en lo que se refiere a los fenómenos procesos que afectan a los grandes centros urbanos. de emigración y de transmigración. La formulación El cambio en la estructura productiva y los crecien- clásica de la teoría de la transición demográfica no tes costos de localización estimularon la emigración consideró el papel de la migración internacional. de empresas y de población. La desconcentración ha El alto crecimiento demográfico en México no se encontrado un importante estímulo en la diversifica- tradujo en un inmediato incremento de la migración ción de las oportunidades económicas que en algunos de nacionales hacia Estados Unidos. El aumento de la casos está vinculada con la industria de exportación, migración, además de la presión demográfica, respon- como en las ciudades del norte, o el auge del turismo dió a otros factores de índole social y económico. en algunas ciudades costeras. La emigración adquirió en los últimos tres dece- El proceso de urbanización en los albores del siglo nios un carácter masivo, lo que dio lugar a lo que XXI ha caído en intensidad pero ha ganado en com- se conoce como una nueva era migratoria mexicana. plejidad y diversificación. Así, en poco más de treinta Las fuerzas que están detrás de este fenómeno se 26 México
  • 28. Desafíos y oportunidades del cambio demográfico anclan en las asimetrías económicas y sociales entre Gráfica 5. Población de origen mexicano residente en Estados México y Estados Unidos. La migración internacional Unidos, 1900-2007 muestra características novedosas, tales como el peso de la modalidad indocumentada, la configuración de un patrón migratorio permanente, la expansión terri- torial en ambos países, así como la heterogeneidad y diversificación del perfil sociodemográfico de los migrantes. Como resultado de esta dinámica, desde 1980 los mexicanos figuran como la primera minoría en Estados Unidos. En la actualidad, los mexicanos representan cuatro por ciento del total de población de ese país y 29 por ciento de su población inmigran- te (véase gráfica 5). Las tendencias recientes de la migración interna- Fuente: De 1900 a 1990: elaboración con base en Corona Váz- cional plantean desafíos por sus implicaciones sobre quez Rodolfo, Estimación de la población de origen mexicano que reside en Estados Unidos, El Colegio de la Frontera Norte, 1992. el desarrollo de los países y comunidades involucradas Cifra 2000, 2005 y 2007: estimaciones del CONAPO con base y el bienestar de los migrantes y sus familias. Por un U.S. Bureau of Census, Current Population Survey (CPS), suple- lado, la migración es una oportunidad de desarrollo mento de marzo 2000, 2005 y 2007. que eleva los ingresos de millones de hogares por la vía de las remesas que envían los migrantes. Pero, por otro lado, la migración impone elevados costos socia- les en las zonas de expulsión, tales como el despobla- miento, la pérdida de capital humano y la separación de familias, entre otros. En los apartados siguientes se analizan las ten- dencias e implicaciones del cambio demográfico como marco para la formulación de los objetivos, estrate- gias y líneas de acción de la política de población. Programa Nacional de Población 27
  • 29. I. Implicaciones de la transición Gráfica 6. Esperanza de vida al nacimiento por sexo, demográfica 1930-2005 La transición demográfica constituye uno de los pro- cesos de cambio social más relevantes para el desa- rrollo de México. Este fenómeno ha descansado en la ampliación de las oportunidades y capacidades de las personas para ejercer con libertad, información y res- ponsabilidad derechos humanos básicos como el dere- cho a decidir cuándo y cuántos hijos tener, así como el derecho a la salud, que garantiza la prolongación de la sobrevivencia. El aumento de la esperanza de vida creó un marco de mayor certidumbre y una visión de largo plazo que Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Población, incentivó la inversión en capital humano y contribuyó 2006. a fomentar un espíritu de previsión entre los indivi- duos y las familias. A su vez, el descenso de la fecun- didad redujo las presiones que el elevado crecimiento descendencia promedio de las parejas mexicanas dismi- demográfico ejercía sobre los esfuerzos de desarrollo nuyó de más de siete hijos a alrededor de dos, a la vez económico y social, al mismo tiempo que favoreció que la práctica de planificación familiar se generalizó al la incorporación de la mujer a la vida económica y pasar de 30 a 70 por ciento la proporción de mujeres social, y una mayor equidad entre hombres y mujeres unidas en edad fértil que hacía uso de medios de regu- (véase gráfica 6). lación de la fecundidad, entre 1976 y 2006. El cambio hacia menores niveles de fecundidad ha Actualmente, México ocupa el décimo primer lu- descansado en profundas transformaciones socioeco- gar del mundo entre los países con mayor población nómicas y en una verdadera revolución en el plano de y, a pesar de que se encuentra en el grupo de nacio- las ideas, las actitudes y los valores de las parejas mexi- nes en transición avanzada, se ubica en las posiciones canas, así como en la gradual expansión y la crecien- intermedias de la tabla mundial en variables demo- te cobertura de los programas de salud reproductiva y gráficas tan relevantes como la mortalidad infantil planificación familiar. En poco más de tres décadas la (posición 90) (véase gráfica 7). 28 México
  • 30. Desafíos y oportunidades del cambio demográfico Gráfica 7. Tasa de mortalidad infantil, 1930-2005 ellos, la mortalidad infantil promedio asciende a 36 defunciones por cada mil nacidos vivos, con una fe- cundidad promedio de 3.6 hijos por mujer, situación equivalente a la que registraba el conjunto del país hace más de dos décadas. En el extremo opuesto, con muy bajo nivel de marginación, se encuentran 279 municipios, en los que reside 57 por ciento de la población del país; el nivel de la mortalidad infantil promedio es de once defunciones por cada mil naci- dos vivos, lo que representa menos de una tercera parte de los que fallecen en los municipios de muy alta marginación. El nivel de fecundidad del conjun- to de estos municipios (2.05), registrado en 2005, Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Población, ya se encuentra ligeramente por debajo del nivel de 2006. reemplazo intergeneracional (2.11), esto es, un pa- trón característico de regímenes demográficos muy avanzados en la transición demográfica. Entre ambos PERSISTENCIA DE PATRONES DEMOGRÁFICOS QUE extremos se encuentra cerca de 40 por ciento de la REPRODUCEN LA DESIGUALDAD Y LAS DESVENTA- población que reside en municipios de bajo, medio JAS SOCIALES y alto grado de marginación. El perfil demográfico de estos municipios se vincula estrechamente a sus El avance de la transición demográfica depende en condiciones socioeconómicas (véase cuadro 1). gran medida de que se logre una distribución más Uno de los grupos más afectados por la margi- equitativa de sus beneficios. Es un hecho que éste nación es la población indígena. Siete de cada diez ha sido profundamente heterogéneo entre grupos so- personas hablantes de lengua indígena residen en ciales y regiones del país, de manera que aquellos de municipios con alto y muy alto grado de margina- mayor pobreza y marginación son los que enfrentan ción. Cabe destacar que esta población presenta ele- los mayores rezagos. vadas tasas de mortalidad por causas transmisibles, Para ilustrar esta afirmación, cabe señalar que, que en su mayoría son prevenibles y curables cuan- en 2005, de los 2 454 municipios que integran el do se atienden oportunamente. Asimismo, la tasa país, 365 tenían muy alto grado de marginación y global de fecundidad en este grupo es casi 30 por concentraban 4.3 por ciento de la población. En ciento mayor que la observada entre las mujeres no Programa Nacional de Población 29
  • 31. Cuadro 1. Indicadores por grado de marginación municipal, 2005 Fuente: Estimaciones del CONAPO con base en el II Conteo de Población y Vivienda, 2005. *Las estimaciones de la TGF se basan en la ENADID-2006. indígenas.2 La población indígena presenta un patrón altos porcentajes de mujeres con demanda insatisfe- de nupcialidad muy temprano: a los 15 años una de cha se encuentran entre los grupos socioeconómicos cada cinco mujeres se encuentra en unión o matri- más desfavorecidos, tales como las mujeres indígenas monio, situación que se eleva a una de cada dos a los (22.2%), las residentes en áreas rurales (20.2%) y las 18 años de edad.3 que viven en las regiones de mayor marginación del La demanda insatisfecha de métodos anticoncep- país (26.7%). En estos grupos los valores duplican y tivos indica la persistencia de barreras sociales, eco- triplican las cifras que registran las mujeres de los gru- nómicas, culturales e institucionales que obstaculizan pos urbanos (9.2%), de los no indígenas (10.9%) y de el ejercicio del derecho de toda persona a planear el los que residen en municipios con muy baja margina- número y calendario de su descendencia. Se trata de ción (7.6%) (véase cuadro 2). mujeres que no usan algún medio de regulación de la A pesar de que hay una tendencia convergente de fecundidad a pesar de no querer más hijos o desear los niveles de fecundidad y mortalidad entre entida- espaciar los nacimientos. Es un hecho que los más des federativas, se advierten rezagos pronunciados en algunas de éstas, sobre todo en lo que se refiere a la satisfacción de la necesidad de medios de regulación 2 de la fecundidad. En Guerrero y Chiapas, alrededor Estimaciones del CONAPO con base en la ENADID, 2006. de una de cada cuatro mujeres unidas en edad fértil 3 Ídem. se encontraba en situación de necesidad insatisfecha 30 México
  • 32. Desafíos y oportunidades del cambio demográfico Cuadro 2. Necesidad insatisfecha de planificación familiar de las mujeres en edad fértil unidas, según características seleccionadas, 1987-2006 Fuente: Estimaciones del CONAPO con base en la ENFES-1987, ENADID-1997 y ENADID-2006. en 2006, mientras en Puebla y Oaxaca esta relación nantes que inciden en este fenómeno, tales como la ascendía a una de cada cinco, y en Guanajuato y Mi- falta de acceso a los servicios de salud y a la informa- choacán a alrededor de una de cada seis.4 ción calificada, la inequidad de género –que limita la Abatir estas disparidades en el ejercicio de dere- participación de las mujeres en la toma de decisiones chos reproductivos implica actuar sobre los determi- relativas a su sexualidad, reproducción y cuidado de la salud–, y la calidad de los servicios de salud, entre 4 Estimaciones del CONAPO con base en la ENADID, otras barreras económicas y sociales. 2006. Programa Nacional de Población 31
  • 33. LA POBLACIÓN MENOS ATENDIDA: LOS ADOLES- los jóvenes es más limitada: en las áreas de alta inci- CENTES Y JÓVENES dencia de marginación, tanto rurales como urbanas, y entre la población indígena. Uno de los grupos que reclama atención especial por Los comportamientos demográficos de los jóve- parte de las políticas públicas en particular de la polí- nes determinan, en buena medida, la ampliación o tica de población, es el de los adolescentes y jóvenes.5 el acortamiento del periodo juvenil. El inicio de la La etapa en la que se encuentran es crucial en la vida vida en pareja y de la crianza de los hijos implican porque en ella se toman decisiones que suelen tener la asunción de responsabilidades propias del mundo profundas repercusiones en etapas posteriores de la de los adultos. Por ello, la postergación de la edad al vida de las personas. El que transiciones tan relevantes matrimonio y del inicio de la paternidad y de la ma- como el abandono de la escuela, el inicio de la vida ternidad permiten alargar la etapa de preparación y reproductiva y la asunción de responsabilidades econó- maduración que representa la juventud, lo que brinda micas ocurran a temprana edad coloca a los jóvenes en a las personas algunas ventajas en las etapas poste- una situación de vulnerabilidad difícil de revertir por- riores de sus vidas. que la etapa de la vida que la sociedad reserva para la Por ello, resulta necesario movilizar mayores re- formación y el desarrollo del capital humano se ve se- cursos para que la etapa de la adolescencia y la juven- veramente acotada. Las consecuencias se agravan por tud esté dedicada, principalmente, a la adquisición de la creciente segmentación de los mercados laborales conocimientos y a la formación del capital humano que castiga la baja calificación y premia a los estratos en un contexto de mayor equidad e igualdad social. más calificados de la fuerza de trabajo. Favorecer la permanencia de los jóvenes en la escue- En México, la transición a la vida adulta ocurre a la, a través de incentivos y becas escolares, traería edades tempranas. Entre las generaciones jóvenes se beneficios no sólo en el desarrollo humano y social, advierte que la mitad abandona la escuela alrededor sino también haría posible reducir la presión sobre el de los 17.3 años de edad, lo que da cuenta del reduci- mercado de trabajo, que será particularmente intensa do tiempo que dedican los jóvenes a la acumulación hasta mediados de la segunda década del siglo XXI, ya de activos.6 Estas tendencias son estables en el tiem- que a partir de entonces el crecimiento demográfico po y se agravan en los contextos sociales en donde la de este grupo de la población será negativo y su ta- estructura de oportunidades a la que tienen acceso maño comenzará a descender en números absolutos. El análisis del comportamiento de las mujeres de 5 Se considera en este diagnóstico a los grupos de 15 diversas generaciones sugiere que el inicio de la vida a 19 y de 20 a 24 años de edad como adolescentes y jóvenes, en pareja continúa siendo temprano: a la edad de respectivamente. 6 Estimaciones del CONAPO con base en el II Conteo de 21 años la mitad de las mujeres se ha unido (véase Población y Vivienda, 2005. cuadro 3). Las diferencias entre grupos sociales son 32 México
  • 34. Desafíos y oportunidades del cambio demográfico muy marcadas, cercanas a cuatro años en promedio trada en 1995.7 El uso de medios de regulación de la entre grupos extremos de escolaridad. Asimismo, la fecundidad en el inicio de la vida sexual parece ser fecundidad de las mujeres jóvenes ha descendido a una práctica inexistente: siete de cada diez mujeres un ritmo menor que el registrado entre las mujeres jóvenes tuvieron su primera relación sexual sin pro- de mayor edad, provocando una alta concentración tección, a pesar de que la mayoría de ellas no tenía la de los nacimientos en las edades jóvenes. intención de embarazarse. Si bien el desconocimiento de los métodos anticonceptivos constituye una causa de no protección para cerca de una de cada cinco Cuadro 3. Edad mediana a la primera unión o matrimonio de las mujeres, persisten otros obstáculos de tipo cultural y mujeres nacidas en los periodos 1972-1981 y 1962-1971 según social que impiden a los jóvenes tomar las decisiones características seleccionadas, 2006 que les permitan evitar embarazos no planeados y el contagio de infecciones de transmisión sexual. La fecundidad temprana está relacionada con una mayor mortalidad materna. Entre las mujeres de 15 a 19 años y entre las de 20 a 24 las defunciones asociadas con el embarazo, el parto y el puerperio representaron la cuarta y tercera causa de muerte, respectivamente. Esta desventaja reproductiva entre las mujeres jóvenes se amplía al entrecruzarse con si- tuaciones de pobreza y marginación.8 Por ejemplo, entre las mujeres indígenas de 15 a 24 años de edad la mortalidad materna es la primera causa de defunción, cuya tasa es más del doble que la de sus coetáneas no indígenas. En materia de planificación familiar, son las mu- Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Población con jeres adolescentes y jóvenes, unidas o casadas, las base en la ENADID-2006. que registran los índices de necesidad insatisfecha más elevados (35.6 y 24.4 por ciento, respectivamen- te, en 2006), a la vez que la prevalencia de uso de La edad promedio en la que las jóvenes de 15 7 a 19 años iniciaron la vida sexual fue de 15.9 años, Estimaciones basadas en la ENADID-2006 y ENAPLAF 1995. según la Encuesta Nacional de la Dinámica Demográfica 8 Estimaciones del CONAPO con base en las estadísti- (ENADID) 2006, cifra menor en 1.3 años a la regis- cas de defunciones del INEGI/SSA, 1995-2005. Programa Nacional de Población 33
  • 35. métodos anticonceptivos que registran son las más como España, Italia y Grecia, la fecundidad continúa bajas de todos los grupos de edad.9 Este patrón se descendiendo de manera pronunciada hasta alcanzar observaba desde 1997, sin embargo, entre ese año y niveles tan bajos como el de un hijo en promedio por 2006, lejos de mejorar, se observa un empeoramien- mujer, lo que ha propiciado un ritmo de crecimiento to en el comportamiento de ambos indicadores. De natural insuficiente para garantizar el reemplazo in- hecho, México se ubica como uno de los países de tergeneracional.11 América Latina con menores porcentajes de usuarias El patrón de fecundidad mexicano ya se encuen- de métodos modernos entre las adolescentes, con ci- tra muy cerca del nivel de reemplazo. Se estima que fras por debajo incluso que las registradas en países en los municipios del país con muy bajo grado de mar- de menor desarrollo económico, como Honduras, Ni- ginación, que concentran 57 por ciento de la pobla- caragua y Perú.10 ción nacional, la tasa global de fecundidad es de 2.05 hijos por mujer. Se trata de regiones esencialmente urbanas y metropolitanas, con niveles educativos EL RIESGO DE DESCENSOS PRONUNCIADOS DE LA muy superiores a los del resto del país y una elevada FECUNDIDAD EN LOS REGÍMENES POSTRANSICIO - participación de las mujeres en la actividad económi- NALES ca (véase gráficas 8 y 9). Además de los rezagos sociodemográficos, la política Gráfica 8. Tasa Global de Fecundidad 1930-2050 de población debe encarar los retos que plantea llegar a una etapa avanzada de la transición demográfica. Este es el caso de la fecundidad postransicional, la cual se refiere a la tendencia que seguirá el descenso de la fecundidad una vez que se ha cruzado el umbral inferior de 2.1 hijos por mujer (nivel de reemplazo intergeneracional). La experiencia de muchos países europeos que transitaron por este umbral a mediados de la déca- da de los noventa es diversa. En algunos de ellos, Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Población. 9 Estimaciones basadas en la ENADID, 2006. 10 11 México: Estimaciones del CONAPO con base en la Bongaarts, J. (2001). “Fertility and Reproductive Pre- ENADID, 2006; Resto de los países: Demographic and Health Sur- ferences in Post-Transitional Societies”, Population and Develop- veys (www.measuredhs.com). ment Review, vol. 27, pp. 262. 34 México
  • 36. Desafíos y oportunidades del cambio demográfico Gráfica 9. Tasa global de fecundidad de los municipios según EL CAMBIO EN LA ESTRUCTURA POR EDAD grado de marginación, 2006 DE LA POBLACIÓN TIENE PROFUNDAS IMPLICACIONES ECONÓMICAS Y SOCIALES Una de las consecuencias más trascendentes de la transición demográfica es el cambio en la composi- ción de la estructura por edad de la población. Este proceso implica el envejecimiento relativo de la po- blación, influido sin duda por la inercia demográfica. La población infantil (0 a 14 años) comenzó a decrecer a partir del año 2000 y, entre este año y 2050, se espera que disminuya de 33.6 a 20.5 millo- nes. Los jóvenes (15 a 24 años) iniciarán esta tran- Fuente: Estimaciones del CONAPO con base en la ENADID- 2006. sición a partir de 2011, se estima que entre 2010 y 2050 este grupo pasará de 20.2 a 14.1 millones. Los adultos (25 a 64 años), que actualmente suman 48.2 millones, continuarán creciendo hasta la cuarta déca- La evidencia que proveen las encuestas especiali- da del presente siglo cuando alcancen su máximo de zadas sugiere que los niveles bajos de fecundidad no 65.2 millones. El grupo de adultos mayores (65 años expresan cabalmente las preferencias reproductivas de y más) tendrá el crecimiento más alto en la primera los individuos. Las presiones originadas en los estilos mitad del siglo XXI. El monto actual de 5.8 millones modernos de vida estarían desalentando una mayor se verá cuadruplicado con creces en 2050, cuando la fecundidad al elevar el costo social y económico de la población ascienda a 25.9 millones. Resulta evidente crianza y cuidado de los niños. Las políticas públicas que tales transformaciones de la estructura etaria de enfrentan el reto de hacer efectivo el derecho de los nuestra población reclamarán modificaciones signifi - individuos a realizar sus preferencias reproductivas, cativas en la naturaleza de muchas de nuestras insti- a la vez que deben crear condiciones favorables para tuciones y políticas públicas (véase gráficas 10 y 11). que la fecundidad se mantenga en niveles cercanos al Al cambiar el volumen y el peso relativo de cada reemplazo intergeneracional. grupo de edad cambian también las demandas y Programa Nacional de Población 35
  • 37. Gráfica 10. Pirámides de población, 2005-2050 Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Población. 36 México
  • 38. Desafíos y oportunidades del cambio demográfico Gráfica 11. Población y tasa de crecimiento por grupo de edad, 1950-2050 Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Población. Programa Nacional de Población 37
  • 39. Gráfica 12. Razones de dependencia demográfica 1950-2050 envejecimiento. En este caso no sólo se trata de am- pliar la oferta de servicios ya existentes, sino que ha- brán de incorporarse nuevas estrategias y programas que permitan satisfacer las necesidades emergentes con oportunidad y equidad. Una de las características más importantes de este proceso es lo que se ha denominado bono de- mográfico. En esencia este fenómeno consiste en el hecho de que las modificaciones en la estructura de edades de la población están alterando la llamada ra- zón de dependencia, es decir, que el número de mexi- canos en edades para trabajar comienza a exceder Fuente: Estimaciones del Consejo Nacional de Población. al de personas en edades no laborales, lo que para los especialistas constituye una “ventana de oportu- nidad” que se presentará con mayor intensidad en el transcurso de las siguientes dos décadas. El valor necesidades sociales asociadas a ellos. Por ejemplo, el más bajo de la razón de dependencia demográfica se descenso de la población infantil abre una oportuni- alcanzará alrededor del año 2020, para luego comen- dad única para lograr mejoras considerables en la ca- zar a elevarse, como resultado del crecimiento de la lidad y cobertura de los diversos servicios orientados población adulta mayor, lo que terminará por cerrar a asegurar el bienestar infantil, incluida la atención a esta ventana de oportunidad. la salud materna, infantil y pediátrica y los distintos Si se aprovecha este bono demográfico de manera niveles de la educación básica. El crecimiento todavía eficiente y adecuada será posible contribuir a impul- importante de la población en edad de trabajar au- sar un círculo virtuoso de más empleos, más ahorro, mentará la presión sobre los mercados laborales y de más inversión, y nuevamente más empleos, que es vivienda, a la vez que obligará a la política de salud tan necesario para generar los recursos que requie- a adecuar sus programas para atender las necesidades re el país con el fin de encarar el legado de rezagos específicas asociadas con este estrato de población. y desigualdades y romper el círculo perverso de pri- La evolución futura de la población de adultos ma- vaciones en el que se encuentran atrapados muchos yores, cuyo crecimiento es el más elevado, planteará millones de mexicanos y mexicanas. enormes desafíos para las políticas sociales, ya que El que realmente se cristalicen los beneficios del tendrán que emprender un giro sustancial en su en- bono demográfico depende en gran medida del rumbo, foque en la atención de las problemáticas propias del características y dinamismo con que se desenvuelva la 38 México