Testo de economía básica

1. CAPITULO 11
El enfoque macroeconómico: la renta nacional y otros
agregados
La microeconomía se refiere al análisis del comportamiento
individual de las unidades económicas, como las familias, o
consumidores, y las empresas. Hasta ahora esto es lo que hemos
estudiado en los capítulos anteriores, junto con la institución del
mercado, donde operan los demandantes y oferentes de bienes y
servicios.
Así, cuando analizamos cómo se ve afectada la demanda de
automóviles como consecuencia de un aumento en el precio,
estamos haciendo un planteamiento típicamente microeconómico.
La macroeconomía, por el contrario, se centra en el
comportamiento global del sistema económico; no se detiene en
reacciones individuales, sino que pretende estudiar la realidad
económica de forma global.
11.1. LA MACROECONOMIA Y LA POLITICA
MACROECONOMICA
Como señalamos en el Capítulo 1, la macroeconomía se centra en
el comportamiento global del sistema económico reflejado en un
número reducido de variables, como la producción o producto
total de una economía, el empleo, la inversión, el consumo, el
nivel general de precios, etc. Por ejemplo, si el Ministerio de
Economía señala que la inflación se ha reducido respecto al año
anterior en un 6 por 100 y queel número de empleados ha
aumentado en 232.900 personas, está destacando lo que en su
opinión son los aspectos más significativos de la evolución global
de la economía.

2. • La macroeconomía busca la imagen que muestre el
funcionamiento de la Economía en su conjunto. Su
propósito es obtener una visión simplificada del
funcionamiento de la Economía, pero que al mismo tiempo
permita conocer y actuar sobre el nivel de la actividad
económica de un país determinado o de un conjunto de
países.
Con este capítulo iniciamos el estudio del enfoque macro de la
Economía, que nos ocupará durante el resto del libro.
11.1.1. La política macroeconómica
La macroeconomía, para analizar el funcionamiento de la
Economía, se centra en el estudio de una serie de variables clave
que le permiten establecer objetivos concretos y diseñar la política
macroeconómica.
• La política macroeconómica está integrada por el conjunto
de medidas gubernamentales destinadas a influir sobre la
marcha de la Economía en su conjunto.
Los objetivos últimos de la política económica suelen ser: la
inflación, el desempleo y el crecimiento.
La inflación
La macroeconomía se ocupa de las causas y de los costos para la
sociedad del crecimiento del nivel general de precios, esto es de la
inflación, así como de las posibles soluciones y de las
consecuencias de las políticas a tomar (véase Capítulo 21).

3. El desempleo
La macroeconomía se ocupa de por qué el mercado de trabajo a
veces presenta unos porcentajes muy elevados de desempleo y
estudia las posibles medidas a tomar para tratar de reducirlo ya
que, además de los costos personales sobre los individuos
afectados, el desempleo supone un despilfarro de recursos (veáse
Capítulo 22).
El crecimiento
La macroeconomía estudia las causas del crecimiento de la
producción. Cuando una economía experimenta un crecimiento
notable, se crean muchos puestos de trabajo y el bienestar general
de los individuos crece. Lo contrario ocurre cuando la economía
no crece de forma suficiente, o, incluso, decrece (véase Capítulo
19).
Junto a los tres grandes objetivos señalados, las autoridades
económicas también prestan una especial atención al presupuesto
público y a las cuentas con el sector exterior. En particular, en el
caso de la economía chilena, el déficit presupuestario público,
esto es, la diferencia entre el gasto público y los ingresos
públicos, aparece como una restricción que condiciona la política
macroeconómica (véase Capítulo 13).
Asimismo, el déficit en la balanza comercial, es decir, la
diferencia entre las exportaciones realizadas al resto del mundo y
las importaciones procedentes del resto del mundo, preocupa a los
responsables de la política económica. La macroeconomía analiza
las causas de estos déficit públicos y exteriores y las posibles
estrategias a seguir (véase Capítulo 18).

4. 11.2. LAS CUENTAS NACIONALES: EL PRODUCTO
NACIONAL
El enfoque macroeconómico exige la definición y medición de
ciertos agregados que permiten obtener una visión global de la
Economía. La medición de la actividad eco- s nómica sólo ha sido
posible gracias a la Contabilidad nacional o Cuentas Nacionales.
• El sistema de Cuentas Nacionales tiene como objetivo
entregar antecedentes cuantitativos sobre los principales
agregados económicos relacionados con la generación del
producto y con la utilización del ingreso, facilitando los
análisis sobre el comportamiento, de la Economía en su
contexto macroeconómico. Constituye un elemento de juicio
fundamental en toda evaluación de política económica, por
ser el único conjunto de estadísticas que presenta un cuadro
coherente sobre la evolución histórica de las diferentes
actividades económicas desde el punto de vista de la
producción y utilización de los bienes y servicios.
La serie actual de Cuentas Nacionales ha cambiado su base en
1986 y a partir de agosto 1993 hará referencia al Producto Interno
Bruto (PIB) en vez de Producto Geográfico Bruto (PGB), ambos
conceptos son equivalentes, pero, se ha preferido al primero por
ser de uso internacional.
11.2.1. El producto o renta nacional
De los distintos agregados que recoge la Contabilidad nacional el
más significativo es el producto o renta nacional.
• La renta nacional es el valor total de todos los bienes y
servicios finales producidos en un año por una economía.

5. Esto es, se han descontado todos los bienes y servicios
intermedios que se han utilizado para producirlos.
El producto nacional mide el funcionamiento del conjunto de la
economía, y es un concepto indispensable para analizar problemas
tales como la inflación o el crecimiento económico. De hecho,
cuando queremos estudiar la evolución global de la economía de
un país, nos centramos en el nivel de su producción total, período
tras período, ya que es la medida clave de la actividad económica
de un país.
11.2.2. El origen del producto o renta nacional
Toda economía está formada por muchas unidades
independientes: millones de economías domésticas o familias,
millones de empresas y numerosos organismos y entidades
públicas. Las economías domésticas deciden cuánto desean
comprar y trabajar, mientras que las empresas deciden cuánto
producir y vender y cuántas personas van a contratar. Si
olvidamos por ahora el comportamiento del sector público, resulta
que las decisiones conjuntas de todas las economías domésticas
determinan el gasto total de la economía, mientras que las
decisiones de todas las empresas determinan el nivel total de
producción de la economía.
La interdependencia existente entre las decisiones individuales de
gasto y producción se consideró en capítulos anteriores (véase
Item 8.1). Vamos a profundizar sobre ella centrándonos en los
niveles totales de gasto y producción. Las economías domésticas
son propietarias de los factores de producción -es decir, del
trabajo, de la tierra y del capital- y se los ofrecen a las empresas,
que los utilizan para producir bienes y servicios. Como
contraprestación por el uso de los factores de producción las
empresas pagan a las economías domésticas unas ciertas
cantidades en forma de salarios, beneficios y rentas de la tierra.
Estas cantidades se denominan, genéricamente, rentas. Las
economías domésticas gastan estas rentas de bienes y servicios
producidos y ofrecidos por las empresas. El Esquema 11.1

6. proporciona una descripción simplificada del tipo de
transacciones que tienen lugar en una economía. Las
simplificaciones más relevantes son tres:
1. Se ha omitido el sector público, que no es ni una economía
doméstica ni una empresa, aunque desempeña un papel muy
importante en la economía. Sin embargo, desde la perspectiva que
nos ocupa, el sector público sólo realiza gastos y establece
impuestos.
2. No se ha considerado que todo país mantiene una serie de
relaciones con el resto de los países que inciden en el nivel de la
actividad económica.
3. Se han tenido en cuenta las ventas que las empresas realizan
a las economías domésticas, pero no las que realizan a otras
empresas.
11.2.3. El flujo circular de la renta
El flujo circular de la renta es una forma muy simple de
representar cómo se crea la renta nacional y cómo puede ser
medida. Recoge las transacciones que tienen lugar entre dos
grupos de gente: los consumidores (economías domésticas) y los
productores (empresas).
• El flujo circular de la renta es el conjunto de pagos de las
empresas a las familias a cambio de trabajo y otros
servicios productivos y el flujo de pagos de las familias a
las empresas a cambio de bienes y servicios.
Del análisis del Esquema 11.1 se deduce que podemos calcular la
renta nacional de dos formas distintas: sumando el gasto total de
los consumidores en bienes y servicios finales o agregando el
total de rentas pagadas por las empresas a los propietarios de los
factores de producción, que en última instancia siempre son las
economías domésticas.

7. En consecuencia, la renta o producto nacional puede medirse por
dos caminos:
- Mediante el gasto. En la mitad superior del Esquema 1 1.1 se
recogen las compras o gastos de consumo que realizan las
familias con las empresas. Situaciones de este tipo son, por
ejemplo, la compra de un automóvil o la compra de un pasaje a
una agencia de viajes. La familia da dinero a la empresa y a
cambio ésta le entrega el bien o servicio requerido.
- Mediante la producción. En la mitad inferior se recogen los
ingresos o rentas que las familias reciben por los factores
productivos, ya sea el trabajo, la tierra o el capital, que utilizan las
empresas en la producción. Representa situaciones, como el
salario que reciben los trabajadores, los intereses que reciben los
accionistas, etc. Estas remuneraciones, en manos de las
economías domésticas (las familias), irán de nuevo, en forma de
gasto, a las empresas, cerrándose así el círculo.

8. Ambos caminos, correspondientes a la mitad superior e inferior
del esquema, respectivamente, son equivalentes y el resultado, por
tanto, debe ser el mismo. Lo que se mide en ambos casos es la
renta que se ha creado en un país durante un determinado período
de tiempo, que suele ser un año. Por este motivo podemos
conocer dicha renta nacional midiendo lo que gastan todos los
consumidores de un país, o bien todo lo que producen las
empresas.
11.3. EL PRODUCTO NACIONAL: PRODUCTOS
INTERMEDIOS Y PRODUCTOS FINALES
Aparentemente, el método más directo para determinar el valor
total de la producción de una economía durante un período de
tiempo determinado sería localizar todas las empresas que han
producido algo durante el año, calcular el valor de lo producido y
sumar las cifras de todas las empresas. Este método, sin embargo,
no puede utilizarse en la forma indicada, pues contaríamos varias
veces algunas mercancías. Ello se debe a que muchos productos
atraviesan distintas etapas en el proceso de producción, de manera
que se venden varias veces antes de llegar a manos del usuario
final.
Por ejemplo, supongamos que una fábrica de bicicletas compra
varillas metálicas para hacer los rayos de las ruedas y también
compra las cubiertas a un fabricante de neumáticos. A1 calcular el
producto nacional, si empleáramos el procedimiento antes
apuntado, contaríamos las varillas y las cubiertas incorporadas en
las bicicletas dos veces; en una ocasión, dentro del producto total
de la fábrica de varillas metálicas y neumáticos, respectivamente,
y, por segunda vez, al contabilizar las bicicletas vendidas a los
consumidores.
Algo parecido ocurriría si al contabilizar el pan comprado por los
consumidores se contabilizara también la harina utilizada para
producir el pan y que es elaborada en el molino. El hacerlo
implicaría contabilizar la harina dos veces. Recuérdese, además,

9. que el producto nacional se había definido como la producción
total de bienes y servicios finales, comprados por las economías
domésticas para consumirlos, por lo que los bienes intermedios
deben excluirse.
• Los bienes intermedios son aquellos bienes que han sufrido
alguna transformación, pero que todavía no han alcanzado
la fase en que se convierten en bienes finales.
Para evitar la doble contabilización se calcula el valor agregado
en cada fase de la producción, restando del valor del producto de
la fase en cuestión los costos de los materiales y bienes
intermedios que no han sido producidos en esta fase, sino
comprados a otras empresas y que, por tanto, estarán ya incluidos
en las cuentas de dichas empresas.

10. 11.3.1. Productos intermedios y productos finales
El concepto de valor agregado y la distinción entre productos
finales e intermedios se ilustra en el Cuadro 11.2, que muestra un
proceso productivo simple, de sólo cuatro etapas.
• Los bienes finales son los producidos para uso final y no
para venderlos de nuevo o para producir otros bienes.
El primer paso en la producción de una unidad de pan tiene lugar
cuando el agricultor cultiva el trigo y obtiene un precio de 5 pesos
por la cantidad requerida para producir una unidad de pan. La
segunda etapa consiste en moler el trigo para transformarlo en
harina. El valor de la harina pasa a ser de 15 pesos, lo que supone
que el valor que se agrega en esta fase es de 10 pesos. En la
tercera fase la harina se transforma en pan en el horno y el valor
pasa a ser de 25 pesos, lo que supone que el valor agregado en
esta etapa también es de 10 pesos.
• El valor agregado es el valor del producto de una empresa
menos el costo de los productos intermedios comprados a
sus proveedores externos.
En la última fase el precio de venta de la unidad es de 36 pesos y
el valor agregado es de 11 pesos. Como se puede observar
(Cuadro 11.1), el valor del producto final -los 36 pesos de la
unidad de pan- es igual a la suma de los valores agregados en
cada una de las etapas. Este valor final es el único que hay que
tener en cuenta son para calcular el producto nacional. No se
debe sumar el valor de todas las transacciones, es decir, las
requeridas en la primera columna, que totalizarían 81 pesos.
11.3.2. El producto nacional nominal y real
En el transcurso del tiempo comprobamos que los mismos bienes
-por ejemplo, un café- tienen un precio diferente y generalmente
creciente a medida que pasa el tiempo. El bien real es el mismo,

11. pero su valoración monetaria -es decir, su precio- suele ser
distinta. Cuando deseamos analizar de forma adecuada la
evolución de la actividad económica a lo largo del tiempo debe
separarse la influencia de los precios sobre los valores de los
agregados económicos. De este modo se tendrán magnitudes en
términos nominales cuando no se hayan eliminado los efectos del
crecimiento de los precios, o bien magnitudes en términos reales
cuando sí se hayan eliminado dichos efectos (véanse el Apéndice
del Capítulo 2 y el Item 21.1).
• Las magnitudes se expresan en términos nominales cuando
no se han eliminado los efectos del crecimiento de los
precios, o en términos readecuando sí se han eliminado
dichos efectos.
El producto nacional en términos nominales se medirá a los
precios existentes cuando se realiza la producción, mientras que el
producto nacional a precios reales se medirá a los precios
existentes en un año base específico.
Dado que los precios de los distintos bienes varían en
diferentes proporciones se debe tratar de establecer la variación
general de los mismos. Para ello se recurre a los índices de
precios. Los índices de precios, como se vio en el Apéndice del
Capítulo 2, son unas medidas ponderadas de los precios de cada
período en los que cada bien o servicio se valora de acuerdo con
su peso o importancia en el producto total. Estos índices se
utilizan para deflactar -esto es, para eliminar el efecto de la
variación de los precios en los valores nominales de las
macromagnitudes- o, en otras palabras, para pasar de magnitudes
nominales a magnitudes reales.

12. 11.4. LOS PRINCIPALES AGREGADOS DE LAS
CUENTAS NACIONALES
Como hemos visto anteriormente, el producto nacional puede
medirse por la vía del gasto y por la vía de la producción. Desde
esta última perspectiva, y teniendo en cuenta que las empresas y
el sector público y los residentes en otros países también realizan
gastos, el producto nacional está integrado por los siguientes
componentes (véanse Esquemas 11.2, 11.3 y 11.4).
• Consumo privado (C).
• Consumo público (G).
• Inversión (1).
•Exportaciones netas, es decir, exportaciones menos
importaciones (NX).

13. Consumo privado (C)
El consumo es el mayor componente del producto nacional y el
que presenta un comportamiento más estable a lo largo del
tiempo. Los gastos en consumo se pueden dividir en tres
categorías: bienes durables (televisores, automóviles), bienes
perecibles (alimentos, vestuario) y servicios (transporte, servicios
de salud y educación).
Consumo público (G)
El sector público ofrece una serie de servicios a la sociedad tales
como defensa, salud, justicia, educación; asimismo, construye
carreteras, parques, etc., todo lo cual implica una serie de gastos
que se incluyen en el producto nacional bajo el rubro de consumo
o gasto público. Debe señalarse que los pagos de transferencias
(entendiendo por transferencias del Estado los pagos que realiza
éste a un individuo a cambio de los cuales no presta ningún
servicio corriente) no forman parte del gasto público. Así, por
ejemplo, cuando el sector público realiza pagos de transferencia a
los jubilados, o a otros receptores que no producen nada por sus
subvenciones, este tipo de pagos no se incluye en el producto
nacional.
Inversión (1)
En toda economía no sólo se producen bienes y servicios para el
consumo, sino también bienes de capital que contribuyen a la
producción futura. La inversión privada incluye tres categorías:
1. Inversión en planta y equipo de las empresas; esto es, la
construcción de fábricas, almacenes, la adquisición de
maquinaria, etc.).
2. Construcción residencial, es decir, la construcción de
viviendas.

14. 3. Variación de existencias. Así, el incremento de las
existencias de automóviles representa algo que se ha producido y,
por tanto, se incluye en el cálculo del producto nacional.
Exportaciones netas de bienes y servicios (XN)
Se denominan exportaciones los bienes y servicios que los países
destinan al exterior, es decir, los que venden fuera de su país. Por
importaciones se entiende el proceso inverso, los bienes y
servicios que un país compra del exterior.
Las exportaciones netas resultan de calcular la diferencia entre las
exportaciones y las importaciones (X-M).
En el Esquema 11.2 aparecen recogidos los distintos conceptos
que integran el producto nacional por el lado del gasto. Debe
señalarse que el producto nacional incluye sólo los bienes y
servicios producidos durante el año, por lo que no engloba las
compras de bienes durables ya utilizados, tales como los
automóviles de segunda mano, pues ya se incluyeron en el año en
que se compraron. Sí se contemplan, sin embargo, las
reparaciones de los automóviles, pues representan una producción
corriente.
Tampoco forman parte del producto nacional las acciones
adquiridas por los individuos o por las instituciones en el mercado
de valores, pues no representan producción, sino sólo
transferencia. Sin embargo, si una sociedad emite acciones para
financiar la construcción de una fábrica, ésta es parte del producto
nacional, pues se ha producido durante el año actual.
11.5. ALGUNAS INTERRELACIONES ENTRE
MACROMAGNITUDES
En este último apartado se analizan las relaciones existentes entre
el Producto Nacional Bruto y el Producto Nacional Neto, así
como el paso del producto nacional al producto interno.

15. 11.5.1. El Producto Nacional Bruto (PNB) y el Producto
Nacional Neto (PNN)
Si al calcular el producto nacional se contabiliza el valor total de
las fábricas y el equipo producido durante el año en cuestión, el
producto nacional se sobreestima, pues las instalaciones y el
equipo existentes se han deteriorado o depreciado durante el año
por el uso y la antigüedad. Por ello, una vez calculado el valor
total de todas las fábricas y del equipo producido durante el año,
hay que deducir la cuantía de la citada depreciación. En
consecuencia, al tratar la inversión, debe distinguirse entre:
a) Inversión bruta: gastos en nuevas plantas y equipo más la
variación en existencias.
b) Inversión neta: inversión bruta menos la depreciación o
amortización.
Según se emplee un tipo u otro de inversión hay dos definiciones
de producto nacional:

16. De estas definiciones se deduce que: PNN = PBN - depreciación
o amortización. De las dos mediciones del producto nacional, el
Producto Nacional Neto (PNN) es la más correcta, pues toma en
consideración el desgaste del equipo y la maquinaria producido
durante el año. Sin embargo, resulta que la depreciación es difícil
de estimar, por lo que en la práctica normalmente se opta por el
Producto Nacional Bruto (PNB), que sólo exige el cálculo de la
inversión bruta (el valor de la nueva planta, equipo y existencias
adquiridos por las empresas), sobre la cual se dispone de
información confiable.
El Ingreso Nacional Disponible (IND)
A partir del Producto Nacional Bruto (PNB), se obtiene el Ingreso
Nacional Disponible (IND) sumándole las transferencias netas del
exterior (Cuadro 11.2).

17. 11.5.2. Del producto nacional al producto interno
El Producto Interno Bruto al costo de los factores (PIB c.f.) se
define como el valor de los bienes y servicios producidos en una
economía durante un período de tiempo determinado. La
expresión costo de los factores indica que la valoración efectuada
del producto nacional se realiza sin incluir los impuestos
indirectos (los que no son soportados por el productor, sino que se
trasladan ('r) a la persona que compra los á productos) y
añadiéndole las subvenciones concedidas por el Estado a las
empresas. Quiere esto decir que los productos se valoran tratando
de recoger el costo de producción. El término interno hace
referencia a la actividad productiva desarrollada dentro de las
fronteras del país, con independencia de la nacionalidad de los
propietarios de los recursos empleados.
Así pues, dado que en el producto nacional se incluye únicamente
la producción llevada a cabo por las personas físicas o jurídicas
que gozan de la condición de residentes en el país para obtener el
producto interno, se le suman las rentas obtenidas por los
residentes extranjeros en el país (RRE) y se le restan las rentas de
los residentes de éste obtienen en el extranjero (RRN).
Analíticamente:
PIB c.f. = PNB c.f. + RRE - RRN
Si al PIB c.f. se le añade el importe de los impuestos
indirectos, T;, y se le restan las subvenciones de explotación a las
empresas, S,„ se obtiene el Producto Interno Bruto a precios de
mercado (PIB p.m.). Analíticamente:
PIB p.m. = PIB c.f. + T; - Sh
El producto interno por sectores y el empleo del PIB
En cuanto a su origen, el PIB es igual a la suma de los valores
agregados de los distintos sectores productivos (Cuadro 11.3). De

18. manera que el PIB, sectorialmente, se compone de las
aportaciones de las ramas agrícola, pesquera, industrial y de
servicios, debiéndose incluir los impuestos ligados a la
importación y excluir la producción imputada a los servicios
bancarios con el fin de evitar la doble contabilización. 'or lo que
respecta a su empleo (perspectiva del gasto), el PIB se distribuye
en gastos le consumo (público y privado), de inversión
(formación bruta de capital), e intercambio con el exterior
(exportaciones menos importaciones), y en la variación de
existencias, esto es, el valor de los bienes y servicios finales no
vendidos por las empresas en dicho período.

19. El producto interno a precios de mercado y al costo de los
factores
Como se ha apuntado, la distinción entre el producto interno y el
producto nacional descansa en que se adopte un criterio de
residencia o de nacionalidad para computar as rentas obtenidas. El
PNB mide el valor de la producción realizada por los factores le
producción nacionales, mientras que el PIB mide la producción de
los residentes en Chile.

24. CAPITULO 13
La intervención del Estado en la Economía: la política fiscal
Aunque la intervención del Estado en la Economía no es algo
reciente, es un hecho que ésta se ha intensificado de forma
notable a lo largo del presente siglo. Los objetivos finales que
persigue suelen crecimiento económico y social del país, si bien
es frecuente que se concrete en variables tales como nivel de
empleo y el control de la inflación.
Los instrumentos más importantes que emplea el sector público
para intervenir en la Economía los gastos públicos, los impuestos
y la reglamentación de la actividad económica.
13.1. LA INTERVENCION DEL ESTADO Y SUS
OBJETIVOS
A lo largo de la historia, la intensidad de la intervención del
Estado en la economía ha ido variando, alternándose las épocas de
liberalismo con otras de una mayor intervención. Esta situación
cambia a partir de la crisis de 1929. En este año se i la Gran
Depresión, y en la mayoría de los países occidentales se produjo
una gr, cesión, caracterizada por un drástico aumento del
desempleo y la quiebra de un número de empresas.

25. En muchos países, el miedo a que se produjesen nuevas
recesiones llevó a aunentar de forma apreciable la intervención
del Estado en la actividad económica.
En este proceso influyó de manera importante la obra de J. M.
Keynes, Teoría general de la ocupación, el interés y el dinero.
Keynes proponía una actitud activa por )arte de los gobiernos ante
las crisis económicas, defendiendo el aumento del gasto, en
particular del gasto público, como una forma de combatir las
depresiones económicas. En cualquier caso, las ideas
intervencionistas han sido criticadas por los monetaristas
(Esquema 13.1).
13.1.1. Las funciones y los objetivos del sector público
En la actualidad corresponden a las entidades vinculadas con el
sector público tanto as funciones básicas en la programación
económica como el papel dominante en las actividades de carácter
social. Paralelamente, se ha producido un aumento paulatino le
los poderes atribuidos al sector público para establecer normas de

26. carácter económico. En muchos países el sector público ha
actuado como promotor directo de grandes empresas industriales
y se ha responsabilizado igualmente de la creación de
organizaciones financieras de importancia.
A grandes rasgos, las funciones principales del sector público son
las siguientes Esquema 13.2):
• fiscal
• reguladora
• proveedora de bienes y servicios
• redistributiva, y
• .estabilizadora

28. 13.1.2. Objetivos del sector público
Los gobiernos, con su intervención en la Economía, persiguen
unos objetivos últimos de carácter general, tales como el progreso
económico y social del país.
Para conseguir estos objetivos últimos, los gobiernos tratan de
conseguir unos objetivos económicos que, como vimos en el
Capítulo 11 al estudiar la política macroeconómica, se concretan
en los puntos siguientes:
• El mayor nivel de empleo posible.
• La estabilidad de los precios.
• El crecimiento económico.
A más largo plazo, el Estado también persigue otros objetivos,
como por ejemplo el logro de una distribución de la renta
equitativa (véase Capítulo 12) y el equilibrio de los intercambios
comerciales con el resto del mundo (véase Capítulo 16).
13.2. LOS INTRUMENTOS DEL SECTOR PUBLICO: LA
POLITICA FISCAL
El gobierno, para alcanzar los objetivos que se propone, se vale de
la política económica. Esta generalmente se lleva a cabo mediante
los instrumentos que proporcionan la política fiscal y la política
monetaria. La política monetaria se ocupa principalmente de
controlar la cantidad de dinero y las tasas de interés.
En este capítulo vamos a abordar sólo la política fiscal. La
política monetaria la estudiaremos en el Capítulo 15.

29. 13.2.1. La política fiscal
Los programas del gobierno con respecto a la compra de bienes y
servicios, y el gasto de transferencia y la cantidad y tipo de
impuestos integran la política fiscal.
• Las decisiones del gobierno, referentes al gasto público y a
los impuestos, constituyen la política fiscal.
Los ingresos públicos
Los ingresos públicos son los ingresos del Estado obtenidos
fundamentalmente a través de los impuestos.
• Los impuestos son los ingresos públicos creados por Ley y
de cumplimiento obligatorio por parte de los sujetos
contemplados en la misma.
A1 igual que ocurre con el gasto público, el gobierno puede
actuar sobre la economía utilizando los impuestos. Si el nivel de
actividad económica es relativamente bajo y existe un volumen
considerable de desempleo, el gobierno puede reducir los
impuestos con objeto de impulsar la demanda de consumo. Por el
contrario, si la demanda agregada es superior a la capacidad
productiva del país, una estrategia puede consistir en elevar los
impuestos.
13.2.2. El presupuesto del sector público
Los ingresos y los gastos del sector público se integran
constituyendo el presupuesto.
• El presupuesto del sector público es una descripción de sus
planes de gasto y financiamiento; dicho presupuesto suele ir
acompañado de cambios en los impuestos.

30. Las actuaciones que el sector público lleve a cabo en relación con
los gastos públicos y los impuestos se recogen en el presupuesto.
El presupuesto del sector público se puede definir de forma
esquemática como sigue:
Presupuesto del Ingresos Gastos
= (-)
sector público públicos públicos
Si los ingresos públicos superan a los gastos públicos habrá un
superávit presupuestario. Por el contrario, un déficit
presupuestario tendrá lugar cuando los ingresos públicos sean
menores que los gastos públicos. El presupuesto estará
equilibrado cuando los ingresos públicos sean iguales a los gastos
públicos.
Lógicamente, las medias expansivas (aumento del gasto público o
reducción de impuestos) tenderán a crear déficit en el
presupuesto, mientras que las políticas restrictivas actuarán en
sentido contrario (Esquema 13.3).
13.3. EL CARÁCTER AUTOMÁTICO DE LA POLITICA
FISCAL
La visión de la política fiscal como instrumento estabilizador de
la actividad económica puede hacer pensar que ésta sólo ayuda a
controlar la economía si adoptan políticas discrecionales.

31. • Las políticas fiscales discrecionales son las que exigen
tomar medidas explícitas. Las más significativas son: 1) los
programas de obras públicas y otros gastos, 2) los
proyectos públicos de empleo, 3) los programas de
transferencias, y 4) la alteración de las tasas impositivas.
Aunque las políticas fiscales discrecionales son importantes, el
sistema impositivo tiene unos efectos automáticos sobre la
evolución de la actividad económica, esto es, sobre las
depresiones y sobre las expansiones que conviene analizar.
• Una depresión es un período prolongado de baja actividad
económica y elevado desempleo.
13.3.1. Los impuestos, como estabilizadores automáticos
En el mundo real, los impuestos suelen variar con el producto
nacional. De hecho, es bastante frecuente que los impuestos sean
de naturaleza proporcional, es decir, que produzcan ingresos que
suponen un determinado porcentaje del producto nacional.

32. Cuando los impuestos son proporcionales resulta que la
recaudación se altera de forma automática, incrementándose a
medida que aumenta el producto nacional. El aumento de los
impuestos a medida que se incrementa el producto nacional
reducirá la fuerza de la expansión y ocurrirá lo contrario si tiene
lugar una recesión. Por tanto, los impuestos proporcionales
cumplen la misión de un estabilizador automático de la actividad
económica.
• Un estabilizador automático es cualquier hecho del sistema
económico que tiende a reducir mecánicamente la fuerza de
las recesiones y/o de las expansiones de la demanda sin que
sean necesarias medidas discrecionales de política
económica.
13.3.2. Otros estabilizadores automáticos
Durante las fases de recesión aumenta el desempleo y con él los
subsidios a los cesantes, mientras que en los años de fuerte
crecimiento, al reducirse el desempleo, disminuyen esos pagos,
incrementándose paralelamente los fondos que recauda la
Seguridad Social en forma de cotizaciones, tanto de los
trabajadores como de las empresas. De esta forma, el seguro de
desempleo ejerce una presión estabilizadora contribuyendo a
reducir la demanda cuando ésta es excesiva o colaborando en
mantener el nivel de consumo si la actividad económica está
descendiendo.
Otros programas asistenciales, tales como las pensiones de
jubilación, también muestran un comportamiento anticíclico,
actuando por tanto como estabilizadores automáticos.
• Los ciclos económicos son las fluctuaciones de la actividad
económica global, caracterizados por la expansión o la
contracción simultánea de la producción en la mayoría de
los sectores.

33. En cualquier caso, debe señalarse que no todos los estabilizadores
automáticos se originan por la actuación del sector público. Los
ahorros de las sociedades anónimas y de las familias también
suelen cumplir una misión estabilizadora. Otro tanto puede
decirse de las sociedades que pagan dividendos estables, aun
cuando sus beneficios varían a corto plazo, y también del
comportamiento de las familias, al tratar éstas de mantener un
nivel de vida dependiente, no de la renta de cada año, sino de una
renta media o permanente.
Aunque el papel desempeñado por los estabilizadores automáticos
es importante, por sí solos no son suficientes para estabilizar,
valga la redundancia, la actividad económica. Los estabilizadores
automáticos reducen parte de las fluctuaciones de la economía,
pero no las eliminan completamente.
13.4. LIMITACIONES AL EMPLEO DE POLITICAS
FISCALES DISCRECIONALES
Como se ha señalado, a pesar de la existencia de estabilizadores
automáticos continúa habiendo fluctuaciones en la actividad
económica. Vamos a analizar las principales políticas
discrecionales empleadas en la práctica y las limitaciones que
presentan. Las políticas a analizar son:
• Los programas de obras públicas y otros gastos.
• Los proyectos públicos de empleo.
• Los programas de transferencias.
• La alteración de los tipos impositivos.

34. 13.4.1. Los programas de obras públicas y otros gastos
Históricamente, los programas de obras públicas han constituido
la forma más frecuente de enfrentarse a las depresiones. Los
proyectos de inversión pública tenían como objetivo fundamental
dar trabajo a los desempleados, pero en muchas ocasiones el
estudio previo era insuficiente y, en otras, estas obras eran de
escasa utilidad pública, ya que se concebían principalmente para
crear empleo y no como instrumento de lucha anticíclica.
La evidencia ha demostrado que se necesita mucho tiempo para,
por ejemplo, poner en marcha un hospital o para construir una
carretera. Así, antes de iniciar cualquier obra pública es necesario
llegar a un consenso político sobre qué proyectos concretos
resultan prioritarios. Una vez estudiados cuáles son los que se van
a realizar, hay que elaborar anteproyectos que permitan analizar
técnicamente la viabilidad de la inversión. Con posterioridad,
habría que iniciar una serie de actuaciones legales tendientes a

35. expropiar y comprar los terrenos y, en la siguiente fase, es cuando
se empezarían a construir las nuevas estructuras y carreteras.
La práctica demuestra que, como promedio, desde que se empieza
a considerar la posibilidad de llevar a cabo un proyecto hasta que
de hecho se empiezan a gastar cantidades apreciables en él, en
mano de obra y materiales, suele transcurrir un mínimo de tres
años. De esta forma, puede suceder que si tiene lugar una
recesión, y ésta tiene una duración de año y medio o dos años, y
posteriormente va seguida de otros dos años de reactivación, los
proyectos de obras públicas que se pensaron para combatir la
recesión, en realidad comienzan a ejercer sus efectos expansivos
sobre la demanda agregada cuando la economía ya ha superado la
recesión y está en fase de reactivación, contribuyendo así a
acelerarla.
Lo anterior no debe entenderse como un ataque a los programas
de obras públicas. Estos son necesarios, pues para que una
economía se desarrolle ha de estar dotada de unas infraestructuras
suficientes, y éstas deben realizarse con cargo a los presupuestos
públicos. Lo que resulta más dudoso es la conveniencia de que los
programas de obras públicas se realicen con objeto de intentar
estabilizar la actividad económica a corto plazo.
13.4.2. Proyectos públicos de empleo
Los proyectos públicos de empleo suelen estar patrocinados por
las administraciones públicas (nacional, regional o municipal) o
por organismos autónomos. Su objetivo es contratar trabajadores
cesantes durante períodos cortos de tiempo. Estos proyectos
evitan uno de los principales inconvenientes de los programas de
obras públicas, va que se pueden comenzar y abandonar
rápidamente.
Las limitaciones a este tipo de actuaciones se pueden concretar
diciendo que a menudo tienen una importancia secundaria y que,

36. además, el cambio de este tipo de puestos de trabajo a otros de
carácter regular es difícil, ya que ocupar uno de estos
empleos no parece que aumente mucho las posibilidades de
conseguir después un trabajo fijo.
Uno de los proyectos públicos de empleo más conocido en
nuestro país fue el Programa para Jefes de Hogar, más conocido
como POJH implementado a través de las municipalidades en el
Gobierno Militar para hacer frente al creciente desempleo en la
década de los ochenta.
13.4,3. Los programas de transferencias
Tal como se ha señalado anteriormente, el seguro de cesantía y las
pensiones de jubilación actúan como estabilizadores automáticos.
Además de éstos, el sector público establece diversos programas
discrecionales de transferencias hacia ciertos sectores marginados
del mercado de trabajo, esto es, grupos especialmente afectados
por el desempleo, como los jóvenes o los trabajadores
pertenecientes a ciertas industrias en proceso de reconversión. En
estos casos, generalmente se arbitran programas de jubilaciones
anticipadas (caso de los trabajadores pertenecientes a empresas
estatales en reconversión o proceso de cierre).
La utilización de estos programas sociales de transferencias con
carácter anticíclico se enfrenta a menudo con dificultades. Ello se
debe a que suelen ser una vía de una sola dirección, pues una vez
establecidos resulta difícil reducirlos o eliminarlos, incluso
durante las fases de expansión del ciclo.
13.4.4. Alteración de las tasas impositivas
Ante una recesión económica, especialmente si se cree que ésta va
a ser breve, otra estrategia posible para tratar de evitar sus efectos
consiste en reducir temporalmente las tasas de algunos impuestos.

37. Así, por ejemplo, si se reducen las tasas del impuesto sobre la
renta de las personas, se impedirá que descienda la renta
disponible y con ella el consumo.
Una de las ventajas de este instrumento de la política anticíclica
es que, cuando las tasas se han modificado, la reducción de los
impuestos se difunde de forma rápida a toda la población
estimulando el gasto.
Sin embargo, la experiencia demuestra que la modificación
anticíclica de los impuestos presenta serios inconvenientes. Con
frecuencia, por ejemplo, transcurre un tiempo excesivamente
largo desde que los Ministerios de Economía y Hacienda pro
ponen alterar los tipos impositivos hasta que el Congreso lo
aprueba. Otra limitación de cara al empleo de los cambios en las
tasas impositivas, como política anticíclica se deriva del hecho de
que si han desaparecido las circunstancias que temporalmente
aconsejaban reducir las tasas, luego resulta difícil e impopular
volver a subirlas.
13.5. REFLEXIONES FINALES SOBRE LA POLITICA
FISCAL
En vista de lo señalado en relación a las posibilidades y
limitaciones de la política fiscal, no resulta difícil entender que,
en la actualidad, ésta juegue un papel relativamente secundario en
el contexto de las políticas estabilizadoras. En la mayoría de los
países es, como veremos en el capítulo siguiente, la política
monetaria la que tiene un mayor protagonismo en este terreno. En
el Esquema 13.4 se recogen respecto a la política fiscal las dos
posturas más características: la clásica, esto es, la que tiene su
origen en los trabajos de los economistas clásicos como A. Smith,
y la que sigue las directrices contenidas en la obra de J. M.
Keynes.
Desde un punto de vista clásico, la Economía tiene mecanismos
autocorrectores que eliminan los desajustes y hacen innecesaria la

38. intervención del sector público. A corto plazo pueden aparecer
fluctuaciones en la actividad económica, pero a largo plazo la
Economía tiende hacia el pleno empleo de los recursos
productivos.
Para los economistas clásicos, el gasto público se debería limitar
en lo máximo posible y el presupuesto tendría que mantenerse
equilibrado anualmente.
Para Keynes y sus seguidores, tal como puso de manifiesto la
crisis de 1929, no existe un mecanismo automático que haga
tender la Economía hacia el pleno empleo de los recursos.
Además, los precios y los salarios no son tan flexibles como
defendían los clásicos. Especialmente los salarios son rígidos a la
baja, de forma que los ajustes no tienen lugar de la manera
prevista por los economistas clásicos (véase Nota sobre el
pensamiento económico del Capítulo 12).
Teniendo en cuenta estas circunstancias, y ante una recesión
motivada por una demanda agregada insuficiente, el sector
público debe intervenir manipulando los gastos y los impuestos.
Para combatir las fluctuaciones se defiende que el presupuesto
debe equilibrarse cíclicamente, de tal modo que durante las
recesiones se pueda incurrir en déficit temporales.

39. 13.5.1. El déficit y su financiamiento
Al margen de las distintas actitudes ante la política fiscal, el
hecho es que a lo largo del presente siglo, en la mayoría de los
países, el sector público ha incrementado su participación en la
actividad económica, lo que le ha hecho incurrir en cuantiosos
déficit. Estos han implicado unas necesidades crecientes de
financiamiento. Para atender estas necesidades se cuenta con tres
procedimientos:
• impuestos,
• creación de dinero, y
• emisión de deuda pública.
Aunque los impuestos aparecen como una forma natural de
financiar los gastos públicos, presentan una seria limitación, ya
que cuando hay déficit son insuficientes para atender a los gastos.
Además, si se está en una recesión, no se puede aumentar los
impuestos, pues ésta se agravaría.

40. Un posible procedimiento para tratar de hacer frente al déficit
público consiste en acudir a la creación de dinero. Ya que el
sector público (Ministerio de Hacienda), a través de la Casa de
Moneda de Chile y del Banco Central, es el responsable de la
emisión de dinero, cabría pensar que basta recurrir a este
procedimiento para atender las necesidades de financiamiento del
déficit. Como veremos en el Capítulo 15, esto implica poner en
práctica una política monetaria expansiva que puede tener efectos
contraproducentes sobre la Economía. En concreto supondría,
entre otros aspectos, una elevación de las tensiones inflacionistas
y la pérdida de valor del dinero (véase Capítulo 21).
Una tercera posibilidad para financiar los gastos públicos consiste
en emitir deuda pública, es decir, poner a la venta títulos de renta
fija (bonos y obligaciones) por parte del Estado. Esta iniciativa
también tiene implicaciones monetarias, dado que los fondos
financieros no son ilimitados y la emisión de deuda pública puede
reducir las posibilidades de financiamiento de la inversión
privada, así como contribuir a elevar las tasas de interés. Este
fenómeno es lo que se ha llamado el efecto desplazamiento de la
actividad económica privada por el sector público.
• El efecto desplazamiento es la proposición según la cual el
gasto público, los déficit presupuestarios o la deuda del
Estado reducen la cantidad de inversión de las empresas.
Estas dificultades han motivado que en fechas recientes hayan
proliferado los ataques a las políticas que impliquen una mayor
intervención del sector público en la actividad económica.