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MÓDULO IV
MODELOS DE OCUPACIÓN PARA EL
DESARROLLO SOSTENIBLE
AUTORES: DIRECCIÓN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y
PLUSVALÍA
CURSO PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN EL
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
1
Alcaldía Municipal de Chía “Chía Educada, Cultural y Segura” 2020 – 2023
Alcalde
Luis Carlos Segura Rubiano
Secretario General
José Antonio Parrado Ramírez
Secretario de Participación Ciudadana y Acción Comunitaria
Yexon Alexis Mojica
Secretario de Planeación
Camilo Andrés Cantor González
Director de Ordenamiento Territorial y Plusvalía
Orlando Hernández Cholo
Coordinadora de la Escuela Virtual de Participación Ciudadana “Chía Educada –
Chía participa”
Helem Alejandra Sánchez Sánchez
Tutores del Módulo
Orlando Hernández Cholo
Director de Ordenamiento Territorial y Plusvalía
Edison Ferney Rocha González
Profesional Universitario – Dirección de Ordenamiento Territorial y Plusvalía
Miriam Suta Rodríguez
Profesional Universitario – Dirección de Ordenamiento Territorial y Plusvalía
Saray Natalia Castro Londoño
Profesional Universitario – Dirección de Ordenamiento Territorial y Plusvalía
Este documento fue realizado en el marco de la estrategia “Escuela Virtual de
Participación Ciudadana Chía Educada – Chía participa” como una herramienta
pedagógica en el marco del proceso de Revisión y ajuste del Plan de
Ordenamiento Territorial
Reconocimiento- NoComercial (by-nc) Se permite la generación de obras
derivadas siempre que no se haga uso comercial. Tampoco se puede utilizar la
obra original con finalidades comerciales.
2
MÓDULO 4
MODELOS DE OCUPACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE
PROPÓSITO
Brindar una aproximación a los participantes a los conceptos básicos centrales en
torno a los Modelos de Ocupación para el Desarrollo Sostenible.
Disponer de elementos teórico-normativos sobre los componentes ambientales,
físicos, espaciales, socioeconómicos, culturales, poblacionales para tener en
cuenta en los modelos de ocupación del territorio para su armónico desarrollo.
ALCANCE
Se abordarán en esta unidad los conceptos básicos que les permitan a los
participantes conocer las diferentes estructuras necesarias para la modelación del
territorio.
Se socializarán aspectos como la concentración o dispersión del desarrollo del
territorio, la incidencia sobre los elementos estructurantes, su impacto en el modelo
de ciudad, la materialización de una estructura económica relacionada al
ordenamiento deseado, y su impacto en la financiación de este.
Así mismo se mostrará información geográfica sobre la urbanización en el Municipio
de Chía, su ocupación sobre el territorio y la incidencia en el modelo de ocupación.
CONTENIDOS
1. Modelos extensos o de expansión vs modelos compactos o densos
2. Determinantes ambientales y estructura ecológica
3. Estructura funcional y de servicios
4. Fortalecimiento de la estructura económica del territorio a través de instrumentos
de financiación
5. Proceso de urbanización en Chía
PALABRAS CLAVE
Movilidad, Transporte, Espacio público, Conexión.
Armonización, Elementos estructurantes, Modelo compacto y disperso, Huella
urbana, Urbanización, Instrumentos de financiación, Sostenibilidad, Cargas
generales o estructurales, Cargas locales o de urbanización, Beneficios o
aprovechamientos urbanísticos.
3
Modelo, compacto, difuso, desarrollo sostenible, expansión vertical, densificación.
Amenaza: Peligro latente de que un evento físico de origen natural, o causado, o
inducido por la acción humana de manera accidental, se presente con una
severidad suficiente para causar pérdida de vidas, lesiones u otros impactos en la
salud, así como también daños y pérdidas en los bienes, la infraestructura, los
medios de sustento, la prestación de servicios y los recursos ambientales.
Elementos expuestos: Se refiere a la presencia de personas, medios de subsistencia,
servicios ambientales y recursos económicos y sociales, bienes culturales e
infraestructura que por su localización pueden ser afectados por la manifestación
de una amenaza.
Vulnerabilidad: Susceptibilidad o fragilidad física, económica, social, ambiental o
institucional que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir efectos adversos
en caso de que un evento físico peligroso se presente. Corresponde a la
predisposición a sufrir pérdidas o daños de los seres humanos y sus medios de
subsistencia, así como de sus sistemas físicos, sociales, económicos y de apoyo que
pueden ser afectados por eventos físicos peligrosos.
Riesgo de desastre: Corresponde a los daños o pérdidas potenciales que pueden
presentarse debido a los eventos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural,
tecnológico, biosanitario o humano no intencional, en un período de tiempo
específico y que son determinados por la vulnerabilidad de los elementos
expuestos; por consiguiente, el riesgo de desastres se deriva de la combinación de
la amenaza y la vulnerabilidad.
1. MODELOS EXTENSOS O DE EXPANSIÓN VS MODELOS COMPACTOS O DENSOS
En el marco de la revisión de un Plan de Ordenamiento Territorial -POT- es de gran
relevancia reflexionar sobre los modelos urbanos: “ciudad dispersa - ciudad
compacta”, es así como en el presente módulo se abordan y profundizan dichos
conceptos, como referente para la construcción colectiva de un modelo de
ocupación deseado.
Las teorías urbanas desde sus diferentes enfoques aportan en los procesos de
planificación territorial, elementos de comprensión dentro de la complejidad a
propósito del crecimiento poblacional y urbanístico, que caracteriza los territorios
en entornos metropolitanos. El ejercicio de planeación está soportado en teorías
que permiten orientar las decisiones del ordenamiento, en este sentido contribuyen
a inferir y encauzar acciones para incentivar o invertir determinadas tendencias y
comportamientos urbanos.
La Real Academia de la Lengua define que un “modelo” es un “Esquema teórico,
generalmente en forma matemática, de un sistema o de una realidad compleja,
como la evolución económica de un país, que se elabora para facilitar su
comprensión y el estudio de su comportamiento”. De lo anterior podemos deducir
que un “modelo teórico” es una abstracción de una realidad compleja y llevada
al campo de la planeación territorial, los modelos de ocupación del territorio
4
contribuyen a la simplificación de una realidad compleja atribuida entre otros
aspectos al fenómeno de crecimiento urbano presente en las ciudades; por lo
tanto dicho modelo teórico es elaborado para facilitar la comprensión en la
complejidad de los territorios.
Existen diferentes enfoques cuando de modelos teóricos en el ejercicio de la
planeación territorial se pretende abordar, al respecto este módulo plantea
analizar desde el crecimiento físico los modelos urbanos de ocupación del territorio
“ciudad dispersa-ciudad compacta”.
MODELO DE EXPANSIÓN
También conocidos como modelos extensos, difusos o dispersos o de expansión
horizontal. El crecimiento poblacional es uno de los factores por los cuales hoy por
hoy, especialmente las ciudades con entornos metropolitanos se encuentran
inmersas en procesos de suburbanización, lo cual contribuye de manera
significativa a intensificar el desarrollo de sus periferias y en consecuencia la
localización de procesos de expansión urbana incontrolada, lo cual ocasiona
hechos desafortunados que inciden en la economía, en el ambiente, en la
sociedad de los territorios y por supuesto en las relaciones funcionales estructurales
que terminan afectando en el nivel de vida de los habitantes.
En términos de transporte una ciudad difusa, se carece de un sistema de transporte
organizado, normalmente es poco eficiente, dadas las distancias, lo que implica
mayores tiempos de desplazamiento y altos costos de operación.
La expansión urbana de manera planificada requiere preparar un suelo, dotándolo
de las infraestructura capaces de soportar en el tiempo la población que se espera
albergar; contrario a ello un modelo disperso se caracteriza por un crecimiento
espontáneo e incontrolado que carece de la infraestructura suficiente y eficiente
de servicios, en relación con la distribución y suministro de agua potable,
recolección y tratamiento de aguas residuales, manejo, recolección y disposición
de residuos sólidos, así mismo la infraestructura de energía eléctrica y de
comunicaciones.
Entre los hechos más desafortunados en el modelo de ciudad dispersa incontrolada
esta la ocupación de áreas de valor ambiental, ecológico y de riesgo. La
consolidación de asentamientos humanos en áreas de protección ocasiona daños
irreversibles al intervenir ecosistemas estratégicos con la deforestación de masas
boscosas en áreas de recarga hídrica, intervención de humedales, rellenos y
ocupación de rondas, en algunos casos la intervención de cauces de quebradas,
chucuas, vallados etc., por mencionar algunos hechos que no solo restan a la
sustentabilidad del territorio, sino que también representan riesgo e inseguridad
para la vida de los que allí habitan.
Es de esperarse que un crecimiento que avanza de manera incontrolada carece
de la infraestructura de servicios que requiere una población para la sana
convivencia, encuentro cultural, de recreación y deporte, así como para el
esparcimiento; es decir que el modelo de ciudad dispersa no cuenta con los
5
equipamientos y espacios públicos suficientes y de calidad para el uso y goce de
sus habitantes. Una ciudad con un modelo de crecimiento disperso cuya población
se desarrolla en medio de las carencias ya descritas, no cuenta con los espacios
públicos de encuentro suficientes y adecuados para interrelacionarse y construir
tejido social, lo que genera poblaciones en desigualdad, socialmente segregadas,
sin identidad, ni sentido de apropiación y pertenencia de sus entornos.
Parte de las reflexiones del modelo de ciudad con modelo disperso, es la forma en
que se ordena el territorio (planeación funcionalista), que genera segmentación a
partir de “usos y funciones en el territorio”, hecho que incentiva en la ciudad el
modelo disperso al zonificar la ubicación de actividades, es decir la mejor
ubicación para la vivienda, para el comercio, para la industria, para las
instituciones educativas entre otras actividades y sumado a ello determinar la
conveniencia o no en la compatibilidad para el funcionamiento de otras
actividades.
Esta forma de organización trae diferentes inconvenientes puesto que requiere de
infraestructuras cuya función es articular el territorio para generar las relaciones
entre las zonas residenciales y zonas de trabajo o estudio, estas relaciones se
materializan con las infraestructuras propias para la movilidad, los servicios públicos
de vital importancia, convirtiéndose así en sistemas estructurantes del territorio que
de no ser suficientes y eficientes propician ciudades en desigualdad incidiendo en
el valor del suelo y la localización de población según su ingreso, es decir un
territorio socio-espacialmente segregado.
Se propone revisar el artículo anexo titulado: “Modelos de ordenación del territorio
más sostenibles” de Salvador Rueda. el cual aporta a las ideas planteadas en el
módulo.
MODELOS COMPACTOS
También conocidos como densos y complejos, (más personas en menos espacio).
Este modelo de desarrollo urbano se caracteriza por buscar la consolidación y
optimización del suelo urbano ya sea por disponibilidad de áreas aptas para este
tipo de desarrollo que no ha sido desarrollado en el tiempo o por la incorporación
de suelo de expansión (nuevo suelo) entendido este como suelo que se debe dotar
previamente de las infraestructuras necesarias para ser ocupado una vez esté listo.
Disponer de suelo urbano para la gestión del desarrollo territorial es la oportunidad
para definir y equilibrar las carencias del territorio en términos de dotación de las
infraestructuras de equipamientos colectivos, espacio público efectivo, así como la
ampliación, construcción y mejoramiento de las redes de infraestructura vial y de
servicios públicos necesarios. De la misma manera es la oportunidad para
concentrar o densificar la población en altura en proporción con el soporte de los
servicios públicos, la densificación es también conocida como “expansión vertical”
es así como el modelo propone liberar suelo para el uso y disfrute del encuentro
colectivo y la cohesión social.
Entre las ventajas de optar por un modelo compacto está liberar a la periferia de
las presiones a las que se ve abocada por la creciente dinámica de urbanización,
6
este hecho representa la oportunidad de recuperar suelos productivos y de
conservación por sus altas calidades agrológicas y ambientales.
Todo modelo de ocupación tiene desventajas y el modelo compacto no es la
excepción puesto que la densificación transforma el valor del suelo y genera
inevitablemente fenómenos de gentrificación, en el que se remplaza la población
residente por población de mayor ingreso, con capacidad económica para
soportar los costos que genera este tipo de desarrollos.
De otro lado si bien es cierto la densificación es una posibilidad de desarrollo no se
puede desconocer que esta debe ir acompañada de otras decisiones que
equilibren el modelo; es decir que la transformación de las infraestructuras deben
ser proporciónales al crecimiento urbano que se proyecta concentrar, en el caso
de la infraestructura vial esta debe ser proyectada y ampliada en sección e
interconexión para hacer eficiente la movilidad de los nuevos ocupantes, así mismo
la altura de las edificaciones deben guardar proporción con los perfiles viales así
como sus retrocesos necesarios en función del espacio público colectivo dispuesto
para transitar o permanecer, la misma reflexión debe darse sobre la disponibilidad
y capacidad de los servicios públicos en proporción con el número de habitantes
y más aún la disponibilidad del recurso hídrico en el tiempo.
La materialización del modelo compacto debe estar sujeta a la implementación
de los instrumentos de planeación y gestión adecuados que hagan posible la
transformación, considerando que se trata de intervenir territorios ya consolidados
es decir construidos que requieren redireccionar tendencias o incentivar otros
comportamientos acertados.
El título de la unidad o módulo “MODELOS DE OCUPACIÓN TERRITORIAL PARA EL
DESARROLLO SOSTENIBLE” amerita revisar las características de un “modelo urbano
sostenible” según Sorensen et al., (2005), “…el cual proporciona condiciones
ambientales saludables, relaciones funcionales adecuadas y eficientes, acceso a
los servicios urbanos para el desarrollo social y económico, manteniendo las
relaciones ecológicas equilibradas con los ecosistemas globales; de tal manera
que los costos ambientales de la urbanización no sean transferidos a la
generaciones futuras lo cual supone:
− Utilización racional del recurso suelo que, por un lado, impida el
asentamiento en zonas de riesgo y por otro, que trate de reducir la expansión
urbana, promoviendo el reciclaje de tejidos urbanos preexistentes y
evitando los desarrollos urbanísticos de baja densidad. En definitiva, una
conjunción entre las necesidades de crecimiento y la preservación de
valores naturales y culturales.
− Una estructura urbana compacta y abarcable. Esa ciudad razonablemente
densa, continua, multifuncional, heterogénea y diversa, permite un aumento
de la complejidad interna, una vida social cohesionada, una economía
competitiva, un ahorro del suelo, energía y de los recursos materiales,
además de la preservación de los sistemas agrícolas y naturales.
7
− Una ordenación de las actividades que favorezca la proximidad a los
ciudadanos, una distribución equilibrada de los recursos y, en cualquier
caso, una accesibilidad eficiente y equitativa a los mismos, lo que implica,
en muchos casos, la presencia de un buen sistema de transporte público…”
En conclusión, ningún modelo de ocupación es completamente ideal para un
territorio en específico debido a sus diversos comportamientos de crecimiento,
características geográficas, recursos naturales y fuerzas económicas y sociales, etc.
Para afianzar la aplicación de estos conceptos se comparte el artículo titulado: Las
centralidades urbanas como espacios concebidos: referentes técnicos e
ideológicos de los modelos territoriales del Plan de Ordenamiento Territorial (POT)
de Bogotá (Colombia) - Alice Beuf- Universidad Nacional de Colombia, Bogotá –
Colombia; la cual hace un recuento de la evolución que ha tenido la ciudad de
Bogotá, al explorar en el tiempo diferentes modelos de ocupación con sus aciertos
y desaciertos.
La ciudad de proximidad o ciudad de los 15 minutos, abordados por el arquitecto
Carlos Moreno, permite reflexionar sobre el modelo de ciudad deseado.
https://www.youtube.com/watch?v=hmlAnYm74n8
2. DETERMINANTES AMBIENTALES Y ESTRUCTURA ECOLÓGICA
¿QUÉ SON LOS DETERMINANTES AMBIENTALES?
De acuerdo con MinAmbiente (2020), los determinantes ambientales son “términos
y condiciones fijados por las autoridades ambientales para garantizar la
sostenibilidad ambiental de los procesos de ordenamiento territorial”. Entre sus
principales características se encuentran:
− “Son todas aquellas normas, lineamientos, directrices y pronunciamientos de
carácter general emanados por las autoridades ambientales (MinAmbiente,
CAR, PNN, Autoridades Ambientales Urbanas (AUU)).
− Cuentan con vida jurídica propia.
− Constituyen normas de superior jerarquía y obligatorio cumplimiento.
− Presentan diferentes niveles de restricción o condicionamiento a los usos del
suelo.
− Permiten la gestión integral del medio ambiente y de los recursos naturales
renovables en los procesos de ordenamiento territorial.
− Derivan de instrumentos de gestión ambiental y de planes de manejo.
− Provienen de regulaciones que reglamentan actividades que deterioran el
ambiente de manera directa o indirecta.
− Contribuyen al cumplimiento de los estándares de calidad para un
ambiente sano.
− Provienen de medidas de prevención, mitigación, compensación y
corrección de aspectos e impactos ambientales.
− Contribuye a la construcción de territorios seguros a partir de la
incorporación de la gestión del riesgo de desastres.
8
− Contribuyen a la gestión de los efectos generados por la variabilidad y el
cambio climático”.
MARCO NORMATIVO DE LAS DETERMINANTES AMBIENTALES
Constitución Política de Colombia
Ley 99 de 1993
Por medio de la cual se creó el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se
organizó el Sistema Nacional Ambiental – SINA.
Ley 1955 de 2019
Por medio de la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022
Artículo 79 “Todas las personas
tienen derecho a gozar de un
ambiente sano… Es deber del
Estado proteger la diversidad e
integridad del ambiente, conservar
las áreas de especial importancia
ecológica y fomentar la educación
para el logro de estos fines”
Artículo 80 “El estado planificará el
manejo y aprovechamiento de los
recursos naturales, para garantizar
su desarrollo sostenible, su
conservación, restauración o
sustitución. Además, deberá
prevenir y controlar los factores de
deterioro ambiental..."
Artículos 311 y 313 que definen al municipio
como la entidad fundamental a la cual le
corresponde entre otras, el desarrollo de su
territorio y determina la facultad que tienen
los concejos municipales de reglamentar los
usos del suelo.
Artículo 7 “Se entiende por
ordenamiento ambiental del territorio
para los efectos previstos en la presente
Ley, la función atribuida al Estado de
regular y orientar el proceso de diseño y
planificación de uso del territorio y de
los recursos naturales renovables de la
Nación, a fin de garantizar su
adecuada explotación y su desarrollo
sostenible.”
Artículo 31 “Funciones. Las
Corporaciones Autónomas Regionales
ejercerán las siguientes funciones: ... 5.
Participar con los demás organismos y
entes competentes en el ámbito de su
jurisdicción, en los procesos de
planificación y ordenamiento territorial
a fin de que el factor ambiental sea
tenido en cuenta en las decisiones que
se adopten..."
Artículo 264 "Infraestructura para proyectos turísticos especiales -
PTE. Modifíquese el artículo 18 de la Ley 300 de 1996, cuyo texto
será el siguiente: ... los Proyectos Turísticos Especiales y la
ejecución de su infraestructura constituyen determinante de
superior jerarquía en los términos del artículo 10 de la Ley 388 de
1997”
9
Ley 388 de 1997
Decreto 1076 de 2015
Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible. Compila:
− Decreto 2372 de 2010, Por el cual se reglamenta el Decreto Ley 2811 de 1974,
la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decreto Ley 216 de 2003, en relación
con el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, las categorías de manejo que
lo conforman y se dictan otras disposiciones.
− Decreto 1640 de 2012, Por medio del cual se reglamentan los instrumentos
para la planificación, ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas y
se dictan otras disposiciones.
− Decreto 1120 de 2013, Por el cual se reglamentan las Unidades Ambientales
Costeras (UAC) y las comisiones conjuntas, se establecen las reglas de
procedimiento y criterios para reglamentar la restricción de ciertas
actividades en pastos marinos, y se dictan otras disposiciones.
− Decreto 2245 de 2017, Por el cual se reglamenta el artículo 206 de la Ley 1450
de 2011 y se adiciona una sección al Decreto 1076 de 2015, Decreto Único
Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo
relacionado con el acotamiento de rondas hídricas.
Artículo 10 "Determinantes de los planes de ordenamiento
territorial. En la elaboración y adopción de sus planes de
ordenamiento territorial los municipios y distritos deberán tener en
cuenta las siguientes determinantes, que constituyen normas de
superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de
acuerdo con la Constitución y las leyes:
1. Las relacionadas con la conservación y protección del medio
ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y
riesgos naturales...”
Artículo 2.2.2.1.2.1. "Áreas protegidas del SINAP. Las categorías de áreas protegidas que
conforman el SINAP son:
Áreas protegidas públicas:
a) Las del Sistema de Parques Nacionales Naturales.
b) Las Reservas Forestales Protectoras.
c) Los Parques Naturales Regionales.
d) Los Distritos de Manejo Integrado.
e) Los Distritos de Conservación de Suelos.
f) Las Áreas de Recreación.
Áreas Protegidas Privadas:
g) Las Reservas Naturales de la Sociedad Civil.
Parágrafo. El calificativo de pública de un área protegida hace referencia únicamente al
carácter de la entidad competente para su declaración"
10
Decreto 1077 de 2015
Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio. Modificado
por el Decreto 1232 de 2020, Por medio del cual se adiciona y modifica el artículo
2.2. 1.1 del Título 1, se modifica la Sección 2 del Capítulo 1 del Título 2 y se adiciona
al artículo 2.2.4.1.2.2 de la sección 2 del capítulo 1 del Título 4, de la Parte 2 del Libro
2 del Decreto 1077 de 2015 Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y
Territorio, en lo relacionado con la planeación del ordenamiento territorial.
Compila:
− Decreto 3600 de 2007, Por el cual se reglamentan las disposiciones de las
Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997 relativas a las determinantes de
ordenamiento del suelo rural y al desarrollo de actuaciones urbanísticas de
parcelación y edificación en este tipo de suelo y se adoptan otras
disposiciones.
Artículo 2.2.3.1.5.6 "Del Plan de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas como
determinante ambiental. El Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica se
constituye en norma de superior jerarquía y determinante ambiental para la elaboración y
adopción de los planes de ordenamiento territorial, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 10 de la Ley 388 de 1997.
Una vez aprobado el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica en la que se
localice uno o varios municipios, estos deberán tener en cuenta en sus propios ámbitos de
competencia lo definido por el Plan, como norma de superior jerarquía, al momento de
formular, revisar y/o adoptar el respectivo Plan de Ordenamiento Territorial, con relación a:
1. La zonificación ambiental.
2. El componente programático.
3. El componente de gestión del riesgo.
Parágrafo 1. Para la determinación del riesgo, las zonas identificadas como de alta amenaza
en el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca, serán detalladas por los entes territoriales
de conformidad con sus competencias.
Parágrafo 2. Los estudios específicos del riesgo que se elaboren en el marco del Plan de
Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica serán tenidos en cuenta por los entes
territoriales en los procesos de formulación, revisión y/o adopción de los Planes de
Ordenamiento Territorial"
Artículo 2.2.4.2.3.1. "Plan de ordenación y manejo integrado de las unidades ambientales
costeras (POMIUAC). Es el instrumento de planificación mediante el cual la Comisión Conjunta
o la autoridad ambiental competente, según el caso, definen y orienta la ordenación y manejo
ambiental de las unidades ambientales costeras.
El Pomiuac se constituye en norma de superior jerarquía y determinante ambiental para la
elaboración y adopción de los planes de ordenamiento territorial, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 10 de la Ley 388 de 1997 y orienta la planeación de los demás sectores
en la zona costera."
"Artículo 2.2.3.2.3A.1. “Objeto y ámbito de aplicación. El presente decreto tiene por objeto
establecer los criterios técnicos con base en los cuales las Autoridades Ambientales
competentes realizarán los estudios para el acotamiento de las rondas hídricas en el área de
su jurisdicción”.
La ronda hídrica se constituye en una norma de superior jerarquía y determinante ambiental."
11
− Decreto 1807 de 2014, Por el cual se reglamenta el artículo 189 del Decreto-
ley 019 de 2012 en lo relativo a la incorporación de la gestión del riesgo en
los planes de ordenamiento territorial y se dictan otras disposiciones.
Artículo 2.2.2.2.1.1 "Con el fin de garantizar el desarrollo sostenible del suelo rural, en los procesos
de formulación, revisión y/o modificación de los planes de ordenamiento territorial, los municipios
y distritos deberán dar cumplimiento a las determinantes que se desarrollan en el presente
Capítulo, las cuales constituyen normas de superior jerarquía en los términos del artículo 10 de la
Ley 388 de 1997.
Artículo 2.2.2.2.1.2 Categorías del suelo rural.
Artículo 2.2.2.2.1.3 Categorías de protección en suelo rural.
Artículo 2.2.2.2.1.4 Categorías de desarrollo restringido en suelo rural.
Artículo 2.2.2.2.2.1 Ordenamiento básico para el desarrollo sostenible del suelo rural suburbano.
Artículo 2.2.2.2.2.2 Corredores viales suburbanos.
Artículo 2.2.2.2.2.3 Ordenamiento de los corredores viales suburbanos."
Artículo 2.2.2.1.3.1.1. "Objeto y ámbito de aplicación. Las disposiciones contenidas en el presente
capítulo establecen las condiciones y escalas de detalle para incorporar de manera gradual la
gestión del riesgo en la revisión de los contenidos de mediano y largo plazo de los planes de
ordenamiento territorial municipal y distrital o en la expedición de un nuevo plan.
Parágrafo. De conformidad con lo previsto por la Ley 388 de 1997 y el artículo 189 del Decreto-ley
019 de 2012, los estudios básicos de que trata en el artículo denominado Estudios básicos para la
revisión o expedición de Planes de Ordenamiento Territorial (POT) contenido en la presente
subsección, deben hacer parte de los proyectos de revisión de los contenidos de mediano y largo
plazo de los planes de ordenamiento territorial o la expedición de un nuevo plan. El Alcalde
municipal o Distrital no podrá someter a consideración de la Corporación Autónoma Regional o
autoridad ambiental correspondiente, los proyectos de revisión referidos sin el cumplimiento de
este requisito.
En ningún caso los concejos municipales o distritales podrán conferir autorizaciones con el fin de
que los Alcaldes condicionen la realización de los estudios de que trata el artículo denominado
Estudios básicos para la revisión o expedición de Planes de Ordenamiento Territorial (POT)
contenido en la presente subsección, con posterioridad a la revisión del Plan, ni sujetos a
autorizaciones posteriores del alcalde municipal o distrital"
Artículo 2.2.2.1.2.1.2 "Etapa de Diagnóstico. El diagnóstico deberá permitir conocer el estado
actual del territorio, para confrontarlo con la imagen deseada de tal manera que permita
formular adecuadamente la planeación del territorio del municipio o distrito, para lo cual se
adelantará lo siguiente:
... B. Balance de la información disponible:
... 8. Las determinantes ambientales y estudios aportados por la autoridad ambiental competente.
...1. Dimensión ambiental
Se estructurará a partir de la información de determinantes ambientales establecidos en el artículo
10 de la Ley 388 de 1997, suministradas por la respectiva autoridad ambiental; adicionalmente
tendrá en cuenta lo siguiente...
... Parágrafo 1. En esta etapa, el municipio o distrito, deberá solicitar por escrito a la respectiva
autoridad ambiental, las determinantes ambientales, las cuales deben estar soportadas en
estudios técnicos y acompañadas de cartografía cuando a ello haya lugar, así como los demás
estudios técnicos disponibles para la planeación territorial; lo cual deberá ser atendido por dicha
autoridad ambiental en un plazo máximo de 15 días hábiles.
Parágrafo 2. El municipio o distrito podrá solicitar la asistencia técnica a la autoridad ambiental
para la debida incorporación de las determinantes en el Plan de Ordenamiento Territorial POT, su
revisión o modificación"
12
Ley 1931 de 2018
Por la cual se establecen directrices para la gestión del cambio climático.
Ley 2079 de 2021
Por medio de la cual se dictan disposiciones en materia de vivienda y hábitat.
¿QUÉ ES LA ESTRUCTURA ECOLÓGICA PRINCIPAL?
De acuerdo con el Decreto 1076 de 2015 la Estructura Ecológica Principal es el
“Conjunto de elementos bióticos y abióticos que dan sustento a los procesos
ecológicos esenciales del territorio, cuya finalidad principal es la preservación,
conservación, restauración, uso y manejo sostenible de los recursos naturales
renovables, los cuales brindan la capacidad de soporte para el desarrollo
socioeconómico de las poblaciones”.
De acuerdo con Humboldt (2019) “los municipios tienen la tarea de identificar la
estructura ecológica en sus procesos de ordenamiento territorial e incluirla como
uno de los sistemas estructurantes dentro de la formulación de Planes de
Ordenamiento Territorial (POT), es decir, incluirla como el sistema de soporte
Artículo 26 "Instancias de concertación de asuntos ambientales del POT. Modifíquese el
numeral 1 y adiciónese un parágrafo 2 al artículo 24 de la Ley 388 de 1997 así:
1. El proyecto de Plan se someterá a consideración de la Corporación Autónoma
Regional o autoridad ambiental correspondiente, a efectos de que conjuntamente con
el municipio y/o distrito concerten los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del
ámbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993, para lo
cual dispondrán, de cuarenta y cinco (45) días; solo podrá ser objetado por razones
técnicas y sustentadas en estudios.”
Artículo 7 "Instrumentos de los ministerios.
...
PARÁGRAFO. El Gobierno Nacional reglamentará el artículo 10 de la Ley 388 de 1997 en
el marco de sus competencias, con el propósito de incluir dentro de los determinantes
de los planes de ordenamiento territorial la gestión del cambio climático”
Artículo 9 “Instrumentos municipales y distritales. Las autoridades municipales y distritales
deberán incorporar dentro de sus planes de desarrollo y, planes de ordenamiento
territorial, la gestión del cambio climático teniendo corno referencia los Planes Integrales
de Gestión del Cambio Climático Territoriales: de su departamento y los Planes Integrales
de Gestión del Cambio Climático Sectoriales. Asimismo, podrán incorporar la gestión del
cambio climático en otros instrumentos de planeación con que cuente la respectiva
entidad territorial.”
Artículo 13 “Incorporación de cambio climático en instrumentos de planificación. La
gestión del cambio climático en los instrumentos de que trata el presente capítulo
deberá incorporarse en aquellos que sean elaborados, adoptados, revisados y
actualizados según corresponda, a partir del 1 de enero de 2020”
13
ambiental del territorio. Esto va más allá de la simple incorporación de área
protegidas, pues es capaz de considerar diferentes alternativas para la gestión”.
¿Por qué es importante la definición de la estructura ecológica por parte de los
municipios?
- Permite orientar su modelo de ocupación hacia uno más sostenible.
- Permite identificar los elementos que constituyen el sistema estructurante de
soporte ambiental del POT.
- Permite agrupar áreas y corredores de conectividad que cumplen funciones
de soporte ecosistémico, que deben incluir espacios no solo naturales sino
los transformados o artificializados, que ayuden a mantener las funciones
ecosistémicas e interrelaciones ecológicas, ya sea como espacio público,
áreas para conservación, mitigación de fenómenos o amenazas naturales -
todo esto incluido en el modelo de ocupación.
- Permite reglamentar las diferentes normas del POT de acuerdo con la
clasificación del suelo (urbano, rural, expansión), y como insumo para
asignar responsabilidades en las inversiones ambientales del programa de
ejecución, entre otros.
MinAmbiente (2020) presenta un esquema para la estructura ecológica basado en
3 componentes:
- Núcleos: Mosaicos de hábitats o ecosistemas con una alta calidad
ecológica en relación con un paisaje más amplio.
- Corredores: Unen y mantienen conexiones ecológicas o ambientales
indispensables para el flujo de materia y energía y facilitan el movimiento e
intercambio entre los organismos a través del paisaje.
Definición de áreas que
deben considerarse como
suelos de protección
ambiental en el POT.
Orientaciones para la
definición de estrategias
complementarias de
conservación municipales
o en alianzas público-
privadas en paisajes que
deben ser conservados.
Priorización de áreas
receptoras de cesiones o
compensaciones
derivadas de actuaciones
sectoriales o urbanísticas.
Concertación de
corredores prioritarios
de conservación que
deberán definirse
como suelos de
protección en el POT
adicionales a los
reglamentarios por la
normatividad (rondas
hídricas).
Orientaciones para la
definición de
estrategias
complementarias de
conservación
municipales, privadas
y/o en alianzas público
privadas en paisajes
diversos.
Recuperación y
restauración de
áreas potenciales
para la
conectividad.
Priorización de áreas
receptoras de cesiones
y compensaciones
derivadas de
actuaciones
sectoriales o
urbanísticas.
14
- Áreas para el desarrollo sostenible: espacios de producción y de
asentamientos, que, bajo criterios de manejo sostenibles permiten el
mantenimiento de la mayoría de los servicios ecosistémicos.
Humboldt (2019) propone unas áreas aferentes a núcleos y corredores que son
“Zonas de transición alrededor de las áreas núcleo y los corredores. Proporcionan
una función de protección para mitigar o filtrar las perturbaciones externas que
surgen de paisajes más amplios y transformados y deben estar articuladas a las
demás áreas que, aunque presentan generalmente una integridad ecológica
menor, son importantes para armonizar los modelos de ocupación hacia usos más
sostenibles”.
¿QUÉ ES LA GESTIÓN DEL RIESGO?
Ilustración 1. Gestión del riesgo
La gestión del riesgo de desastres es un proceso social orientado a la formulación,
ejecución, seguimiento y evaluación de Políticas, Estrategias, Planes, Programas,
Regulaciones, Instrumentos, Medidas y Acciones permanentes, para el
conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el
Orientaciones
para la
identificación de
otro tipo de
corredores en
áreas urbanas
asociados al
sistema de espacio
público municipal
o de movilidad.
Fortalecimiento
de estrategias
de
infraestructura
verde.
Estrategias para el
fortalecimiento de
corredores en áreas
liberadas por
procesos de
reubicación por
riesgos no mitigables.
Orientaciones para
la definición de
menores
densidades y usos
condicionados del
suelo.
Orientaciones para la
definición de menores
densidades y usos
condicionados del suelo.
Fortalecimiento de
estrategias de
infraestructura verde.
Orientaciones para la
producción sostenible.
RIESGO
• Naturales
• Socionaturales
• Humanos no
intencionales
• Tecnológicos
• Biosanitarios
FENÓMENOS
AMENAZANTES
ELEMENTOS
EXPUESTOS
VULNERABILIDAD
Sistema
Ambiental
Sistema
Funcional
Sistema
Económico
Sistema
Social
Sostenibilidad Infraestructura
y edificaciones
Producción y
bienes
Vidas y salud
• Física
• Económica
• Social
• Ambiental
• Institucional
Fuente: Guía de Integración de la Gestión del Riesgo y el Ordenamiento Territorial Municipal (UNGRD, 2015)
15
propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de
las personas y al desarrollo sostenible.
El Riesgo de Desastres se relaciona estrechamente con la forma de usar, ocupar y
transformar el territorio. Incluye la interacción permanente entre las dinámicas de
la naturaleza y las dinámicas de las comunidades.
PROCESO DE LA GESTIÓN DEL RIESGO
INCORPORACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
De acuerdo con lo establecido en la Ley 388 de 1997, la prevención de amenazas
y riesgos naturales es determinante en el ordenamiento territorial.
Las determinantes constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos
de competencia y deben ser incluidas por municipios y distritos al elaborar sus
planes de ordenamiento.
La gestión del riesgo de desastres se incorpora al ordenamiento territorial en:
− Componente general
− Componente urbano
− Componente rural
− DTS
− Acuerdo
− Programa de ejecución
El Decreto 1077 de 2015 define los estudios técnicos necesarios para la
incorporación de la Gestión del Riesgo en el POT:
CONOCIMIENTO DEL
RIESGO
Es el proceso
compuesto por la
identificación de
escenarios de
riesgo, el análisis y
evaluación del
riesgo, el monitoreo
y seguimiento del
riesgo y sus
componentes y la
comunicación para
promover una
mayor conciencia
del mismo que
alimenta los
procesos de
reducción del riesgo
y de manejo de
desastre.
REDUCCIÓN DEL
RIESGO
Es el proceso
compuesto por la
intervención dirigida
a modificar o
disminuir las
condiciones de
riesgo existentes,
entiéndase:
mitigación del
riesgo y a evitar
nuevo riesgo en el
territorio,
entiéndase:
prevención del
riesgo.
MANEJO DE
DESASTRES
Es el proceso
compuesto por la
preparación para la
respuesta a
emergencias, la
preparación para la
recuperación pos-
desastre, la
ejecución de dicha
respuesta y la
ejecución de la
respectiva
recuperación,
entiéndase:
rehabilitación y
recuperación.
16
El Decreto 1077 de 2015 establece una categorización de áreas para referirse a las
áreas del territorio con condiciones de amenaza y/o riesgo:
FENÓMENOS ESTUDIADOS
ESTUDIOS BÁSICOS
Se adelantan en el marco de la revisión
o formulación del POT y deben
contener:
La delimitación y zonificación de áreas
de amenaza;
La delimitación y zonificación de áreas
con condición de amenaza;
La delimitación y zonificación de áreas
con condición de riesgo;
La determinación de medidas
orientadas a establecer restricciones y/o
condicionamientos mediante normas
urbanísticas.
Permite priorizar áreas en donde
adelantar estudios de detalle.
ESTUDIOS DETALLADOS
Se adelantan en la implementación del
POT (programa de ejecución):
Se orientan a determinar la
categorización del riesgo y a establecer
las correspondientes medidas de
mitigación.
En la revisión del POT o en la expedición
de un nuevo POT se deben priorizar los
estudios detallados identificados en los
estudios básicos.
Los estudios detallados deben contener:
análisis detallado de amenaza,
evaluación de vulnerabilidad,
evaluación del riesgo, determinación de
medidas de mitigación.
ÁREAS CON CONDICIÓN DE
AMENAZA
Áreas zonificadas como de
amenaza alta y media en las que
se establezca la necesidad de
clasificarlas como suelo urbano, de
expansión, suburbano o centro
poblado para permitir su desarrollo.
ÁREAS CON CONDICIÓN DE
RIESGO
Áreas clasificadas como de
amenaza alta urbanizadas,
ocupadas o edificadas y/o con
elementos expuestos (Viviendas,
vías, equipamientos e
infraestructura de servicios
públicos); o de amenaza media en
donde en la revisión o expedición
del POT se proponga cambio de
densidad o cambio en usos del
suelo que puedan generar o
incrementar el riesgo en la zona.
AVENIDA TORRENCIAL
Crecidas repentinas producto de fuertes
precipitaciones que causan aumentos
rápidos del nivel de agua de los ríos y
quebradas de alta pendiente. Estas
crecientes pueden ser acompañadas por
flujo de sedimentos de acuerdo con las
condiciones de la cuenca. Debido a sus
características pueden causar grandes
daños en infraestructura y pérdida de vidas
humanas.
INUNDACIONES
Son fenómenos hidrológicos recurrentes
potencialmente destructivos, que hacen
parte de la dinámica de evolución de una
corriente. Se producen por lluvias
constantes y propagadas que generan un
aumento progresivo del caudal de un
cauce, ocasionando un desbordamiento,
dispersión de las aguas sobre las llanuras
de inundación y zonas aledañas a los
cursos de agua normalmente no
sumergidas. Puede ser por
desbordamiento o encharcamiento.
17
Fuente: IDIGER
GESTIÓN DEL CAMBIO CLIMÁTICO EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
La incorporación del cambio climático en el ordenamiento territorial debe hacerse
en los siguientes componentes:
Son de importancia los siguientes conceptos en la gestión del cambio climático:
Variabilidad climática: Se refiere a las fluctuaciones de las variables climatológicas
(temperatura del aire o precipitación) alrededor de las condiciones normales.
Pueden traer al territorio periodos anormalmente secos o húmedos o las fases
extremas de la variabilidad climática, manifestándose como La Niña o El Niño. En
los periodos secos son frecuentes los incendios forestales, sequía y en el húmedo o
lluviosos son más frecuentes las crecientes e inundaciones súbitas, avenidas
torrenciales, deslizamientos o inundaciones.
MOVIMIENTOS EN MASA
Proceso por el cual un volumen
de material constituido por
roca, suelo, tierras, detritos o
escombros, se desplaza ladera
abajo por acción de la
gravedad.
INCENDIOS FORESTALES
Fuego sobre la cobertura vegetal
de origen natural o antrópico
que se propaga sin control, que
causa perturbaciones
ecológicas, que responde al tipo
de vegetación, cantidad de
combustible, oxígeno,
condiciones meteorológicas,
topografía, actividades
humanas, entre otras.
Documento de
seguimiento y evaluación
Identificar si el POT vigente
consideró aspectos de
Cambio Climático
Diagnóstico
Se identifican los sistemas
estructurantes más
vulnerables del territorio
frente al cambio climático
Memoria justificativa
Reconoce la existencia y
aplica las políticas,
programas, acciones,
directrices y normas de
cambio climático, en el
largo, mediano y corto
plazo, en el desarrollo
físico urbano y la
interacción entre los
asentamientos rurales y la
cabecera municipal
Formulación
Componente General
Componente Urbano
Componente Rural
Programa de ejecución
Identificar medidas de
adaptación y mitigación
ante el cambio climático,
las cuales deben ser
coordinados en función
de los resultados del
diagnóstico y, en este
caso, de las
consideraciones de
cambio climático
Proyecto de acuerdo
18
Cambio climático: Se refiere a la modificación de las condiciones atmosféricas
predominantes la cual transcurre a ritmo pausado de forma lenta, progresiva,
transformación que va teniendo efecto gradual en los diferentes aspectos del
territorio o sobre el sistema estructurante de un municipio.
Entre estos dos conceptos hay una estrecha relación, el cambio climático incide
en la expresión de la variabilidad climática.
3. ESTRUCTURA FUNCIONAL Y DE SERVICIOS
El conjunto de elementos funcionales y de servicios es la máxima representación
del territorio y se debe tener en cuenta para la construcción planeación y
formulación de los diferentes instrumentos de planeación del territorio dentro del
ordenamiento jurídico colombiano (POT, PBOT o EOT).
Así mismo se debe tener en cuenta la dimensión espacial del territorio en la cual se
deben diferenciar todos los elementos particulares que componen el territorio o
área de estudio, para identificar las necesidades de este y realizar una correcta
ubicación de los proyectos de infraestructura, de servicios, equipamientos y de
servicios públicos según el modelo de ocupación que se adapte al territorio del
caso de estudio.
Los sistemas generales que componen la estructura funcional y de servicios son:
− Sistema de movilidad
− Sistema de espacio público
− Sistema de equipamientos
− Sistema de servicios públicos
SISTEMA DE MOVILIDAD
De acuerdo con el Decreto Distrital 190 de 2004, Artículo 19, el Sistema de Movilidad,
integra de manera jerarquizada e interdependiente los modos de transporte de
personas y carga con los diferentes tipos de vías y espacios públicos de la ciudad
y el territorio rural. El sistema de movilidad actúa de manera interdependiente con
la estructura socio económica y espacial conformado por la red de centralidades,
y garantiza la conectividad entre las mismas y de estas con la región, el país y el
mundo. A nivel urbano garantiza la movilidad y conexión entre las centralidades y
los tejidos residenciales que gravitan a su alrededor. A nivel rural conecta los
poblados rurales y las áreas de actividad existentes en su interior y con la ciudad.
Dentro de los sistemas funcionales, el sistema de movilidad es un eje transversal que
moldea la estructura física del territorio e influye directamente en el acceso y
desarrollo de las actividades diarias de sus habitantes y en la calidad de vida de
estos; de la manera como se estructuren sus diferentes componentes y la relación
entre los mismos, se garantiza que el territorio pueda afrontar los constantes
cambios del mundo moderno.
19
Desde una mirada más profunda, el análisis del sistema de movilidad deberá estar
enfocado en un diagnostico que permita conocer la realidad de nuestro territorio.
El DNP en su programa de POT modernos - 2017 pág. 53, nos indica que “El
diagnóstico del sistema de movilidad y transporte incluye la infraestructura
necesaria para los diferentes modos de transporte: terrestre, aéreo, marítimo y
fluvial en diferentes modalidades: transporte público, transporte alternativo
(bicicletas), transporte de carga y logística y las redes peatonales. El diagnóstico
debe establecer el estado actual de las infraestructuras y construcciones
(equipamientos) para la movilidad en la ciudad y su relación con las zonas rurales
y la región, así como los nodos, áreas o ejes de actividad que determinan los
principales viajes origen – destino (trabajo y estudio) y que definen necesidades de
conectividad y accesibilidad en el territorio”.
SISTEMA DE ESPACIO PÚBLICO
Según la definición contenida en la Ley 9 de 1989 en su artículo 5 compilado en el
Decreto 1077 de 2015 Artículo 2.2.3.1.2. “Entiéndese por espacio público el conjunto
de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles
privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de
necesidades urbanas colectivas que transcienden, por tanto, los límites de los
intereses, individuales de los habitantes”.
Los componentes del espacio público que se describen en el Decreto 1077 de 2015
en su artículo 2.2.3.1.3. son los siguientes:
1. Los bienes de uso público, es decir aquellos inmuebles de dominio público cuyo
uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional, destinados al uso o
disfrute colectivo.
2. Los elementos arquitectónicos, espaciales y naturales de los inmuebles de
propiedad privada que por su naturaleza, uso o afectación satisfacen necesidades
de uso público.
3. Las áreas requeridas para la conformación del sistema de espacio público en los
términos establecidos en este Título.
No se puede olvidar lo consagrado en el artículo 2.2.3.1.4. Destinación de los bienes
de uso público “El destino de los bienes de uso público incluidos en el espacio
público no podrá ser variado sino por los Concejos Municipales o Distritales a través
de los planes de ordenamiento territorial o de los instrumentos que los desarrollen
aprobados por la autoridad competente, siempre que sean sustituidos por otros de
características y dimensiones equivalente o superiores. La sustitución debe
efectuarse atendiendo criterios, entre otros, de calidad, accesibilidad y
localización”.
Los elementos que constituyen el espacio público se describen en el Articulo
2.2.3.1.5. del Decreto 1077 de 2015.
20
− Elementos Constitutivos
o Naturales
o Artificiales o Construidos
− Elementos Complementarios
o El componente Natural que ha sido intervenido por el hombre
o Las zonas verdes creadas por el hombre como los jardines, la
arborización decorativa y la protección del paisaje
o Amoblamiento Urbano
▪ Mobiliario
▪ Señalización
Así mismo se debe tener en cuenta el nivel de administración de los elementos
constitutivos del espacio público como lo son: Nacional, Departamental, Municipal,
o Distrito Especial, así como la división política administrativa de los municipios y/o
distritos.
El Sistema de espacio público es un sistema estructurante dentro de los planes de
ordenamiento territorial con los cuales se articulan los espacios de la ciudad,
regulando las condiciones ambientales del espacio territorial.
Dentro del Plan de Ordenamiento Territorial se deben incluir algunos elementos de
acuerdo con los componentes estructurantes que se mencionan a continuación.
− Componente General
o Una exposición de las políticas, estrategias y objetivos de espacio
público en el territorio correspondiente al desarrollo del Plan de
Ordenamiento Territorial.
o El inventario del sistema de espacio público, así como la descripción
de los elementos estructurantes que lo componen en el territorio.
o La preponderancia de los diversos elementos correspondientes al
ordenamiento del territorio que se han debido definir con antelación.
− Componente Urbano
En el componente urbano se deben realizar una serie de acciones que se describen
a continuación:
o Realizar un inventario general de los diversos componentes que
constituyen el espacio público en el área urbana, los cuales se
describen en el Artículo 2.2.3.1.3. del Decreto 1077 de 2015.
o Realizar la descripción de la articulación y enlace de los diferentes
niveles de administración del sistema de espacio público existente en
el ámbito municipal.
o Presentar la explicación de la cobertura de espacio público, así como
descripción de los diferentes indicadores de déficit cualitativo y
cuantitativo, existente y proyectado como elementos de medición.
(Artículos 2.2.3.2.4 a 2.2.3.2.7 Decreto 1077 de 2015).
21
o La definición de los diversos proyectos y programas que permitieren
la mejora de los diversos indicadores de medición del espacio público
para el mejoramiento integral de este elemento estructural.
o Confeccionar una descripción estructural de la política de espacio
público de la entidad territorial dentro de los Planes Parciales y las
Unidades de Actuación Urbanística a desarrollar en la fase de
implementación de los Planes de Ordenamiento Territorial.
− Componente Rural.
En el componente Rural se deben realizar una serie de acciones que se describen
a continuación:
o Realizar un inventario general de los diversos componentes que
constituyen el espacio público en el área Rural, los cuales se
describen en el Artículo 2.2.3.1.3. del Decreto 1077 de 2015.
o Definición del Sistema y categorización del espacio público rural, así
como su interacción con el espacio público urbano.
o Una descripción de las estrategias para la preservación,
mantenimiento y mejoramiento del espacio público rural.
Los municipios pueden crear instituciones con la responsabilidad de la política de
espacio público como mínimo con las siguientes funciones (Artículo 2.2.3.3.2
Decreto 1077 de 2015). las cuales se trascriben a continuación:
a. Elaboración del inventario del espacio público.
b. Definición de políticas y estrategias del espacio público.
c. Articulación entre las distintas entidades cuya gestión involucra directa o
indirectamente la planeación, diseño, construcción, mantenimiento,
conservación restitución, financiación y regulación del espacio público.
d. Elaboración y coordinación del sistema general de espacio público como
parte del plan de ordenamiento territorial.
e. Diseño de los subsistemas, enlaces y elementos del espacio público.
f. Definición de escalas y criterios de intervención en el espacio público.
g. Desarrollo de mecanismos de participación y gestión.
h. Desarrollo de la normalización y estandarización de los elementos del
espacio público.
Estas instituciones deberán coordinar las políticas de espacio público con el
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio a través de asistencia técnica siempre
que este sea requerido, y con las Corporaciones Autónomas Regionales en los
aspectos ambientales de concertación, así como en las normas técnicas para su
conservación, preservación y recuperación.
Se debe garantizar la consecución y asignación de recursos, así mismo se debe
contar con herramientas efectivas a través de los instrumentos gestión territorial
para la ejecución de los planes, proyectos y programas que resultasen para dar
solución al déficit en la política de espacio público en los momentos
22
correspondientes al Diagnóstico, Formulación, Implementación y seguimiento del
Plan de Ordenamiento.
Así mismo se debe crear los instrumentos necesarios como planes de espacio
público estructurados para que en la fase de seguimiento de los Planes de
Ordenamiento Territorial se puedan realizar mediciones efectivas de los avances
de los planes y proyectos creados para dar solución a los conflictos déficit de
cantidad y calidad de espacio público encontrados previamente.
SISTEMA DE EQUIPAMIENTOS
Según las definiciones establecidas en el Decreto 1077 de 2015 en su artículo 2.2.1.1
los Equipamiento son “Áreas, edificaciones e instalaciones de uso público o
privado, destinadas a proveer a los ciudadanos de los servicios colectivos de
carácter educativo, formativo, cultural, de salud, deportivo recreativo, religioso y
de bienestar social y a prestar apoyo funcional a la administración pública y a los
servicios urbanos básicos del municipio”.
Los sistemas de equipamientos son los conjuntos de espacios y construcciones que
son destinados a la atención de los ciudadanos en los servicios sociales, culturales,
comerciales, gubernamentales y asociados de un territorio. Esto en consonancia
las políticas y modelos adoptados para la gestión del suelo.
También se debe tener en cuenta el carácter jerárquico de los equipamientos los
cuales pueden ser propuestos por cualquiera de los niveles de administración del
territorio estableciendo la respectiva función de los equipamientos a crear, esto sin
desconocer la accesibilidad que pudiere generarse a los habitantes de la región o
municipio cercanos al sitio de la ubicación del equipamiento propuesto.
Los sistemas de equipamientos se pueden crear con objetivos claros que beneficien
a los ciudadanos dentro de los cuales se pueden mencionar los siguientes:
− Elevar la calidad de vida y seguridad a nivel municipal o regional.
− Mejora de la calidad del ambiente existente a nivel municipal o regional.
− Generación de espacios que permitan el aumento de la convivencia
ciudadana.
− Preservación de las zonas con relevancia histórica, arquitectónica y
urbanística en los nodos en los cuales se localicen estos elementos en la
municipalidad.
− Implementar una correlación adecuada entre los comercios, la industria y
las zonas residenciales existentes y planeadas en las distintas zonas
geográficas del municipio o región.
− Fortalecer la presencia institucional, educacional y de servicios en las
diferentes centralidades poblacionales existentes y proyectadas en los
planes de ordenamiento territorial.
Lo anterior sin perjuicio de los que puedan surgir a partir de las particularidades
propias generadas en los análisis específicos de cada territorio.
23
El sistema de equipamientos es susceptible de clasificación. Una opción para ello
es la que va de acuerdo con la naturaleza de sus funciones de la siguiente manera:
− Equipamiento Colectivo.
o Educación
o Cultura
o Salud
o Bienestar Social
o Culto
− Equipamientos Deportivos y Recreativos
− Servicios Básicos. (Estos pueden ser urbanos o rurales.)
o Seguridad Ciudadana
o Defensa y Justicia
o Abastecimiento y Seguridad Alimentaria
o Recintos de Exposiciones y Feriales
o Servicios Funerarios y Cementerios
o Servicios de Administración Pública
o Atención a usuarios de servicios públicos domiciliarios
Los equipamientos también se pueden clasificar según escala de acción como se
puede observar a continuación:
− Regional
− Urbano
− Zonal
− Vecinal o de Barrio
Existen varios instrumentos a través de los cuales se pueden implementar soluciones
a los problemas de Equipamiento en el ámbito geográfico municipal, los cuales
pueden ser:
− Planes Maestros de Equipamientos
o Planes de Implantación.
o Planes de Regularización
Según sea el caso cada componente de los planes maestros deberá ser diseñado
de acuerdo con aspectos básicos como los siguientes a considerar:
− Estudios de los Predios por intervenir. Volumetría y plan de intervención
incluyendo las etapas de desarrollo del proyecto.
− Realizar el agendamiento de los compromisos acordados con las diferentes
instancias de la administración municipal en los siguientes ejes temáticos:
o Espacio Público.
o Servicios Complementarios.
o Red Vial.
o Condiciones de Acceso Vehicular y Peatonal.
o Posibles Impactos Ambientales (Prevención y Mitigación).
24
o Relación con los sistemas de trasporte público.
− Normas Urbanísticas establecidas para las zonas a realizar el equipamiento.
− Modelo de Ocupación. Población esperada para proyección de
capacidad de Equipamiento.
− Licenciamiento urbanístico proyectado.
− Instrumentos de Gestión del Suelo.
o Planes Parciales.
o Planes de Renovación Urbana.
o Unidades de Actuación Urbanística.
Lo anterior sin perjuicio de los que puedan surgir a partir de las particularidades
propias generadas en los análisis específicos de cada territorio.
SISTEMA DE SERVICIOS PÚBLICOS
Los servicios públicos son sistemas estructurantes dentro de los planes de
ordenamiento territorial dentro de ellos se pueden contar los siguientes tipos de
servicios públicos:
− Acueducto
− Alcantarillado
− Energía Eléctrica
− Gas Natural
− Residuos Sólidos
− Telecomunicaciones
Su ordenamiento y regulación se establecerá en los respectivos planes maestros.
En general se debe analizar las disponibilidades de las empresas para el desarrollo
de las actividades proyectadas en la clasificación y usos de suelos proyectadas.
Además de realizar proyecciones necesarias en las diferentes redes de servicios
para la Vigencia de Largo Plazo del Plan.
Se debe realizar una descripción básica de los siguientes aspectos en cuanto a:
− Acueducto
o Identificación de las posibles fuentes de abastecimiento.
o Infraestructura, redes, y equipamientos para la distribución.
− Alcantarillado
o Redes de Servicio e Infraestructura para Aguas Lluvias.
o Redes de Servicio e Infraestructura para Aguas Residuales.
− Energía Eléctrica
o Redes, Estaciones de Servicio y Equipamientos Necesarios.
− Gas Natural
o Redes, Estaciones de Servicio y Equipamientos Necesarios.
25
− Comunicaciones
o Localización de la infraestructura básica, centrales telefónicas y
antenas celulares.
− Residuos Sólidos
o Descripción del sistema de recolección, equipamientos intermedios y
sitio de disposición final.
Se debe realizar la creación de los planes maestros especializados para cada
prestación de servicios públicos dentro de los cuales se debe realizar como mínimo
las siguientes consideraciones:
− Prestación eficiente con calidad y oportunidad del servicio.
− Tener en cuenta los usos y normas de suelo proyectadas para realización de
las diferentes obras para la prestación del servicio.
− Garantizar los avances tecnológicos que puedan redundar en la calidad de
la prestación del servicio público.
− Priorización de los planes, proyectos y ejecución de las obras para mantener
la adecuación del servicio.
− Tener en cuenta la regulación normativa nacional alrededor de la
prestación del servicio.
− Considerar la priorización del espacio necesario para construcción de
proyectos de infraestructura para la prestación del servicio.
− Identificar las fuentes de financiación para los diferentes proyectos a realizar
en el corto, mediano y largo plazo.
4. FORTALECIMIENTO DE LA ESTRUCTURA ECONÓMICA DEL TERRITORIO A TRAVÉS DE
INSTRUMENTOS DE FINANCIACIÓN
INSTRUMENTOS DE FINANCIACIÓN EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
Para lograr cumplir con la ejecución del Ordenamiento territorial, la Ley 388 de 1997
incorpora nuevos instrumentos para gestionar de manera racional el suelo y captar
valores producto de las decisiones colectivas en el territorio, como plusvalías,
reparto equitativo de cargas y beneficios a través de unidades de actuación, la
compensación y la transferencia de derechos de construcción y desarrollo, entre
otros.
En este sentido y teniendo como referencia el Aula de Financiamiento Urbano del
Ministerio de Vivienda, se tienen instrumentos comunes para la recuperación de
valores derivados del desarrollo urbano y rural de las entidades territoriales, dentro
de los cuales se destaca:
− Impuesto predial unificado
− Impuesto de delineación urbana
Otros instrumentos no tan implementados son:
− Participación en Plusvalía
26
− Contribución en Valorización
− Reparto equitativo de Cargas y Beneficios
− Aprovechamiento Económico del Espacio Público
− Financiamiento Verde
− Desarrollo orientado al transporte (DOT)
− Titularización de impuestos futuros
− Asociaciones Público - Privadas
− Derecho Real de Superficie
Impuesto predial unificado
Se toma como definición la señalada en el Aula Virtual del MVCT “Es el impuesto
que recae sobre la propiedad inmueble y se genera por la existencia del predio.
Su base gravable depende del avalúo catastral. Es una renta endógena, de
propiedad de los municipios y distritos, quienes tienen a su cargo su administración,
recaudo y control. Esto permite la concesión de exenciones tributarias, y la
adopción de tarifas preferenciales con fines extrafiscales propios de los impuestos.”
Ilustración 2. Impuesto predial unificado Elaboración MVCT.
Fuente: Aula Financiamiento Urbano MVCT
Sobre la historia del impuesto predial unificado, se cita la reseña escrita por
Santiago Tobón Zapata – Juan Carlos Muñoz – Mora, 179 ecos de Economía, enero
– junio 2013, en la cual expresan: “En Colombia el impuesto predial nació en 1887,
por medio de la Ley 48; esta autorizaba a los gobiernos departamentales para la
creación y recaudo del impuesto, destinando una porción a los municipios.
Posteriormente, en 1908, la Ley 20 estableció como renta propia del departamento
el recaudo del impuesto. Tras algunas modificaciones en la primera parte del siglo
XX que se referían fundamentalmente a los topes en las tarifas del impuesto, en
1951 el Decreto Legislativo 2185 le asignó al impuesto carácter municipal, situación
que tomó fuerza con la Constitución Política de 1991, la cual, en el artículo 317,
reitera la autonomía de las autoridades locales para disponer del impuesto”.1
1 Ecos de Economía. Universidad EAFIT N° 36 – Año 17 / enero – junio 2013
27
La Ley 44 de 1990 reglamentó este impuesto, posteriormente han surgido
modificaciones a la misma a través de las leyes de los Planes Nacionales de
Desarrollo, en especial el PND 2010 a 2014, en el cual se incrementaron las tarifas
según avalúos.
La más reciente es la Ley 1995 de 2019 PND “PACTO POR COLOMBIA, PACTO POR
LA EQUIDAD”, la cual en la Subsección 4 LEGALIDAD DE LA PROPIEDAD, Artículo 79
NATURALEZA Y ORGANIZACIÓN DE LA GESTIÓN CATASTRAL, generó la posibilidad
de independización y autonomía en gestión catastral a través de Gestores
Catastrales y Operadores Catastrales, estableciendo la gestión catastral como un
servicio público.
Con corte a febrero de 2021, se han habilitado 20 Gestores catastrales que
representan cerca de 237 municipios, los cuales coordinarán aproximadamente 9,2
millones de hectáreas de suelo. Así mismo para esta vigencia se ha actualizado
cerca de 17,56 millones de hectáreas alcanzando el 15,39% del total del país.
Impuesto de delineación urbana
Se toma como definición la señalada en el Aula Virtual del MVCT “Es el impuesto
que obra en los casos de construcción de nuevos edificios o de refacción de los
existentes. La implementación del impuesto de delineación urbana puede ser
distinta para cada entidad territorial dependiendo de la forma en como su
respectivo órgano de representación popular lo haya diseñado. Este tributo no se
encuentra implementado en todo el país, lo cual denota una eventual fuente
nueva de recursos para algunos municipios”.
Ilustración 3 Impuesto de delineación urbana Elaboración MVCT.
Fuente: Aula Financiamiento Urbano MVCT
Este impuesto se origina a través de la Ley 97 de 1913 en la cual se autorizó su
creación por el Concejo de Bogotá. Posteriormente la Ley 84 de 1915 autorizó este
gravamen a todos los concejos municipales. (Consejo de Estado, 2013)
Participación en Plusvalía
28
Se resalta la definición señalada en el Aula Virtual del MVCT “La plusvalía es el
aumento en el valor del suelo generado por las acciones urbanísticas que regulan
la utilización de este. Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere
su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano
en defensa del interés común”.
En el mismo sentido se analiza la definición establecida por el Distrito Capital: “La
participación en plusvalía es el incremento en los precios de la tierra que se genera
por decisiones o actuaciones de ordenamiento territorial, que no se derivan del
esfuerzo, trabajo o inversión del propietario, sino de acciones externas o de
inversiones públicas adoptadas o ejecutadas en nombre del interés general”.
Teniendo en cuenta estas dos definiciones podemos resaltar que coincide el
aumento de valor del suelo por actuaciones urbanísticas, pero se destaca la frase
“que no se derivan del esfuerzo, trabajo o inversión del propietario”, lo que significa
que alguien le ayudó a generar este mayor valor – plusvalor -, y en estas
consideraciones es la colectividad, a través del estado quien ha facilitado o
promovido estas ganancias adicionales al titular del suelo.
La Ley 388 en su artículo 13 numeral 10, permite la adopción de los instrumentos
para financiar el desarrollo urbano, tales como la participación municipal o distrital
en la plusvalía, entre otros. Así mismo en el Artículo 36 y a efectos de la regulación
de diferentes Actuaciones Urbanísticas, señala que los municipios, distritos y las
áreas metropolitanas deben realizar acciones urbanísticas que generen mayor
valor para los inmuebles, estos quedan autorizados a establecer la participación
en plusvalía.
En el CAPÍTULO IX, se desarrolla la Participación en la Plusvalía a partir de los
Artículos 73 hasta el 88, señalando la Noción, los Hechos generadores, Áreas objeto
de la participación, Monto de la participación, Procedimiento de cálculo del
efecto, Liquidación, Revisión de la estimación, exigibilidad y cobro, Formas de
pago, Destinación de los recursos, Independencia de otros gravámenes,
Participación por ejecución de obra pública y en títulos de derechos adicionales
de construcción.
En este instrumento se citan puntualmente los hechos generadores que permiten
participar en los mayores valores derivados de las decisiones colectivas, indicados
en el Artículo 74 de la Ley 388:
ARTÍCULO 74. HECHOS GENERADORES. Constituyen hechos generadores de la
participación en la plusvalía de que trata el artículo anterior, las decisiones
administrativas que configuran acciones urbanísticas según lo establecido en el
artículo 8º de esta ley, y que autorizan específicamente ya sea a destinar el
inmueble a un uso más rentable, o bien incrementar el aprovechamiento del suelo
permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya
formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en los instrumentos que lo
desarrollen. Son hechos generadores los siguientes:
29
1. La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración
de parte del suelo rural como suburbano.
2. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del
suelo.
3. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación bien
sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la
vez.
En el mismo plan de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen,
se especificarán y delimitarán las zonas o subzonas beneficiarias de una o varias de
las acciones urbanísticas contempladas en este artículo, las cuales serán tenidas
en cuenta, sea en conjunto o cada una por separado, para determinar el efecto
de la plusvalía o los derechos adicionales de construcción y desarrollo, cuando
fuere del caso.
Ilustración 4.Participación en Plusvalía Elaboración MVCT.
Fuente: Aula Financiamiento Urbano MVCT
ARTÍCULO 83. EXIGIBILIDAD Y COBRO DE LA PARTICIPACIÓN. La participación en la
plusvalía sólo será exigible en el momento en que se presente para el propietario o
poseedor del inmueble respecto del cual se haya declarado un efecto de
plusvalía, una cualquiera de las siguientes situaciones:
1. Solicitud de licencia de urbanización o construcción, aplicable para el cobro
de la participación en la plusvalía generada por cualquiera de los hechos
generadores de que trata el artículo 74 de esta ley.
2. Cambio efectivo de uso del inmueble, aplicable para el cobro de la
participación en la plusvalía generada por la modificación del régimen o
zonificación del suelo.
3. Actos que impliquen transferencia del dominio sobre el inmueble, aplicable al
cobro de la participación en la plusvalía de que tratan los numerales 1 y 3 del
referido artículo 74.
4. Mediante la adquisición de títulos valores representativos de los derechos
adicionales de construcción y desarrollo, en los términos que se establece en el
artículo 88 y siguientes de la presente ley.
30
PARÁGRAFO 1o. En el evento previsto en el numeral 1, el efecto plusvalía para el
respectivo inmueble podrá recalcularse, aplicando el efecto plusvalía por metro
cuadrado al número total de metros cuadrados adicionales objeto de la licencia
correspondiente.
PARÁGRAFO 2o. Para la expedición de las licencias o permisos, así como para el
otorgamiento de los actos de transferencia del dominio, en relación con inmuebles
sujetos a la aplicación de la participación en la plusvalía, será necesario acreditar
su pago.
PARÁGRAFO 3o. Si por cualquier causa no se efectúa el pago de la participación
en los eventos previstos en este artículo, el cobro de la misma se hará exigible
cuando ocurra cualquiera de las restantes situaciones aquí previstas. En todo caso
responderán solidariamente el poseedor y el propietario, cuando fuere el caso.
PARÁGRAFO 4o. Los municipios podrán exonerar del cobro de la participación en
plusvalía a los inmuebles destinados a vivienda de interés social, de conformidad
con el procedimiento que para el efecto establezca el Gobierno Nacional.
Decreto Ley 0019 de 2012 en su artículo 181 EXIGIBILIDAD Y COBRO DE LA
PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA, modificó el artículo 83 de la Ley 388 de 1197, el
cual quedará así:
"Artículo 83. Exigibilidad y cobro de la participación. La participación en la plusvalía
sólo le será exigible al propietario o poseedor del inmueble respecto del cual se
haya liquidado e inscrito en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria un efecto
de plusvalía, en el momento en que se presente cualquiera de las siguientes
situaciones:
1. Solicitud de licencia de urbanización o construcción, según sea el caso,
aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía generada por
cualquiera de los hechos generadores de que trata el artículo 74 de la Ley
388 de 1997.
2. Cambio efectivo de uso del inmueble, aplicable para el cobro de la
participación en la plusvalía generada por la modificación del régimen o
zonificación del suelo.
3. Actos que impliquen transferencia del dominio sobre el inmueble,
aplicable al cobro de la participación en la plusvalía de que tratan los
numerales 1 y 3 del referido artículo 74.
4. Adquisición de títulos valores representativos de los derechos adicionales
de construcción y desarrollo, en los términos que se establece en el artículo
88 y siguientes de la presente Ley.
Parágrafo 1. En el evento previsto en el numeral 1, el monto de la participación en
plusvalía para el respectivo inmueble podrá recalcularse, aplicando el efecto
31
plusvalía liquidado por metro cuadrado al número total de metros cuadrados
adicionales objeto de la licencia correspondiente.
Parágrafo 2. Para la expedición de las licencias de construcción, así como para el
otorgamiento de los actos de transferencia del dominio, en relación con inmuebles
respecto de los cuales se haya liquidado e inscrito en el respectivo folio de
matrícula inmobiliaria el efecto de plusvalía, será necesario acreditar su pago.
Parágrafo 3. Si por cualquier causa no se efectúa el pago de la participación en
las situaciones previstas en este artículo, el cobro de esta se hará exigible cuando
ocurra cualquiera de las restantes situaciones aquí previstas. En todo caso, si la
causa es la no liquidación e inscripción de la plusvalía, el alcalde municipal o
distrital deberá adelantar el procedimiento previsto en el artículo 81 de la presente
ley. Responderán solidariamente el poseedor y el propietario, cuando fuere el caso.
Parágrafo 4. Los municipios podrán exonerar del cobro de la participación en
plusvalía a los inmuebles destinados a vivienda de interés social"
Ilustración 5. Pago de la participación en Plusvalía Elaboración MVCT.
Fuente Aula Financiamiento Urbano MVCT
Se puede resaltar en la modificación al Artículo 83 es que no solo basta con las
cuatro situaciones que se presenten para su exigibilidad, sino que se debe haber
liquidado e inscrito en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria un efecto de
plusvalía.
Contribución por valorización
“Es un gravamen real sobre los bienes inmuebles, que es objeto de registro y está
destinado a la construcción de una obra, plan o conjunto de obras de interés
público que se impone a los propietarios o poseedores de aquellos bienes
inmuebles que se benefician con la ejecución de las obras. El valor de la
32
contribución depende del costo de la obra, que se distribuye entre los predios
afectados en proporción al grado de beneficio. Su recaudo compete a la entidad
que ejecute las obras, bien sea nacional, departamental o municipal o,
excepcionalmente, a una corporación autónoma regional, a una asociación de
municipios o a una junta metropolitana.”
Ilustración 6. Contribución por Valoración. Elaboración MVCT.
Fuente Aula Financiamiento Urbano MVCT
Esta contribución se ampara en el Decreto 1604 de 1966 “Por el cual se dictan
normas sobre valorización”.
ARTÍCULO 1°. El impuesto de valorización, establecido por el artículo 3° de la Ley 25
de 1921 como una "contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien
con la ejecución de obras de interés público local", se hace extensivo a todas las
obras de interés público que ejecuten la Nación, los Departamentos, el Distrito
Especial de Bogotá, los Municipios o cualquiera otra entidad de Derecho Público y
que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará
exclusivamente contribución de valorización.
ARTÍCULO 2°. El establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de
valorización se harán por la respectiva entidad nacional, departamental o
municipal que ejecuten las obras, y el ingreso se invertirá en la construcción de las
mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que se proyecten
por la entidad correspondiente.
33
Ilustración 7. Finanzas por Valoración. Elaboración MVCT.
Fuente Aula Financiamiento Urbano MVCT
Contribución de valorización en Colombia
Se cita este artículo del Lincoln Institute of Land Policy “Evaluación de la
contribución de valorización en Colombia”, en el cual se hace un reseña por parte
de Oscar Borrero Ochoa, Economista y consultor en temas de avalúo inmobiliario,
plusvalía, transferencia de derechos de construcción, entre otros, sobre la
contribución de Valorización y señala: “Bogotá recoge actualmente cerca de mil
millones de dólares para invertir en obras públicas utilizando este gravamen, y otras
ocho ciudades importantes están cobrando, en conjunto, otros mil millones de
dólares. Es de destacar analizando cobros recientes en la contribución sobre
1.500.000 predios en Bogotá, que su cobro ha sido generalmente aceptado por los
contribuyentes, con tasas de no pago relativamente bajas (baja cartera morosa)”
“En Colombia la contribución de valorización ha jugado un papel importante en el
financiamiento de obras públicas y ha tenido una considerable participación en
los ingresos de las ciudades. A finales de los años 1960 alcanzó a representar el 16%
del total de los ingresos de Bogotá y el 45% de los ingresos del municipio de Medellín.
A principios de la década de 1980 permitió recaudar el 30% de los ingresos de Cali
y en 1993 el recaudo alcanzó el 24% de los ingresos de Bogotá. Durante la década
del 2000 este instrumento ha sido muy utilizado en Bogotá, Medellín, Cali, Manizales,
Bucaramanga, Barranquilla y en general en casi todas las ciudades con más de
300.000 habitantes en Colombia.”
Con lo expuesto por el Dr. Oscar Borrero, se puede inferir que este instrumento es
aceptado en la población colombiana, porque se logra apreciar la inversión
pública por quienes han aportado para la misma.
En este contexto Chía no ha sido la excepción en la implementación de este
tributo, sin embargo, su aplicación no es representativa con los otros ingresos que
se han establecido en las finanzas públicas. A través del Acuerdo 004 de 1984, se
crea, organiza y reglamenta la contribución de valorización y su cobro en el
territorio, así mismo, el Acuerdo 107 de 2016, Estatuto Tributario del Municipio de
Chía, el Capítulo IV, contempla la Contribución de Valorización en los artículos 353
34
a 371; de igual forma la Gobernación de Cundinamarca ha utilizado este
instrumento en ejecuciones de obra en la jurisdicción del Municipio.
Obras que se han ejecutado a través de este instrumento se referencian, la cra 9
vía Canelón, carrera 2 Este, a cargo de la Gobernación de Cundinamarca, a nivel
municipal está la cra 3 entre Av. Pradilla y AV. Chilacos, la calle 1 Sur entre cra 4 y
10.
Reparto equitativo de cargas y beneficios
“El reparto equitativo de cargas y beneficios es uno de los principios del
ordenamiento territorial colombiano, el cual se garantiza mediante la aplicación
de distintos mecanismos como lo son las unidades de actuación urbanística, las
cesiones urbanísticas obligatorias y la venta y transferencia de derechos de
construcción y desarrollo y sus títulos representativos, entre otros.”
Ilustración 8. Principio de Reparto de Cargas y Beneficios. Elaboración MVCT.
Fuente Aula Financiamiento Urbano MVCT
Este instrumento se aplica principalmente en el suelo urbano y de expansión
urbana, permite que los interesados en el desarrollo urbanístico asuman
obligaciones del entorno como vías, infraestructura de servicios públicos, parques,
equipamientos y como compensación obtener mayor aprovechamiento
normativo en sus proyectos inmobiliarios.
Es un instrumento que en temas de finanzas públicas es bien recibido, debido a que
el esfuerzo de la inversión sale del privado y No se transfiere a los contribuyentes,
hay optimización de los recursos y el disfrute de a las inversiones se pueden obtener
en un tiempo relativamente corto.
En este ejercicio se podría aplicar la frase que a mayor beneficio mayor la
obligación, o viceversa.
35
Se aplica principalmente en los instrumentos que desarrollan o complementan el
ordenamiento territorial como planes parciales, unidades de actuación urbanística,
tratamientos de desarrollo, renovación o revitalización urbana.
En la aplicación de este mecanismo surgen expresiones como:
− Cargas Generales o Estructurales del POT, las cuales se asocian a aquellas
que debe asumir la ciudad para su desarrollo y funcionalidad como vías
principales de conectividad, parques de nivel municipal o regional,
estructura de servicios públicos generales (PTAR, PTAP, redes principales de
Acueducto, redes matrices de servicios públicos, etc.), equipamientos
colectivos de ciudad (Colegios, jardines sociales, hospitales, sedes
administrativas, bibliotecas, escenarios deportivos de escala municipal,
inmuebles de patrimonio, entre otros).
− Cargas locales o de urbanización, las cuales se asocian al desarrollo y
funcionalidad del entorno del proyecto y que por lo general son esas
obligaciones que el urbanizador debe asumir en las redes de conexión de
servicios públicos o redes secundarias, cesiones para espacio público (Tipo
A: Parques, zonas verdes, equipamiento), vías locales o secundarias,
incluyendo su infraestructura y dotación.
− Beneficios o aprovechamientos urbanísticos, los cuales resultan de la
aplicación normativa y sobre los cuales recae el desarrollo propiamente
dicho para la construcción del proyecto a desarrollar, según su uso, e
intensidades, índices de ocupación y construcción y posterior a dejar las
apropiaciones de suelo y la asunción de las cargas locales o generales
según sea el caso.
− Mayor aprovechamiento o Aprovechamientos adicionales, resulta de la
aceptación de cargas generales o de ciudad, y que por su participación
podrá asumir mayores beneficios normativos que redunda en incremento de
ocupación y construcción al planteado inicialmente sobre la denominada
edificabilidad básica.
En el caso de Municipio de Chía, se ha aplicado con dificultades en el Plan Parcial
mediante el cual se reglamentó el Área de Expansión Urbana establecida en el
Acuerdo 017 de 2000.
Aprovechamiento Económico del Espacio Público
“El Aprovechamiento Económico del Espacio Público – AEEP – está asociado al
desarrollo de actividades con motivación económica en los elementos
constitutivos y complementarios del espacio público. A su vez puede ser utilizado
como instrumento financiero orientado a lograr su usufructo y/o explotación,
permitiendo que con él se sostenga y se financie el mismo, mediante el concurso
de los particulares.”
36
Ilustración 9. Aprovechamiento Económico del Espacio Público. Elaboración MVCT.
Fuente Aula Financiamiento Urbano MVCT
Este instrumento se viene aplicando en las principales ciudades capitales del país,
y busca la forma de administrar, proteger, cuidar, mantener, revitalizar el espacio
público en términos de equidad y de derecho colectivo.
La ocupación indebida del espacio público, en su mayoría el aprovechamiento
económico que se deriva a favor de unos pocos ha permitido establecer
mecanismos de compensación económica por su aprovechamiento temporal,
con el propósito de regular su utilización.
Bogotá ha creado en su estructura administrativa el Departamento Administrativo
de Defensa del Espacio Público DADEP, y es la entidad encargada de velar por la
defensa, administración, buen uso del Espacio público en el Distrito Capital. En esta
metería la ciudad ha generado un marco normativo para su regulación, el cual le
ha permitido obtener recursos económicos significativos para el mantenimiento de
este.
Financiamiento verde
“Los bonos verdes o bonos de carbono son instrumentos económicos que buscan
incentivar comportamientos ambientales deseables que se imbrican con las
medidas de control referidas a los estándares de contaminación. En el mercado de
37
carbono pueden hacerse transacciones de transferencia de derechos de emisión
y basadas en proyectos. Los derechos de emisión son asignados por determinado
regulador en los regímenes de limitación de emisiones, mientras que las
transacciones basadas en proyectos permiten al comprador obtener las
reducciones de gases de efecto invernadero al adquirir determinado derecho, con
el objeto de encontrarse en los límites de emisión indicados.”
Ilustración 10. Financiamiento verde. Elaboración MVCT.
Fuente Aula Financiamiento Urbano MVCT
Sobre este particular y reciente instrumento en Colombia, citamos el artículo “Primer
bono verde de Colombia con apoyo del BID impulsa sostenibilidad” (2017) de la
organización COCIER, en el cual se resalta la emisión del primer bono verde del país
a través del banco de desarrollo para el crecimiento empresarial de Colombia
BANCÓLDEX, por un valor de 200 mil millones de pesos para financiar proyectos que
contribuyan a disminuir el impacto negativo del cambio climático.
Analizando varias publicaciones sobre este instrumento se aprecia que es una
oportunidad para financiar proyectos que redunden en la mitigación del efecto
por cambio climático en el país, así se aprecia en la publicación del Grupo
Bancolombia en el 2020. “Bonos Verdes en Colombia: compromiso con la
sostenibilidad” Mercado de capitales22 de septiembre 2020. Por Andrés Felipe
Gómez. Dirección de Estructuración Mercado de Capitales. Grupo Bancolombia.
“Los bonos verdes son la clase de activo con crecimiento más rápido en el mundo.
Según datos de Climate Bonds Initiative, en el año 2014 se emitieron USD 40.000MM
en esta clase de bonos y ya en el 2019 esta cifra fue superior a los USD 250.000MM.
Este mercado está dominado por inversionistas de largo plazo que ven el producto
como una inversión con características de retención de valor en el largo plazo, que
a su vez tiene una estabilidad importante en su precio.”
38
Ilustración 11. Emisión Bonos Verdes. Fuente Grupo Bancolombia
Con esta gráfica el autor indica que los bonos verdes vienen liderando con
emisiones cercanas a los 1.5 billones de pesos, e indica “Cuando hacemos esta
comparación por emisor, vemos que la emisión de este tipo de bonos ha estado
concentrada en entidades del sector financiero. Sólo tenemos a Celsia Colombia
(antes Epsa) y a ISA como emisores de Bonos Verdes. ISA lo hizo el 13 de agosto de
2020 en una subasta por COP 300.000MM”
Desarrollo orientado al transporte (DOT)
Ilustración 12. Valor a través del proyecto DOT. Elaboración MVCT.
Fuente Aula Financiamiento Urbano MVCT
39
“Metodología de planificación urbana que promueve la concentración del
desarrollo de usos habitacionales, comercio y servicios y con altas densidades en
torno a las estaciones de la red de transporte público. DOTS no es un instrumento
de captura de valor per sé, pero promueve las condiciones para generar un mejor
aprovechamiento del suelo.”
Este mecanismo se enfoca a la posibilidad de desarrollar un concepto de
sostenibilidad de una ciudad a través del sistema de transporte como elemento
detonante del desarrollo urbano del territorio, en este sentido el Transporte como
eje articulador de los diferentes medios utilizados por la ciudadanía (peatón,
bicicleta, vehículo, transporte público de pasajeros (tren, metros, Transmilenio,
cable), de carga, logran en su implementación transformar el territorio con su
infraestructura asociada.
Se podría pensar como alrededor de estos nodos intermodales de transporte, se
logren establecer usos de suelo en el ordenamiento que vitalicen el sistema (centros
Comerciales, vivienda, Colegios, Universidades, empresas) con el espacio público
adecuado y coherente; que en el mismo sentido garantizaría la sostenibilidad
económica del sistema.
Sobre este instrumento vale la pena leer la publicación “Desarrollo Orientado al
Transporte Sostenible (DOTS). Una prospectiva para Colombia” realizada por Mg
Julián Rodrigo Quintero González. En la revista Bitácora 29 de la Universidad
Nacional de Colombia, en la cual expone la relación del territorio con transporte y
propone estrategias de un Desarrollo Orientado al Transporte Sostenible (DOTS)
para Colombia.
En este sentido el Ministerio señala en el Aula de Financiamiento la finalidad del
instrumento:
− Promueve el desarrollo compacto de las ciudades, el cual crea la base
subyacente para consolidar escenarios con alta calidad urbanística.
Además de esta ventaja, el desarrollo compacto es una estrategia
reconocida para reducir los costos de infraestructura pública, proteger
tierras ambientalmente sensibles y permitir una variedad de opciones de
transporte. También ayuda a proteger a las familias del aumento de los
costos del hogar, especialmente los de transporte y servicios públicos, que
son directamente vinculado al precio del combustible y la energía.
− Incrementa el número de usuarios de transporte público y recaudo por tarifa.
− Facilita las oportunidades de consolidar alianzas público-privadas, así como
la generación de incentivos, como requisitos de estacionamiento reducidos
y mayores intensidades o densidades, para promover la inversión del sector
privado en las áreas urbanas existentes y el desarrollo económico.
− Genera estrategias para la promoción, desarrollo y activación de la
economía local.
40
− Fomenta la valorización del suelo e incremento de rentas.
− Incrementa la asequibilidad de inmuebles residenciales.
El Mecanismo DOT se enmarca desde la Ley 388 de 1997, la Ley 1955 de 2019 y el
CONPES 3991 de 2020.
Titularización de impuestos futuros (TIF)
“Es un instrumento de financiación para la infraestructura urbana vinculada a los
proyectos estratégicos de renovación urbana, a través de la titularización de la
totalidad o parte de los mayores valores de recaudo futuro del impuesto predial
que se genere en las zonas de influencia de los respectivos proyectos.”
Ilustración 13. Titularización de impuestos futuros (TIF). Elaboración MVCT.
Fuente Aula Financiamiento Urbano MVCT
El Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio emitió el Decreto 1382 de 2020 “Por
medio del cual se adiciona el Capítulo 6 al Título 5 de la Parte 2 del Libro 2 del
Decreto 1077 de 2015 para reglamentar el instrumento para la financiación de la
renovación urbana a través de la titularización de la totalidad o parte del mayor
valor del recaudo futuro del impuesto predial unificado previsto en el artículo 278
de la Ley 1955 de 2019”, en su Artículo 1°, adiciona el Capítulo 6 al Título Parte 2 del
Decreto 1077 de 2015 e incluye el instrumento para la financiación de la renovación
urbana a través de la titularización de la totalidad o parte del mayor valor del
recaudo futuro del impuesto predial unificado que se genere en las zonas de
influencia de los respectivos proyectos estratégicos de renovación urbana.
Revisando su alcance, se enfoca a los proyectos de Renovación Urbana en la
ciudad, contemplados en el Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo
desarrollan o complementan y en el Plan de Desarrollo del municipio o distrito.
En este sentido señala que se podrán financiar total o parcialmente la
infraestructura urbana a través de la titularización de la totalidad o parte del mayor
41
valor del recaudo futuro del impuesto predial unificado que se genere en la zona
de influencia.
Estos proyectos deberán ser declarados como estratégicos, mediante acto
administrativo, por el Concejo municipal de los municipios o distritos de categoría
especial, 1 y 2, que sean gestores catastrales o gestionen su catastro a través de
esquemas asociativos territoriales.
Implementación:
Sujeto a la validación de requisitos habilitantes:
1. Ser un municipio de categorías especial 1, y 2.
2. Desarrollar su propio catastro directamente o a través de esquemas
asociativos territoriales.
3. Tener un índice de eficiencia en el recaudo promedio del IPU no menor
al 60%.
Una vez se validen el cumplimiento de los anteriores requisitos se deberá:
1. Demostrar insuficiencia de los demás instrumentos de financiación
urbana de captura de valor.
2. Certificar la necesidad en la utilización del instrumento ante el Concejo
Municipal o Distrital.
3. Validar que la infraestructura urbana pública a financiar esté definida
dentro de los proyectos estratégicos de renovación urbana de los Planes
de Ordenamiento Territorial.
Asociaciones Público Privadas
“Modelo de contrato estatal, mediante el cual el capital privado es vinculado y
empleado para la provisión de servicios y bienes públicos. La asignación de riesgos
y la determinación de los pagos condicionados al uso efectivo y adecuado de la
infraestructura contratada es relevante en este tipo de contratos. Conviene anotar
que los contratos de concesión contenidos en la Ley 80 se hayan contenidos en los
esquemas de APP.”
Con la expedición de la Ley 1508 de 2012, se estableció el régimen jurídico en el
país de las Asociaciones Público Privadas, en su Artículo 3ª indica su Ámbito de
Aplicación así:
Artículo 3°. Ámbito de aplicación. La presente ley es aplicable a todos aquellos
contratos en los cuales las entidades estatales encarguen a un inversionista privado
el diseño y construcción de una infraestructura y sus servicios asociados, o su
construcción, reparación, mejoramiento o equipamiento, actividades todas estas
que deberán involucrar la operación y mantenimiento de dicha infraestructura.
También podrán versar sobre infraestructura para la prestación de servicios
públicos.
42
En estos contratos se retribuirá la actividad con el derecho a la explotación
económica de esa infraestructura o servicio, en las condiciones que se pacte, por
el tiempo que se acuerde, con aportes del Estado cuando la naturaleza del
proyecto lo requiera.
Los procesos de selección y las reglas para la celebración y ejecución de los
contratos que incluyan esquemas de Asociación Público Privada se regirán por lo
dispuesto en la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, salvo en las materias
particularmente reguladas en la presente ley.
Parágrafo 1°. Sólo se podrán realizar proyectos bajo esquemas de Asociación
Público Privada cuyo monto de inversión sea superior a seis mil (6.000) smmlv.
Parágrafo 2°. Aquellos sectores y entidades para las cuales existan normas
especiales que regulen la vinculación de capital privado para el desarrollo de
proyectos, continuarán rigiéndose por dichas normas o darán cumplimiento a lo
previsto en la presente ley, una vez se encuentren reglamentadas las
particularidades aplicadas en dichos sectores.
Parágrafo 3°. El Gobierno Nacional podrá reglamentar las condiciones para el
cumplimiento de la disponibilidad, los niveles de servicio, estándares de calidad,
garantía de continuidad del servicio y más elementos que se consideren necesarios
para el desarrollo de los esquemas de Asociación Pública Privada a que se refiere
la presente ley, pudiendo aplicar criterios diferenciales por sectores.
Este esquema permite a cargo de los privados, la ejecución de infraestructura en
beneficio de la ciudadanía y en contraprestación se recupera la inversión en la
administración, operación y mantenimiento de la misma infraestructura en periodos
de hasta 30 años.
Artículo 5°. Derecho a retribuciones. Modificado por el art. 37, Ley 1753 de 2015. El
derecho al recaudo de recursos por la explotación económica del proyecto, a
recibir desembolsos de recursos públicos o a cualquier otra retribución, en
proyectos de asociación público privada, estará condicionado a la disponibilidad
de la infraestructura, al cumplimiento de niveles de servicio, y estándares de
calidad en las distintas etapas del proyecto, y los demás requisitos que determine
el reglamento.
Parágrafo. En los esquemas de asociación público privadas podrán efectuarse
aportes en especie por parte de las entidades territoriales. En todo caso, tales
aportes no computarán para el límite previsto en los artículos 13, 17 y 18 de la
presente ley. Los gobiernos locales y regionales podrán aplicar la plusvalía por las
obras que resulten de proyectos app.
43
Ilustración 14 Asociaciones Público Privadas. Elaboración MVCT.
Fuente Aula Financiamiento Urbano MVCT
Implementación de las Asociaciones Público Privadas
En los municipios y distritos, resulta pertinente referirnos a los principios generales de
dichos contratos, entre los cuales se encuentra la relación costo beneficio; la
asignación de riesgos, el derecho a retribución
Sobre la relación costo-beneficio es importante indicar que existe una resolución
de 2012, puntualmente la 3656 expedida por el DNP, en la cual se indica la
metodología que busca contrastar la modalidad de ejecución de un proyecto por
APP, incluyendo capital privado que aporte valor en el desarrollo del proyecto.
En lo atinente a la asignación de riesgos, vale indicar que la Ley de APP es armónica
con el principio internacional de asignar los mismos a quien esté en mejor posición
de administrarlos con ello se logra mitigar los impactos en la infraestructura y
calidad de los servicios que prestan en ejecución de la APP.
En lo referido al principio de recibir la retribución pactada, debe ser entendido que
ella tiene lugar en la medida en que la infraestructura contratada se encuentre
disponible y que el servicio satisfaga niveles adecuados previamente contenidos
en el contrato.
Derecho real de superficie
“Mecanismo que permite capturar el valor del suelo generado por el
aprovechamiento urbanístico en cercanía a la infraestructura de transporte; es un
Derecho Real accesorio, de origen contractual, enajenable y oneroso que se
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  • 1. MÓDULO IV MODELOS DE OCUPACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE AUTORES: DIRECCIÓN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Y PLUSVALÍA CURSO PLANEACIÓN PARTICIPATIVA EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL
  • 2. 1 Alcaldía Municipal de Chía “Chía Educada, Cultural y Segura” 2020 – 2023 Alcalde Luis Carlos Segura Rubiano Secretario General José Antonio Parrado Ramírez Secretario de Participación Ciudadana y Acción Comunitaria Yexon Alexis Mojica Secretario de Planeación Camilo Andrés Cantor González Director de Ordenamiento Territorial y Plusvalía Orlando Hernández Cholo Coordinadora de la Escuela Virtual de Participación Ciudadana “Chía Educada – Chía participa” Helem Alejandra Sánchez Sánchez Tutores del Módulo Orlando Hernández Cholo Director de Ordenamiento Territorial y Plusvalía Edison Ferney Rocha González Profesional Universitario – Dirección de Ordenamiento Territorial y Plusvalía Miriam Suta Rodríguez Profesional Universitario – Dirección de Ordenamiento Territorial y Plusvalía Saray Natalia Castro Londoño Profesional Universitario – Dirección de Ordenamiento Territorial y Plusvalía Este documento fue realizado en el marco de la estrategia “Escuela Virtual de Participación Ciudadana Chía Educada – Chía participa” como una herramienta pedagógica en el marco del proceso de Revisión y ajuste del Plan de Ordenamiento Territorial Reconocimiento- NoComercial (by-nc) Se permite la generación de obras derivadas siempre que no se haga uso comercial. Tampoco se puede utilizar la obra original con finalidades comerciales.
  • 3. 2 MÓDULO 4 MODELOS DE OCUPACIÓN PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE PROPÓSITO Brindar una aproximación a los participantes a los conceptos básicos centrales en torno a los Modelos de Ocupación para el Desarrollo Sostenible. Disponer de elementos teórico-normativos sobre los componentes ambientales, físicos, espaciales, socioeconómicos, culturales, poblacionales para tener en cuenta en los modelos de ocupación del territorio para su armónico desarrollo. ALCANCE Se abordarán en esta unidad los conceptos básicos que les permitan a los participantes conocer las diferentes estructuras necesarias para la modelación del territorio. Se socializarán aspectos como la concentración o dispersión del desarrollo del territorio, la incidencia sobre los elementos estructurantes, su impacto en el modelo de ciudad, la materialización de una estructura económica relacionada al ordenamiento deseado, y su impacto en la financiación de este. Así mismo se mostrará información geográfica sobre la urbanización en el Municipio de Chía, su ocupación sobre el territorio y la incidencia en el modelo de ocupación. CONTENIDOS 1. Modelos extensos o de expansión vs modelos compactos o densos 2. Determinantes ambientales y estructura ecológica 3. Estructura funcional y de servicios 4. Fortalecimiento de la estructura económica del territorio a través de instrumentos de financiación 5. Proceso de urbanización en Chía PALABRAS CLAVE Movilidad, Transporte, Espacio público, Conexión. Armonización, Elementos estructurantes, Modelo compacto y disperso, Huella urbana, Urbanización, Instrumentos de financiación, Sostenibilidad, Cargas generales o estructurales, Cargas locales o de urbanización, Beneficios o aprovechamientos urbanísticos.
  • 4. 3 Modelo, compacto, difuso, desarrollo sostenible, expansión vertical, densificación. Amenaza: Peligro latente de que un evento físico de origen natural, o causado, o inducido por la acción humana de manera accidental, se presente con una severidad suficiente para causar pérdida de vidas, lesiones u otros impactos en la salud, así como también daños y pérdidas en los bienes, la infraestructura, los medios de sustento, la prestación de servicios y los recursos ambientales. Elementos expuestos: Se refiere a la presencia de personas, medios de subsistencia, servicios ambientales y recursos económicos y sociales, bienes culturales e infraestructura que por su localización pueden ser afectados por la manifestación de una amenaza. Vulnerabilidad: Susceptibilidad o fragilidad física, económica, social, ambiental o institucional que tiene una comunidad de ser afectada o de sufrir efectos adversos en caso de que un evento físico peligroso se presente. Corresponde a la predisposición a sufrir pérdidas o daños de los seres humanos y sus medios de subsistencia, así como de sus sistemas físicos, sociales, económicos y de apoyo que pueden ser afectados por eventos físicos peligrosos. Riesgo de desastre: Corresponde a los daños o pérdidas potenciales que pueden presentarse debido a los eventos físicos peligrosos de origen natural, socio-natural, tecnológico, biosanitario o humano no intencional, en un período de tiempo específico y que son determinados por la vulnerabilidad de los elementos expuestos; por consiguiente, el riesgo de desastres se deriva de la combinación de la amenaza y la vulnerabilidad. 1. MODELOS EXTENSOS O DE EXPANSIÓN VS MODELOS COMPACTOS O DENSOS En el marco de la revisión de un Plan de Ordenamiento Territorial -POT- es de gran relevancia reflexionar sobre los modelos urbanos: “ciudad dispersa - ciudad compacta”, es así como en el presente módulo se abordan y profundizan dichos conceptos, como referente para la construcción colectiva de un modelo de ocupación deseado. Las teorías urbanas desde sus diferentes enfoques aportan en los procesos de planificación territorial, elementos de comprensión dentro de la complejidad a propósito del crecimiento poblacional y urbanístico, que caracteriza los territorios en entornos metropolitanos. El ejercicio de planeación está soportado en teorías que permiten orientar las decisiones del ordenamiento, en este sentido contribuyen a inferir y encauzar acciones para incentivar o invertir determinadas tendencias y comportamientos urbanos. La Real Academia de la Lengua define que un “modelo” es un “Esquema teórico, generalmente en forma matemática, de un sistema o de una realidad compleja, como la evolución económica de un país, que se elabora para facilitar su comprensión y el estudio de su comportamiento”. De lo anterior podemos deducir que un “modelo teórico” es una abstracción de una realidad compleja y llevada al campo de la planeación territorial, los modelos de ocupación del territorio
  • 5. 4 contribuyen a la simplificación de una realidad compleja atribuida entre otros aspectos al fenómeno de crecimiento urbano presente en las ciudades; por lo tanto dicho modelo teórico es elaborado para facilitar la comprensión en la complejidad de los territorios. Existen diferentes enfoques cuando de modelos teóricos en el ejercicio de la planeación territorial se pretende abordar, al respecto este módulo plantea analizar desde el crecimiento físico los modelos urbanos de ocupación del territorio “ciudad dispersa-ciudad compacta”. MODELO DE EXPANSIÓN También conocidos como modelos extensos, difusos o dispersos o de expansión horizontal. El crecimiento poblacional es uno de los factores por los cuales hoy por hoy, especialmente las ciudades con entornos metropolitanos se encuentran inmersas en procesos de suburbanización, lo cual contribuye de manera significativa a intensificar el desarrollo de sus periferias y en consecuencia la localización de procesos de expansión urbana incontrolada, lo cual ocasiona hechos desafortunados que inciden en la economía, en el ambiente, en la sociedad de los territorios y por supuesto en las relaciones funcionales estructurales que terminan afectando en el nivel de vida de los habitantes. En términos de transporte una ciudad difusa, se carece de un sistema de transporte organizado, normalmente es poco eficiente, dadas las distancias, lo que implica mayores tiempos de desplazamiento y altos costos de operación. La expansión urbana de manera planificada requiere preparar un suelo, dotándolo de las infraestructura capaces de soportar en el tiempo la población que se espera albergar; contrario a ello un modelo disperso se caracteriza por un crecimiento espontáneo e incontrolado que carece de la infraestructura suficiente y eficiente de servicios, en relación con la distribución y suministro de agua potable, recolección y tratamiento de aguas residuales, manejo, recolección y disposición de residuos sólidos, así mismo la infraestructura de energía eléctrica y de comunicaciones. Entre los hechos más desafortunados en el modelo de ciudad dispersa incontrolada esta la ocupación de áreas de valor ambiental, ecológico y de riesgo. La consolidación de asentamientos humanos en áreas de protección ocasiona daños irreversibles al intervenir ecosistemas estratégicos con la deforestación de masas boscosas en áreas de recarga hídrica, intervención de humedales, rellenos y ocupación de rondas, en algunos casos la intervención de cauces de quebradas, chucuas, vallados etc., por mencionar algunos hechos que no solo restan a la sustentabilidad del territorio, sino que también representan riesgo e inseguridad para la vida de los que allí habitan. Es de esperarse que un crecimiento que avanza de manera incontrolada carece de la infraestructura de servicios que requiere una población para la sana convivencia, encuentro cultural, de recreación y deporte, así como para el esparcimiento; es decir que el modelo de ciudad dispersa no cuenta con los
  • 6. 5 equipamientos y espacios públicos suficientes y de calidad para el uso y goce de sus habitantes. Una ciudad con un modelo de crecimiento disperso cuya población se desarrolla en medio de las carencias ya descritas, no cuenta con los espacios públicos de encuentro suficientes y adecuados para interrelacionarse y construir tejido social, lo que genera poblaciones en desigualdad, socialmente segregadas, sin identidad, ni sentido de apropiación y pertenencia de sus entornos. Parte de las reflexiones del modelo de ciudad con modelo disperso, es la forma en que se ordena el territorio (planeación funcionalista), que genera segmentación a partir de “usos y funciones en el territorio”, hecho que incentiva en la ciudad el modelo disperso al zonificar la ubicación de actividades, es decir la mejor ubicación para la vivienda, para el comercio, para la industria, para las instituciones educativas entre otras actividades y sumado a ello determinar la conveniencia o no en la compatibilidad para el funcionamiento de otras actividades. Esta forma de organización trae diferentes inconvenientes puesto que requiere de infraestructuras cuya función es articular el territorio para generar las relaciones entre las zonas residenciales y zonas de trabajo o estudio, estas relaciones se materializan con las infraestructuras propias para la movilidad, los servicios públicos de vital importancia, convirtiéndose así en sistemas estructurantes del territorio que de no ser suficientes y eficientes propician ciudades en desigualdad incidiendo en el valor del suelo y la localización de población según su ingreso, es decir un territorio socio-espacialmente segregado. Se propone revisar el artículo anexo titulado: “Modelos de ordenación del territorio más sostenibles” de Salvador Rueda. el cual aporta a las ideas planteadas en el módulo. MODELOS COMPACTOS También conocidos como densos y complejos, (más personas en menos espacio). Este modelo de desarrollo urbano se caracteriza por buscar la consolidación y optimización del suelo urbano ya sea por disponibilidad de áreas aptas para este tipo de desarrollo que no ha sido desarrollado en el tiempo o por la incorporación de suelo de expansión (nuevo suelo) entendido este como suelo que se debe dotar previamente de las infraestructuras necesarias para ser ocupado una vez esté listo. Disponer de suelo urbano para la gestión del desarrollo territorial es la oportunidad para definir y equilibrar las carencias del territorio en términos de dotación de las infraestructuras de equipamientos colectivos, espacio público efectivo, así como la ampliación, construcción y mejoramiento de las redes de infraestructura vial y de servicios públicos necesarios. De la misma manera es la oportunidad para concentrar o densificar la población en altura en proporción con el soporte de los servicios públicos, la densificación es también conocida como “expansión vertical” es así como el modelo propone liberar suelo para el uso y disfrute del encuentro colectivo y la cohesión social. Entre las ventajas de optar por un modelo compacto está liberar a la periferia de las presiones a las que se ve abocada por la creciente dinámica de urbanización,
  • 7. 6 este hecho representa la oportunidad de recuperar suelos productivos y de conservación por sus altas calidades agrológicas y ambientales. Todo modelo de ocupación tiene desventajas y el modelo compacto no es la excepción puesto que la densificación transforma el valor del suelo y genera inevitablemente fenómenos de gentrificación, en el que se remplaza la población residente por población de mayor ingreso, con capacidad económica para soportar los costos que genera este tipo de desarrollos. De otro lado si bien es cierto la densificación es una posibilidad de desarrollo no se puede desconocer que esta debe ir acompañada de otras decisiones que equilibren el modelo; es decir que la transformación de las infraestructuras deben ser proporciónales al crecimiento urbano que se proyecta concentrar, en el caso de la infraestructura vial esta debe ser proyectada y ampliada en sección e interconexión para hacer eficiente la movilidad de los nuevos ocupantes, así mismo la altura de las edificaciones deben guardar proporción con los perfiles viales así como sus retrocesos necesarios en función del espacio público colectivo dispuesto para transitar o permanecer, la misma reflexión debe darse sobre la disponibilidad y capacidad de los servicios públicos en proporción con el número de habitantes y más aún la disponibilidad del recurso hídrico en el tiempo. La materialización del modelo compacto debe estar sujeta a la implementación de los instrumentos de planeación y gestión adecuados que hagan posible la transformación, considerando que se trata de intervenir territorios ya consolidados es decir construidos que requieren redireccionar tendencias o incentivar otros comportamientos acertados. El título de la unidad o módulo “MODELOS DE OCUPACIÓN TERRITORIAL PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE” amerita revisar las características de un “modelo urbano sostenible” según Sorensen et al., (2005), “…el cual proporciona condiciones ambientales saludables, relaciones funcionales adecuadas y eficientes, acceso a los servicios urbanos para el desarrollo social y económico, manteniendo las relaciones ecológicas equilibradas con los ecosistemas globales; de tal manera que los costos ambientales de la urbanización no sean transferidos a la generaciones futuras lo cual supone: − Utilización racional del recurso suelo que, por un lado, impida el asentamiento en zonas de riesgo y por otro, que trate de reducir la expansión urbana, promoviendo el reciclaje de tejidos urbanos preexistentes y evitando los desarrollos urbanísticos de baja densidad. En definitiva, una conjunción entre las necesidades de crecimiento y la preservación de valores naturales y culturales. − Una estructura urbana compacta y abarcable. Esa ciudad razonablemente densa, continua, multifuncional, heterogénea y diversa, permite un aumento de la complejidad interna, una vida social cohesionada, una economía competitiva, un ahorro del suelo, energía y de los recursos materiales, además de la preservación de los sistemas agrícolas y naturales.
  • 8. 7 − Una ordenación de las actividades que favorezca la proximidad a los ciudadanos, una distribución equilibrada de los recursos y, en cualquier caso, una accesibilidad eficiente y equitativa a los mismos, lo que implica, en muchos casos, la presencia de un buen sistema de transporte público…” En conclusión, ningún modelo de ocupación es completamente ideal para un territorio en específico debido a sus diversos comportamientos de crecimiento, características geográficas, recursos naturales y fuerzas económicas y sociales, etc. Para afianzar la aplicación de estos conceptos se comparte el artículo titulado: Las centralidades urbanas como espacios concebidos: referentes técnicos e ideológicos de los modelos territoriales del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de Bogotá (Colombia) - Alice Beuf- Universidad Nacional de Colombia, Bogotá – Colombia; la cual hace un recuento de la evolución que ha tenido la ciudad de Bogotá, al explorar en el tiempo diferentes modelos de ocupación con sus aciertos y desaciertos. La ciudad de proximidad o ciudad de los 15 minutos, abordados por el arquitecto Carlos Moreno, permite reflexionar sobre el modelo de ciudad deseado. https://www.youtube.com/watch?v=hmlAnYm74n8 2. DETERMINANTES AMBIENTALES Y ESTRUCTURA ECOLÓGICA ¿QUÉ SON LOS DETERMINANTES AMBIENTALES? De acuerdo con MinAmbiente (2020), los determinantes ambientales son “términos y condiciones fijados por las autoridades ambientales para garantizar la sostenibilidad ambiental de los procesos de ordenamiento territorial”. Entre sus principales características se encuentran: − “Son todas aquellas normas, lineamientos, directrices y pronunciamientos de carácter general emanados por las autoridades ambientales (MinAmbiente, CAR, PNN, Autoridades Ambientales Urbanas (AUU)). − Cuentan con vida jurídica propia. − Constituyen normas de superior jerarquía y obligatorio cumplimiento. − Presentan diferentes niveles de restricción o condicionamiento a los usos del suelo. − Permiten la gestión integral del medio ambiente y de los recursos naturales renovables en los procesos de ordenamiento territorial. − Derivan de instrumentos de gestión ambiental y de planes de manejo. − Provienen de regulaciones que reglamentan actividades que deterioran el ambiente de manera directa o indirecta. − Contribuyen al cumplimiento de los estándares de calidad para un ambiente sano. − Provienen de medidas de prevención, mitigación, compensación y corrección de aspectos e impactos ambientales. − Contribuye a la construcción de territorios seguros a partir de la incorporación de la gestión del riesgo de desastres.
  • 9. 8 − Contribuyen a la gestión de los efectos generados por la variabilidad y el cambio climático”. MARCO NORMATIVO DE LAS DETERMINANTES AMBIENTALES Constitución Política de Colombia Ley 99 de 1993 Por medio de la cual se creó el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y se organizó el Sistema Nacional Ambiental – SINA. Ley 1955 de 2019 Por medio de la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018 – 2022 Artículo 79 “Todas las personas tienen derecho a gozar de un ambiente sano… Es deber del Estado proteger la diversidad e integridad del ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación para el logro de estos fines” Artículo 80 “El estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. Además, deberá prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental..." Artículos 311 y 313 que definen al municipio como la entidad fundamental a la cual le corresponde entre otras, el desarrollo de su territorio y determina la facultad que tienen los concejos municipales de reglamentar los usos del suelo. Artículo 7 “Se entiende por ordenamiento ambiental del territorio para los efectos previstos en la presente Ley, la función atribuida al Estado de regular y orientar el proceso de diseño y planificación de uso del territorio y de los recursos naturales renovables de la Nación, a fin de garantizar su adecuada explotación y su desarrollo sostenible.” Artículo 31 “Funciones. Las Corporaciones Autónomas Regionales ejercerán las siguientes funciones: ... 5. Participar con los demás organismos y entes competentes en el ámbito de su jurisdicción, en los procesos de planificación y ordenamiento territorial a fin de que el factor ambiental sea tenido en cuenta en las decisiones que se adopten..." Artículo 264 "Infraestructura para proyectos turísticos especiales - PTE. Modifíquese el artículo 18 de la Ley 300 de 1996, cuyo texto será el siguiente: ... los Proyectos Turísticos Especiales y la ejecución de su infraestructura constituyen determinante de superior jerarquía en los términos del artículo 10 de la Ley 388 de 1997”
  • 10. 9 Ley 388 de 1997 Decreto 1076 de 2015 Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible. Compila: − Decreto 2372 de 2010, Por el cual se reglamenta el Decreto Ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 165 de 1994 y el Decreto Ley 216 de 2003, en relación con el Sistema Nacional de Áreas Protegidas, las categorías de manejo que lo conforman y se dictan otras disposiciones. − Decreto 1640 de 2012, Por medio del cual se reglamentan los instrumentos para la planificación, ordenación y manejo de las cuencas hidrográficas y se dictan otras disposiciones. − Decreto 1120 de 2013, Por el cual se reglamentan las Unidades Ambientales Costeras (UAC) y las comisiones conjuntas, se establecen las reglas de procedimiento y criterios para reglamentar la restricción de ciertas actividades en pastos marinos, y se dictan otras disposiciones. − Decreto 2245 de 2017, Por el cual se reglamenta el artículo 206 de la Ley 1450 de 2011 y se adiciona una sección al Decreto 1076 de 2015, Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible, en lo relacionado con el acotamiento de rondas hídricas. Artículo 10 "Determinantes de los planes de ordenamiento territorial. En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los municipios y distritos deberán tener en cuenta las siguientes determinantes, que constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las leyes: 1. Las relacionadas con la conservación y protección del medio ambiente, los recursos naturales y la prevención de amenazas y riesgos naturales...” Artículo 2.2.2.1.2.1. "Áreas protegidas del SINAP. Las categorías de áreas protegidas que conforman el SINAP son: Áreas protegidas públicas: a) Las del Sistema de Parques Nacionales Naturales. b) Las Reservas Forestales Protectoras. c) Los Parques Naturales Regionales. d) Los Distritos de Manejo Integrado. e) Los Distritos de Conservación de Suelos. f) Las Áreas de Recreación. Áreas Protegidas Privadas: g) Las Reservas Naturales de la Sociedad Civil. Parágrafo. El calificativo de pública de un área protegida hace referencia únicamente al carácter de la entidad competente para su declaración"
  • 11. 10 Decreto 1077 de 2015 Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio. Modificado por el Decreto 1232 de 2020, Por medio del cual se adiciona y modifica el artículo 2.2. 1.1 del Título 1, se modifica la Sección 2 del Capítulo 1 del Título 2 y se adiciona al artículo 2.2.4.1.2.2 de la sección 2 del capítulo 1 del Título 4, de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1077 de 2015 Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio, en lo relacionado con la planeación del ordenamiento territorial. Compila: − Decreto 3600 de 2007, Por el cual se reglamentan las disposiciones de las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997 relativas a las determinantes de ordenamiento del suelo rural y al desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación y edificación en este tipo de suelo y se adoptan otras disposiciones. Artículo 2.2.3.1.5.6 "Del Plan de Ordenación y Manejo de Cuencas Hidrográficas como determinante ambiental. El Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica se constituye en norma de superior jerarquía y determinante ambiental para la elaboración y adopción de los planes de ordenamiento territorial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 388 de 1997. Una vez aprobado el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica en la que se localice uno o varios municipios, estos deberán tener en cuenta en sus propios ámbitos de competencia lo definido por el Plan, como norma de superior jerarquía, al momento de formular, revisar y/o adoptar el respectivo Plan de Ordenamiento Territorial, con relación a: 1. La zonificación ambiental. 2. El componente programático. 3. El componente de gestión del riesgo. Parágrafo 1. Para la determinación del riesgo, las zonas identificadas como de alta amenaza en el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca, serán detalladas por los entes territoriales de conformidad con sus competencias. Parágrafo 2. Los estudios específicos del riesgo que se elaboren en el marco del Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hidrográfica serán tenidos en cuenta por los entes territoriales en los procesos de formulación, revisión y/o adopción de los Planes de Ordenamiento Territorial" Artículo 2.2.4.2.3.1. "Plan de ordenación y manejo integrado de las unidades ambientales costeras (POMIUAC). Es el instrumento de planificación mediante el cual la Comisión Conjunta o la autoridad ambiental competente, según el caso, definen y orienta la ordenación y manejo ambiental de las unidades ambientales costeras. El Pomiuac se constituye en norma de superior jerarquía y determinante ambiental para la elaboración y adopción de los planes de ordenamiento territorial, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 388 de 1997 y orienta la planeación de los demás sectores en la zona costera." "Artículo 2.2.3.2.3A.1. “Objeto y ámbito de aplicación. El presente decreto tiene por objeto establecer los criterios técnicos con base en los cuales las Autoridades Ambientales competentes realizarán los estudios para el acotamiento de las rondas hídricas en el área de su jurisdicción”. La ronda hídrica se constituye en una norma de superior jerarquía y determinante ambiental."
  • 12. 11 − Decreto 1807 de 2014, Por el cual se reglamenta el artículo 189 del Decreto- ley 019 de 2012 en lo relativo a la incorporación de la gestión del riesgo en los planes de ordenamiento territorial y se dictan otras disposiciones. Artículo 2.2.2.2.1.1 "Con el fin de garantizar el desarrollo sostenible del suelo rural, en los procesos de formulación, revisión y/o modificación de los planes de ordenamiento territorial, los municipios y distritos deberán dar cumplimiento a las determinantes que se desarrollan en el presente Capítulo, las cuales constituyen normas de superior jerarquía en los términos del artículo 10 de la Ley 388 de 1997. Artículo 2.2.2.2.1.2 Categorías del suelo rural. Artículo 2.2.2.2.1.3 Categorías de protección en suelo rural. Artículo 2.2.2.2.1.4 Categorías de desarrollo restringido en suelo rural. Artículo 2.2.2.2.2.1 Ordenamiento básico para el desarrollo sostenible del suelo rural suburbano. Artículo 2.2.2.2.2.2 Corredores viales suburbanos. Artículo 2.2.2.2.2.3 Ordenamiento de los corredores viales suburbanos." Artículo 2.2.2.1.3.1.1. "Objeto y ámbito de aplicación. Las disposiciones contenidas en el presente capítulo establecen las condiciones y escalas de detalle para incorporar de manera gradual la gestión del riesgo en la revisión de los contenidos de mediano y largo plazo de los planes de ordenamiento territorial municipal y distrital o en la expedición de un nuevo plan. Parágrafo. De conformidad con lo previsto por la Ley 388 de 1997 y el artículo 189 del Decreto-ley 019 de 2012, los estudios básicos de que trata en el artículo denominado Estudios básicos para la revisión o expedición de Planes de Ordenamiento Territorial (POT) contenido en la presente subsección, deben hacer parte de los proyectos de revisión de los contenidos de mediano y largo plazo de los planes de ordenamiento territorial o la expedición de un nuevo plan. El Alcalde municipal o Distrital no podrá someter a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental correspondiente, los proyectos de revisión referidos sin el cumplimiento de este requisito. En ningún caso los concejos municipales o distritales podrán conferir autorizaciones con el fin de que los Alcaldes condicionen la realización de los estudios de que trata el artículo denominado Estudios básicos para la revisión o expedición de Planes de Ordenamiento Territorial (POT) contenido en la presente subsección, con posterioridad a la revisión del Plan, ni sujetos a autorizaciones posteriores del alcalde municipal o distrital" Artículo 2.2.2.1.2.1.2 "Etapa de Diagnóstico. El diagnóstico deberá permitir conocer el estado actual del territorio, para confrontarlo con la imagen deseada de tal manera que permita formular adecuadamente la planeación del territorio del municipio o distrito, para lo cual se adelantará lo siguiente: ... B. Balance de la información disponible: ... 8. Las determinantes ambientales y estudios aportados por la autoridad ambiental competente. ...1. Dimensión ambiental Se estructurará a partir de la información de determinantes ambientales establecidos en el artículo 10 de la Ley 388 de 1997, suministradas por la respectiva autoridad ambiental; adicionalmente tendrá en cuenta lo siguiente... ... Parágrafo 1. En esta etapa, el municipio o distrito, deberá solicitar por escrito a la respectiva autoridad ambiental, las determinantes ambientales, las cuales deben estar soportadas en estudios técnicos y acompañadas de cartografía cuando a ello haya lugar, así como los demás estudios técnicos disponibles para la planeación territorial; lo cual deberá ser atendido por dicha autoridad ambiental en un plazo máximo de 15 días hábiles. Parágrafo 2. El municipio o distrito podrá solicitar la asistencia técnica a la autoridad ambiental para la debida incorporación de las determinantes en el Plan de Ordenamiento Territorial POT, su revisión o modificación"
  • 13. 12 Ley 1931 de 2018 Por la cual se establecen directrices para la gestión del cambio climático. Ley 2079 de 2021 Por medio de la cual se dictan disposiciones en materia de vivienda y hábitat. ¿QUÉ ES LA ESTRUCTURA ECOLÓGICA PRINCIPAL? De acuerdo con el Decreto 1076 de 2015 la Estructura Ecológica Principal es el “Conjunto de elementos bióticos y abióticos que dan sustento a los procesos ecológicos esenciales del territorio, cuya finalidad principal es la preservación, conservación, restauración, uso y manejo sostenible de los recursos naturales renovables, los cuales brindan la capacidad de soporte para el desarrollo socioeconómico de las poblaciones”. De acuerdo con Humboldt (2019) “los municipios tienen la tarea de identificar la estructura ecológica en sus procesos de ordenamiento territorial e incluirla como uno de los sistemas estructurantes dentro de la formulación de Planes de Ordenamiento Territorial (POT), es decir, incluirla como el sistema de soporte Artículo 26 "Instancias de concertación de asuntos ambientales del POT. Modifíquese el numeral 1 y adiciónese un parágrafo 2 al artículo 24 de la Ley 388 de 1997 así: 1. El proyecto de Plan se someterá a consideración de la Corporación Autónoma Regional o autoridad ambiental correspondiente, a efectos de que conjuntamente con el municipio y/o distrito concerten los asuntos exclusivamente ambientales, dentro del ámbito de su competencia de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 99 de 1993, para lo cual dispondrán, de cuarenta y cinco (45) días; solo podrá ser objetado por razones técnicas y sustentadas en estudios.” Artículo 7 "Instrumentos de los ministerios. ... PARÁGRAFO. El Gobierno Nacional reglamentará el artículo 10 de la Ley 388 de 1997 en el marco de sus competencias, con el propósito de incluir dentro de los determinantes de los planes de ordenamiento territorial la gestión del cambio climático” Artículo 9 “Instrumentos municipales y distritales. Las autoridades municipales y distritales deberán incorporar dentro de sus planes de desarrollo y, planes de ordenamiento territorial, la gestión del cambio climático teniendo corno referencia los Planes Integrales de Gestión del Cambio Climático Territoriales: de su departamento y los Planes Integrales de Gestión del Cambio Climático Sectoriales. Asimismo, podrán incorporar la gestión del cambio climático en otros instrumentos de planeación con que cuente la respectiva entidad territorial.” Artículo 13 “Incorporación de cambio climático en instrumentos de planificación. La gestión del cambio climático en los instrumentos de que trata el presente capítulo deberá incorporarse en aquellos que sean elaborados, adoptados, revisados y actualizados según corresponda, a partir del 1 de enero de 2020”
  • 14. 13 ambiental del territorio. Esto va más allá de la simple incorporación de área protegidas, pues es capaz de considerar diferentes alternativas para la gestión”. ¿Por qué es importante la definición de la estructura ecológica por parte de los municipios? - Permite orientar su modelo de ocupación hacia uno más sostenible. - Permite identificar los elementos que constituyen el sistema estructurante de soporte ambiental del POT. - Permite agrupar áreas y corredores de conectividad que cumplen funciones de soporte ecosistémico, que deben incluir espacios no solo naturales sino los transformados o artificializados, que ayuden a mantener las funciones ecosistémicas e interrelaciones ecológicas, ya sea como espacio público, áreas para conservación, mitigación de fenómenos o amenazas naturales - todo esto incluido en el modelo de ocupación. - Permite reglamentar las diferentes normas del POT de acuerdo con la clasificación del suelo (urbano, rural, expansión), y como insumo para asignar responsabilidades en las inversiones ambientales del programa de ejecución, entre otros. MinAmbiente (2020) presenta un esquema para la estructura ecológica basado en 3 componentes: - Núcleos: Mosaicos de hábitats o ecosistemas con una alta calidad ecológica en relación con un paisaje más amplio. - Corredores: Unen y mantienen conexiones ecológicas o ambientales indispensables para el flujo de materia y energía y facilitan el movimiento e intercambio entre los organismos a través del paisaje. Definición de áreas que deben considerarse como suelos de protección ambiental en el POT. Orientaciones para la definición de estrategias complementarias de conservación municipales o en alianzas público- privadas en paisajes que deben ser conservados. Priorización de áreas receptoras de cesiones o compensaciones derivadas de actuaciones sectoriales o urbanísticas. Concertación de corredores prioritarios de conservación que deberán definirse como suelos de protección en el POT adicionales a los reglamentarios por la normatividad (rondas hídricas). Orientaciones para la definición de estrategias complementarias de conservación municipales, privadas y/o en alianzas público privadas en paisajes diversos. Recuperación y restauración de áreas potenciales para la conectividad. Priorización de áreas receptoras de cesiones y compensaciones derivadas de actuaciones sectoriales o urbanísticas.
  • 15. 14 - Áreas para el desarrollo sostenible: espacios de producción y de asentamientos, que, bajo criterios de manejo sostenibles permiten el mantenimiento de la mayoría de los servicios ecosistémicos. Humboldt (2019) propone unas áreas aferentes a núcleos y corredores que son “Zonas de transición alrededor de las áreas núcleo y los corredores. Proporcionan una función de protección para mitigar o filtrar las perturbaciones externas que surgen de paisajes más amplios y transformados y deben estar articuladas a las demás áreas que, aunque presentan generalmente una integridad ecológica menor, son importantes para armonizar los modelos de ocupación hacia usos más sostenibles”. ¿QUÉ ES LA GESTIÓN DEL RIESGO? Ilustración 1. Gestión del riesgo La gestión del riesgo de desastres es un proceso social orientado a la formulación, ejecución, seguimiento y evaluación de Políticas, Estrategias, Planes, Programas, Regulaciones, Instrumentos, Medidas y Acciones permanentes, para el conocimiento y la reducción del riesgo y para el manejo de desastres, con el Orientaciones para la identificación de otro tipo de corredores en áreas urbanas asociados al sistema de espacio público municipal o de movilidad. Fortalecimiento de estrategias de infraestructura verde. Estrategias para el fortalecimiento de corredores en áreas liberadas por procesos de reubicación por riesgos no mitigables. Orientaciones para la definición de menores densidades y usos condicionados del suelo. Orientaciones para la definición de menores densidades y usos condicionados del suelo. Fortalecimiento de estrategias de infraestructura verde. Orientaciones para la producción sostenible. RIESGO • Naturales • Socionaturales • Humanos no intencionales • Tecnológicos • Biosanitarios FENÓMENOS AMENAZANTES ELEMENTOS EXPUESTOS VULNERABILIDAD Sistema Ambiental Sistema Funcional Sistema Económico Sistema Social Sostenibilidad Infraestructura y edificaciones Producción y bienes Vidas y salud • Física • Económica • Social • Ambiental • Institucional Fuente: Guía de Integración de la Gestión del Riesgo y el Ordenamiento Territorial Municipal (UNGRD, 2015)
  • 16. 15 propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible. El Riesgo de Desastres se relaciona estrechamente con la forma de usar, ocupar y transformar el territorio. Incluye la interacción permanente entre las dinámicas de la naturaleza y las dinámicas de las comunidades. PROCESO DE LA GESTIÓN DEL RIESGO INCORPORACIÓN DE LA GESTIÓN DEL RIESGO EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL De acuerdo con lo establecido en la Ley 388 de 1997, la prevención de amenazas y riesgos naturales es determinante en el ordenamiento territorial. Las determinantes constituyen normas de superior jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia y deben ser incluidas por municipios y distritos al elaborar sus planes de ordenamiento. La gestión del riesgo de desastres se incorpora al ordenamiento territorial en: − Componente general − Componente urbano − Componente rural − DTS − Acuerdo − Programa de ejecución El Decreto 1077 de 2015 define los estudios técnicos necesarios para la incorporación de la Gestión del Riesgo en el POT: CONOCIMIENTO DEL RIESGO Es el proceso compuesto por la identificación de escenarios de riesgo, el análisis y evaluación del riesgo, el monitoreo y seguimiento del riesgo y sus componentes y la comunicación para promover una mayor conciencia del mismo que alimenta los procesos de reducción del riesgo y de manejo de desastre. REDUCCIÓN DEL RIESGO Es el proceso compuesto por la intervención dirigida a modificar o disminuir las condiciones de riesgo existentes, entiéndase: mitigación del riesgo y a evitar nuevo riesgo en el territorio, entiéndase: prevención del riesgo. MANEJO DE DESASTRES Es el proceso compuesto por la preparación para la respuesta a emergencias, la preparación para la recuperación pos- desastre, la ejecución de dicha respuesta y la ejecución de la respectiva recuperación, entiéndase: rehabilitación y recuperación.
  • 17. 16 El Decreto 1077 de 2015 establece una categorización de áreas para referirse a las áreas del territorio con condiciones de amenaza y/o riesgo: FENÓMENOS ESTUDIADOS ESTUDIOS BÁSICOS Se adelantan en el marco de la revisión o formulación del POT y deben contener: La delimitación y zonificación de áreas de amenaza; La delimitación y zonificación de áreas con condición de amenaza; La delimitación y zonificación de áreas con condición de riesgo; La determinación de medidas orientadas a establecer restricciones y/o condicionamientos mediante normas urbanísticas. Permite priorizar áreas en donde adelantar estudios de detalle. ESTUDIOS DETALLADOS Se adelantan en la implementación del POT (programa de ejecución): Se orientan a determinar la categorización del riesgo y a establecer las correspondientes medidas de mitigación. En la revisión del POT o en la expedición de un nuevo POT se deben priorizar los estudios detallados identificados en los estudios básicos. Los estudios detallados deben contener: análisis detallado de amenaza, evaluación de vulnerabilidad, evaluación del riesgo, determinación de medidas de mitigación. ÁREAS CON CONDICIÓN DE AMENAZA Áreas zonificadas como de amenaza alta y media en las que se establezca la necesidad de clasificarlas como suelo urbano, de expansión, suburbano o centro poblado para permitir su desarrollo. ÁREAS CON CONDICIÓN DE RIESGO Áreas clasificadas como de amenaza alta urbanizadas, ocupadas o edificadas y/o con elementos expuestos (Viviendas, vías, equipamientos e infraestructura de servicios públicos); o de amenaza media en donde en la revisión o expedición del POT se proponga cambio de densidad o cambio en usos del suelo que puedan generar o incrementar el riesgo en la zona. AVENIDA TORRENCIAL Crecidas repentinas producto de fuertes precipitaciones que causan aumentos rápidos del nivel de agua de los ríos y quebradas de alta pendiente. Estas crecientes pueden ser acompañadas por flujo de sedimentos de acuerdo con las condiciones de la cuenca. Debido a sus características pueden causar grandes daños en infraestructura y pérdida de vidas humanas. INUNDACIONES Son fenómenos hidrológicos recurrentes potencialmente destructivos, que hacen parte de la dinámica de evolución de una corriente. Se producen por lluvias constantes y propagadas que generan un aumento progresivo del caudal de un cauce, ocasionando un desbordamiento, dispersión de las aguas sobre las llanuras de inundación y zonas aledañas a los cursos de agua normalmente no sumergidas. Puede ser por desbordamiento o encharcamiento.
  • 18. 17 Fuente: IDIGER GESTIÓN DEL CAMBIO CLIMÁTICO EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL La incorporación del cambio climático en el ordenamiento territorial debe hacerse en los siguientes componentes: Son de importancia los siguientes conceptos en la gestión del cambio climático: Variabilidad climática: Se refiere a las fluctuaciones de las variables climatológicas (temperatura del aire o precipitación) alrededor de las condiciones normales. Pueden traer al territorio periodos anormalmente secos o húmedos o las fases extremas de la variabilidad climática, manifestándose como La Niña o El Niño. En los periodos secos son frecuentes los incendios forestales, sequía y en el húmedo o lluviosos son más frecuentes las crecientes e inundaciones súbitas, avenidas torrenciales, deslizamientos o inundaciones. MOVIMIENTOS EN MASA Proceso por el cual un volumen de material constituido por roca, suelo, tierras, detritos o escombros, se desplaza ladera abajo por acción de la gravedad. INCENDIOS FORESTALES Fuego sobre la cobertura vegetal de origen natural o antrópico que se propaga sin control, que causa perturbaciones ecológicas, que responde al tipo de vegetación, cantidad de combustible, oxígeno, condiciones meteorológicas, topografía, actividades humanas, entre otras. Documento de seguimiento y evaluación Identificar si el POT vigente consideró aspectos de Cambio Climático Diagnóstico Se identifican los sistemas estructurantes más vulnerables del territorio frente al cambio climático Memoria justificativa Reconoce la existencia y aplica las políticas, programas, acciones, directrices y normas de cambio climático, en el largo, mediano y corto plazo, en el desarrollo físico urbano y la interacción entre los asentamientos rurales y la cabecera municipal Formulación Componente General Componente Urbano Componente Rural Programa de ejecución Identificar medidas de adaptación y mitigación ante el cambio climático, las cuales deben ser coordinados en función de los resultados del diagnóstico y, en este caso, de las consideraciones de cambio climático Proyecto de acuerdo
  • 19. 18 Cambio climático: Se refiere a la modificación de las condiciones atmosféricas predominantes la cual transcurre a ritmo pausado de forma lenta, progresiva, transformación que va teniendo efecto gradual en los diferentes aspectos del territorio o sobre el sistema estructurante de un municipio. Entre estos dos conceptos hay una estrecha relación, el cambio climático incide en la expresión de la variabilidad climática. 3. ESTRUCTURA FUNCIONAL Y DE SERVICIOS El conjunto de elementos funcionales y de servicios es la máxima representación del territorio y se debe tener en cuenta para la construcción planeación y formulación de los diferentes instrumentos de planeación del territorio dentro del ordenamiento jurídico colombiano (POT, PBOT o EOT). Así mismo se debe tener en cuenta la dimensión espacial del territorio en la cual se deben diferenciar todos los elementos particulares que componen el territorio o área de estudio, para identificar las necesidades de este y realizar una correcta ubicación de los proyectos de infraestructura, de servicios, equipamientos y de servicios públicos según el modelo de ocupación que se adapte al territorio del caso de estudio. Los sistemas generales que componen la estructura funcional y de servicios son: − Sistema de movilidad − Sistema de espacio público − Sistema de equipamientos − Sistema de servicios públicos SISTEMA DE MOVILIDAD De acuerdo con el Decreto Distrital 190 de 2004, Artículo 19, el Sistema de Movilidad, integra de manera jerarquizada e interdependiente los modos de transporte de personas y carga con los diferentes tipos de vías y espacios públicos de la ciudad y el territorio rural. El sistema de movilidad actúa de manera interdependiente con la estructura socio económica y espacial conformado por la red de centralidades, y garantiza la conectividad entre las mismas y de estas con la región, el país y el mundo. A nivel urbano garantiza la movilidad y conexión entre las centralidades y los tejidos residenciales que gravitan a su alrededor. A nivel rural conecta los poblados rurales y las áreas de actividad existentes en su interior y con la ciudad. Dentro de los sistemas funcionales, el sistema de movilidad es un eje transversal que moldea la estructura física del territorio e influye directamente en el acceso y desarrollo de las actividades diarias de sus habitantes y en la calidad de vida de estos; de la manera como se estructuren sus diferentes componentes y la relación entre los mismos, se garantiza que el territorio pueda afrontar los constantes cambios del mundo moderno.
  • 20. 19 Desde una mirada más profunda, el análisis del sistema de movilidad deberá estar enfocado en un diagnostico que permita conocer la realidad de nuestro territorio. El DNP en su programa de POT modernos - 2017 pág. 53, nos indica que “El diagnóstico del sistema de movilidad y transporte incluye la infraestructura necesaria para los diferentes modos de transporte: terrestre, aéreo, marítimo y fluvial en diferentes modalidades: transporte público, transporte alternativo (bicicletas), transporte de carga y logística y las redes peatonales. El diagnóstico debe establecer el estado actual de las infraestructuras y construcciones (equipamientos) para la movilidad en la ciudad y su relación con las zonas rurales y la región, así como los nodos, áreas o ejes de actividad que determinan los principales viajes origen – destino (trabajo y estudio) y que definen necesidades de conectividad y accesibilidad en el territorio”. SISTEMA DE ESPACIO PÚBLICO Según la definición contenida en la Ley 9 de 1989 en su artículo 5 compilado en el Decreto 1077 de 2015 Artículo 2.2.3.1.2. “Entiéndese por espacio público el conjunto de inmuebles públicos y los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles privados, destinados por su naturaleza, por su uso o afectación, a la satisfacción de necesidades urbanas colectivas que transcienden, por tanto, los límites de los intereses, individuales de los habitantes”. Los componentes del espacio público que se describen en el Decreto 1077 de 2015 en su artículo 2.2.3.1.3. son los siguientes: 1. Los bienes de uso público, es decir aquellos inmuebles de dominio público cuyo uso pertenece a todos los habitantes del territorio nacional, destinados al uso o disfrute colectivo. 2. Los elementos arquitectónicos, espaciales y naturales de los inmuebles de propiedad privada que por su naturaleza, uso o afectación satisfacen necesidades de uso público. 3. Las áreas requeridas para la conformación del sistema de espacio público en los términos establecidos en este Título. No se puede olvidar lo consagrado en el artículo 2.2.3.1.4. Destinación de los bienes de uso público “El destino de los bienes de uso público incluidos en el espacio público no podrá ser variado sino por los Concejos Municipales o Distritales a través de los planes de ordenamiento territorial o de los instrumentos que los desarrollen aprobados por la autoridad competente, siempre que sean sustituidos por otros de características y dimensiones equivalente o superiores. La sustitución debe efectuarse atendiendo criterios, entre otros, de calidad, accesibilidad y localización”. Los elementos que constituyen el espacio público se describen en el Articulo 2.2.3.1.5. del Decreto 1077 de 2015.
  • 21. 20 − Elementos Constitutivos o Naturales o Artificiales o Construidos − Elementos Complementarios o El componente Natural que ha sido intervenido por el hombre o Las zonas verdes creadas por el hombre como los jardines, la arborización decorativa y la protección del paisaje o Amoblamiento Urbano ▪ Mobiliario ▪ Señalización Así mismo se debe tener en cuenta el nivel de administración de los elementos constitutivos del espacio público como lo son: Nacional, Departamental, Municipal, o Distrito Especial, así como la división política administrativa de los municipios y/o distritos. El Sistema de espacio público es un sistema estructurante dentro de los planes de ordenamiento territorial con los cuales se articulan los espacios de la ciudad, regulando las condiciones ambientales del espacio territorial. Dentro del Plan de Ordenamiento Territorial se deben incluir algunos elementos de acuerdo con los componentes estructurantes que se mencionan a continuación. − Componente General o Una exposición de las políticas, estrategias y objetivos de espacio público en el territorio correspondiente al desarrollo del Plan de Ordenamiento Territorial. o El inventario del sistema de espacio público, así como la descripción de los elementos estructurantes que lo componen en el territorio. o La preponderancia de los diversos elementos correspondientes al ordenamiento del territorio que se han debido definir con antelación. − Componente Urbano En el componente urbano se deben realizar una serie de acciones que se describen a continuación: o Realizar un inventario general de los diversos componentes que constituyen el espacio público en el área urbana, los cuales se describen en el Artículo 2.2.3.1.3. del Decreto 1077 de 2015. o Realizar la descripción de la articulación y enlace de los diferentes niveles de administración del sistema de espacio público existente en el ámbito municipal. o Presentar la explicación de la cobertura de espacio público, así como descripción de los diferentes indicadores de déficit cualitativo y cuantitativo, existente y proyectado como elementos de medición. (Artículos 2.2.3.2.4 a 2.2.3.2.7 Decreto 1077 de 2015).
  • 22. 21 o La definición de los diversos proyectos y programas que permitieren la mejora de los diversos indicadores de medición del espacio público para el mejoramiento integral de este elemento estructural. o Confeccionar una descripción estructural de la política de espacio público de la entidad territorial dentro de los Planes Parciales y las Unidades de Actuación Urbanística a desarrollar en la fase de implementación de los Planes de Ordenamiento Territorial. − Componente Rural. En el componente Rural se deben realizar una serie de acciones que se describen a continuación: o Realizar un inventario general de los diversos componentes que constituyen el espacio público en el área Rural, los cuales se describen en el Artículo 2.2.3.1.3. del Decreto 1077 de 2015. o Definición del Sistema y categorización del espacio público rural, así como su interacción con el espacio público urbano. o Una descripción de las estrategias para la preservación, mantenimiento y mejoramiento del espacio público rural. Los municipios pueden crear instituciones con la responsabilidad de la política de espacio público como mínimo con las siguientes funciones (Artículo 2.2.3.3.2 Decreto 1077 de 2015). las cuales se trascriben a continuación: a. Elaboración del inventario del espacio público. b. Definición de políticas y estrategias del espacio público. c. Articulación entre las distintas entidades cuya gestión involucra directa o indirectamente la planeación, diseño, construcción, mantenimiento, conservación restitución, financiación y regulación del espacio público. d. Elaboración y coordinación del sistema general de espacio público como parte del plan de ordenamiento territorial. e. Diseño de los subsistemas, enlaces y elementos del espacio público. f. Definición de escalas y criterios de intervención en el espacio público. g. Desarrollo de mecanismos de participación y gestión. h. Desarrollo de la normalización y estandarización de los elementos del espacio público. Estas instituciones deberán coordinar las políticas de espacio público con el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio a través de asistencia técnica siempre que este sea requerido, y con las Corporaciones Autónomas Regionales en los aspectos ambientales de concertación, así como en las normas técnicas para su conservación, preservación y recuperación. Se debe garantizar la consecución y asignación de recursos, así mismo se debe contar con herramientas efectivas a través de los instrumentos gestión territorial para la ejecución de los planes, proyectos y programas que resultasen para dar solución al déficit en la política de espacio público en los momentos
  • 23. 22 correspondientes al Diagnóstico, Formulación, Implementación y seguimiento del Plan de Ordenamiento. Así mismo se debe crear los instrumentos necesarios como planes de espacio público estructurados para que en la fase de seguimiento de los Planes de Ordenamiento Territorial se puedan realizar mediciones efectivas de los avances de los planes y proyectos creados para dar solución a los conflictos déficit de cantidad y calidad de espacio público encontrados previamente. SISTEMA DE EQUIPAMIENTOS Según las definiciones establecidas en el Decreto 1077 de 2015 en su artículo 2.2.1.1 los Equipamiento son “Áreas, edificaciones e instalaciones de uso público o privado, destinadas a proveer a los ciudadanos de los servicios colectivos de carácter educativo, formativo, cultural, de salud, deportivo recreativo, religioso y de bienestar social y a prestar apoyo funcional a la administración pública y a los servicios urbanos básicos del municipio”. Los sistemas de equipamientos son los conjuntos de espacios y construcciones que son destinados a la atención de los ciudadanos en los servicios sociales, culturales, comerciales, gubernamentales y asociados de un territorio. Esto en consonancia las políticas y modelos adoptados para la gestión del suelo. También se debe tener en cuenta el carácter jerárquico de los equipamientos los cuales pueden ser propuestos por cualquiera de los niveles de administración del territorio estableciendo la respectiva función de los equipamientos a crear, esto sin desconocer la accesibilidad que pudiere generarse a los habitantes de la región o municipio cercanos al sitio de la ubicación del equipamiento propuesto. Los sistemas de equipamientos se pueden crear con objetivos claros que beneficien a los ciudadanos dentro de los cuales se pueden mencionar los siguientes: − Elevar la calidad de vida y seguridad a nivel municipal o regional. − Mejora de la calidad del ambiente existente a nivel municipal o regional. − Generación de espacios que permitan el aumento de la convivencia ciudadana. − Preservación de las zonas con relevancia histórica, arquitectónica y urbanística en los nodos en los cuales se localicen estos elementos en la municipalidad. − Implementar una correlación adecuada entre los comercios, la industria y las zonas residenciales existentes y planeadas en las distintas zonas geográficas del municipio o región. − Fortalecer la presencia institucional, educacional y de servicios en las diferentes centralidades poblacionales existentes y proyectadas en los planes de ordenamiento territorial. Lo anterior sin perjuicio de los que puedan surgir a partir de las particularidades propias generadas en los análisis específicos de cada territorio.
  • 24. 23 El sistema de equipamientos es susceptible de clasificación. Una opción para ello es la que va de acuerdo con la naturaleza de sus funciones de la siguiente manera: − Equipamiento Colectivo. o Educación o Cultura o Salud o Bienestar Social o Culto − Equipamientos Deportivos y Recreativos − Servicios Básicos. (Estos pueden ser urbanos o rurales.) o Seguridad Ciudadana o Defensa y Justicia o Abastecimiento y Seguridad Alimentaria o Recintos de Exposiciones y Feriales o Servicios Funerarios y Cementerios o Servicios de Administración Pública o Atención a usuarios de servicios públicos domiciliarios Los equipamientos también se pueden clasificar según escala de acción como se puede observar a continuación: − Regional − Urbano − Zonal − Vecinal o de Barrio Existen varios instrumentos a través de los cuales se pueden implementar soluciones a los problemas de Equipamiento en el ámbito geográfico municipal, los cuales pueden ser: − Planes Maestros de Equipamientos o Planes de Implantación. o Planes de Regularización Según sea el caso cada componente de los planes maestros deberá ser diseñado de acuerdo con aspectos básicos como los siguientes a considerar: − Estudios de los Predios por intervenir. Volumetría y plan de intervención incluyendo las etapas de desarrollo del proyecto. − Realizar el agendamiento de los compromisos acordados con las diferentes instancias de la administración municipal en los siguientes ejes temáticos: o Espacio Público. o Servicios Complementarios. o Red Vial. o Condiciones de Acceso Vehicular y Peatonal. o Posibles Impactos Ambientales (Prevención y Mitigación).
  • 25. 24 o Relación con los sistemas de trasporte público. − Normas Urbanísticas establecidas para las zonas a realizar el equipamiento. − Modelo de Ocupación. Población esperada para proyección de capacidad de Equipamiento. − Licenciamiento urbanístico proyectado. − Instrumentos de Gestión del Suelo. o Planes Parciales. o Planes de Renovación Urbana. o Unidades de Actuación Urbanística. Lo anterior sin perjuicio de los que puedan surgir a partir de las particularidades propias generadas en los análisis específicos de cada territorio. SISTEMA DE SERVICIOS PÚBLICOS Los servicios públicos son sistemas estructurantes dentro de los planes de ordenamiento territorial dentro de ellos se pueden contar los siguientes tipos de servicios públicos: − Acueducto − Alcantarillado − Energía Eléctrica − Gas Natural − Residuos Sólidos − Telecomunicaciones Su ordenamiento y regulación se establecerá en los respectivos planes maestros. En general se debe analizar las disponibilidades de las empresas para el desarrollo de las actividades proyectadas en la clasificación y usos de suelos proyectadas. Además de realizar proyecciones necesarias en las diferentes redes de servicios para la Vigencia de Largo Plazo del Plan. Se debe realizar una descripción básica de los siguientes aspectos en cuanto a: − Acueducto o Identificación de las posibles fuentes de abastecimiento. o Infraestructura, redes, y equipamientos para la distribución. − Alcantarillado o Redes de Servicio e Infraestructura para Aguas Lluvias. o Redes de Servicio e Infraestructura para Aguas Residuales. − Energía Eléctrica o Redes, Estaciones de Servicio y Equipamientos Necesarios. − Gas Natural o Redes, Estaciones de Servicio y Equipamientos Necesarios.
  • 26. 25 − Comunicaciones o Localización de la infraestructura básica, centrales telefónicas y antenas celulares. − Residuos Sólidos o Descripción del sistema de recolección, equipamientos intermedios y sitio de disposición final. Se debe realizar la creación de los planes maestros especializados para cada prestación de servicios públicos dentro de los cuales se debe realizar como mínimo las siguientes consideraciones: − Prestación eficiente con calidad y oportunidad del servicio. − Tener en cuenta los usos y normas de suelo proyectadas para realización de las diferentes obras para la prestación del servicio. − Garantizar los avances tecnológicos que puedan redundar en la calidad de la prestación del servicio público. − Priorización de los planes, proyectos y ejecución de las obras para mantener la adecuación del servicio. − Tener en cuenta la regulación normativa nacional alrededor de la prestación del servicio. − Considerar la priorización del espacio necesario para construcción de proyectos de infraestructura para la prestación del servicio. − Identificar las fuentes de financiación para los diferentes proyectos a realizar en el corto, mediano y largo plazo. 4. FORTALECIMIENTO DE LA ESTRUCTURA ECONÓMICA DEL TERRITORIO A TRAVÉS DE INSTRUMENTOS DE FINANCIACIÓN INSTRUMENTOS DE FINANCIACIÓN EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL Para lograr cumplir con la ejecución del Ordenamiento territorial, la Ley 388 de 1997 incorpora nuevos instrumentos para gestionar de manera racional el suelo y captar valores producto de las decisiones colectivas en el territorio, como plusvalías, reparto equitativo de cargas y beneficios a través de unidades de actuación, la compensación y la transferencia de derechos de construcción y desarrollo, entre otros. En este sentido y teniendo como referencia el Aula de Financiamiento Urbano del Ministerio de Vivienda, se tienen instrumentos comunes para la recuperación de valores derivados del desarrollo urbano y rural de las entidades territoriales, dentro de los cuales se destaca: − Impuesto predial unificado − Impuesto de delineación urbana Otros instrumentos no tan implementados son: − Participación en Plusvalía
  • 27. 26 − Contribución en Valorización − Reparto equitativo de Cargas y Beneficios − Aprovechamiento Económico del Espacio Público − Financiamiento Verde − Desarrollo orientado al transporte (DOT) − Titularización de impuestos futuros − Asociaciones Público - Privadas − Derecho Real de Superficie Impuesto predial unificado Se toma como definición la señalada en el Aula Virtual del MVCT “Es el impuesto que recae sobre la propiedad inmueble y se genera por la existencia del predio. Su base gravable depende del avalúo catastral. Es una renta endógena, de propiedad de los municipios y distritos, quienes tienen a su cargo su administración, recaudo y control. Esto permite la concesión de exenciones tributarias, y la adopción de tarifas preferenciales con fines extrafiscales propios de los impuestos.” Ilustración 2. Impuesto predial unificado Elaboración MVCT. Fuente: Aula Financiamiento Urbano MVCT Sobre la historia del impuesto predial unificado, se cita la reseña escrita por Santiago Tobón Zapata – Juan Carlos Muñoz – Mora, 179 ecos de Economía, enero – junio 2013, en la cual expresan: “En Colombia el impuesto predial nació en 1887, por medio de la Ley 48; esta autorizaba a los gobiernos departamentales para la creación y recaudo del impuesto, destinando una porción a los municipios. Posteriormente, en 1908, la Ley 20 estableció como renta propia del departamento el recaudo del impuesto. Tras algunas modificaciones en la primera parte del siglo XX que se referían fundamentalmente a los topes en las tarifas del impuesto, en 1951 el Decreto Legislativo 2185 le asignó al impuesto carácter municipal, situación que tomó fuerza con la Constitución Política de 1991, la cual, en el artículo 317, reitera la autonomía de las autoridades locales para disponer del impuesto”.1 1 Ecos de Economía. Universidad EAFIT N° 36 – Año 17 / enero – junio 2013
  • 28. 27 La Ley 44 de 1990 reglamentó este impuesto, posteriormente han surgido modificaciones a la misma a través de las leyes de los Planes Nacionales de Desarrollo, en especial el PND 2010 a 2014, en el cual se incrementaron las tarifas según avalúos. La más reciente es la Ley 1995 de 2019 PND “PACTO POR COLOMBIA, PACTO POR LA EQUIDAD”, la cual en la Subsección 4 LEGALIDAD DE LA PROPIEDAD, Artículo 79 NATURALEZA Y ORGANIZACIÓN DE LA GESTIÓN CATASTRAL, generó la posibilidad de independización y autonomía en gestión catastral a través de Gestores Catastrales y Operadores Catastrales, estableciendo la gestión catastral como un servicio público. Con corte a febrero de 2021, se han habilitado 20 Gestores catastrales que representan cerca de 237 municipios, los cuales coordinarán aproximadamente 9,2 millones de hectáreas de suelo. Así mismo para esta vigencia se ha actualizado cerca de 17,56 millones de hectáreas alcanzando el 15,39% del total del país. Impuesto de delineación urbana Se toma como definición la señalada en el Aula Virtual del MVCT “Es el impuesto que obra en los casos de construcción de nuevos edificios o de refacción de los existentes. La implementación del impuesto de delineación urbana puede ser distinta para cada entidad territorial dependiendo de la forma en como su respectivo órgano de representación popular lo haya diseñado. Este tributo no se encuentra implementado en todo el país, lo cual denota una eventual fuente nueva de recursos para algunos municipios”. Ilustración 3 Impuesto de delineación urbana Elaboración MVCT. Fuente: Aula Financiamiento Urbano MVCT Este impuesto se origina a través de la Ley 97 de 1913 en la cual se autorizó su creación por el Concejo de Bogotá. Posteriormente la Ley 84 de 1915 autorizó este gravamen a todos los concejos municipales. (Consejo de Estado, 2013) Participación en Plusvalía
  • 29. 28 Se resalta la definición señalada en el Aula Virtual del MVCT “La plusvalía es el aumento en el valor del suelo generado por las acciones urbanísticas que regulan la utilización de este. Las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común”. En el mismo sentido se analiza la definición establecida por el Distrito Capital: “La participación en plusvalía es el incremento en los precios de la tierra que se genera por decisiones o actuaciones de ordenamiento territorial, que no se derivan del esfuerzo, trabajo o inversión del propietario, sino de acciones externas o de inversiones públicas adoptadas o ejecutadas en nombre del interés general”. Teniendo en cuenta estas dos definiciones podemos resaltar que coincide el aumento de valor del suelo por actuaciones urbanísticas, pero se destaca la frase “que no se derivan del esfuerzo, trabajo o inversión del propietario”, lo que significa que alguien le ayudó a generar este mayor valor – plusvalor -, y en estas consideraciones es la colectividad, a través del estado quien ha facilitado o promovido estas ganancias adicionales al titular del suelo. La Ley 388 en su artículo 13 numeral 10, permite la adopción de los instrumentos para financiar el desarrollo urbano, tales como la participación municipal o distrital en la plusvalía, entre otros. Así mismo en el Artículo 36 y a efectos de la regulación de diferentes Actuaciones Urbanísticas, señala que los municipios, distritos y las áreas metropolitanas deben realizar acciones urbanísticas que generen mayor valor para los inmuebles, estos quedan autorizados a establecer la participación en plusvalía. En el CAPÍTULO IX, se desarrolla la Participación en la Plusvalía a partir de los Artículos 73 hasta el 88, señalando la Noción, los Hechos generadores, Áreas objeto de la participación, Monto de la participación, Procedimiento de cálculo del efecto, Liquidación, Revisión de la estimación, exigibilidad y cobro, Formas de pago, Destinación de los recursos, Independencia de otros gravámenes, Participación por ejecución de obra pública y en títulos de derechos adicionales de construcción. En este instrumento se citan puntualmente los hechos generadores que permiten participar en los mayores valores derivados de las decisiones colectivas, indicados en el Artículo 74 de la Ley 388: ARTÍCULO 74. HECHOS GENERADORES. Constituyen hechos generadores de la participación en la plusvalía de que trata el artículo anterior, las decisiones administrativas que configuran acciones urbanísticas según lo establecido en el artículo 8º de esta ley, y que autorizan específicamente ya sea a destinar el inmueble a un uso más rentable, o bien incrementar el aprovechamiento del suelo permitiendo una mayor área edificada, de acuerdo con lo que se estatuya formalmente en el respectivo Plan de Ordenamiento o en los instrumentos que lo desarrollen. Son hechos generadores los siguientes:
  • 30. 29 1. La incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo rural como suburbano. 2. El establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo. 3. La autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación bien sea elevando el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez. En el mismo plan de ordenamiento territorial o en los instrumentos que lo desarrollen, se especificarán y delimitarán las zonas o subzonas beneficiarias de una o varias de las acciones urbanísticas contempladas en este artículo, las cuales serán tenidas en cuenta, sea en conjunto o cada una por separado, para determinar el efecto de la plusvalía o los derechos adicionales de construcción y desarrollo, cuando fuere del caso. Ilustración 4.Participación en Plusvalía Elaboración MVCT. Fuente: Aula Financiamiento Urbano MVCT ARTÍCULO 83. EXIGIBILIDAD Y COBRO DE LA PARTICIPACIÓN. La participación en la plusvalía sólo será exigible en el momento en que se presente para el propietario o poseedor del inmueble respecto del cual se haya declarado un efecto de plusvalía, una cualquiera de las siguientes situaciones: 1. Solicitud de licencia de urbanización o construcción, aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía generada por cualquiera de los hechos generadores de que trata el artículo 74 de esta ley. 2. Cambio efectivo de uso del inmueble, aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía generada por la modificación del régimen o zonificación del suelo. 3. Actos que impliquen transferencia del dominio sobre el inmueble, aplicable al cobro de la participación en la plusvalía de que tratan los numerales 1 y 3 del referido artículo 74. 4. Mediante la adquisición de títulos valores representativos de los derechos adicionales de construcción y desarrollo, en los términos que se establece en el artículo 88 y siguientes de la presente ley.
  • 31. 30 PARÁGRAFO 1o. En el evento previsto en el numeral 1, el efecto plusvalía para el respectivo inmueble podrá recalcularse, aplicando el efecto plusvalía por metro cuadrado al número total de metros cuadrados adicionales objeto de la licencia correspondiente. PARÁGRAFO 2o. Para la expedición de las licencias o permisos, así como para el otorgamiento de los actos de transferencia del dominio, en relación con inmuebles sujetos a la aplicación de la participación en la plusvalía, será necesario acreditar su pago. PARÁGRAFO 3o. Si por cualquier causa no se efectúa el pago de la participación en los eventos previstos en este artículo, el cobro de la misma se hará exigible cuando ocurra cualquiera de las restantes situaciones aquí previstas. En todo caso responderán solidariamente el poseedor y el propietario, cuando fuere el caso. PARÁGRAFO 4o. Los municipios podrán exonerar del cobro de la participación en plusvalía a los inmuebles destinados a vivienda de interés social, de conformidad con el procedimiento que para el efecto establezca el Gobierno Nacional. Decreto Ley 0019 de 2012 en su artículo 181 EXIGIBILIDAD Y COBRO DE LA PARTICIPACIÓN EN LA PLUSVALÍA, modificó el artículo 83 de la Ley 388 de 1197, el cual quedará así: "Artículo 83. Exigibilidad y cobro de la participación. La participación en la plusvalía sólo le será exigible al propietario o poseedor del inmueble respecto del cual se haya liquidado e inscrito en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria un efecto de plusvalía, en el momento en que se presente cualquiera de las siguientes situaciones: 1. Solicitud de licencia de urbanización o construcción, según sea el caso, aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía generada por cualquiera de los hechos generadores de que trata el artículo 74 de la Ley 388 de 1997. 2. Cambio efectivo de uso del inmueble, aplicable para el cobro de la participación en la plusvalía generada por la modificación del régimen o zonificación del suelo. 3. Actos que impliquen transferencia del dominio sobre el inmueble, aplicable al cobro de la participación en la plusvalía de que tratan los numerales 1 y 3 del referido artículo 74. 4. Adquisición de títulos valores representativos de los derechos adicionales de construcción y desarrollo, en los términos que se establece en el artículo 88 y siguientes de la presente Ley. Parágrafo 1. En el evento previsto en el numeral 1, el monto de la participación en plusvalía para el respectivo inmueble podrá recalcularse, aplicando el efecto
  • 32. 31 plusvalía liquidado por metro cuadrado al número total de metros cuadrados adicionales objeto de la licencia correspondiente. Parágrafo 2. Para la expedición de las licencias de construcción, así como para el otorgamiento de los actos de transferencia del dominio, en relación con inmuebles respecto de los cuales se haya liquidado e inscrito en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria el efecto de plusvalía, será necesario acreditar su pago. Parágrafo 3. Si por cualquier causa no se efectúa el pago de la participación en las situaciones previstas en este artículo, el cobro de esta se hará exigible cuando ocurra cualquiera de las restantes situaciones aquí previstas. En todo caso, si la causa es la no liquidación e inscripción de la plusvalía, el alcalde municipal o distrital deberá adelantar el procedimiento previsto en el artículo 81 de la presente ley. Responderán solidariamente el poseedor y el propietario, cuando fuere el caso. Parágrafo 4. Los municipios podrán exonerar del cobro de la participación en plusvalía a los inmuebles destinados a vivienda de interés social" Ilustración 5. Pago de la participación en Plusvalía Elaboración MVCT. Fuente Aula Financiamiento Urbano MVCT Se puede resaltar en la modificación al Artículo 83 es que no solo basta con las cuatro situaciones que se presenten para su exigibilidad, sino que se debe haber liquidado e inscrito en el respectivo folio de matrícula inmobiliaria un efecto de plusvalía. Contribución por valorización “Es un gravamen real sobre los bienes inmuebles, que es objeto de registro y está destinado a la construcción de una obra, plan o conjunto de obras de interés público que se impone a los propietarios o poseedores de aquellos bienes inmuebles que se benefician con la ejecución de las obras. El valor de la
  • 33. 32 contribución depende del costo de la obra, que se distribuye entre los predios afectados en proporción al grado de beneficio. Su recaudo compete a la entidad que ejecute las obras, bien sea nacional, departamental o municipal o, excepcionalmente, a una corporación autónoma regional, a una asociación de municipios o a una junta metropolitana.” Ilustración 6. Contribución por Valoración. Elaboración MVCT. Fuente Aula Financiamiento Urbano MVCT Esta contribución se ampara en el Decreto 1604 de 1966 “Por el cual se dictan normas sobre valorización”. ARTÍCULO 1°. El impuesto de valorización, establecido por el artículo 3° de la Ley 25 de 1921 como una "contribución sobre las propiedades raíces que se beneficien con la ejecución de obras de interés público local", se hace extensivo a todas las obras de interés público que ejecuten la Nación, los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios o cualquiera otra entidad de Derecho Público y que beneficien a la propiedad inmueble, y en adelante se denominará exclusivamente contribución de valorización. ARTÍCULO 2°. El establecimiento, la distribución y el recaudo de la contribución de valorización se harán por la respectiva entidad nacional, departamental o municipal que ejecuten las obras, y el ingreso se invertirá en la construcción de las mismas obras o en la ejecución de otras obras de interés público que se proyecten por la entidad correspondiente.
  • 34. 33 Ilustración 7. Finanzas por Valoración. Elaboración MVCT. Fuente Aula Financiamiento Urbano MVCT Contribución de valorización en Colombia Se cita este artículo del Lincoln Institute of Land Policy “Evaluación de la contribución de valorización en Colombia”, en el cual se hace un reseña por parte de Oscar Borrero Ochoa, Economista y consultor en temas de avalúo inmobiliario, plusvalía, transferencia de derechos de construcción, entre otros, sobre la contribución de Valorización y señala: “Bogotá recoge actualmente cerca de mil millones de dólares para invertir en obras públicas utilizando este gravamen, y otras ocho ciudades importantes están cobrando, en conjunto, otros mil millones de dólares. Es de destacar analizando cobros recientes en la contribución sobre 1.500.000 predios en Bogotá, que su cobro ha sido generalmente aceptado por los contribuyentes, con tasas de no pago relativamente bajas (baja cartera morosa)” “En Colombia la contribución de valorización ha jugado un papel importante en el financiamiento de obras públicas y ha tenido una considerable participación en los ingresos de las ciudades. A finales de los años 1960 alcanzó a representar el 16% del total de los ingresos de Bogotá y el 45% de los ingresos del municipio de Medellín. A principios de la década de 1980 permitió recaudar el 30% de los ingresos de Cali y en 1993 el recaudo alcanzó el 24% de los ingresos de Bogotá. Durante la década del 2000 este instrumento ha sido muy utilizado en Bogotá, Medellín, Cali, Manizales, Bucaramanga, Barranquilla y en general en casi todas las ciudades con más de 300.000 habitantes en Colombia.” Con lo expuesto por el Dr. Oscar Borrero, se puede inferir que este instrumento es aceptado en la población colombiana, porque se logra apreciar la inversión pública por quienes han aportado para la misma. En este contexto Chía no ha sido la excepción en la implementación de este tributo, sin embargo, su aplicación no es representativa con los otros ingresos que se han establecido en las finanzas públicas. A través del Acuerdo 004 de 1984, se crea, organiza y reglamenta la contribución de valorización y su cobro en el territorio, así mismo, el Acuerdo 107 de 2016, Estatuto Tributario del Municipio de Chía, el Capítulo IV, contempla la Contribución de Valorización en los artículos 353
  • 35. 34 a 371; de igual forma la Gobernación de Cundinamarca ha utilizado este instrumento en ejecuciones de obra en la jurisdicción del Municipio. Obras que se han ejecutado a través de este instrumento se referencian, la cra 9 vía Canelón, carrera 2 Este, a cargo de la Gobernación de Cundinamarca, a nivel municipal está la cra 3 entre Av. Pradilla y AV. Chilacos, la calle 1 Sur entre cra 4 y 10. Reparto equitativo de cargas y beneficios “El reparto equitativo de cargas y beneficios es uno de los principios del ordenamiento territorial colombiano, el cual se garantiza mediante la aplicación de distintos mecanismos como lo son las unidades de actuación urbanística, las cesiones urbanísticas obligatorias y la venta y transferencia de derechos de construcción y desarrollo y sus títulos representativos, entre otros.” Ilustración 8. Principio de Reparto de Cargas y Beneficios. Elaboración MVCT. Fuente Aula Financiamiento Urbano MVCT Este instrumento se aplica principalmente en el suelo urbano y de expansión urbana, permite que los interesados en el desarrollo urbanístico asuman obligaciones del entorno como vías, infraestructura de servicios públicos, parques, equipamientos y como compensación obtener mayor aprovechamiento normativo en sus proyectos inmobiliarios. Es un instrumento que en temas de finanzas públicas es bien recibido, debido a que el esfuerzo de la inversión sale del privado y No se transfiere a los contribuyentes, hay optimización de los recursos y el disfrute de a las inversiones se pueden obtener en un tiempo relativamente corto. En este ejercicio se podría aplicar la frase que a mayor beneficio mayor la obligación, o viceversa.
  • 36. 35 Se aplica principalmente en los instrumentos que desarrollan o complementan el ordenamiento territorial como planes parciales, unidades de actuación urbanística, tratamientos de desarrollo, renovación o revitalización urbana. En la aplicación de este mecanismo surgen expresiones como: − Cargas Generales o Estructurales del POT, las cuales se asocian a aquellas que debe asumir la ciudad para su desarrollo y funcionalidad como vías principales de conectividad, parques de nivel municipal o regional, estructura de servicios públicos generales (PTAR, PTAP, redes principales de Acueducto, redes matrices de servicios públicos, etc.), equipamientos colectivos de ciudad (Colegios, jardines sociales, hospitales, sedes administrativas, bibliotecas, escenarios deportivos de escala municipal, inmuebles de patrimonio, entre otros). − Cargas locales o de urbanización, las cuales se asocian al desarrollo y funcionalidad del entorno del proyecto y que por lo general son esas obligaciones que el urbanizador debe asumir en las redes de conexión de servicios públicos o redes secundarias, cesiones para espacio público (Tipo A: Parques, zonas verdes, equipamiento), vías locales o secundarias, incluyendo su infraestructura y dotación. − Beneficios o aprovechamientos urbanísticos, los cuales resultan de la aplicación normativa y sobre los cuales recae el desarrollo propiamente dicho para la construcción del proyecto a desarrollar, según su uso, e intensidades, índices de ocupación y construcción y posterior a dejar las apropiaciones de suelo y la asunción de las cargas locales o generales según sea el caso. − Mayor aprovechamiento o Aprovechamientos adicionales, resulta de la aceptación de cargas generales o de ciudad, y que por su participación podrá asumir mayores beneficios normativos que redunda en incremento de ocupación y construcción al planteado inicialmente sobre la denominada edificabilidad básica. En el caso de Municipio de Chía, se ha aplicado con dificultades en el Plan Parcial mediante el cual se reglamentó el Área de Expansión Urbana establecida en el Acuerdo 017 de 2000. Aprovechamiento Económico del Espacio Público “El Aprovechamiento Económico del Espacio Público – AEEP – está asociado al desarrollo de actividades con motivación económica en los elementos constitutivos y complementarios del espacio público. A su vez puede ser utilizado como instrumento financiero orientado a lograr su usufructo y/o explotación, permitiendo que con él se sostenga y se financie el mismo, mediante el concurso de los particulares.”
  • 37. 36 Ilustración 9. Aprovechamiento Económico del Espacio Público. Elaboración MVCT. Fuente Aula Financiamiento Urbano MVCT Este instrumento se viene aplicando en las principales ciudades capitales del país, y busca la forma de administrar, proteger, cuidar, mantener, revitalizar el espacio público en términos de equidad y de derecho colectivo. La ocupación indebida del espacio público, en su mayoría el aprovechamiento económico que se deriva a favor de unos pocos ha permitido establecer mecanismos de compensación económica por su aprovechamiento temporal, con el propósito de regular su utilización. Bogotá ha creado en su estructura administrativa el Departamento Administrativo de Defensa del Espacio Público DADEP, y es la entidad encargada de velar por la defensa, administración, buen uso del Espacio público en el Distrito Capital. En esta metería la ciudad ha generado un marco normativo para su regulación, el cual le ha permitido obtener recursos económicos significativos para el mantenimiento de este. Financiamiento verde “Los bonos verdes o bonos de carbono son instrumentos económicos que buscan incentivar comportamientos ambientales deseables que se imbrican con las medidas de control referidas a los estándares de contaminación. En el mercado de
  • 38. 37 carbono pueden hacerse transacciones de transferencia de derechos de emisión y basadas en proyectos. Los derechos de emisión son asignados por determinado regulador en los regímenes de limitación de emisiones, mientras que las transacciones basadas en proyectos permiten al comprador obtener las reducciones de gases de efecto invernadero al adquirir determinado derecho, con el objeto de encontrarse en los límites de emisión indicados.” Ilustración 10. Financiamiento verde. Elaboración MVCT. Fuente Aula Financiamiento Urbano MVCT Sobre este particular y reciente instrumento en Colombia, citamos el artículo “Primer bono verde de Colombia con apoyo del BID impulsa sostenibilidad” (2017) de la organización COCIER, en el cual se resalta la emisión del primer bono verde del país a través del banco de desarrollo para el crecimiento empresarial de Colombia BANCÓLDEX, por un valor de 200 mil millones de pesos para financiar proyectos que contribuyan a disminuir el impacto negativo del cambio climático. Analizando varias publicaciones sobre este instrumento se aprecia que es una oportunidad para financiar proyectos que redunden en la mitigación del efecto por cambio climático en el país, así se aprecia en la publicación del Grupo Bancolombia en el 2020. “Bonos Verdes en Colombia: compromiso con la sostenibilidad” Mercado de capitales22 de septiembre 2020. Por Andrés Felipe Gómez. Dirección de Estructuración Mercado de Capitales. Grupo Bancolombia. “Los bonos verdes son la clase de activo con crecimiento más rápido en el mundo. Según datos de Climate Bonds Initiative, en el año 2014 se emitieron USD 40.000MM en esta clase de bonos y ya en el 2019 esta cifra fue superior a los USD 250.000MM. Este mercado está dominado por inversionistas de largo plazo que ven el producto como una inversión con características de retención de valor en el largo plazo, que a su vez tiene una estabilidad importante en su precio.”
  • 39. 38 Ilustración 11. Emisión Bonos Verdes. Fuente Grupo Bancolombia Con esta gráfica el autor indica que los bonos verdes vienen liderando con emisiones cercanas a los 1.5 billones de pesos, e indica “Cuando hacemos esta comparación por emisor, vemos que la emisión de este tipo de bonos ha estado concentrada en entidades del sector financiero. Sólo tenemos a Celsia Colombia (antes Epsa) y a ISA como emisores de Bonos Verdes. ISA lo hizo el 13 de agosto de 2020 en una subasta por COP 300.000MM” Desarrollo orientado al transporte (DOT) Ilustración 12. Valor a través del proyecto DOT. Elaboración MVCT. Fuente Aula Financiamiento Urbano MVCT
  • 40. 39 “Metodología de planificación urbana que promueve la concentración del desarrollo de usos habitacionales, comercio y servicios y con altas densidades en torno a las estaciones de la red de transporte público. DOTS no es un instrumento de captura de valor per sé, pero promueve las condiciones para generar un mejor aprovechamiento del suelo.” Este mecanismo se enfoca a la posibilidad de desarrollar un concepto de sostenibilidad de una ciudad a través del sistema de transporte como elemento detonante del desarrollo urbano del territorio, en este sentido el Transporte como eje articulador de los diferentes medios utilizados por la ciudadanía (peatón, bicicleta, vehículo, transporte público de pasajeros (tren, metros, Transmilenio, cable), de carga, logran en su implementación transformar el territorio con su infraestructura asociada. Se podría pensar como alrededor de estos nodos intermodales de transporte, se logren establecer usos de suelo en el ordenamiento que vitalicen el sistema (centros Comerciales, vivienda, Colegios, Universidades, empresas) con el espacio público adecuado y coherente; que en el mismo sentido garantizaría la sostenibilidad económica del sistema. Sobre este instrumento vale la pena leer la publicación “Desarrollo Orientado al Transporte Sostenible (DOTS). Una prospectiva para Colombia” realizada por Mg Julián Rodrigo Quintero González. En la revista Bitácora 29 de la Universidad Nacional de Colombia, en la cual expone la relación del territorio con transporte y propone estrategias de un Desarrollo Orientado al Transporte Sostenible (DOTS) para Colombia. En este sentido el Ministerio señala en el Aula de Financiamiento la finalidad del instrumento: − Promueve el desarrollo compacto de las ciudades, el cual crea la base subyacente para consolidar escenarios con alta calidad urbanística. Además de esta ventaja, el desarrollo compacto es una estrategia reconocida para reducir los costos de infraestructura pública, proteger tierras ambientalmente sensibles y permitir una variedad de opciones de transporte. También ayuda a proteger a las familias del aumento de los costos del hogar, especialmente los de transporte y servicios públicos, que son directamente vinculado al precio del combustible y la energía. − Incrementa el número de usuarios de transporte público y recaudo por tarifa. − Facilita las oportunidades de consolidar alianzas público-privadas, así como la generación de incentivos, como requisitos de estacionamiento reducidos y mayores intensidades o densidades, para promover la inversión del sector privado en las áreas urbanas existentes y el desarrollo económico. − Genera estrategias para la promoción, desarrollo y activación de la economía local.
  • 41. 40 − Fomenta la valorización del suelo e incremento de rentas. − Incrementa la asequibilidad de inmuebles residenciales. El Mecanismo DOT se enmarca desde la Ley 388 de 1997, la Ley 1955 de 2019 y el CONPES 3991 de 2020. Titularización de impuestos futuros (TIF) “Es un instrumento de financiación para la infraestructura urbana vinculada a los proyectos estratégicos de renovación urbana, a través de la titularización de la totalidad o parte de los mayores valores de recaudo futuro del impuesto predial que se genere en las zonas de influencia de los respectivos proyectos.” Ilustración 13. Titularización de impuestos futuros (TIF). Elaboración MVCT. Fuente Aula Financiamiento Urbano MVCT El Ministerio de Vivienda Ciudad y Territorio emitió el Decreto 1382 de 2020 “Por medio del cual se adiciona el Capítulo 6 al Título 5 de la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1077 de 2015 para reglamentar el instrumento para la financiación de la renovación urbana a través de la titularización de la totalidad o parte del mayor valor del recaudo futuro del impuesto predial unificado previsto en el artículo 278 de la Ley 1955 de 2019”, en su Artículo 1°, adiciona el Capítulo 6 al Título Parte 2 del Decreto 1077 de 2015 e incluye el instrumento para la financiación de la renovación urbana a través de la titularización de la totalidad o parte del mayor valor del recaudo futuro del impuesto predial unificado que se genere en las zonas de influencia de los respectivos proyectos estratégicos de renovación urbana. Revisando su alcance, se enfoca a los proyectos de Renovación Urbana en la ciudad, contemplados en el Ordenamiento Territorial o en los instrumentos que lo desarrollan o complementan y en el Plan de Desarrollo del municipio o distrito. En este sentido señala que se podrán financiar total o parcialmente la infraestructura urbana a través de la titularización de la totalidad o parte del mayor
  • 42. 41 valor del recaudo futuro del impuesto predial unificado que se genere en la zona de influencia. Estos proyectos deberán ser declarados como estratégicos, mediante acto administrativo, por el Concejo municipal de los municipios o distritos de categoría especial, 1 y 2, que sean gestores catastrales o gestionen su catastro a través de esquemas asociativos territoriales. Implementación: Sujeto a la validación de requisitos habilitantes: 1. Ser un municipio de categorías especial 1, y 2. 2. Desarrollar su propio catastro directamente o a través de esquemas asociativos territoriales. 3. Tener un índice de eficiencia en el recaudo promedio del IPU no menor al 60%. Una vez se validen el cumplimiento de los anteriores requisitos se deberá: 1. Demostrar insuficiencia de los demás instrumentos de financiación urbana de captura de valor. 2. Certificar la necesidad en la utilización del instrumento ante el Concejo Municipal o Distrital. 3. Validar que la infraestructura urbana pública a financiar esté definida dentro de los proyectos estratégicos de renovación urbana de los Planes de Ordenamiento Territorial. Asociaciones Público Privadas “Modelo de contrato estatal, mediante el cual el capital privado es vinculado y empleado para la provisión de servicios y bienes públicos. La asignación de riesgos y la determinación de los pagos condicionados al uso efectivo y adecuado de la infraestructura contratada es relevante en este tipo de contratos. Conviene anotar que los contratos de concesión contenidos en la Ley 80 se hayan contenidos en los esquemas de APP.” Con la expedición de la Ley 1508 de 2012, se estableció el régimen jurídico en el país de las Asociaciones Público Privadas, en su Artículo 3ª indica su Ámbito de Aplicación así: Artículo 3°. Ámbito de aplicación. La presente ley es aplicable a todos aquellos contratos en los cuales las entidades estatales encarguen a un inversionista privado el diseño y construcción de una infraestructura y sus servicios asociados, o su construcción, reparación, mejoramiento o equipamiento, actividades todas estas que deberán involucrar la operación y mantenimiento de dicha infraestructura. También podrán versar sobre infraestructura para la prestación de servicios públicos.
  • 43. 42 En estos contratos se retribuirá la actividad con el derecho a la explotación económica de esa infraestructura o servicio, en las condiciones que se pacte, por el tiempo que se acuerde, con aportes del Estado cuando la naturaleza del proyecto lo requiera. Los procesos de selección y las reglas para la celebración y ejecución de los contratos que incluyan esquemas de Asociación Público Privada se regirán por lo dispuesto en la Ley 80 de 1993 y la Ley 1150 de 2007, salvo en las materias particularmente reguladas en la presente ley. Parágrafo 1°. Sólo se podrán realizar proyectos bajo esquemas de Asociación Público Privada cuyo monto de inversión sea superior a seis mil (6.000) smmlv. Parágrafo 2°. Aquellos sectores y entidades para las cuales existan normas especiales que regulen la vinculación de capital privado para el desarrollo de proyectos, continuarán rigiéndose por dichas normas o darán cumplimiento a lo previsto en la presente ley, una vez se encuentren reglamentadas las particularidades aplicadas en dichos sectores. Parágrafo 3°. El Gobierno Nacional podrá reglamentar las condiciones para el cumplimiento de la disponibilidad, los niveles de servicio, estándares de calidad, garantía de continuidad del servicio y más elementos que se consideren necesarios para el desarrollo de los esquemas de Asociación Pública Privada a que se refiere la presente ley, pudiendo aplicar criterios diferenciales por sectores. Este esquema permite a cargo de los privados, la ejecución de infraestructura en beneficio de la ciudadanía y en contraprestación se recupera la inversión en la administración, operación y mantenimiento de la misma infraestructura en periodos de hasta 30 años. Artículo 5°. Derecho a retribuciones. Modificado por el art. 37, Ley 1753 de 2015. El derecho al recaudo de recursos por la explotación económica del proyecto, a recibir desembolsos de recursos públicos o a cualquier otra retribución, en proyectos de asociación público privada, estará condicionado a la disponibilidad de la infraestructura, al cumplimiento de niveles de servicio, y estándares de calidad en las distintas etapas del proyecto, y los demás requisitos que determine el reglamento. Parágrafo. En los esquemas de asociación público privadas podrán efectuarse aportes en especie por parte de las entidades territoriales. En todo caso, tales aportes no computarán para el límite previsto en los artículos 13, 17 y 18 de la presente ley. Los gobiernos locales y regionales podrán aplicar la plusvalía por las obras que resulten de proyectos app.
  • 44. 43 Ilustración 14 Asociaciones Público Privadas. Elaboración MVCT. Fuente Aula Financiamiento Urbano MVCT Implementación de las Asociaciones Público Privadas En los municipios y distritos, resulta pertinente referirnos a los principios generales de dichos contratos, entre los cuales se encuentra la relación costo beneficio; la asignación de riesgos, el derecho a retribución Sobre la relación costo-beneficio es importante indicar que existe una resolución de 2012, puntualmente la 3656 expedida por el DNP, en la cual se indica la metodología que busca contrastar la modalidad de ejecución de un proyecto por APP, incluyendo capital privado que aporte valor en el desarrollo del proyecto. En lo atinente a la asignación de riesgos, vale indicar que la Ley de APP es armónica con el principio internacional de asignar los mismos a quien esté en mejor posición de administrarlos con ello se logra mitigar los impactos en la infraestructura y calidad de los servicios que prestan en ejecución de la APP. En lo referido al principio de recibir la retribución pactada, debe ser entendido que ella tiene lugar en la medida en que la infraestructura contratada se encuentre disponible y que el servicio satisfaga niveles adecuados previamente contenidos en el contrato. Derecho real de superficie “Mecanismo que permite capturar el valor del suelo generado por el aprovechamiento urbanístico en cercanía a la infraestructura de transporte; es un Derecho Real accesorio, de origen contractual, enajenable y oneroso que se