Ponencia en el Foro Inclusion Participativa de Jovenes en politicas publicas

1. Participación y políticas
públicas de juventud
La experiencia de Nicaragua
Ricardo Javier Andino
El Salvador, 21 y 22 de Julio
Ponencia en el “Foro Nacional de Inclusión Social de la Juventud”, San
Salvador.

2. TABLA DE CONTENIDO
TABLA DE CONTENIDO ..............................................................................................2
INTRODUCCIÓN ..........................................................................................................3
CONTEXTO EN QUE SURGE LA EXPERIENCIA ........................................................3
CONCEPTOS Y ENFOQUES SOBRE JUVENTUD Y POLÍTICA PÚBLICA..................5
La categoría juventud ................................................................................................6
Políticas específicas para juventud............................................................................8
Enfoques en las políticas de juventud........................................................................8
Marco institucional de juventud en Iberoamérica .....................................................11
EXCLUSIÓN SOCIAL DE LAS JUVENTUDES ...........................................................13
EXCLUSIÓN DE LAS JUVENTUDES EN NICARAGUA .............................................15
MARCO JURÍDICO DE JUVENTUD EN NICARAGUA ...............................................17
LA EXPERIENCIA DE FUNDACIÓN DESAFÍOS ........................................................20
PARTICIPACIÓN JUVENIL Y EXLUSIÓN SOCIAL.....................................................21
CONCLUSIONES .......................................................................................................24
BIBLIOGRAFÍA ...........................................................................................................28
GLOSARIO .................................................................................................................31
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3. INTRODUCCIÓN
El presente trabajo denominado Participación y políticas públicas de
juventud: La experiencia de Nicaragua, parte de la experiencia de Fundación
Desafíos en el proceso de construcción de las Agendas Joven, y las
propuestas de políticas públicas formuladas por las y los jóvenes en el ámbito
de la participación ciudadana a nivel local.
Los documentos tomados como referencia en este esfuerzo han sido
sistematizados por Desafíos y otras organizaciones aliadas, y son producto de
diferentes procesos en los que han participado más de cuatro mil quinientos
jóvenes en todo el país.
Asimismo incluimos un análisis documental de diversas experiencias
latinoamericanas que guardan relación con la participación ciudadana juvenil y
las políticas públicas, de forma tal que nos permitan reflexionar sobre la
exclusión social de las juventudes.
El documento se estructura en ocho partes: i) Contexto en que surge la
iniciativa de Desafíos; ii) Conceptos y enfoques sobre la política pública de
juventud; iii) Exclusión social de las juventudes; iv) Exclusión de las juventudes
en Nicaragua; v) Marco jurídico de juventud en Nicaragua; vi) La experiencia de
Fundación Desafíos; vii) Participación juvenil y exclusión social; viii)
Conclusiones.
CONTEXTO EN QUE SURGE LA EXPERIENCIA
El contexto en que surge la iniciativa de Fundación Desafíos se caracteriza por
ser eminentemente electoral. Más precisamente durante el proceso electoral
para elegir a las autoridades municipales en 1996, siendo estas elecciones las
primeras en la historia de Nicaragua en que se elegía directamente a los
Alcaldes y Vice Alcaldes. En los comicios anteriores (1990), se elegía
directamente a los miembros del Gobierno Municipal, y luego en el seno de su
Concejo se escogía al Alcalde.
De tal manera que uno de los principales actores identificados inicialmente para
la interacción ciudadana fueron las y los candidatos a Alcalde, o en su defecto
las y los candidatos a la Vice Alcaldía. El otro actor clave lo constituían las
juventudes, pero no a título individual, sino el colectivo de jóvenes previamente
organizados en una Red Municipal con la finalidad de desarrollar un proceso de
participación e incidencia ciudadana.
Al analizar el escenario nacional de ese momento, debemos destacar que en el
plano político vivíamos en un contexto “pos revolucionario”, luego que el Frente
Sandinista de Liberación Nacional (FSLN) perdiera las elecciones en 1990, y el
Gobierno de Violeta Chamorro hubiese desarrollado un proceso de pacificación
y reformas económicas, sociales y políticas.
En cuanto al movimiento juvenil observamos que éste se encontraba
desarticulado. Muchos jóvenes estaban vinculados a Organizaciones de la
Sociedad Civil (OSC) pero en una relación de beneficiarios/as de proyectos,
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4. como voluntarios/as de acciones comunitarias, o bien cumpliendo otros roles
encaminados al cumplimiento de la misión institucional de estas
organizaciones.
Como expresiones partidarias existían la Juventud Sandinista 19 de Julio
(JS19J), vinculada al FSLN, y recién se constituía la juventud liberal, vinculada
al Partido Liberal Constitucionalista (PLC). Ambas organizaciones tenían el
denominador común de ser excluyentes y actuar desvinculadas de las y los
jóvenes no militantes.
Los discursos y las promesas electorales que formulaban los partidos y sus
candidatos eran bien generales, basándose más en el miedo y la desconfianza,
lo que incrementaba la polarización entre las partes en contienda.
Las juventudes escasamente aparecían en los discursos. Cuando más se les
asociaba con el estudio y el deporte, pero toda promesa partía de una visión
estrictamente adultocéntrica.
Las juventudes no militantes partidariamente carecían de oportunidades para
canalizar sus demandas, puesto que los partidos políticos solamente
consultaban a “sus jóvenes militantes” para construir su oferta discursiva,
debiendo entender esto como la definición de los ejes de sus campañas para
atraer el voto joven.
En conclusión, los únicos espacios que promovían la interacción entre
candidatos y jóvenes eran eminentemente partidarios, a los cuales asistía
solamente su militancia y más fieles simpatizantes. El resto de jóvenes
carecían de espacios democráticamente amplios e incluyentes para ejercer su
derecho a la participación en los procesos de consulta para formular las
promesas electorales.
Tomando en cuenta esta situación, desde Desafíos se diseñó un plan para
promover la participación ciudadana juvenil basada en tres estrategias. La
primera contempló articular a las juventudes en una Red municipal, nutriéndose
de jóvenes “organizados” en instancias partidarias, organizaciones religiosas,
clubes deportivos, asociaciones culturales, movimientos estudiantiles y
comunitarios, proyectos gubernamentales y no gubernamentales, entre otras
formas asociativas.
La segunda estrategia se orientó a construir participativamente la propuesta de
las juventudes residentes en el municipio, es decir la Agenda Joven Municipal.
Y la tercera se propuso organizar los Foros para crear un espacio de diálogo
entre jóvenes y sus candidatos, para reflexionar y concertar compromisos
alrededor de la Agenda Joven.
Con esta ruta estratégica incursionamos en la promoción de la participación
ciudadana juvenil institucionalizada, e iniciamos a la nueva generación de
jóvenes en la transición de una cultura de protesta y enfrentamiento bélico, a
una cultura política de paz que enfatiza en la propuesta y la solución negociada
del conflicto.
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5. CONCEPTOS Y ENFOQUES SOBRE JUVENTUD Y
POLÍTICA PÚBLICA
Desde hace 50 años, inicialmente en Francia y Alemania (países que
necesitaban recuperarse tras la II Guerra Mundial) y después en el resto de
países europeos, se vienen formulando e implementando políticas sociales
destinadas a la juventud en los asuntos sectoriales clásicos: educación, salud,
empleo, tiempo libre, etc.
Poco a poco se han ido incorporando nuevos temas: medio ambiente,
recreación, seguridad, participación política…; y en el mundo entero, incluidos
los países del tercer mundo, y Colombia en particular, los jóvenes han ido
ganando presencia en calidad de actores sociales. (Muñoz, 2006).
La revolución cultural del siglo XX, de la cual emerge la nueva «autonomía» de
la juventud, las luchas por la identidad y los asuntos generacionales, está
marcada, entre otros, por los siguientes fenómenos y tendencias sociales1:
• Revolución cultural: Auge de lo específicamente juvenil en la cultura. La
juventud como estrato social independiente y autónomo. Nueva matriz
cultural en el comportamiento, las costumbres, concepciones de la vida,
experiencias y expectativas.
• Auge de las políticas de identidad y reconocimiento cultural.
• Multiplicidad y heterogeneidad de subjetividades y formas de vivir la
condición juvenil.
• Cambio en estructura de relaciones entre sexos y generaciones. Crisis del
modelo familiar tradicional.
• Disminución de la edad del voto a los 18 años. Estudiantes como nueva
fuerza política y social.
• Nacimiento de lo global e internacionalizado en la juventud.
• Irrupción de la juventud como nuevo protagonista del cambio sociocultural,
en quien importa mucho menos la inserción en el sistema productivo que el
arrojo para experimentar consigo mismo.
• Gran peso relativo de la población joven (12 a 30 años) dentro de la
población mundial.
• Simultaneidad entre liberación personal y liberación social.
• Incidencia de la revolución femenina y entrada masiva de las mujeres al
sistema educativo y al mercado de trabajo.
• Surgimiento del adolescente como agente social consciente.
Reconocimiento por parte de los productores de bienes y servicios, como un
segmento estratégico del mercado: consumismo.
• Surgimiento de un individualismo narcisista y apático desde los ochenta.
• Decadencia temprana de la vida (a partir del umbral de los 30 años). La
juventud pasó a verse no como una fase preparatoria para la vida adulta,
sino como la fase culminante del pleno desarrollo humano.
1 Ver: HOBSBAWM Eric. (1995). Historia del siglo XX, Editorial Crítica (Grijalbo Mondadori,
S. A), España, en particular, el capítulo La revolución Cultural, pp. 322-345. Citado por
Libardo Sarmiento Anzola, en: Política Pública de Juventud en Colombia: Logros,
Dificultades y Perspectivas.
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6. • Velocidad del cambio tecnológico da a la juventud una ventaja sobre
edades más conservadoras.
• Disminución de la cultura campesina producto de una urbanización
creciente, industrialización y tercerización de la economía, masificación de
los medios de comunicación y cambio tecnológico.
• Triunfo del individuo sobre la sociedad y conflicto con las formas autoritarias
de poder (hegemonía del liberalismo económico y del posmodernismo, y
abandono de los problemas de juicio y de valores; auge del “todo vale”).
• Pérdida paulatina de poder de los movimientos sociales estructurados. Las
relaciones sociales adquieren un carácter diverso, heterogéneo e
imprevisto. Las nociones de grupo y red tienden a sustituir a la de clase.
• Multiplicidad de identidades sociales. El individuo pertenece
simultáneamente a toda una serie de grupúsculos. El sentimiento de lo
efímero, de lo elegido, de lo inmediato, son puntos de referencia frágiles
que reemplazan al orden establecido, la historia, la familia y la clase como
elementos estructuradores de las relaciones. No obstante, pese a haber
perdido su carácter de exclusividad e interdependencia, la familia, el trabajo
y el lugar de residencia, siguen siendo los tres polos básicos sobre los que se
construyen las relaciones sociales2.
• Decadencia y precariedad del trabajo… reemplazo de las redes sociales
comunitarias y ruptura de los tejidos sociales.
• Los derechos a la propiedad y los mercados libres se ven como principios
fundamentales, no como expedientes mezquinos, donde los aspectos
desagradables del sistema de mercado, la desigualdad, el desempleo, la
injusticia, se aceptan como parte de la vida3.
La categoría juventud
El término “juventud” responde a una construcción social en la cual influyen
diversas ciencias y disciplinas académicas. En su concepción más general y
tradicional se refiere al período del ciclo de vida en que las personas transitan
de la niñez a la condición adulta, y durante el cual se producen importantes
cambios biológicos, psicológicos, sociales y culturales.” Su papel se concebía
como moratoria y aprendizaje para el trabajo, conformar su familia y asumir su
plena autonomía. (CEPAL, 2000).
Desde una perspectiva sociológica, “la juventud se inicia con la capacidad del
individuo para reproducir a la especie humana y termina cuando adquiere la
capacidad para reproducir a la sociedad” (Brito, 1997)4.
A partir de los enfoques biológicos y psicológicos se define como el “período
que va desde el logro de la madurez fisiológica hasta alcanzar la madurez
social.” El enfoque antropológico enfatiza en la existencia de culturas juveniles
que cuestionan o no a las dominantes, acentuado en la identidad juvenil para
su caracterización como grupo social. (Hopenhayn, 2004).
2 AUBERT, N. GAULEJAC, V. (1993), El Coste de la Excelencia. Paidos Contextos, España,
pp. 27-28. Op cit.
3
KRUGMAN, P. (1999). De vuelta a la economía de la Gran Depresión, Editorial Norma, Colombia.
4 Citado en CEPAL, 2000.
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7. Desde una perspectiva bio-sico-social el inicio de la juventud se asocia con la
pubertad y la adolescencia, diferenciándole así de la niñez y ubicándola
generalmente en los 15 años, aunque el consenso no es total porque en el
mundo rural o en condiciones de aguda pobreza éste inicio pueda desplazarse
hasta los 10 años.
Tampoco hay consenso en establecer la cota superior, principalmente porque
hoy en día la edad promedio para lograr establecer el estatus adulto se ve
postergado ante la prolongación en el proceso educativo, la incertidumbre
laboral y las mayores aspiraciones de las y los jóvenes, haciéndose más difícil
establecer el límite entre juventud y adultez, ubicándose indistintamente a los
18, 24, 25, 26, 30, y 35 años. (Hopenhayn, 2004).
Dos problemáticas resultan de esta dificultad para definir a la juventud en
América Latina. Primero, hay una amplia variedad de rangos para definir a la
juventud, con tendencias a la ampliación a edades más tempranas y más altas.
En el primer caso se produce una superposición etaria de la adolescencia y la
juventud en las definiciones del sujeto joven.
En el segundo caso, los jóvenes después de los 18 años no han estado visibles
como sujetos específicos de políticas públicas y tienden a estar subsumidos en
la programación adulta. Esto presenta una dualidad en el sujeto juvenil
relacionada con el desfase entre sus realidades sociales y legales.
Debido a la necesidad de una definición operacional, desde una perspectiva
demográfica la edad es el criterio para distinguir a las y los jóvenes como
referente para las políticas públicas. Pero, es importante destacar que esta
condición etaria es apenas una variable demográfica, que bien puede servir
para hacer comparaciones en distintos contextos y establecer normativas (edad
para votar), pero no es efectiva para conocer la compleja situación de las y los
jóvenes.
A lo anterior debemos agregar que la “juventud” como concepto absoluto no
existe, que lo que existen son “las juventudes”, dado su diversidad y complejo
proceso de cambios en que viven sus integrantes, en cuyo desarrollo se
suceden etapas diferentes en relación con las actividades que realizan (estudio
versus trabajo), su grado de independencia y autonomía (económica y afectiva)
y al rol que ocupan en la estructura familiar (hijo, jefe de hogar o cónyuge.
(Hopenhayn, 2004). Esta condición de diversidad es lo que dificulta precisar el
análisis y establecer claramente al sujeto de las políticas públicas de juventud.
Tomando como perspectiva el criterio demográfico, la Organización
Iberoamericana de Juventud considera bajo las expresiones "joven", "jóvenes"
y "juventud" a todas las personas, nacionales o residentes en algún país de
Iberoamérica, comprendidas entre los 15 y los 24 años de edad. (OIJ, 2005).
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8. Políticas específicas para juventud
Ahora bien, ¿Por qué una política específica para la juventud? ¿Qué es una
política pública de juventud? ¿Cuáles son las percepciones y enfoques sobre
las políticas de juventud?
La OIJ (2005) es partidaria de políticas específicas porque “los jóvenes
conforman un sector social que tiene características singulares en razón de
factores psico-sociales, físicos y de identidad que requieren una atención
especial por tratarse de un período de la vida donde se forma y consolida la
personalidad, la adquisición de conocimientos, la seguridad personal y la
proyección al futuro”.
Además, la OIJ argumenta que “entre los jóvenes de la Región se constatan
graves carencias y omisiones que afectan su formación integral, al privarlos o
limitarles derechos como: la educación, el empleo, la salud, el medio ambiente,
la participación en la vida social y política y en la adopción de decisiones, la
tutela judicial efectiva, la información, la familia, la vivienda, el deporte, la
recreación y la cultura en general”.
Efectivamente, en su estudio sobre la juventud en Iberoamérica la CEPAL-OIJ
afirman que las y los jóvenes viven con mayor dramatismo una serie de
tensiones o paradojas (Hopenhayn, 2004):
1. Más acceso a educación y menos acceso a empleo.
2. Más acceso a información y menos acceso al poder.
3. Más expectativas de autonomía y menos opciones para materializarla.
4. Mejor provistos de salud pero menos reconocidos en su morbimortalidad
específica.
5. Más dúctiles y móviles, y más afectados por trayectorias migratorias
inciertas.
6. Más cohesionados hacia adentro, pero con mayor impermeabilidad hacia
afuera.
7. Más aptos para el cambio productivo pero más excluidos del mismo.
8. Ubicados entre receptores de políticas y protagonistas del cambio.
9. Expansión del consumo simbólico y restricción del consumo material.
10. Autodeterminación y protagonismo versus precariedad y desmovilización.
Una vez que hemos explicado la necesidad de políticas específicas para la
juventud, ahora pasaremos a exponer ciertas características y enfoques sobre
éstas.
Enfoques en las políticas de juventud
Las políticas de juventud pueden ser explícitas, cuando la legislación,
programas y directrices se orientan a transformar la situación en que viven las y
los jóvenes, a garantizar el ejercicio de sus derechos y promover su
participación.
O bien pueden ser implícitas, cuando las leyes, reglamentos y otras directivas,
que aunque no son promulgadas con el objeto de influir directamente en su
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9. situación específica, tienen repercusiones positivas y negativas sobre su
condición y situación.
Una aproximación a la definición de políticas de juventud puede comprenderlas
como “toda acción articulada que se oriente al logro y realización de valores y
objetivos sociales referidos al período vital juvenil. Son acciones orientadas a
influir en los procesos de socialización involucrados en esa etapa vital, trátese
tanto de políticas reparatorias o compensatorias, como de promoción y
orientadas al desarrollo o construcción de ciudadanía”.5
Desde un enfoque participativo, ella propone el objetivo de generar las
condiciones mediante las cuales los jóvenes pueden realizarse en tanto tales y,
al mismo tiempo, participar en la configuración de la sociedad en que viven.
Oscar Dávila identifica cuatro tipos de políticas que promueven los gobiernos
con distintos enfoques:
• Políticas para la juventud: asistencialistas y proteccionistas al ser vistos
como vulnerables y sin experiencia, las que a su vez ejercen control social.
Enfatizan en la educación tutelada por las personas adultas, estimulando
conductas pasivas y conformistas.
• Políticas por la juventud: se desarrollan por medio de los jóvenes. Se
caracterizan por llamados a la movilización, adoctrinamiento, retórica
heroica e instrumentación del idealismo juvenil. Son verticales, pasivas
desde los jóvenes y se sirven de ellos.
• Políticas con la juventud: las más modernas e innovadoras. Basadas en la
solidaridad y la participación en su análisis, toma de decisiones y ejecución.
Activas desde los jóvenes, e interactivas con la sociedad. No son
impuestas, sino creativas, abiertas y sujetas al debate.
• Políticas desde la juventud: actividades e iniciativas imaginadas, diseñadas
y realizadas por los mismos jóvenes en condición autogestionaria.
Desde otro punto de vista, existen cuatro visiones acerca de las características
de la fase juvenil en los enfoques de políticas y programas (Krauskopf, 2003).
La fase uno, de los años 40-70, donde la juventud es concebida como período
el preparatorio que define a la juventud a partir de la crisis. La fase dos, de los
años 80, la juventud es representada como una etapa problemática, visión
negativa que les restringe a temas como delincuencia, drogas, violencia,
deserción escolar, entre otros.
En la fase tres, los años 90, emerge el concepto de ciudadanía juvenil,
brindando una perspectiva integral que prioriza su plenitud de derechos para
participar en políticas y programas de juventud. En la fase cuatro, se construye
la visión de la persona joven como actor estratégico del desarrollo, orientada a
la formación de capital humano y social, como destrezas y capacidades en la
conducción de su desarrollo y en el campo productivo.
Estos últimos dos enfoques suponen a las juventudes como actores sociales.
De cada uno de estos enfoques se desprenden opciones en cuanto al diseño
de las políticas y el carácter de los programas. (Hopenhayn, 2004).
5 Oscar Dávila, CIDPA 2003, citado en Hopenhayn, 2004, pag. 297.
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10. PARADIGMAS DE LA FASE JUVENIL EN LOS ENFOQUES DE POLÍTICAS Y
PROGRAMAS
PARADIGMA DE LA POLITICAS PROGRAMAS
FASE JUVENIL
• Periodo de • Orientadas a la preparación para • Universales
transición la adultez • Indiferenciados
• Etapa de • Extensión de la cobertura • Aislados
preparación educativa
• Tiempo libre sano y recreativo,
con baja cobertura
• Servicio militar
• Periodo de riesgo y • Compensatorias • Asistencia y control de
trasgresión • Sectoriales (predominantemente problemas específicos
• Etapa problema salud y justicia) • Relevancia a juventud
para la sociedad • Focalizadas urbano popular
• Dispersión de las
ofertas
• Juventud • Articuladas en política pública • Integrales
ciudadana • Intersectoriales • Participativos
• Etapa de desarrollo • Inclusión de jóvenes como • Extensión de alianzas
social sujetos explícitos de derechos
políticos, culturales, sociales y
económicos
• Juventud: actor • Articuladas en política pública • Equidad y
estratégico del • Intersectoriales transversalidad
desarrollo • Orientadas a la Incorporación de institucional
• Etapa de formación la juventud como capital humano • Enfrentamiento de la
y aporte productivo y desarrollo de capital social exclusión
• Aporte juvenil a
estrategias de desarrollo
Fuente: Dina Krauskopf, “La Construcción de Políticas de juventud en Centroamérica”,
Políticas públicas de juventud en América latina: Políticas Nacionales, O Dávila (ed.), Viña del
Mar, Ediciones CIDPA, 2003.
Para Libardo Sarmiento los enfoques con los cuales se diseñan las políticas
sociales tienen que ver con los cambios en las percepciones sobre las
juventudes, y las transformaciones institucionales en las dinámicas políticas,
sociales y económicas en cada país.
Para él, la política de juventud se enmarca en las políticas de identidad, en
reemplazo de las políticas universales en donde la preocupación es ahora de
tipo cultural por formas políticas basadas en identidades: etnia, color, género,
preferencias sexuales, religiones, grupos etarios.
Igualmente, se basan en la idea según de la cual un conjunto de población,
comprendida en un rango de edades, debe ser sujeto de una política especial,
lo que implica disponer de una política que atraviese transversalmente las
distintas responsabilidades sectoriales del Estado, ya que los jóvenes no son
«un sector social».
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11. El siguiente cuadro presenta los principales cambios, en las últimas tres
décadas, en las percepciones, los enfoques de política y el marco institucional
en Colombia:
ANTES AHORA
Agentes de socialización de los jóvenes: Agentes de socialización: El mercado, los
Familia, escuela e instituciones públicas. medios de comunicación, las nuevas
tecnologías y espacios propios.
El periodo juvenil se definía por su referente Pérdida de la centralidad del estado adulto.
adulto y por su estado transitorio. La juventud como una nueva etapa de la
vida que dispone de elementos suficientes y
propios que la convierten en autónoma
La juventud como una realidad homogénea. Complejidad y heterogeneidad de la
realidad juvenil.
Políticas sociales indiferenciables y sectoriales Perspectiva generacional y políticas
transversales.
El joven como problema o “riesgo que se El joven como factor estratégico para el
corrige”. Énfasis en la situación juvenil. desarrollo Potencialidad que se promueve.
Combinación en los énfasis: condición y
situación juvenil.
El joven como un cuerpo social objeto de las El joven como sujeto de derechos y
políticas estatales. El estado visto como referente esencial en la concertación en el
protector y los jóvenes como receptores de una Estado y la sociedad civil para construir las
asistencia social. políticas públicas de juventud. Formación
integral de la juventud. Empoderamiento de
los jóvenes.
Estado liberal del derecho. Centralismo Estado social y democrático de derecho.
Descentralización.
Marco institucional de juventud en Iberoamérica
En su informe sobre la revisión del marco institucional y del desarrollo de las
políticas públicas de juventud en Iberoamérica, la CEPAL-OIJ llegó, entre otras,
a las siguientes conclusiones (Hopenhayn, 2004):
En cuanto a la situación de la institucionalidad pública de juventud se concluye
que estos son variables, existiendo ministerios, viceministerios, subsecretarías,
institutos y direcciones de la juventud con diversos niveles de incidencia y
jerarquía política. Las funciones desarrolladas son de diversa índole (rectoría,
asesoría y supervisión, así como de promoción de las actividades y servicios
orientados a las y los jóvenes).
También encuentran que parte importante de la oferta programática orientada a
los jóvenes tiene un carácter sectorial, y algunos países no cuentan con
organismos oficiales a cargo de los sectores juveniles.
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12. Se aprecia una amplia gama de oferta programática para la juventud, que se ha
incrementado considerablemente desde el año 1985. Actualmente existen tanto
programas globales de difusión y promoción de derechos, como sectoriales en
empleo, educación y salud.
En cuanto a los problemas encontrados en las políticas públicas para la
juventud, prevalece una diversidad de situaciones:
1. Coexistencia de ofertas sectoriales y especiales para la juventud.
2. Salvo contadas excepciones, los países carecen de programas específicos
para jóvenes rurales, con enfoque de género o hacia grupos con
discapacidad.
3. Los programas enfrentan problemas de focalización y cobertura y, en
especial, se carece de una adecuada evaluación de los mismos.
4. Ofertas sectoriales que en algunos casos incluyen a los jóvenes y en otros
los subsumen en la categoría de población en general.
5. Desarticulación (en el diseño y/o implementación) entre las ofertas
sectoriales, y entre éstas y las especiales.
6. Frecuente redundancia temática y de focalización entre ofertas sectoriales y
especiales.
7. Ofertas especiales dirigidas a la juventud en tanto grupo vulnerable.
A nuestro modo de ver, aún persisten algunas situaciones de la anterior
evaluación realizada por la CEPAL /FNUAP (2000), y que son importantes
rescatar, en la que se observa la oferta de respuestas sectoriales
desarticuladas que carecen de una visión integral.
Se concentran en aspectos particulares (educación, salud, etc.), dejando a un
lado la perspectiva de conjunto. Estos enfoques “universales”, benefician más a
jóvenes de estratos medios y altos, siendo excesivamente centralizados por el
Estado nacional en perjuicio de lo municipal, cuando las políticas municipales,
por estar más cerca de los problemas, pueden ser más precisas y centrarse en
las personas excluidas para integrarles socialmente.
Se evidencian contradicciones entre los actores que brindan servicios y
respaldo a jóvenes, entre instituciones especializadas (como los Institutos de
juventud, los institutos de deportes, o de cultura, entre otros) para ser rectores
y coordinar a la cantidad de instancias ejecutoras.
En esto pueden apreciarse funciones indefinidas e imprecisas, acciones que
compiten con otros ministerios del gabinete social, confusión de roles en su
desempeño, o bien se ubican como “rectores” y por encima de instituciones con
arraigada tradición, sin tener legitimidad, poder, ni recursos para cumplir sus
funciones. (CEPAL/FNUAP, 2000).
Las políticas públicas de juventud presentan grandes desafíos en el contexto
de reformas del Estado actualmente en marcha. Muchas reformas estructurales
llevadas a cabo fueron impulsadas en el marco del Consenso de Washington, y
se concentraron principalmente en asuntos relacionados con la disciplina fiscal,
liberalización del mercado, comercio, la inversión y privatizaciones.
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13. Organismos como el Banco Mundial apoyan las “reformas de segunda
generación”, que enfatizan sobre la gobernabilidad democrática, participación
activa, y la evaluación del impacto en los destinatarios. (BM 1997, 2001 y 2002
y CLAD 1998 y 2000; Losada y Marrodian 2000).6
Los especialistas en juventud afirman que las instituciones oficiales de juventud
no deben de ejecutar directamente programas y proyectos, debiendo dejar esto
a las grandes agencias sectoriales y a los municipios.
Para Ernesto Rodríguez (2004) las instituciones de juventud deben dedicar
esfuerzos al conocimiento de los problemas que afectan a los jóvenes,
investigación, evaluación y seguimiento de las políticas públicas. En segundo
lugar, jugar un rol de facilitadores de las articulaciones y tareas compartidas por
diversas instituciones. Finalmente, brindar información y asesoramiento a
jóvenes, y formar recursos humanos para hegemonizar los enfoques y
estrategias.
Además, sus contrapartes (públicas y privadas, nacionales y locales) deberían
ejecutar los programas y proyectos evitando competir, enfatizando en la
cooperación y articulación de sus tareas con las instancias nacionales.
Importante también debe ser la necesidad de contar con equipos técnicos
especializados en los temas de juventud.
Rodríguez también advierte en la separación de funciones entre diseño,
financiamiento, ejecución y evaluación para evitar las distorsiones que generan
las prácticas monopólicas.
Además, propone que dada la condición transversal que comparten las
políticas públicas de juventud con las sectoriales o aquellas referidas a otros
grupos específicos de población, las primeras podrían complementar la visión
limitada de las otras.
Por ejemplo, la política de educación enfatiza en la enseñanza y descuida el
aprendizaje efectivo, las de empleo se centran en el jefe de hogar
desatendiendo a las mujeres y jóvenes, o las de salud, concentradas en la
recuperación relegando la prevención y fomento de estilos de vida saludables.
EXCLUSIÓN SOCIAL DE LAS JUVENTUDES
En las formas de participación institucional se ponen de manifiesto relaciones
de poder en la que las y los jóvenes interactúan como actores subordinados
ante las autoridades y funcionarios públicos. A continuación se exponen
importantes lecciones aprendidas que nos dejan diferentes estudios sobre esta
situación en la realidad latinoamericana.
6Citado por Ernesto Rodríguez en “Políticas Públicas de Juventud en América Latina:
Empoderamiento de los jóvenes, enfoques integrados, gestión moderna y perspectiva
generacional”, en Construcción de políticas públicas, análisis y perspectivas, Pag 115-
194, Programa Presidencial Colombia Joven - Centro de Estudios Avanzados en Niñez y
Juventud CINDE - Universidad de Manizales -GTZ– UNICEF, 1ª. Edición. Marzo 2004.
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14. En un informe de la CEPAL/UNFPA (2000) se afirma que las y los jóvenes no
se organizan en términos corporativos en una sociedad que funciona así. Esta
es una limitante que las juventudes deben superar organizándose para
perseguir sus propios fines o intereses.
Aunque hay que hacer la salvedad de que este distanciamiento de las
instituciones públicas no es solo de la población joven, sino que también lo
manifiestan otros grupos poblacionales. Además, que las rutinas institucionales
contrastan con la mentalidad dinámica de las personas jóvenes, quienes
quieren cambios rápidos y de fondo. Para muchos especialistas estamos ante
una crisis de las instituciones y no ante una apatía de las juventudes, puesto
que con la corrupción, por ejemplo, las instituciones pierden atracción y
desencantan a la ciudadanía en general.
Además que en toda esta situación influye el cambio de escenarios (fin de las
dictaduras, caída del muro de Berlín, emergencia de la globalización), que les
distancia de las posibilidades de cambio radicales o bien con los estilos que
nos acostumbramos a ver en las décadas anteriores.
Por su parte, Ganuza y Frances (2008) identifican dos modelos de participación
individual: la institucionalizada (cauces institucionales, formas convencionales,
asociación y uso de canales formales de participación), que incluye el contacto
con autoridades, la colaboración con partidos o plataformas ciudadanas,
colaboración con Organizaciones de Sociedad Civil; y la no institucionalizada
(no convencional) desarrolladas al margen de los espacios institucionales,
como firmar una petición, participar en una manifestación, realizar un boicot o
comprar productos por motivos de carácter político, ético, ambiental.
Meyer y Tarrow (1998) señalan una tendencia a la institucionalización y la
rutinización, perspectivas más amplias de comunicación y un avance de la
profesionalización de sus dirigencias, lo que afecta la flexibilidad de las redes
de participantes y sus perspectivas de proponer cambios por fuera de los
marcos convencionales.
Garcés y Valdés (p. 33) afirman que la participación, durante el establecimiento
del neoliberalismo en Chile, “se mueve entre las formas tecnocráticas
promovidas desde el Estado que, enfatizan las “formas instrumentales” para
resolver necesidades, pasando por “reconocimiento de derechos” y formas
clientelistas… hasta nuevas formas de participación asociadas a la emergencia
de una nueva cultura juvenil. La coexistencia de estas diversas formas de
participación…, expresan un abanico de formas de participación poco
vinculadas entre sí y con un impacto más bien precario…”
Rodríguez (2004), por su parte, es de la opinión que las y los jóvenes rechazan
las prácticas con que las organizaciones se manejan, y no sus fines u objetivos
concretos. Él considera que las y los jóvenes quieren participar (y lo hacen muy
activamente cuando las convocatorias son transparentes y compartibles) pero
no quieren sentirse manipulados.
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15. Entre una mayoría de quienes participan se verifica una relación de
involucramiento asistemático: en la mayor parte de los casos, se trata de una
participación en actividades específicas, durante ciertos períodos de tiempo, y
no de una pertenencia a las organizaciones como tal. Esto evidencia otra
característica relevante: los jóvenes viven el presente con una gran intensidad,
sin que en sus vidas cotidianas pese demasiado la noción de mediano y largo
plazo.
Alejandro Monsivais (p171) considera que la relación de las instituciones
gubernamentales con las y los jóvenes se enfoca en el control: se apoya en
jóvenes incluidos mediante el deporte y tiempo libre, se coopta a los
movilizados, se combate a los marginados, no incluidos y contestatarios.
Rodríguez (2004) coincide con Serna (Serna 1998), en que estamos ante un
nuevo paradigma de participación juvenil, totalmente distinto al tradicional:
mientras que en el pasado las identidades colectivas se construían en torno a
códigos socio-económicos e ideológico-políticos, ahora se construyen en torno
a espacios de acción relacionados con la vida cotidiana (derechos de la mujer,
defensa del ambiente, etc.).
Mientras que en el pasado, continúan afirmando, los contenidos reivindicativos
se relacionaban con la mejora de las condiciones de vida (en educación,
empleo, salud, etc.) ahora se estructuran en torno al ejercicio de derechos (en
la sexualidad, en la convivencia, etc.).
Mientras que en el pasado, siguen coincidiendo, los valores predominantes
tenían una impronta utópica y totalizante (el cambio social debe modificar la
estructura para que cambien los individuos) ahora están más vinculados con el
aquí y el ahora, desde la lógica de los individuos, los grupos y las estructuras
(en simultaneo).
Y, finalmente, mientras en el pasado la participación era altamente
institucionalizada, ahora se reivindican las modalidades horizontales y las redes
informales, más flexibles y temporales, eludiendo la burocratización. Esto
constituye un cambio radical que hay que asumir a todos los niveles, para
potenciar la participación juvenil.
Se afirma que la participación de las y los jóvenes es baja en debates pero
también que poco se les invita, que votan pero que son escépticos, e identifican
otros temas que constituyen nuevas sensibilidades, entre las cuales se
encuentran la paz y la cultura, la sexualidad, participar con música, en colectas,
actos individuales, marchas. Entre las juventudes se observa que no están
especialmente interesadas en generar procesos de auto-representación que
devengan en organizaciones ciudadanas juveniles (Reguillo, 2003).
EXCLUSIÓN DE LAS JUVENTUDES EN NICARAGUA
Nicaragua es un país demográficamente joven. De acuerdo al Censo 2005
(INEC, 2005) Nicaragua tiene una población total de 5.450,392 habitantes.
Nicaragua es uno de los países más pobres de América Latina, un fenómeno
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16. de claro predominio rural. Por lo tanto podemos afirmar que Nicaragua es,
además, un país de jóvenes pobres.
En general la desescolarización en la población joven de 10 a 29 años es alta.
Las cifras de jóvenes que no asisten a la escuela según el Censo-2005, son:
De 10 a 14 años el casi 20%; de 15 a 19 el 50%; de 20 a 24 el 80%; de 25 a
29 el 90%. Todo esto nos indica que las juventudes mayoritariamente están
excluidas de la universidad y enseñanza técnica media o superior. Además,
entre quienes estudian se observa un alto retraso escolar, baja calidad
educativa, baja retención, alta repetición y bajos promedios.
La población joven (10-29 años) en Nicaragua alcanza un 43% de la población
total, y sobre ellos descansa gran parte del crecimiento económico del país.
De la población económicamente activa el 37% lo aporta este grupo de edad.
Hay que resaltar que de la población joven que labora nada mas un 19% tiene
sus estudios secundarios completos, mientras un 47% tiene primaria o menos
de escolaridad (UNFPA, 2008).
La Encuesta de Hogares para la Medición del Empleo 2006 diagnosticó que el
nivel de ocupación de la Población Económicamente Activa se va
incrementando con la edad: de 15 a 19 el 32%; de 20 a 24 el 57%; de 25 a 29
el 66%. La cifra de este último segmento de edad se asemeja a la adulta. El
desempleo y la calidad del empleo son los principales problemas que enfrenta
la población joven (INEC, 2006).
Esta misma encuesta identificó una gran discriminación hacia la mujer joven en
acceso y calidad de empleo (hombres casi duplican el porcentaje); El
subempleo de jóvenes entre 15 y 29 años oscila alrededor del 38%; No hay
mejora de acceso a empleo con nivel educativo; Alto empleo en sector informal
(casi 40%); en su mayoría trabajan como obreros no calificados y empleados
de servicios; tienen salarios más bajos que las personas adultas, solo el 17%
de hombre y 13% de mujeres superan la canasta básica; solamente el 20,6%
de jóvenes que trabajan están afiliados al sistema de seguridad social.
En el año 2007 las y los jóvenes entre 15 y 29 años reportados con ITS
representan el 66% del total de casos a nivel nacional. En la población
comprendida entre los 20 y 39 años se concentra el 72% de los casos con VIH-
SIDA (UNFPA, 2008).
Entre las juventudes de 15 a 19 años 4 de cada 10 no se protege con el uso de
algún anticonceptivo (ENDESA 2006). El embarazo adolescente y el inicio
temprano de relaciones sexuales están ligados a las oportunidades de empleo
y educación. Un reciente estudio del UNFPA (2008) refleja el siguiente
panorama:
• El 31% de embarazos atendidos en unidades de salud son de mujeres
adolescentes.
• El 46.5% de adolescentes embarazadas no han tenido educación y el 5.4%
con educación superior han estado alguna vez embarazadas.
• El 43% tuvo su primera relación sexual entre 10 y 15 años.
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17. En el tema de la violencia se ha concluido que esta tiende a tener rostro joven.
El mismo estudio del UNFPA (2008) se reporta una alta tasa de suicidios entre
las y los jóvenes, más en hombres que mujeres; alta mortalidad de jóvenes
hombres por accidentes y violencia; alta presencia de jóvenes de sexo
masculino como victimarios de diferentes delitos, como robo, agresiones
sexuales, violencia intrafamiliar.
Diversas encuestas revelan que existe muy poco interés entre las y los jóvenes
por participar en las organizaciones del mundo adulto. Solamente los grupos
deportivos y organizaciones religiosas acaparan su participación. La
representación de las y los jóvenes sobre el país está marcada por un
pesimismo social, al ver un país con poco futuro, y poca confianza en las
clases políticas (UNFPA, 2008).
En cuanto a la migración se conoce que hasta el año 2005, el 65,6% de
quienes migraron eran jóvenes en edades de 10-29 años. Del 1995 - 1999 al
2000-2004 casi se duplicó la migración joven.
Lo que más preocupa es que emigran jóvenes con niveles educativos altos: en
la década de 90 a 99 migraron 17,188 jóvenes con nivel de secundaria y sólo
en los 5 años y 4 meses entre 2000 y abril 2005 emigraron 23,223 bachilleres.
En la década de 90 a 99 migraron 2,755 jóvenes con nivel universitario y sólo
en los 5 años y 4 meses entre 2000 y abril 2005 emigraron 5,131 universitarios.
Todas las encuestas declaran que 7 u 8 de cada 10 jóvenes entre 15-30 años
declaran su abierto interés por irse del país (UNFPA, 2004).
MARCO JURÍDICO DE JUVENTUD EN NICARAGUA
En aras de exponer la ruta para la construcción del andamiaje jurídico
institucional de juventud en Nicaragua, echaremos un vistazo sobre el marco
jurídico e institucional.
Este marco legal es de reciente aprobación. La Ley No. 392 “Ley de Promoción
del Desarrollo Integral de la Juventud” fue aprobada el 19 de junio del 2001. La
“Política Nacional para el Desarrollo Integral de la Juventud Nicaragüense” fue
sancionada el 27 de noviembre del 2001.
La Secretaría de la Juventud (SEJUVE) fue creada en enero del 2002. El
Reglamento de la Ley No. 392 fue ratificado el 27 de febrero del 2002 mediante
el decreto No. 25-2002. La Comisión Nacional de Juventud fue instalada en
septiembre del 2003. Y el Plan de Acción de la Política Nacional de Juventud
para el período 2005 – 2015 fue aceptado a finales del 2004. En enero del
2007, la Secretaría fue elevada al rango de Instituto de Juventud, INJUVE.
La Ley de Juventud y su reglamento tienen por objeto promover el desarrollo
de la juventud, garantizar el ejercicio pleno de sus derechos y obligaciones,
establecer institucionales y movilizar recursos del Estado y de la sociedad civil
para la juventud. Según esta Ley, joven es “toda persona nacional o extranjera
radicada en el territorio nacional cuya edad oscile entre los 18 y 30 años”.
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18. Los derechos mencionados en esta Ley son los siguientes: a la vida y
condiciones humanas dignas; respeto a la integridad; formar una familia; recibir
educación sexual científica; disponer de su tiempo libre; acceder a servicios
educativos; desarrollar su personalidad de forma libre y autónoma; desarrollar
una cultura de paz; acceder a empleo con salario justo y a programas sociales;
participar en la vida institucional y pública; desarrollar sus propias
organizaciones; promocionar una cultura democrática; participar en cargos de
representación.
Los deberes mencionados se orientan a: cumplir con la Constitución y las leyes
de la República; promover la defensa de los derechos humanos; asumir el
desarrollo integral de su personalidad; participar en el desarrollo del país y su
comunidad; proteger los recursos naturales y culturales del país.
Las políticas definidas en la Ley están orientadas a: la promoción del empleo;
la creación de pequeñas y medianas empresas juveniles; la promoción de
políticas sociales (educación, salud, recreación, cultura y deportes); la
participación de la juventud y el ejercicio de los derechos políticos; el
financiamiento para la implementación de la Ley.
Por su parte, la Política de Juventud “busca conjugar la Acción del Estado y la
sociedad, a fin de integrar plenamente a las mujeres y hombres jóvenes del
país a los procesos de transformación económica, social, política y cultural.
Esta política contiene expectativas, llama a legitimar las estrategias y a
construir consensos, y define lineamientos generales. Se define como “un
sistema de acciones”, donde existen múltiples componentes o subsistemas
funcionales donde cada uno de ellos da cuenta de esta orientación común,
teniendo como fin último convertirse en el principal instrumento de referencia
de todas las acciones dirigidas a las juventudes.
En su marco de referencia, la política reconoce la complejidad de adoptar una
definición de juventud, definiéndoles como “todos los hombres y mujeres entre
los dieciocho y los treinta años cumplidos”. Entiende que son sujetos de
derechos y actores estratégicos del desarrollo, reconoce su participación como
un factor de renovación constante de la sociedad, favorece el voluntariado y la
ciudadanía, sin obviar la existencia de situaciones de exclusión social en el
mundo juvenil.
Esta política precisa de cuatro características fundamentales; i) Presentar un
horizonte deseable y posible para la juventud, fruto del consenso y con una
visión de Estado; ii) Garantizar las condiciones necesarias para la participación
de la juventud; iii) Contener los elementos necesarios para ser el principal
instrumento de referencia; iv) Orientar la gestión y canalización de recursos.
La política se basa en diez principios: integralidad, mejoramiento continuo,
equidad, ciudadanía, autonomía, diversidad, responsabilidad, transformación,
participación y universalidad.
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19. Consta de un objetivo general –“crear condiciones para integrar a los jóvenes
como sujetos de derechos a la sociedad nicaragüense”- y doce objetivos
específicos: equidad de género, acceso a la educación, promoción del auto
cuido, rescate de la cultura, uso positivo del tiempo libre, inserción al mercado
laboral, reconocer su aporte a la sociedad nicaragüense, reducir la exclusión,
programas para jóvenes en desventaja, promover voluntariado, convivencia de
las familias jóvenes, y participación juvenil.
El Plan de Acción de la Política Nacional, por su parte, fue diseñado con un
carácter prospectivo de diez años (2005-2015) con la intencionalidad de
articular y coordinar la acción e intervención de las distintas instituciones del
gobierno central, regional y local, tomando en cuenta sus propias
competencias, el respaldo de la sociedad civil, la participación de diversos
grupos de jóvenes, el apoyo de la empresa privada y de la cooperación
internacional.
El Plan de Acción consta de cinco partes. En la primera, se presenta una breve
descripción del contexto socio económico del país, e incorpora las
características socio demográficas de la población joven y los enfoques que
rigen todo su contenido.
En la segunda parte presenta una serie de contenidos que intenta vincular la
situación de la juventud en el contexto de las políticas públicas del país, el
marco jurídico e institucional del Plan, el enfoque de juventud en el Plan
Nacional de Desarrollo y presenta el rol de los y las jóvenes en tanto
ciudadanos.
En la tercera, que constituye el elemento central Plan, se presentan los fines a
alcanzar mediante la implementación del mismo. En la cuarta, se listan cada
uno de los ejes de intervención (6), sus fundamentos y objetivos (7), estrategias
(20), líneas de acción (22), acciones a emprender (251) y los resultados
esperados (84) en el plazo previsto. En la quinta, se establecen los
mecanismos e instrumentos para el monitoreo y la evaluación de las acciones a
implementar con el Plan.
Los diferentes instrumentos del marco jurídico de juventud se complementan, y
en su conjunto logran reconocer a la juventud como sujetos de derechos y
actores estratégicos del desarrollo, con capacidades para intervenir
protagónicamente en su presente, contribuir en el mejoramiento de su calidad
de vida y aportar participativamente al desarrollo de la sociedad.
La juventud es reconocida como una fuerza social en proceso de
estructuración, con una visión y concepto de la vida específico, con sus propias
potencialidades, expresiones, entusiasmo, creatividad y sus correspondientes
demandas y propuestas.
Por otra parte, se creó la Secretaría de la Juventud y desde sus inicios asume
un doble rol, el de articular y ejecutar programas, proyectos y acciones. En su
primer período (2002–2006) se ejecutaron 10 programas: educación en
población y sexualidad; prevención y atención a la violencia juvenil; información
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20. juvenil; empleo comunitario; Haz realidad tu negocio (emprendedores); festival
de canto y su reality show; DINO II (fortalecimiento institucional); Entra 21
(empleo); y la primera encuesta nacional de juventud.
En este mismo período se logró reglamentar la Ley de Juventud, instalar la
Comisión Nacional de Juventud, y elaborar el Plan de Acción de Juventud
2005–2015.
El cumplimiento de las políticas y el trabajo de la institucionalidad de juventud
aún no han sido monitoreados, ni evaluado su impacto en la población joven.
Aunque a simple vista se observa que no se han destinado recursos
sustanciales para su implementación. Además, tienen valides muchas de las
reflexiones expuestas en el capítulo de los conceptos y enfoques sobre
juventud y políticas públicas.
LA EXPERIENCIA DE FUNDACIÓN DESAFÍOS
Como ya antes describimos, desde 1996 Fundación Desafíos se inició en la
promoción de procesos de construcción de Agenda Joven en los municipios de
Condega y Estelí, en el contexto electoral de ese año. Hasta la fecha este
documento continúa siendo promovido como un instrumento de política pública
para la inclusión social de las y los jóvenes en el ámbito municipal.
La Agenda Joven es concebida como un documento programático en el que se
identifican los principales problemas, necesidades y aspiraciones de las
juventudes, al igual que se recomiendan alternativas de intervención para
transformar sus realidades.
La importancia de la Agenda Joven radica en ser considerada un marco de
referencia que contribuye a la definición de programas, proyectos y acciones,
concebidos desde la perspectiva de las y los propios jóvenes. Constituye un
instrumento sólido de los/as jóvenes para la negociación con sus dirigentes y
autoridades, con el propósito de que estos últimos respondan con eficacia y
empeño en el diseño de acciones y políticas públicas.
En su construcción se promueve la participación de jóvenes representantes de
diversas organizaciones, grupos o líderes individuales (estudiantes, deportistas,
artistas, comunitarios, ambientalistas, religiosos, salubristas y políticos). Esta
diversidad es importante para cuidar el sentido de pertinencia respecto a cada
uno de los ámbitos de acción juvenil.
Otra consideración importante es procurar la presencia de jóvenes acorde a su
diversidad en cuanto a sexo, lugar de residencia (rural y urbano), segmentos de
edades (adolescentes, jóvenes plenos y mayores), nivel académico, condición
laboral, entre otras.
Esto debe ser así dado la diversidad de juventudes, y porque los problemas y
necesidades de un grupo poblacional no son iguales a los de otro. Por ejemplo,
no es lo mismo establecer políticas para prevenir el embarazo precoz en
adolescentes, que promover el uso de métodos anticonceptivos en jóvenes
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21. mayores. Además que, entre más amplia es la participación y
representatividad, mayor será la legitimidad de la consulta.
La metodología del proceso incluye la realización de uno o varios talleres para
construir y validar la propuesta de Agenda, que contempla la selección
pertinente de participantes, su distribución en mesas temáticas (educación,
cultura y deportes; salud; empleo; participación), y la realización de una sesión
plenaria para consolidar el documento final.
La negociación y concertación de compromisos requiere de un plan de cabildeo
e incidencia a desarrollar por las y los jóvenes, sus organizaciones y agentes
juveniles aliados, debiendo incluir también acciones de comunicación.
Si se coincide con los procesos electorales, la Agenda Joven puede
presentarse y negociarse en Foros de Juventud con las y los candidatos, en
donde además se persigue visibilizar la situación de la juventud y acordar
compromisos mediante la firma de un “Acta de Concertación”, para que –en el
caso de resultar electos/as– incluyan en su plan de gobierno acciones en
beneficio de la juventud.
Una vez instalado el nuevo Gobierno Municipal, se debe reiniciar las pláticas
con las autoridades electas, principalmente con el Alcalde, Vice Alcalde,
Secretario/a del Concejo, y el o la Concejal joven. El objetivo principal se centra
en buscar como reconfirmar los compromisos adquiridos, y establecer
mecanismos de seguimiento, monitoreo y evaluación al cumplimientos de los
mismos.
La Agenda Joven también se convierte en un valioso instrumento de referencia
y negociación de las y los jóvenes para participar en los diferentes espacios de
información, consulta y “toma de decisiones” existentes en el Municipio.
Entre estos espacios están el Comité de Desarrollo Municipal, los Cabildos, las
Comisiones de Trabajo, los Grupos de Interés, las Mesas Temáticas, y los
procesos de consulta para la Planeación Estratégica, la elaboración de Planes
de inversión y los Presupuestos Multianual y Anual. A partir del año 2006 se
han creado nuevos espacios: Gabinetes y Consejos del Poder Ciudadano, así
como los Congresos Juveniles.
PARTICIPACIÓN JUVENIL Y EXLUSIÓN SOCIAL
En esta parte expondremos la percepción que tienen las y los jóvenes sobre
diferentes temas que prevalecen en la normatividad, discursos y prácticas
relacionadas con la democracia “participativa” y representativa en Nicaragua.
Los aspectos acá abordados forman parte de los cuestionamientos y
demandas formuladas durante los procesos de construcción de diversas
Agendas Joven.
Uno de los primeros temas está relacionado con la cultura política que
prevalece en el mundo adulto. Las y los jóvenes cuestionan el comportamiento
autoritario, burocrático y clientelista de las autoridades en su ejercicio
gubernamental. Proponen que las consultas ciudadanas que se promueven
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22. sean inclusivas, y no se restrinjan únicamente a ser realizadas con quienes
guardan afinidad partidaria.
Sienten que son utilizados como instrumento político y que no son
consideradas personas capaces de incidir en el desarrollo local. Señalan la
prevalencia de percepciones que les estigmatizan y representan como
ignorantes e irresponsables, y llaman al mundo adulto a que reconozcan sus
capacidades, sus aportes a la sociedad, y que se les incluya en las comisiones
de trabajo que generalmente están integradas por personas adultas.
Consideran que esa visión adultocéntrica les excluye y limita sus
oportunidades.
Un segundo tema importante de abordar es el de la democracia representativa,
desde donde las y los jóvenes enfatizan principalmente en dos aspectos. En
uno de ellos patentizan su rechazo a la manipulación del voto joven, a ser
vistos como un “objeto electoral”, recriminándoles a los partidos políticos y sus
candidatos/as que solamente les recuerdan durante las campañas electorales.
En el otro aspecto apelan a garantizar la representatividad juvenil demandando
cuotas de participación como candidatos/as a cargos de elección popular, pero
que además se les incluya en posiciones ganadoras. Exigen mayor
compromiso de las y los concejales y diputados jóvenes, alegando que éstos
no conocen la situación de las juventudes, desconocen las agendas joven y no
promueven acciones para su cumplimiento.
También solicitan ocupar cargos de dirección a lo interno de las estructuras de
los partidos políticos. Cuestionan los criterios que privan al momento de
seleccionar a las y los jóvenes que corren como candidatos, puesto que se
desestima las capacidades y la representatividad.
Un estudio realizado sobre las autoridades municipales electas en el año 2000
(Andino, 2001) encontró que uno de cada tres municipios del país contaba con
alguna autoridad joven electa (Alcalde, Vice Alcalde o Concejal). Igualmente se
destacan evidencias de que las autoridades jóvenes no hacen nada o hacen
muy poco por las y los jóvenes, pues carecen de planes y mecanismos para
representar y trabajar en función de sus expectativas.
Un tercer tema que cautiva la atención de las y los jóvenes está referido a las
políticas públicas de juventud. Nicaragua cuenta con uno de los marcos
jurídicos más completos de América Latina, pero la mayoría de las y los
jóvenes manifiestan desconocimiento de las leyes y políticas relacionadas con
la juventud y la participación ciudadana, así como de los mecanismos para
presentar iniciativas de Ley.
Consideran que este desconocimiento no les permite hacer uso de sus
derechos, y por otra parte perciben que no se cumple con las leyes que les
benefician. Proponen que los diputados vigilen por el cumplimiento de las
mismas, y demandan se les consulte al momento de aprobar nuevas leyes,
incluir su enseñanza en las currículas del sistema de educación, y promover
campañas de difusión.
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23. El liderazgo juvenil reconoce la existencia de políticas públicas de juventud,
pero critican la no inclusión de las mujeres y jóvenes rurales. Además,
proponen elaborar planes y agendas joven cuyo cumplimiento puedan ser
evaluadas periódicamente.
En relación a la institución de juventud, el Instituto de Juventud (INJUVE) es
percibido como una “macro estructura” que carece de oficinas y representantes
municipales. Por lo tanto proponen la creación de oficinas locales, y que desde
la Asamblea Nacional se destinen partidas presupuestarias para su
funcionamiento.
El cuarto tema que destacan las juventudes está relacionado con su liderazgo y
organización. Las y los jóvenes observan una carencia de programas de
desarrollo del liderazgo juvenil a lo interno de los partidos políticos, y en este
sentido demandan promover un liderazgo político de calidad, que les permita
insertarse en las estructuras, esferas y procesos de toma de decisiones.
Critican la poca participación y representación de mujeres, y demandan un
sistema de cuotas que debe ser incluido en la Ley Electoral. Proponen
establecer elecciones primarias a lo interno de los partidos políticos para
mejorar la selección de candidatos jóvenes, demandando a su vez una
estrategia de “relevo generacional” a lo interno de los partidos y sus
organizaciones juveniles.
Reconocen la existencia de diversas organizaciones en sus municipios, pero
consideran que estas se encuentran fragmentadas entre sí. Proponen
articularse en Redes alrededor de intereses comunes, bien sea por una
agenda, una política o un plan municipal de juventud que sirva de referente,
con enfoque de género e inclusión de jóvenes rurales.
Demandan designar a una persona que brinde atención profesional desde las
Alcaldías, o bien crear instancias de juventud que sean reconocidas y
apoyadas por las autoridades y Organizaciones de la Sociedad Civil.
Al respecto debemos apuntar que realmente a lo interno de los partidos
políticos prevalece la concepción de considerar al joven como “activista”, a
quienes se les asignan pequeñas responsabilidades relacionadas con acciones
de propaganda y movilización, y no se invierte en el desarrollo de sus
capacidades.
El quinto tema guarda relación con el Sistema de Planificación Municipal. Las y
los jóvenes afirman desconocer las fechas en que se realizan los cabildos
municipales y demás mecanismos para la participación ciudadana, y reclaman
porque no se les invita ni se les informa sobre lo que se invierte en juventud.
Las y los jóvenes no se sienten representados en los Gobiernos Municipales ni
en otras instituciones gubernamentales. Identifican como carencia importante la
falta de un sistema de información sobre juventud que permita monitorear los
recursos asignados y realmente invertidos.
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24. Demandan ser incorporados en los espacios clave de participación ciudadana
establecidos, como los Comité de Desarrollo Departamental y Municipal, los
Gabinetes y Consejos del Poder Ciudadano. Igualmente, requieren que se les
tome en cuenta en los espacios y procesos de consulta, y que las autoridades
se muestren más abiertas a la participación juvenil.
Reclaman la institucionalización de sus propios espacios de expresión juvenil,
que se les informe de los otros espacios existentes, y que se les escuche.
Quienes se han integrado en los espacios de participación ciudadana
denuncian diversas manifestaciones de discriminación que han vivido, y
cuestionan que no se toman en cuenta sus opiniones. Proponen crear y/o
fortalecer las Comisiones Municipales de Adolescencia y Juventud, al igual que
las Casas de Juventud ya existentes.
En cuanto a los presupuestos y recursos que manejan o destinan las Alcaldías
y Diputados a las juventudes, manifiestan desconocer cuánto, cómo y en qué
se invierten, por lo que demandan participar en la toma de decisiones respecto
a la ejecución de estos recursos, o al menos se les consulte e informe al
respecto.
Proponen que desde las Alcaldías se destine el 1% del presupuesto municipal
para proyectos en beneficio de las juventudes, y que se le brinde seguimiento
al cumplimiento de las promesas formuladas por las y los candidatos durante
las campañas electorales.
Recomiendan sostener encuentros periódicos con las autoridades para que
éstas rindan cuentas de su gestión en materia de juventud, o bien establecer
mecanismos alternos al Sistema de Planificación Municipal para que Alcaldes y
Diputados consulten y rindan cuentas sobre su gestión y cumplimiento a la
Agenda Joven.
Visualizan que se pueden establecer alianzas con las autoridades para evaluar
el cumplimiento a sus promesas, y que es necesario construir indicadores
nacionales y locales para visibilizar el aporte joven al desarrollo del país.
CONCLUSIONES
Desde Fundación Desafíos se ha validado este pragmático modelo de
promoción de la participación ciudadana juvenil para incidir en las y los
tomadores de decisiones.
El mismo implica la articulación asociativa de las y los jóvenes en una Red, la
construcción participativa de su propuesta puesta de manifiesto en la Agenda
Joven, y la negociación de ésta en espacios propios y amigables como los
Foros de Juventud.
Este modelo, desencadenado en un contexto pre y pos electoral, ha logrado
crear condiciones favorables para colocar en la palestra pública la propuesta
joven, y así poder incrementar las oportunidades de concertar compromisos
con las autoridades electas, principalmente en el ámbito municipal.
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25. Este prototipo ha sido replicado a escala por diferentes organizaciones e
instituciones que trabajan con jóvenes en diferentes partes del país (inclusive a
nivel centroamericano), logrando resultados satisfactorios, similares y hasta
superiores a los obtenidos por Desafíos.
Desde nuestra percepción este modelo, que intenta romper con la tradición
autoritaria y centralista de las políticas públicas, puede ser institucionalizado
como parte de los dispositivos y procesos del Sistema de Planificación
Municipal, y ser incorporado en el plan de trabajo del Instituto Nicaragüense de
la Juventud, para el diseño participativo de políticas públicas.
Aunque debemos de reconocer que en la actualidad el gobierno ha promovido
la construcción de las Agenda Joven por municipio y la realización de
Congresos Juveniles a nivel municipal, departamental y nacional.
No obstante los logros obtenidos con la implementación de este modelo, es
preciso advertir de algunas lecciones aprendidas. La primera guarda relación
con que la Agenda Joven retoma de manera integral y amplia la situación de la
juventud (educación, salud, inserción laboral, etc.), transcendiendo las
competencias del Gobierno Municipal (Alcaldía), dado el alto nivel de
centralismo existente en nuestro país.
Todo esto implica la necesidad de establecer una amplia alianza con el resto
de autoridades locales (delegaciones institucionales), lo que resulta difícil de
cristalizar ante la polarización partidaria y estilos de dirección centralistas,
principalmente cuando ideológicamente no coincide el gobierno central con el
municipal.
La segunda lección aprendida tiene que ver con el Sistema de Planificación
Municipal, el cual posee dos limitaciones estructurales trascendentales.
Primeramente, porque establece una participación ciudadana limitada a la
promoción de espacios de información y consulta (democracia indirecta), sin
trascender a la participación real de la ciudadanía en la toma de decisiones. La
otra limitación está referida a que este sistema carece de un enfoque
generacional en su concepción, metodología, dispositivos e instrumentos
establecidos.
Además, todo esto no está exento de dos condiciones adversas que con
frecuencia nos hemos encontrado. Una de ellas es que la participación
ciudadana juvenil es poco promovida por las instituciones gubernamentales y
las organizaciones de la sociedad civil. A lo interno de las organizaciones las
juventudes muy poco o en nada se les ejercita en espacios de participación, y
generalmente son percibidos como activistas o meros recipientes de servicios.
La segunda condición adversa se refiere a la polarización partidaria que
obstaculiza iniciativas cívicas e independientes. Esto puede desencadenar en
actitudes de manipulación y autoritarismo de la dirigencia adulta, e impedir que
“sus jóvenes” trabajen conjuntamente y sin discriminación en otros espacios
distintos a los de sus partidos políticos.
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26. Esto también tiende a provocar la inasistencia de autoridades y candidatos/as a
los espacios de presentación y concertación de acuerdos (Foros) para no
comprometerse o evitar el riesgo de perder votos. En las últimas elecciones ha
sido una constante las posiciones oficiales de partidos políticos por no
participar en este tipo de espacios.
Esta polarización, que forma parte de nuestra intolerante cultura política, es
muy cuestionada por las y los jóvenes en sus Agendas. Prácticamente en
nuestro país prevalece una concepción que confunde la participación política
partidaria con la participación ciudadana, y predomina una desconfianza
partidaria que contamina a las juventudes y algunas de las organizaciones a las
que se vinculan.
Esta cultura política, a su vez, restringe las posibilidades de encontrar voluntad
política entre las autoridades para promover una amplia participación
ciudadana juvenil.
También la exclusión juvenil forma parte de esta cultura política
tradicionalmente hegemónica a lo interno de los partidos políticos. Aunque
debemos reconocer la existencia de avances en algunos partidos (un poco más
en el FSLN que en el PLC) con el establecimiento de cuotas, las juventudes
reclaman el cumplimiento de éstas, y mayor trasparencia e igualdad de
oportunidades en la elección de sus representantes.
Mayor aún es el cuestionamiento a las jóvenes autoridades, que no hacen más
que sumergirse en la burocracia institucional y en la defensa de las agendas
partidarias. Así, las y los jóvenes candidatos no son más que nuevos
instrumentos de movilización del voto joven.
Pero muy poco puede hacer un liderazgo juvenil débil y organizativamente
fragmentado. Un liderazgo que no cuenta con recursos y carece de
oportunidades para el desarrollo de sus capacidades. Jóvenes líderes que no
tienen poder ni capacidad de influir internamente en las decisiones que se
toman en las directivas de sus partidos, organizaciones e instituciones
gubernamentales, con supremacía adulta.
La deuda principal de la clase política con las juventudes radica en el
incumplimiento a la promesa electoral y a las mismas políticas públicas con las
que se comprometen.
A simple vista se observa que no se han destinado recursos sustanciales para
su implementación. En esto coincidimos con Muñoz7, quien afirma que las
políticas de juventud fueron “concesiones sin efecto en la vida social, en la
medida que los sectores que ejecutan políticas sociales no los tomaron en
serio: los vice ministerios no tuvieron presupuesto, ni presencia ni poder. El
Estado tomó el tema para hacer con él protagonismo y la sociedad civil (a
través de las ONG) entró en el juego (…) haciendo hoy un balance podemos
decir que no tenemos indicadores de logro, ni existe una agenda intencionada
que permita capitalizar los aprendizajes”.
7 Citado por Libardo Sarmiento, en: Política Pública de Juventud en Colombia: Logros,
Dificultades y perspectivas.
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27. La deuda joven más accesible a su cumplimiento es la promoción de procesos
y el establecimiento de dispositivos de participación ciudadana juvenil. Esta
solamente requiere de la voluntad política de los actores adultos, y de su
institucionalización.
El Instituto de Juventud puede convertirse en el ente rector de un proceso que
permita transversalizar la perspectiva generacional en las instituciones
nacionales y municipales. Un proceso participativo que incorpore las diferentes
experiencias desarrolladas de manera alterna a las instituciones, y desde la
sociedad civil, constituiría un significativo aporte.
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31. GLOSARIO
BM Banco Mundial
CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe
ENDESA Encuesta Nicaragüense de Demografía y Salud
FNUAP/UNFPA Fondo de Población de las Naciones Unidas
FSLN Frente Sandinista de Liberación Nacional
INEC Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
INJUVE Instituto de la Juventud
OIJ Organización Iberoamericana de Juventud
ONG Organismo No Gubernamental
OSC Organizaciones de la Sociedad Civil
PLC Partido Liberal Constitucionalista
SEJUVE Secretaría de la Juventud
SIDA Síndrome de inmunodeficiencia adquirida
VIH Virus de la inmunodeficiencia humana
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