Este documento discute o conceito de controle social, definindo-o como a capacidade das comunidades organizadas de pressionarem o poder público para melhorar a qualidade dos serviços públicos e garantir direitos coletivos. Apresenta exemplos de como o controle social ocorre na prática através da mobilização comunitária para resolver problemas como a falta de médicos em unidades de saúde.

1. xaf
g u cg
mw
controle social:
f xaf x
dos serviços públicos
à garantia de direitos
g u cg u
mw mw
xaf xa
Júlia Moretto Amâncio
mw mw Monika Dowbor Lizandra Serafim

2. Esta publicação é produto da segunda fase do projeto Introdução | página 5
“Translating Research Findings into Policy Inputs: A
Proposal to Pilot Dissemination of State DRC Research Capítulo 1. Controle social:
definição, fases da política
Findings to Policy Actors in Brazil”.
pública e atores | página 7
Instituições Parceiras no Projeto | Institute of
Development Studies (IDS) e Centro Brasileiro
1a. Controle social de serviços
de Análise e Planejamento (CEBRAP) e a garantia de direitos | página 7
Grupo Executivo no Cebrap | Lizandra Serafim
(Coordenação); Júlia Moretto Amâncio e Monika Dowbor 1b. Quando acontece controle social
Coordenação no IDS | Peter Houtzager em uma política pública? | página 10
Conselho Editorial | Caroline Hilário Macedo;
1c. Quem realiza o
Luciana Antonini; Márcia Luiza dos Santos;
controle social? | página 12
Maria do Carmo Albuquerque;
Pedro de Carvalho Pontual e William Lisboa Capítulo 2. Como e onde as
Copidesque | Vinícius Trindade comunidades organizadas exercem
Projeto Gráfico | Monique Schenkels o controle social? | página 16
Exercícios | página 19
Para obter informações e a versão digitalizada deste
material, escreva para controlesocial@cebrap.org.br
2b. Canais e estratégias
mais frequentes de controle social
na cidade de São Paulo | página 44
Conclusão | página 58
AMANCIO, Júlia Moretto
Controle social: dos serviços públicos à garantia de direitos /
Júlia Moretto Amâncio, Monika Dowbor e Lizandra Serafim. -
São Paulo: CEBRAP/ IDS, 2010.
58 p.
Publicação produto da segunda fase do projeto “Translating
Research Findings into Policy Inputs: A Proposal to Pilot Dis-
semination of State DRC Research Findings to Policy Actors in
Brazil”.
ISBN 978-85-62676-01-7
1. Controle social. 2. Serviços públicos. 3. Accountability. 4. Ser-
vice delivery. 5. Políticas públicas - Saúde. 6. Assistência social.
7. Participação social. I. DOWBOR, Monika. II. SERAFIM, Lizandra.
III. Institute of Development Studies. IV. Centro Brasileiro de
Análise e Planejamento. V. Título.
CDU 304

3. Guia de utilização
do material
O presente material apresenta dados e conteú-
dos de pesquisa de maneiras distintas ao longo do
texto, com o objetivo de facilitar sua compreensão Em nosso cotidiano é comum ouvir
e promover flexibilidade ao seu uso por públicos
com interesses e objetivos diversos. Para tanto, Agradecimentos | Foram inúmeras as que a população está desmobilizada
pessoas e instituições que nos apoiaram de
está organizado em seções que podem ser utiliza- diversas maneiras para que este material e que os movimentos sociais estão
das em conjunto ou separadamente, a depender fosse produzido. A todos e todas, envolvi-
apáticos. Este material, preparado para
do objetivo do leitor individual ou da atividade for- dos direta ou indiretamente neste projeto,
mativa em grupo. agradecemos pela atenção, carinho e con- ser usado em atividades de formação e
fiança que depositaram nesta ideia e em
O texto em vermelho apresenta e discute sua concretização. discussão coletivas, objetiva evidenciar
o contrário. A partir de resultados
os conceitos e achados fundamentais da pesqui- Ao Institute of Development Studies
(IDS) agradecemos por apoiar e fomentar
sa, que constituem o conteúdo básico trazido pelo
material. Propõe momentos de reflexão sobre os
os projetos de disseminação de achados de
pesquisa, e pelo suporte financeiro que per-
de uma pesquisa conduzida em
temas e introduz exercícios práticos que buscam mitiu trazer a público o presente material. São Paulo, mostramos que as
promover o diálogo entre a realidade de leitores, Ao Centro Brasileiro de Análise e Plane-
educadores e capacitandos com o conteúdo da jamento (CEBRAP) agradecemos pela es- comunidades organizadas se
m
pesquisa.
O texto em laranja mostra dados e in-
formações mais concretos coletados ao longo da
pesquisa – relatos de campo que ilustram as dis-
cussões, tabelas e gráficos com dados quantita-
tivos – que demonstram na realidade concreta os
conteúdos apresentados1.
as caixas de fundo laranja e texto
em vermelho contêm uma narrativa fictícia, ba-
seada em histórias que ouvimos durante a pesquisa
de campo, que ilustra os caminhos do controle social
em uma comunidade, dialogando com a discussão
conceitual do material. Os elementos presentes nesta
narrativa são a base para os conteúdos discutidos nas
seções em vermelho.
Boa leitura!
fw
trutura que nos permitiu executar o projeto
e estabelecer um rico diálogo com colegas
de diversas áreas, que muito contribuiu para
o resultado final desta publicação.
Aos participantes das oficinas piloto
sobre o tema, realizadas em Várzea Pau-
lista e Embu das Artes em fevereiro de
2010, e às Prefeituras Municipais das duas
cidades, que nos acolheram e possibilita-
ram a realização das oficinas, agradecemos
pela oportunidade de vermos os conteúdos
trabalhados concretamente, o que muito
contribuiu para a estruturação deste ma-
terial. Agradecemos também ao Conselho
Editorial pela leitura cuidadosa e pelas ri-
cas contribuições que deram à forma e ao
conteúdo desta publicação.
Em especial, agradecemos a Tânia Ma-
ria Masseli, Pedro de Carvalho Pontual,
Adrian Gurza Lavalle e Mércia Consolação
Silva pelo apoio que vêm nos dando desde o
início deste projeto, ainda em 2008.
As autoras deste material assumem to-
mobilizam, frequentemente e de
formas variadas, para exigir serviços
públicos e sua melhoria. Chamamos
essa atuação das comunidades de
controle social dos serviços
públicos. Convidamos os leitores
deste material para uma reflexão
conjunta, esperando contribuir para
a prática do controle social por suas
organizações.
tal responsabilidade pelos dados e infor-
1 Serão utilizados nomes fictícios para pessoas e organizações nos re- mações presentes no texto.
latos a fim de preservar o anonimato dos entrevistados que prestaram
as informações aqui contidas.
4 5

4. 1
A pesquisa “Provisão de serviços públicos, ação coleti-
va e accountability social (Delhi e São Paulo)” foi realizada
Controle social:
entre os anos de 2006 a 2009, através de uma parceria definição, fases
entre IDS (Inglaterra) e Cebrap (Brasil). O trabalho foi co-
da política
Capítulo
ordenado pelos professores Dr. Peter Houtzager (IDS), Dra.
Anu Joshi (IDS) e Dr. Adrian Gurza Lavalle (USP-CEBRAP).
A equipe brasileira foi composta por Graziela Castello pública e atores
(UNICAMP-CEBRAP), Júlia Moretto Amâncio (UNICAMP-
CEBRAP), Lizandra Serafim (UNICAMP-CEBRAP) e Monika
Dowbor (USP-CEBRAP).
Com essa pesquisa buscamos responder às seguintes
questões: a sociedade civil pode desempenhar algum papel
para melhorar a qualidade dos serviços públicos em nível lo-
1a.
cal? Se sim, como e por quê? Qual a capacidade dos atores coleti-
vos locais de exercerem controle social sobre os provedores de serviços?
Partiu-se da hipótese de que, quando os usuários organizados participam dos processos Controle social de serviços
de reforma da política pública, há maior capacidade de controle social sobre os provedores e a garantia de direitos
de serviço. Foram escolhidas duas políticas públicas para serem estudadas: as políticas de
saúde e assistência social. Buscou-se reconstruir a trajetória destes dois setores identificando
os momentos cruciais para consolidação das mesmas. Em outro nível de análise, procurou-se Nossa história acontece no município de Campo das Palmeiras, na região
estudar como se relacionam os principais atores em cada setor no nível municipal, tendo sido de Monte Alto. Os moradores do bairro Jardim Planalto ficaram sabendo que o médico
a cidade de São Paulo o foco da análise. Neste nível, foram escolhidos dois programas para da Unidade Básica de Saúde local pediu demissão e que não havia substituto. As pes-
realizar estudos de caso: o Programa Saúde da Família (PSF) e o Renda Mínima. soas, apressadas em seu dia-a-dia, acabaram reclamando entre si, mas ninguém pro-
Após estas etapas, foi realizada a pesquisa de campo onde foram feitas entrevistas com curou saber o que aconteceu ou como resolver a falta de médico. Como essa situação
lideranças locais e gestores de serviços públicos, a fim de identificar como ocorre o con- será encaminhada? A comunidade vai esperar alguma ação da Secretaria de Saúde?
trole social nos locais de atendimento. As entrevistas foram feitas entre janeiro e março de Vai buscar ajuda de alguém? Vai se unir para resolver a questão?
No bairro existe a Associação Jardim Planalto, presidida por Dona Joana, mulher
2008 em 44 Unidades Básicas de Saúde (UBS) com programa Saúde da Família (PSF), e as
que sabe organizar a comunidade e vive tomando a iniciativa quando há questões do
perguntas se referiam às ações realizadas entre os anos de 2005 e 2007. Os critérios utili-
bairro a serem resolvidas. Nas reuniões as pessoas do bairro sempre dizem que ela
zados na seleção das UBS foram: 1) concentração de famílias de baixa renda (renda mensal
é ideal para representar a comunidade: conhece muito bem o bairro e as pessoas,
até meio salário mínimo per capita) e 2) concentração de beneficiários do programa Renda
seus problemas, as necessidades da comunidade e sempre conversa com todo mundo
Mínima. No total foram entrevistados 44 gestores de UBS, 12 gestores de Supervisões de perguntando se as coisas estão bem. Dona Joana ficou sabendo da falta de médico
Assistência Social - SAS (correspondentes às subprefeituras onde as 44 UBS se localizam) quando duas mães do bairro – Jacira e Lúcia – usuárias da UBS, a procuraram pedindo
e 53 lideranças comunitárias mais atuantes na área de abrangência das UBS. que ela ajudasse a resolver o problema. Dona Joana conversou com mais gente e per-
O principal achado da pesquisa foi constatar que há controle social ocorrendo, em maior cebeu que a questão estava afetando toda a comunidade. Foi então que resolveu, com
ou menor intensidade, em todos esses locais. apoio de Jacira e Lúcia, convocar uma reunião da comunidade para discutir a questão
O mapa acima ilustra as regiões onde as entrevistas foram feitas. e como resolvê-la.
6 7

5. Moradores de um bairro atendido pelo programa Saúde da Família ficam sabendo Controle social: contra ou a favor
que o médico pediu demissão e que não há substituto. Essa situação, comum nos bair- do gestor público?
ros periféricos da maior metrópole do país e também em muitos outros municípios,
se trata de um problema na provisão, ou seja, na entrega de um serviço público. Isso O Estado tem seus próprios meios de controlar e fisca-
significa que o serviço de saúde não está chegando como deveria à população e a lizar suas ações e serviços, que são as formas internas de
comunidade em questão tem uma demanda. controle público, mas o controle social feito pela própria
Há vários encaminhamentos possíveis para esse problema. Um deles é esperar até sociedade, pelos usuários dos serviços, é fundamental.
que a Secretaria Municipal ou Subprefeitura responsável fique sabendo e resolva o São essas pessoas, que usam os serviços cotidianamen-
caso por iniciativa própria. Outra forma de solucionar esse tipo de demanda é através te, que sabem onde estão os problemas a serem resol-
da ação na qual uma pessoa ou um grupo de pessoas toma a iniciativa de discutir com vidos. Elas podem levar ao Estado informações que ele,
a comunidade a melhor forma de encaminhar a demanda ao poder público, de modo muitas vezes, não tem acesso.
a pressioná-lo e garantir a resolução da questão. Assim o controle social beneficia também o gestor pú-
Quando uma comunidade pressiona o poder público para resolver uma questão blico, que terá mais dados e subsídios para tomar deci-
como, por exemplo, a falta de médico, ela está buscando a melhoria na qualidade de sões acerca dos serviços e das políticas públicas.
um serviço público. Trata-se de uma carência que terá efeito imediato sobre a po-
pulação, como médico, equipe de saúde bucal, exames especializados, instalação de
saneamento básico, asfalto, etc. Buscar melhorias na qualidade dos serviços públicos
é buscar algo que traduz na prática a efetivação de direitos coletivos garantidos na
Constituição. Chamamos essa prática de controle social dos serviços públicos.
A ação visando garantir os direitos coletivos é o elemento fundamental que ca-
racteriza o controle social. Encaminhada por um indivíduo ou grupo representando
a comunidade2, a ação de controle social não visa privilégios individuais ou favores,
mas busca representar os interesses e necessidades de um coletivo e efetivar direi-
tos na prática.
Nesse sentido, o controle social é um mecanismo eficaz contra o clientelismo
Controle social é a capacidade e as relações de favor, que não garantem direitos por tratar-se de ações ou rei-
gu
da sociedade de intervir vindicações isoladas que visam resolver problemas imediatos de algumas pessoas.
Quando se reconhece que a falta de médico não é um problema individual, mas uma
nas políticas públicas com o objetivo necessidade da comunidade para garantir o direito fundamental à saúde, a forma de
de garantir direitos relacionar-se com o poder público é diferente e se dá na base da conquista de direi-
tos. É dessa maneira que o controle social torna-se uma ação legítima da sociedade
perante o Estado, e que deve ser exercida continuamente.
2 Discutiremos quem realiza o controle social no item 1c deste capítulo.
8 9

6. 1b. Quando acontece controle social
em uma política pública? Para refletir: Quando há
problemas na prestação de
A busca de melhorias na qualidade de serviços é uma forma de intervir na fase serviços públicos na sua
de implementação da política pública. Mas as ações de controle social não tratam comunidade, quem corre
apenas da prestação de serviços, elas podem se dar sobre diversos aspectos de uma atrás da melhoria
política pública, desde a definição de suas diretrizes até orientações mais gerais. dos serviços?
O diagrama abaixo apresenta, de maneira genérica e esquemática, as etapas
de uma política pública. O controle social pode ser realizado nestes diversos
momentos da política pública, e de diversas formas.
Destacamos aqui o controle social realizado na fase de implementação das polí-
1. identificação de problema ticas públicas. A implementação é aquele instante em que de fato a política chega
(reconhecimento da demanda) mais perto da população beneficiária, pois é o momento em que os serviços são
prestados. Nessa etapa da política, a sociedade pode realizar controle social através
de ações de monitoramento, fiscalização, pedidos de informações e reivindicação de
2. diagnóstico
melhorias nos serviços. É aí que as organizações de comunidades locais mais atuam,
já que estão mais próximas de onde os serviços são prestados e das pessoas que
utilizam esses serviços.
3. elaboração da política pública que
responderá ao problema/demanda
4. aprovação da política
5. planejamento
Para refletir: Em sua opinião, em quais
etapas da política pública a comunidade
organizada mais exerce o controle social
e por quê? De que maneira a comunidade
6. implementação
pode realizar controle social em cada uma
das fases do ciclo da política pública?
7. monitoramento e avaliação
10 11

7. 1c. Quem realiza o controle social?
Vamos agora retomar o encaminhamento da questão de falta de médico Esses representantes da comunidade podem ser organizados em as-
na UBS, tratada anteriormente. Uma das formas levantadas para resolver a sociações de moradores, entidades sociais, movimentos sociais, podem
demanda é que uma pessoa ou um grupo de pessoas tomem a iniciativa de fazer parte dos partidos políticos, sindicatos, organizações religiosas ou
discutir com a comunidade, dialogar com poder público e pressioná-lo para ainda de um grupo de moradores que se reúne para discutir e reivindicar
garantir a resolução da questão. Mas quem é ou quem são essas pessoas coletivamente uma certa causa.
que tomam a iniciativa? Um exemplo bastante comum desses representantes são as associa-
São indivíduos ou organizações que estão no bairro, conversam com ções de moradores do bairro e lideranças envolvidas em trabalhos nessas
os moradores, ouvem suas reclamações e depois canalizam essas reivin- associações. Tais organizações se mobilizam para reivindicar melhorias
dicações. Representam os interesses de grupos da comunidade em busca para o bairro, como asfalto, iluminação pública, saneamento, linhas de
de melhorias na qualidade dos serviços públicos. Atuam dessa maneira por- ônibus, melhorias nos serviços de saúde e educação. Elas organizam as
que já sabem os caminhos entre a queixa da população e o poder público, e demandas a partir de reuniões feitas com a comunidade, encaminham
são reconhecidos e legitimados pela comunidade. São representantes da ofícios ou abaixo-assinados ao poder público e participam de espaços de
comunidade porque falam em nome dos moradores e têm um papel funda- interlocução com o poder público, como o conselho da UBS local.
mental na realização do controle social. Quando uma reivindicação, como por exemplo a contratação de um
médico para a UBS, é conquistada pelo representante da comunidade,
todos são beneficiados. Assim, a ação dessas organizações ou indivíduos
não pode ser reduzida a um favor ou uma bondade, sendo na verdade
uma forma de fazer com que os direitos da população sejam de fato res-
O que caracteriza um bom peitados e garantidos. Seu papel é muito importante, pois media, articula,
representante? mobiliza e trabalha pela garantia dos direitos.
Em primeiro lugar, ele é autorizado pela comunidade para falar em nome
dela, seja através de uma votação, indicação, ou ao candidatar-se volunta-
riamente para representar a comunidade. Ele também deve ter mecanismos
para prestar contas de sua atuação junto à comunidade e buscar informações
sobre as preferências de seus representados, para que possa ter clareza de
como desempenhar seu papel nesse processo de negociação com o poder
público. É um papel importante dos representados, ou seja, da comunidade, Para refletir: As organizações
controlar seu representante através da busca permanente de informações que atuam em sua comunidade
sobre o encaminhamento das demandas. Os representados devem também exercem bem o seu papel de
subsidiar seu representante com informações, ideias, estratégias, apoiando- representantes?
o e fortalecendo seu trabalho.
12 13

8. Alguns exemplos de representantes em ação Associação conveniada que capta projetos
João, representante comunitário da UBS Via Industrial, está em
Essas organizações locais que descrevemos não são todas iguais.
uma associação que possui vários convênios e parcerias. Ele afirma
Há formas muito diferentes de se organizar a comunidade e de es-
que “hoje em dia não adianta ficar pedindo, só adianta se tiver proje-
tabelecer a relação entre a organização ou pessoa representante,
to”. Disse também que a associação está discutindo a carta do terceiro
a população representada e o poder público. Destacamos alguns
mw
setor do Banco Mundial para entender quais os trâmites burocráticos
casos concretos, observados na pesquisa:
necessários para captar verbas para os projetos. Sua associação é
umas das mais atuantes de toda a amostra da pesquisa e contraria a
ideia de que quem é conveniado faz menos controle social.
Buscando equipamentos públicos
Lideranças vinculadas aos vereadores e militantes de
gu
Um exemplo muito bem-sucedido é o Jardim das Pedras. Tanto a
movimentos sociais bem articulados
UBS como todos os equipamentos públicos do bairro, como escola,
posto policial, prédios residenciais (feitos em mutirão), centro de inte- Na UBS Jardim das Flores atuam duas lideranças do movimento
gração da cidadania e agora escola técnica federal, foram conquista- popular de saúde que são assessores de vereadores. Eles estão cons-
dos pela organização dos moradores do bairro nos últimos dez anos. tantemente na UBS, mesmo não sendo do conselho, e resolvem todo
Hoje eles demandam a implantação de áreas de integração, como tipo de problemas da população: a construção do Hospital Regional e
praças, mais escolas, creches, regularização fundiária dos conjuntos do terminal de ônibus, a urbanização de avenida, a remoção de famí-
habitacionais e mais qualidade da saúde através do conselho do hos- lias de área de risco ou até a reabertura da padaria no bairro.
pital regional. Eles não têm associação de moradores formalizada e
nem possuem relação direta com políticos e partidos, mas encami-
nham suas demandas e fazem reuniões periódicas no bairro.
Da rua para conselho da UBS
Na UBS Renascer temos o representante mais comumente encon-
trado na pesquisa: o conselheiro que leva as demandas da comunida- Recapitulando
de para as reuniões do conselho. Ele participa das reuniões do conse-
lho da UBS, do conselho da CIC (Centro de Integração da Cidadania),
Neste capítulo discutimos que o controle social é uma forma
do conselho da escola e da supervisão regional de saúde. da sociedade intervir nas políticas públicas com o objetivo
de garantir direitos. A comunidade exerce o controle social
através de seus representantes, que podem ser indivíduos
ou organizações que falam em nome do coletivo. O controle
social pode se dar em todas as fases de uma política pública,
inclusive na provisão de serviços públicos, melhorando sua
qualidade e garantindo direitos.
14 15

9. 2
Capítulo
Como e onde as
comunidades organizadas
exercem o controle social?
Depois de ouvir muitas reclamações pelas ruas do bairro sobre a falta de
médico na UBS, Dona Joana, presidente da associação de moradores do Jardim Planal-
Então a comunidade organizou uma manifestação em frente à Secretaria Municipal de
Saúde para entregar ao Secretário o abaixo-assinado e protocolar o ofício, e assim formali-
zaram a demanda. Solicitaram ainda uma reunião com o Secretário. A associação de mora-
dores do Jardim Planalto ainda conseguiu contratar dois ônibus que levaram os moradores
para a frente da Secretaria, confeccionaram faixas e cartazes nos quais denunciaram a si-
tuação da UBS e distribuíram panfletos para quem passava na rua explicando os motivos
da manifestação. Devido ao grande número de pessoas e à atenção que despertaram no
centro da cidade, a TV das Palmeiras, emissora de televisão local, apareceu para cobrir o ato
to, decidiu convocar uma reunião com a comunidade. Nessa reunião, eles discutiram que e entrevistou uma das lideranças do movimento, Dona Joana.
formas utilizariam para pressionar o poder público a contratar o médico que faltava na Com todo esse alvoroço na porta da Secretaria, o Secretário achou melhor receber os
UBS. Eles consideraram várias possibilidades e levaram em conta: o nível de organização representantes dos moradores do Jardim Planalto. Ele parabenizou a comunidade pela ini-
e força do movimento, seus aliados dentro e fora do poder público, o posicionamento do ciativa e empenho, mas explicou pacientemente que a Secretaria já havia sido notificada
governo e o quanto cada um desses elementos poderia ajudar a resolver o problema. sobre o problema, mas que, no momento, estariam com restrições no orçamento municipal,
Os moradores decidiram formar uma comissão que representaria a comunidade no por conta da Lei de Responsabilidade Fiscal. Desse modo, a Secretaria não teria previsão de
processo de encaminhamento dessa demanda. Essa comissão era composta pela Dona quando poderia iniciar o processo para novas contratações. A comunidade disse ao secretá-
Joana e mais dois usuários da UBS, um deles também conselheiro. A primeira tarefa rio que compreendia sua posição, porém o atendimento médico era um direito deles e que,
da comissão seria conversar com Maria Eduarda, a gerente da UBS, e pedir a ela mais por isso, continuariam a reivindicar as contratações utilizando-se de outros meios.
informações sobre as razões da falta de médicos na unidade e sobre como ela pretendia Depois da manifestação e da reunião com o Secretário, a comunidade do Jardim Planal-
resolver o problema, com quem a gestora já tinha conversado e quais as respostas ob- to se reuniu novamente para avaliar os resultados obtidos e pensar nos próximos passos
tidas por ela. para conseguir o médico para a UBS. Decidiram que voltariam ao conselho da UBS Jardim
Descobriram nessa reunião que o médico que atendia há seis anos na UBS tinha pe- Planalto para pedir que este levasse a demanda ao Conselho Municipal de Saúde.
dido demissão porque não recebia aumento de salário havia três anos e o que estava O Conselho Municipal discutiu o problema em sua reunião mensal e decidiu solicitar uma
ganhando não estava compensando o deslocamento diário até um bairro tão longe de visita técnica dos conselheiros municipais à UBS. O Conselho Municipal também pediu escla-
sua casa, e que tinha conseguido uma vaga em uma UBS mais próxima do centro da cida- recimentos da Secretaria sobre a falta de médicos. No entanto, avisou aos conselheiros da
de. Maria Eduarda, que era gerente da UBS havia apenas dois anos, disse ainda que não UBS Jardim Planalto que tanto a resposta da Secretaria sobre os esclarecimentos quanto o
tinha nenhum controle e não poderia interferir diretamente sobre o processo de contra- parecer da visita técnica do Conselho Municipal são procedimentos demorados e burocráti-
tação de novos médicos, sendo essa uma responsabilidade da Secretaria Municipal de cos, podendo demorar mais de três meses.
Saúde. A gestora disse que fez o que estava ao seu alcance nessa questão: avisara a Se- Como sabiam que a prefeitura e o Secretário iriam atrasar essa resposta, e vendo-se
cretaria sobre a demissão do médico e agora apenas poderia aguardar as providências. sem alternativas, o movimento resolveu então entrar com uma Ação Civil Pública no Minis-
A partir dessa resposta dada por ela, a comissão de moradores resolveu levar o pro- tério Público. O Ministério Público aceitou a denúncia, fez uma investigação minuciosa (não
blema ao Conselho Gestor da UBS Jardim Planalto, e pediu apoio deste para fazer um muito rápida, é verdade) e deu parecer favorável.
abaixo-assinado no qual solicitariam à Secretaria Municipal de Saúde a contratação de A comunidade comemorou a vitória. Porém, Dona Joana alertou que era preciso estar
um médico para UBS em reposição ao médico que se demitira. O Conselho redigiu o atento porque a prefeitura ainda podia recorrer da decisão do Ministério Público. Além dis-
abaixo-assinado e com a ajuda dos Agentes Comunitários de Saúde coletou duas mil as- so, os moradores que eram usuários da UBS sabiam que apenas conquistar o médico não
sinaturas dos moradores do bairro Jardim Planalto e adjacências, todos atendidos pela seria suficiente; eles precisavam se empenhar para garantir a qualidade do atendimento,
UBS. A associação de moradores do Jardim Planalto redigiu também um ofício solicitan- o acesso aos remédios e exames, a manutenção da estrutura física da UBS e também de
do a contratação do médico para a UBS. outros profissionais, como dentistas e fisioterapeutas.
16 17

10. 2a. Exercícios
Vamos começar pensando um pouco sobre o contexto de sua comuni-
dade, de sua cidade, e discutir sobre os canais e as estratégias que vocês
conhecem e encontram-se disponíveis no momento. O objetivo dos exercí-
cios é auxiliar movimentos, associações e outros tipos de organizações a
sistematizar as estratégias que já conhecem e refletir sobre as potenciali-
dades e limitações de cada uma delas, além de ajudar a evidenciar o quanto
irão investir em cada uma, considerando fatores como limite de recursos,
tempo e pessoas disponíveis. Quando um grupo de pessoas reflete sobre
Para refletir: De que forma a essas escolhas, assim como os moradores do Jardim Planalto, está levando
história dos moradores do Jardim em conta o contexto em que está inserido.
Planalto nos ajuda a compreender
o exercício do controle social? Exercício 1. Diagnóstico de ações de controle social
Vamos agora fazer um diagnóstico de ações de controle social na sua
comunidade. Em grupo ou individualmente, leia atentamente as questões,
escrevendo as respostas dentro de uma tabela, conforme o modelo abaixo.
1. Escolham um problema relativo à melhoria da qualidade de serviços pú-
blicos, como UBS, escola, asfalto, saneamento, moradia, iluminação pública,
transporte, etc. para enfrentar no bairro. Por exemplo: contratação de médi-
co para UBS ou reivindicação de canalização de córrego ou de nova linha de
ônibus para o bairro. Reflitam em grupos de no máximo seis pessoas o que
A história do Jardim Planalto nos mostra que o controle social é um exercício
sua comunidade poderia fazer para resolver o problema escolhido.
coletivo que visa garantir direitos, como vimos no primeiro capítulo deste mate-
2. Discutam e listem, completando a tabela a seguir, todas as formas,
rial, e que há diversas formas de exercê-lo. O terceiro ponto importante é que a
estratégias ou canais de acesso ao poder público que vocês conhecem e que
escolha da forma de atuar por parte da comunidade depende do contexto.
possam ajudar a resolver esse problema. Por exemplo: falar com o gerente
Os moradores perceberam que receber atendimento do médico na UBS é um
da UBS, procurar o Conselho Municipal da Saúde, fazer abaixo-assinado e/ou
direito da comunidade e que, para garantir que esse direito fosse cumprido, não
entrar com uma ação civil no Ministério Público;
adiantava reclamar individualmente pela rua afora... Era preciso agir coletivamen-
3. Para cada uma das estratégias que vocês listaram, discutam por quais
te. O caminho em busca do médico mostra que a comunidade tem à sua disposição
motivos seriam boas e/ou eficazes para resolver o problema (aspectos posi-
uma série de formas de controle e de estratégias possíveis para acessar o poder
tivos) ou ruins e/ou insuficientes (aspectos negativos);
público e conquistar uma demanda. A escolha que a comunidade fará depende do
4. Atribuam uma nota de 0 a 5 correspondendo ao quanto vocês apostam
contexto. É preciso levar em conta a capacidade da organização da comunidade, o
ou acham que deveriam investir nessa estratégia, sendo que “zero” significa
posicionamento do poder público e os canais de negociação existentes.
nada e “cinco” muito, dentro dessa escala;
Se não há fórmulas prontas e acabadas para ajudar nesse tipo de escolha, neste
5. Ao final dos trabalhos em pequenos grupos, cada grupo deve apresentar
capítulo discutiremos alguns dos canais e estratégias mais utilizados pelas comuni-
para os demais as escolhas que fez e por quê, bem como os aspectos positivos
dades entrevistadas por essa pesquisa, focalizando seus limites e potencialidades
e negativos de suas escolhas e justificar o valor da aposta.
de acordo com suas circunstâncias.
18 19

11. Cardápio
Problema a enfrentar
O representante
Abaixo-assinado da Prefeitura
Estratégias Aspectos Aspectos Aposta Oficio recebeu o abaixo-
para resolver Positivos Negativos 0a5 assinado, prometeu
Ocupação de prédio público
o problema encaminhar, mas
Manifestação em frente a prédio público guardou na gaveta.
2 (na minha
Exemplo: Contato direito Fila de demandas Passeata ou ato público Fique onde está.
Encaminhar com a autoridade longa e tempo de cidade, se essa
estratégia der Conselho do equipamento
a demanda máxima do espera demorado;
ao prefeito. município. pode não receber certo, vai ser (exemplo: Conselho da UBS ou de escolas)
a comunidade eficaz, mas as Conselho Municipal do setor
ou demorar em chances de
Conferência Municipal do setor
fazer isso. dar certo são O representante da
remotas). Orçamento Participativo (OP)
Prefeitura se recusou
Fóruns do setor a receber o abaixo-
Gestor do equipamento assinado alegando
que ele não era
(exemplo: gerente da UBS ou coordenador do CRAS)
representativo.
Prestadora de serviço Fique onde está.
(exemplo: Organização Social (OS); entidade social conveniada)
Legislativo: acesso direto a vereador
Legislativo: acesso a assessor de
político que mora no bairro
A comunidade
procurou um
(exemplo: Vereador, Deputado ou Senador) vereador ligado
Executivo: Secretário Municipal do setor à Prefeitura que
encaminhou o
Executivo: Prefeito
Exercício 2: Jogo do controle social abaixo-assinado
Processo Administrativo diretamente ao
Propomos agora que, divididos em dois ou mais grupos, vocês façam o exer- Ouvidoria prefeito.
Ande metade do
cício 2. A ideia é que vocês “brinquem” com um amplo leque de estratégias e Ministério Público que investiu.
canais de acesso ao poder público; as opções apresentadas neste jogo traduzem Profissionais do setor de saúde – sanitaristas;
as estratégias mais comumente utilizadas pelos entrevistados em nossa pesqui-
funcionários dos equipamentos
sa para realizar o controle social. Esta atividade poderá ajudá-los a colocar lado
Sindicato de trabalhadores O representante
a lado muitas estratégias utilizadas para o controle social, além de possibilitar o
da Prefeitura
conhecimento de outras estratégias, que não as listadas no exercício 1. Associação de moradores de outros bairros
recebeu o abaixo-
Na página 42 vocês encontrarão as regras do jogo e, nas páginas seguintes ONGs assinado e marcou
(da 21 a 40) – que podem ser destacadas do grampo – as cartas; e uma suges- Movimento social específico do setor uma reunião com
tão de tabuleiro na página 41, que poderá ser reproduzido em tamanho maior o Secretário de
Entidade filantrópica ou assistencial Saúde.
para facilitar sua utilização. Utilizem à vontade, inclusive criando novas cartas e
Partido político Ande o mesmo
regras... Sejam criativos, utilizando feijões, tampas de garrafa, o que tiverem à
Igreja, Pastoral número de casas
mão, como peças e fichas para o jogo. que investiu.
Mídia
20
21

12. Representantes da
A ocupação fez com que
Secretaria de Saúde
O ofício foi o Secretário de saúde
tentaram conter
protocolado e prometesse apuração
a manifestação e
encaminhado à do caso e marcasse uma
prometeram abrir uma
Secretaria de Saúde, reunião de negociação
Abaixo-assinado mesa de negociação.
que prometeu com os representantes
No entanto, ainda não foi
apurar o caso. da comunidade para
marcada nenhuma reunião
Caminhe metade a próxima semana.
com representantes da
do que investiu. Caminhe metade
comunidade.
do que investiu.
Fique onde está.
A manifestação
O ofício foi A ocupação não foi foi reprimida
protocolado, mas reconhecida pelo violentamente pela
a funcionária da poder público que polícia a mando da
Prefeitura alertou que imediatamente Prefeitura.
Abaixo-assinado esse tipo de demanda isolou o prédio e As lideranças foram
demora muito para enviou reintegração fichadas e o ato não
ser atendida. de posse. teve boa repercussão
Fique onde está. Fique onde está. na mídia.
Volte 2 casas
O ofício foi protocolado A ocupação gerou A manifestação
e encaminhado grande atenção da conseguiu fechar a rua
diretamente ao mídia, da população. em frente à Secretaria e
Secretário. O Por isso, o prefeito o Secretário foi obrigado
Secretário declarou foi à televisão e a descer de seu gabinete
Abaixo-assinado à imprensa que o e a assumir publicamente
declarou que o
problema será resolvido problema já estava o compromisso de
dentro de 10 dias. sendo resolvido pela resolver o problema.
Ande o mesmo número Prefeitura. Ande o mesmo número
de casas que investiu. Ande 2 casas. de casas que investiu.
O ofício foi protocolado e A ocupação gerou
Tinha muita gente
encaminhado ao Conselho grande atenção da
participando e
Municipal, que apurou a mídia, da população e do
o poder público
demanda , acionando a poder público, que abriu,
recebeu na hora
Secretaria Municipal. imediatamente, uma
Abaixo-assinado mesa de negociação
uma comissão
O prazo para resolução do
para negociar.
problema foi estabelecido para encaminhar
Ande o mesmo
em 10 dias. a demanda.
número de casas
Caminhe até o fim do jogo Ande o mesmo número
que investiu.
e reflita com todos. de casas que investiu.
22 23

13. A passeata foi O Conselho
dominada por prometeu apurar
O Conselho discutiu
partidos políticos e a questão junto à
esta questão com
Manifestação outros movimentos Secretaria, porém,
Ocupação de o gestor da UBS,
que colocaram suas com a sobrecarga de
em frente a | Oficio mas a comunidade
prédio público próprias pautas.
continua sem
pautas e tarefas dos
prédio público O movimento não conselheiros, isso
resposta.
conseguiu chamar a levará um tempo.
Fique onde está.
atenção para sua causa. Ande metade do
Fique onde está. que investiu.
O ato público não O Conselho discutiu
O Conselho está
conseguiu juntar esta questão com o
desarticulado e
Manifestação gente suficiente e gestor da UBS, mas
enfrenta sérios
Ocupação de por isso não chamou este afirmou que não
em frente a | Oficio problemas para
prédio público a atenção nem da cabe a ele resolver o
negociar com a
prédio público mídia e nem do problema e nem a OS
Prefeitura.
poder público. a qual representa.
Fique onde está.
Fique onde está. Fique onde está.
Havia muita gente na rua O Conselho, com o O Conselho não é
e a manifestação chamou apoio do gestor da UBS, reconhecido pela Prefeitura,
a atenção da população conseguiu a apuração e tem encaminhado suas
e da mídia. Logo chegou da situação em que resoluções via Ministério
Manifestação um vereador influente se encontram pela Público. O Conselho vai
Ocupação de
em frente a | Oficio que prometeu interceder Supervisão de saúde, apurar a demanda e em 2
prédio público pela comunidade e ajudar que tomará as semanas a justiça vai obrigar
prédio público
a marcar uma audiência providências necessárias a Prefeitura a cumprir a
com o prefeito. para resolver o problema. decisão do Conselho.
Ande metade do Ande o dobro do Ande o dobro do
que investiu. que investiu. que investiu.
O Conselho conseguiu O Conselho apurou a
A população encaminhar a questão junto à Secretaria
aderiu, a imprensa demanda junto à e foi estabelecido um
Manifestação cobriu, o poder Secretaria e será prazo de 10 dias úteis
Ocupação de público recebeu e a realizada uma para contratação de novo
em frente a | Oficio
prédio público negociação foi auditoria na UBS para médico para a UBS.
prédio público um sucesso! apurar o caso. Caminhe até o fim do
Ande o dobro do Ande o mesmo jogo e reflita com todos
que investiu. número de casas os participantes: este
que investiu. resultado é suficiente?
24 25

14. O Fórum tem grande
diálogo com o poder
A Conferência não O OP não discute
público, e a demanda
discutiu este tipo de este tema e não
foi encaminhada à
Conselho Municipal demanda, apesar houve abertura
Conselho da UBS Passeata ou ato público Secretaria Municipal
de Saúde de tratar da definição para encaminhar
de Saúde, ainda sem
das políticas públicas. esta demanda.
uma resposta.
Fique onde está. Fique onde está.
Caminhe metade do
que investiu.
A Conferência foi O OP não discute este
tumultuada porque o tema, mas mesmo assim
movimento de saúde endossou a demanda O Fórum não tem
na cidade está com e encaminhou uma grande diálogo
sérios conflitos com a carta assinada pelos com o poder
Conselho Municipal
Conselho da UBS Passeata ou ato público Prefeitura. Toda a pauta Conselhos do OP e público, e a
de Saúde foi dominada por este lideranças presentes demanda não saiu
problema e não se pode enfatizando a urgência da comunidade.
avançar sobre demandas da demanda. Fique onde está.
específicas como esta. Ande metade do
Fique onde está. que investiu.
O Fórum tem participação
A Conferência aprovou permanente de
uma moção de apoio à Foi realizada uma importantes lideranças
demanda e encaminhou plenária temática da da região, inclusive de
este documento à Saúde que incluiu esta vereadores. O Fórum
Conselho Municipal articulou uma agenda
Conselho da UBS Passeata ou ato público Secretaria e a outros demanda como uma
de Saúde órgãos competentes como prioridade para o ano. de atos públicos e a
o Ministério Público. Ande o mesmo elaboração de um
Ande metade do número número que investiu. abaixo-assinado.
de casas que investiu. Ande o mesmo número
de casas que investiu.
Foi realizada uma O Fórum tem
A Conferência ajudou plenária temática participação permanente
no encaminhamento da Saúde onde o do poder público,
da demanda junto à prefeito estava por isso a demanda
Secretaria, que receberá presente e encaminhou foi encaminhada à
Conselho Municipal
Conselho da UBS Passeata ou ato público os representantes imediatamente a Secretaria com prazo de
de Saúde da comunidade para demanda para a 10 dias para resolução.
apuração do caso. Secretaria prometendo Caminhe até o fim do
Ande o mesmo número providências. jogo e reflita com todos
de casas que investiu. Ande o dobro do os participantes: este
que investiu. resultado é suficiente?
26 27

15. O representante O vereador recebeu
A comunidade tentou
da OS recebeu a comunidade e
Conferência falar com o gestor
Fórum regional Orçamento a demanda, mas prometeu fazer o
da UBS sobre o
Municipal não apresentou possível para resolver
de lideranças Participativo problema, mas não
de Saúde foram recebidos.
providências a situação, mas não
concretas. houve resposta.
Fique onde está.
Fique onde está. Fique onde está.
A comunidade conversou O vereador recebeu a
O representante da OS
com o gestor da UBS comunidade e passou
recebeu a demanda,
sobre o problema, mas 2 horas falando sobre
Conferência mas afirmou que nada
Fórum regional Orçamento este disse que não cabe todos os seus feitos pela
pode fazer já que
Municipal a ele resolver e sugeriu saúde. Mas não disse
de lideranças Participativo a responsabilidade
de Saúde que procurassem o poder
pela contratação é da
nada específico sobre
público que é responsável o encaminhamento da
Prefeitura.
por contratar médicos. demanda.
Fique onde está.
Fique onde está. Fique onde está.
O gestor da UBS disse que
não cabe a ele e nem a OS
prestadora de serviços A administração da OS O vereador se prontificou
resolverem o problema da alegou que a contratação para entregar diretamente
Conferência contratação de médicos, depende de autorização ao prefeito todos os
Fórum regional Orçamento Municipal entretanto, concordou em da Secretaria e isso levará documentos e demandas
de lideranças Participativo de Saúde ajudar encaminhando para alguns dias. Mas o pedido elaboradas pela
os órgãos responsáveis o já foi encaminhado. comunidade.
abaixo-assinado organizado Ande metade do número Ande metade das casas
pela comunidade. de fichas que investiu. que investiu.
Ande o mesmo número
que investiu.
O gestor disse que irá levar
o problema para a reunião A administração da OS
O vereador ajudou a
periódica com a Secretaria vai colocar um médico
marcar uma reunião
de Saúde e que irá negociar temporário para atender
Conferência com o Secretário
Fórum regional Orçamento com a OS prestadora de a comunidade enquanto
e prometeu apoio
Municipal serviços a continuidade pressiona a Secretaria
de lideranças Participativo permanente para
de Saúde do atendimento médico para contratação de um
esta questão.
através de um médico médico efetivo.
Ande o mesmo número
substituto. Ande o dobro do
de casas que investiu.
Ande o dobro de casas que investiu.
que investiu.
28 29

16. O assessor, que
também é morador Recebeu a
do bairro, conversou Só é possível comunidade com
com o vereador para agendar com o atenção, mas não
Prestadora de
Vereador Gestor da UBS encaminhar a demanda, Secretário daqui houve resposta
Serviço (OS) mas não houve diálogo a 2 meses. concreta após
com a Secretaria Fique onde está. esta reunião.
responsável. Fique onde está.
Fique onde está.
O assessor ficou
sabendo da demanda O Secretário só recebe
da comunidade e instituições formalizadas; A secretária do prefeito
colocou uma faixa em o movimento precisa disse que ele está
Prestadora de frente à sua associação representar a demanda muito ocupado e que
Vereador Gestor da UBS
Serviço (OS) dizendo que o vereador a partir de alguma não tem tempo para
que ele apóia irá trazer instituição reconhecida “este tipo de coisas”.
3 médicos para por ele para ser recebido. Fique onde está.
o bairro. Fique onde está.
Ande 2 casas.
O vereador conseguiu
garantir, através de O Secretário Recebeu a comunidade
seus contatos dentro da recebeu a com atenção, e
Prefeitura, a constatação comunidade e encaminhou a questão
do médico, mas utilizou disse que enviará para a Secretaria de
Prestadora de
Vereador Gestor da UBS esta conquista em sua técnicos à UBS Saúde, com prazo
Serviço (OS) plataforma política e não para apurar de um mês para
citou que foi fruto da a situação. sua resolução.
pressão da comunidade. Ande metade do Ande o dobro do
Ande metade do que investiu. que investiu.
que investiu.
O Secretário recebeu a Solicitou que a
O político conseguiu
comunidade e prometeu a Secretaria tome
uma reunião da
contratação imediata do as providências
Prestadora de comunidade com
novo médico para a UBS. necessárias
Vereador Gestor da UBS o Secretário.
Serviço (OS) Ande o mesmo
Caminhe até o fim do imediatamente.
jogo e reflita com todos Ande o dobro de
número de casas
os participantes: este casas das fichas
que investiu.
resultado é suficiente? que investiu.
30 31

17. “Sua demanda O Ministério Público
Assessor de foi registrada e encaminhou a
O processo
Secretário Municipal político que é será encaminhada demanda, mas sua
foi encaminhado,
Prefeito dentro do resolução poderá
de Saúde morador mas é moroso.
possível”, diz
do bairro Ande uma casa. demorar 1 ano.
o atendente. Fique onde está.
Fique onde está.
Você foi orientado pelo O movimento não
A comunidade não gestor da UBS a ligar para conseguiu assessoria
conseguiu levar o o a Central Telefônica jurídica para formular
Assessor de processo até o fim 156 para reclamar do corretamente a demanda
Secretário Municipal político que é porque precisava de problema. No entanto, e encaminhá-la ao
Prefeito uma assessoria jurídica a ligação foi transferida Ministério Público. Por
de Saúde morador para acompanhá-lo e 5 vezes entre isso, após 6 meses
do bairro não tinham recursos departamentos de processo, ele foi
para isso. diferentes e não chegou indeferido por erros
Fique onde está. a quem deveria. jurídicos e burocráticos.
Fique onde está. Fique onde está.
Sua demanda foi registrada
A Secretaria foi pelo sistema e será O Ministério Público
notificada, foi obrigada encaminhada imediatamente notificou a Prefeitura e
Assessor de a tomar providências, para o responsável do setor. pediu esclarecimentos
Secretário Municipal político que é mas recorreu à decisão. Aguarde 10 dias úteis e sobre a ausência de
Prefeito O movimento pode volte a ligar para este ramal médicos em unidades de
de Saúde morador recorrer e levar o apresentando o número saúde. A Prefeitura tem
do bairro processo a diante. de protocolo 10 dias para responder.
Ande o mesmo número para saber a resposta. Ande o mesmo número
de casas que investiu. Ande metade do de casas que investiu.
que investiu.
A Secretaria foi
acionada porque não O Ministério Público
Sua demanda será
respondeu no prazo obrigou o Estado a
Assessor de tratada na próxima
previsto e foi obrigada contratar um médico
Secretário Municipal político que é reunião da Secretaria
a tomar providências dentro de 10 dias.
Prefeito de Saúde com UBSs.
de Saúde morador imediatamente.
Ande o mesmo
Caminhe até o fim do
do bairro Caminhe até o fim do jogo e reflita com todos
número de casas das
jogo e reflita com todos os participantes: este
fichas que investiu.
os participantes: este resultado é suficiente?
resultado é suficiente?
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