Telecomunicacionesy política enEstados Unidosy España(1875-2002)Construyendo mercados                        Olga Gil191
COLECCIÓN «MONOGRAFÍAS», NÚM. 191Todos los derechos reservados. Prohibida la reproducción total o par-cial de esta obra po...
ÍNDICEAGRADECIMIENTOS...................................................................                            IXPRÓL...
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AGRADECIMIENTOSEste trabajo tiene su origen en una tesis doctoral defendida en Floren-cia en noviembre de 2000, ante un co...
X                                                                 Olga Gilaquellos profesores que me sirvieron para aprend...
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PRÓLOGO: EL CAMBIO POLÍTICO Y EL CAMBIOINSTITUCIONALEste trabajo tiene dos objetivos. El primero es esbozar un marco con-c...
Prólogo: el cambio político y el cambio institucional                                XIIIlíticas, desagregándolo en unidad...
XIV                                                                              Olga Gilgicos. Si bien las presiones exte...
Prólogo: el cambio político y el cambio institucional                                 XV    En contraste con explicaciones...
XVI                                                               Olga Gilde normas sociales, que distingue Elinor Ostrom ...
Prólogo: el cambio político y el cambio institucional                               XVII    Se ahonda en las claves teóric...
XVIII                                                                    Olga Gil    A nivel teórico y práctico, estos cam...
Prólogo: el cambio político y el cambio institucional                  XIXpecífico del mercado en largos períodos de tiemp...
XX                                                                               Olga Gilla corriente de rentas existente ...
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XXII                                                                           Olga Gilesta perspectiva la desregulación s...
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XXIV                                                                              Olga Gilrés limitado “hasta que se hayan...
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XXVI                                                                                Olga Gilles 22. En Estados Unidos exis...
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Telecomunicaciones y Política en Estados Unidos y España (1875-2002)
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Telecomunicaciones y Política en Estados Unidos y España (1875-2002)

  1. 1. Telecomunicacionesy política enEstados Unidosy España(1875-2002)Construyendo mercados Olga Gil191
  2. 2. COLECCIÓN «MONOGRAFÍAS», NÚM. 191Todos los derechos reservados. Prohibida la reproducción total o par-cial de esta obra por cualquier procedimiento (ya sea gráfico, electró-nico, óptico, químico, mecánico, fotocopia, etc.) y el almacenamientoo transmisión de sus contenidos en soportes magnéticos, sonoros, vi-suales o de cualquier otro tipo sin permiso expreso del editor.Primera edición, octubre de 2002© CENTRO DE INVESTIGACIONES SOCIOLÓGICAS Montalbán, 8. 28014 Madrid© En coedición con© SIGLO XXI DE ESPAÑA EDITORES, S. A. Príncipe de Vergara, 78. 28006 MadridDERECHOS RESERVADOS CONFORME A LA LEYImpreso y hecho en EspañaPrinted and made in SpainNIPO: 004-02-011-6ISBN: 84-7476-336-3Depósito legal: M. 45.939-2002Fotocomposición e impresión: EFCA, S. A.Parque Industrial «Las Monjas»28850 Torrejón de Ardoz (Madrid)
  3. 3. ÍNDICEAGRADECIMIENTOS................................................................... IXPRÓLOGO: EL CAMBIO POLÍTICO Y EL CAMBIO INSTI- TUCIONAL .............................................................................. XII EL CAMBIO POLÍTICO Y EL CAMBIO INSTITUCIONAL: CUESTIO- NES METODOLÓGICAS ............................................................ XVI HIPÓTESIS Y DEFINICIONES ........................................................ XVII LOS NIVELES Y ESFERAS DE AUTORIDAD, Y LOS TIPOS DE RE- GLAS ....................................................................................... XXIII LOS TIPOS DE MERCADO.............................................................. XXVI POR QUÉ ESCOGER ESTADOS UNIDOS Y ESPAÑA.......................... XXX POR QUÉ LA UNIDAD DE ANÁLISIS ES EL ESTADO NACIÓN .......... XXXIII LAS HIPÓTESIS SOBRE NIVELES DE GOBIERNO Y LA EXCLUSIÓN . XXXIV QUÉ COMPRENDE EL SECTOR DE LAS TELECOMUNICACIONES ... XXXVIII1. CASO I. LA REESTRUCTURACIÓN DE LA AUTORI- DAD SOCIAL: LAS POLÍTICAS DE TELECOMUNICA- CIONES EN ESTADOS UNIDOS.......................................... 1 INSTITUCIONES REGULADORAS EN ESTADOS UNIDOS ................ 4 ESFERAS Y NIVELES DE AUTORIDAD ............................................ 4 LA COMPETENCIA ENTRE INSTITUCIONES POLÍTICAS ................. 7 CAMBIOS INSTITUCIONALES Y DE POLÍTICAS (1929-2002): EL GO- BIERNO FEDERAL Y LA POLÍTICA REGIONAL ........................... 24 SIGNIFICADO DEL MARCO INSTITUCIONAL................................. 29 INSTITUCIONES Y CAMBIO PARCIAL DEL PATRÓN DE EXCLU- SIÓN ........................................................................................ 30 EL CAMBIO TECNOLÓGICO Y LOS CAMBIOS EN EL PATRÓN DE EXCLUSIÓN ............................................................................. 32 LOS MECANISMOS DE EXCLUSIÓN ENTRE 1876 Y 2002 EN ESTA- DOS UNIDOS ............................................................................ 35 CONCLUSIÓN .............................................................................. 40
  4. 4. VI Índice2. CASO II. LA REESTRUCTURACIÓN DE LA AUTORI- DAD POLÍTICA: LOS NIVELES DE GOBIERNO NACIO- NAL Y SUPRANACIONAL EN ESPAÑA (HASTA 1980)..... 46 EL CASO ESPAÑOL HASTA 1980 ..................................................... 47 LA UNIÓN EUROPEA COMO NIVEL DE AUTORIDAD A PARTIR DE 1986.......................................................................................... 60 CONCLUSIONES........................................................................... 733. CASO III (PRIMERA PARTE). LA REESTRUCTURA- CIÓN DE LA AUTORIDAD POLÍTICA EN ESPAÑA A PARTIR DE 1980....................................................................... 75 EL CASO ESPAÑOL A PARTIR DE 1980: CAMBIOS GENERALES ......... 77 LA INCORPORACIÓN DE NUEVOS ACTORES ................................. 78 INSTITUCIONES Y MECANISMOS DE INSPIRACIÓN COMUNITA- RIA .......................................................................................... 92 GRUPOS EXCLUIDOS EN ESPAÑA Y CONFLICTOS POLÍTICOS (1877-2002) ................................................................................ 100 CONCLUSIONES........................................................................... 1044. CASO III (SEGUNDA PARTE). LA REESTRUCTURA- CIÓN DE LA AUTORIDAD POLÍTICA: LAS COMUNI- DADES AUTÓNOMAS COMO NIVEL DE AUTORIDAD EN ESPAÑA.............................................................................. 109 PROYECCIÓN INSTITUCIONALIZADA DE LAS AUTONOMÍAS A OTROS NIVELES DE AUTORIDAD ............................................. 111 ACTUACIONES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS DENTRO DE SU NIVEL REGIONAL .......................................................... 124 ESTUDIOS DE CASOS REGIONALES PARTICULARES ...................... 138 LOS GRUPOS EXCLUIDOS COMO CONSECUENCIA DE LA EXIS- TENCIA DE LA UNIÓN EUROPEA Y DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS COMO NIVELES DE AUTORIDAD ........................ 173 CONCLUSIONES........................................................................... 1785. CONCLUSIONES: LA COMPARACIÓN DE LOS CASOS DE ESTADOS UNIDOS Y ESPAÑA...................................... 186 HIPÓTESIS ................................................................................... 187 LA VARIABLE INSTITUCIONAL CONFRONTADA A OTRAS EXPLI- CACIONES ............................................................................... 203
  5. 5. Índice VII TIPOS DE LIBERALISMO ............................................................... 208 NIVELES Y ESFERAS DE AUTORIDAD EN ESPAÑA Y ESTADOS UNI- DOS ......................................................................................... 209 LA COMPETENCIA Y SUS SIGNIFICADOS EN EL MERCADO, EL ES- TADO Y ENTRE GRUPOS SOCIALES ........................................... 214 CULTURA Y NACIÓN .................................................................... 219ANEXOS.............................................................................................. 223 1. TECNOLOGÍAS ACTUALES DE TELECOMUNICACIÓN ............. 225 2. BASES DE LA CREACIÓN DE LA FCC ........................................ 229 3. DIFERENCIAS ENTRE LOS MARCOS NORMATIVOS................... 230 4. NUEVO MARCO REGULADOR DE LA UE .................................. 232 5. NUEVO MARCO REGULADOR PARA INFRAESTRUCTURA ......... 234 6. TRIBUNAL DE DEFENSA DE LA COMPETENCIA ....................... 238BIBLIOGRAFÍA Y REFERENCIAS ........................................................... 241ÍNDICE DE FIGURAS Y ANEXOS ........................................................... 297ÍNDICE DE TABLAS Y CUADROS ........................................................... 299LISTA DE ABREVIATURAS .................................................................... 301
  6. 6. AGRADECIMIENTOSEste trabajo tiene su origen en una tesis doctoral defendida en Floren-cia en noviembre de 2000, ante un comité compuesto por los profeso-res: Colin Crouch, IUE (supervisor); Jacint Jordana Casajuana, Uni-versitat Pompeu Fabra (supervisor externo); Ludolfo ParamioRodrigo, Instituto de Estudios Sociales Avanzados y Philippe C.Schmitter, IUE. He trabajado en esta investigación durante seis años.En este tiempo he tenido el privilegio de estar apoyada institucional-mente por varias universidades: University of North Carolina at Cha-pel Hill, Duke University, el Instituto Universitario Ortega y Gasset,el Instituto Europeo de Florencia y, durante la preparación del ma-nuscrito, por el Centro de Estudios Sociales Avanzados de la Funda-ción Juan March. A lo largo de estos años, el gobierno español, la Uni-versidad de North Carolina y la Comisión Europea han contribuidocon el apoyo material que me ha permitido mantenerme firme en lalínea emprendida. La lista de reconocimientos intelectuales es extensa, comenzandopor los directores de mis trabajos académicos. La faena más acertadadurante estos años fue elegirlos a ellos como supervisores, y no haynada que me enorgullezca más que haberlos tenido como apoyo críti-co en este trabajo para corredores de fondo, Dr. Colin Crouch, Dr. Ja-cint Jordana, Dr. Jonathan Hartlyn, Dr. Tim McEwon, Dr. Bill Keech,y Dr. Manuel Alcántara. Su profesionalidad y mi agradecimiento estánpor encima de toda consideración. En España mis reconocimientos comienzan con aquellos que res-pondieron con seriedad y diligencia a mis cándidas preguntas cuandocomenzaba el trabajo de campo, así como al Centro de Documenta-ción de la Subdirección de la Secretaría de Comunicaciones. En Florencia tengo una deuda especial con Michelle Kosmidis,doctora por el departamento de Ciencia Política del Instituto Euro-peo. También en la misma institución, con el Dr. Giuliano Amato yel Dr. Martin Shapiro, y en la Universidad de Rotterdam, con elDr Wilhem Hulsink. Recuerdo con agradecimiento los cursos de
  7. 7. X Olga Gilaquellos profesores que me sirvieron para aprender interesantes mé-todos críticos y herramientas de trabajo, Dr. Stefano Bartolini, Dr. Da-niel Verdier, Dr. Yoshi Shavit y Dr. Philipe Schmitter, en el InstitutoUniversitario Europeo entre los años 1995 y 1997; Dr. John Stephensy Dr. Evelyn Huber-Stephens en The University of North Carolina atChapel Hill y Dr. Peter Lange en Duke University, entre los años 1992y 1994, así como los cursos de mis supervisores, antes citados. Entremis compañeros de Florencia me he beneficiado de las discusionesque se plantearon en el Working Group on Telecommunications andInformation Society dirigido por César de Prado y Juan José Monteroy coordinado por Mirjam Van Bergen y Louisa Gosling, entre otros,contando con el apoyo del Centro Robert Schuman. Quedo reconocida con el Dr. Antonio Alabau, de la UniversidadPolitécnica de Valencia, por su extensa y agradable colaboración, ysus comentarios al capítulo 4. A Fabiola Mota y Teresa Jurado les re-conozco la primera oportunidad que me han brindado de defender latesis que se sostiene en el libro, y sus acertados comentarios. Tambiénagradezco la oportunidad brindada por el seminario de Historia Eco-nómica de la Universidad Carlos III de Madrid de discutir mis argu-mentos en un grupo interdisciplinar en julio de 1999, en especial agra-dezco los comentarios del Dr. Pedro Fraile, del Dr. Leonardo Pradosde la Escosura y del Dr. Joan Roses. Agradezco a Judith Cliffton sulectura y comentarios de los capítulos 3 y 4, a Juan José Montero suayuda en la elaboración de tablas sobre los grupos excluidos, al perio-dista Xavier Riera, de TVE-Tele 5, su ayuda en la lectura y correcciónde los capítulos 4 y 5, y sus lecciones sobre la historia de Cataluña, asícomo la colaboración, respondiendo a mis preguntas, de Juan ManuelZafra, de El País. Numerosas personas e instituciones han facilitado la recolecciónde material y ayuda para su interpretación, el Dr. William D. Ilgen, Bi-bliógrafo de la biblioteca de la Universidad de Carolina del Norte enChapel Hill; Elena Torres Seco y Alberto Martínez, del Gabinete dePrensa de Telefónica; Mª Begoña Jiménez García, experta en docu-mentación de Telefónica; Bruno Soria, Director Técnico de AUTEL yBoston Consulting Group; los Servicios de Documentación del Parla-mento de Cataluña, los Servicios de Documentación del Parlamentovasco, los Servicios de Documentación del Parlamento español, laAsociación de Usuarios de las Telecomunicaciones y la Federación Es-pañola de Municipios; Martha Peach, Directora de la Biblioteca delInstituto de Estudios Políticos y Sociales de la Fundación Juan March;
  8. 8. Agradecimientos XIa la Embajada americana en Madrid agradezco la beca Fulbright paraasistir a las jornadas sobre “Trasnational perspectives on intellectualproperty and communications law”. Estoy muy agradecida a todos losque me ayudaron, especialmente en el trabajo de campo en las comu-nidades autónomas, se entusiasmaron con el proyecto y, sin ser su tra-bajo, respondieron diligentemente a mis preguntas y demandas. Agra-dezco a todos ellos su solicitud y cordial interés en esta empresa.Agradezco al Departamento de Ciencia Política de la Universidad Au-tónoma de Madrid la primera oportunidad que se me brinda en Espa-ña de impartir clases. En los últimos meses mis colaboraciones con elForo de las Telecomunicaciones, bajo la dirección del Dr. Jorge Pérez,me han ofrecido la oportunidad de aplicar mis conocimientos y dis-frutar de la experiencia del trabajo en equipo. Al Dr. Federico Gil le recuerdo, agradeciéndole su apoyo y su ins-piración intelectual y vital.
  9. 9. PRÓLOGO: EL CAMBIO POLÍTICO Y EL CAMBIOINSTITUCIONALEste trabajo tiene dos objetivos. El primero es esbozar un marco con-ceptual y teórico para el estudio del efecto de los cambios institucio-nales y cambios de políticas en sectores económicos regulados. Losefectos de los cambios institucionales y de políticas que se contemplan—sobre los actores, las políticas y la regulación misma— son de dos ti-pos; económicos, cuando atienden a cómo se distribuyen bienes esca-sos con usos alternativos, y políticos, cuando la explicación se centraen “quién recibe qué, cuándo y cómo”. El segundo objetivo es anali-zar cómo se producen los cambios de políticas. Para ello se defiende yse estudian las implicaciones de un modelo explicativo simple, segúnlas recomendaciones de Charles Lave y James March (1993), que lue-go se prueba de manera empírica a lo largo de más de una centuria.Como caso práctico para el test empírico se toma un sector de políti-cas sobre el que la regulación cambia de una manera drástica, el de lastelecomunicaciones. Se trata de demostrar que los cambios en las polí-ticas se producen ligados, o altamente determinados, por el tipo deacuerdo institucional existente. En segundo lugar, aunque el tema de este trabajo es objeto de es-tudio tanto desde la ciencia política como desde la economía, por mo-tivos analíticos el énfasis se sitúa sobre la primera y, así, en los casosempíricos se ofrece una explicación de la economía, un sector de mer-cado concreto, desde la política —unas instituciones que son el efectode la existencia del pacto social, o de su ausencia, y de cuya existenciase derivan ciertas consecuencias como árbitros que son de la salida yentrada de nuevos grupos sociales en momentos de turbulencia. Dos vías interpretativas sugerentes, sobre las que se diserta en laparte metodológica de este prólogo, tratan de cumplir con el primerobjetivo y hacen posible el análisis posterior; la idea de inclusión y ex-clusión, tomada de un clásico de la economía política, Max Weber(1978), y la idea de esferas y niveles de autoridad, que hace referenciade manera simple al marco institucional regulador de un sector de po-
  10. 10. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XIIIlíticas, desagregándolo en unidades comparables. Ambos instrumen-tos permiten comparar casos aparentemente diversos, países con dis-tintos grados de desarrollo político, económico y social. A favor delmarco teórico propuesto se aduce que a excepción de los estudios decaso, no existen intentos de estudiar este tipo de cuestiones con unmarco conceptual y teórico que describa y explique los cambios enpaíses y sectores de políticas diversos. En este sentido, hasta fechas re-cientes desde la politología se ha defendido que los resultados de estu-dios de sectores regulados particulares no son extrapolables (Wilson1980) 1. Además, sólo desde la década de 1990 existe una corrientedentro de la ciencia política que defiende la necesidad y la bondad decomparar países con diversos grados de desarrollo para comprendermejor los resortes del mismo (Gereffi 1991, 1994) 2. El modelo explicativo desarrollado en este trabajo se centra en laparticularidad institucional de los casos, además de prestar atención alfin al que tienden las políticas, característica esta última de teorías ac-tualmente en boga como las de la globalización, la de la convergenciay la del cambio tecnológico. Según las teorías de la globalización 3 y lade la convergencia, existe una tendencia a la homogeneidad entre lospaíses, que se manifiesta en sus políticas, e incluso tiene su reflejo enlas instituciones de gobierno, tanto políticas como sociales o económi-cas 4. Existe también una propensión generalizada a entender los cam-bios domésticos en sectores de políticas como respuesta a presionesexteriores y, en ciertos sectores, como respuesta a los cambios tecnoló- 1 Hay que tener en cuenta que “las comparaciones entre sectores con frecuenciason difíciles, debido a que con fines operativos no hay una moneda común [para secto-res diversos]. Entonces, los intercambios entre sectores son determinados por hechospolíticos, no por la eficiencia comparativa” (Elster 1994: 195). 2 Con vistas a destacar la centralidad de las instituciones reguladoras —y debido aconsideraciones de tiempo y espacio— otras variables importantes internacionales ydomésticas no se consideran en este trabajo. Los países que inspiran los ejemplos ocu-pan posiciones diferentes en el sistema internacional, tienen distintas dotaciones de re-cursos, y han enfatizado de forma diferente el rol del mercado y la empresa pública a lolargo de la historia reciente. Sus burocracias también han tenido grados diferentes deautonomía respecto a las presiones predatorias. 3 “(...) una economía global (...) es una economía con la capacidad de funcionarcomo una unidad en tiempo real, a escala planetaria” Castells (1996: 120). 4 Cuando se habla de instituciones, en este trabajo se sigue a Douglass North (1977,1993). North entiende por instituciones las reglas del juego y los procesos de interac-ción, y por organizaciones, los sujetos que aprovechan las oportunidades que las insti-tuciones les brindan. La diferencia con otros autores, como Peter Hall, reside en la fal-ta de esta distinción, que tiene implicaciones analíticas importantes.
  11. 11. XIV Olga Gilgicos. Si bien las presiones exteriores están documentadas como unade las bases que sirven para cambiar la regulación del sector de las te-lecomunicaciones en Europa 5, esta explicación, como la del cambiotecnológico, dice poco del tipo de constelación que se crea en cadapaís para regular. Estas teorías dicen poco de “quién recibe qué, cuán-do y de qué modo”, como resultado de distribuciones alternativas debienes escasos a través de la asignación de las instituciones estatales.Desde esta óptica de análisis, el cambio institucional es preeminentesobre el cambio tecnológico. La razón reside en que las institucionesdelimitan la configuración y las interacciones de los actores políticos ysociales 6. Precisamente una de las razones principales por las que seestima fascinante la alternativa propuesta es la falta llamativa de la po-lítica, con pocas aunque notables excepciones, como la de Cowhey(1990), en los estudios que se han abordado con anterioridad. La ma-yor parte de los trabajos académicos sobre los cambios actuales en laindustria de las telecomunicaciones y sus consecuencias siguen la lógi-ca de la economía, que más tarde se exporta a estudios que se encuen-tran a caballo entre las disciplinas del derecho y la economía clásica.Según estas aproximaciones la innovación tecnológica y las considera-ciones de eficiencia son las variables principales que explican los cam-bios institucionales. Desde la alternativa propuesta en este estudio, los marcos legalesson el resultado mismo de conflictos políticos, y la forma en la que es-tos conflictos se resuelven no tiene por qué reflejar consideraciones deeficiencia. Ambas son razones mayores que apuntan a la necesidad deestudiar los procesos de cambio institucional y regulatorio desde laperspectiva de la ciencia política. 5 En cuanto a las presiones exteriores, la emergencia de Japón como líder mundialen tecnología digital (ordenadores y semiconductores) se traduce en déficit comercialen equipamiento de telecomunicaciones tanto en Estados Unidos como en Europa. Eldéficit creciente en Europa se convierte en un motivo de los cambios en la regulacióndel sector. Los datos históricos sobre comercio de equipamiento de telecomunicacio-nes han sido tratados por Natalicchi (1996: 453-458), OCDE-ICCP (1993), Sandholtz(1992: 117-128) y Ungerer (1990: 95). Las estadísticas generales pueden obtenerse dela OCDE (www.oecde.org), la UIT (www.itu.int), EITO (Anexo estadístico del Infor-me Anual) e Informes de Eurostat. 6 El papel fundamental de los actores sociales económicos, las empresas, en esteentramado reside en la asignación de la inversión, mientras que los ciudadanos se de-cantan por la que será su política particular de ahorro, y en los casos de regímenes polí-ticos liberales tienen la posibilidad de votar para cambiar la asignación de recursoseconómicos.
  12. 12. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XV En contraste con explicaciones generadas partiendo de las teoríasanteriores, de la globalización, la convergencia y el cambio tecnológi-co, el modelo del cambio político que se maneja en este trabajo —se-gún el cual el acuerdo institucional existente determina los cambiosen las políticas— genera hipótesis que pueden responder a la pregun-ta de cómo se produce la transformación de sectores económicos re-gulados, y por qué a pesar de ciertas tendencias globalizadoras persis-ten o surgen particularidades reguladoras en sectores económicos dedistintos espacios territoriales. Particularidades que se refieren a laamplitud, al tiempo y al modo en que se producen o no las reformasde políticas. Este modelo sugiere hipótesis sobre la cuestión de cómomedian las instituciones a la hora de incentivar o desincentivar cam-bios en las políticas públicas que aportan pautas para la comparaciónde los casos a analizar, el estadounidense y el español 7. El modelo, sinembargo, no es determinista. El comportamiento indeterminista esconsustancial en los casos estudiados en ciencias sociales, como lo estambién en la física contemporánea (De la Peña 1999: 50) 8. Como se verá de manera teórica y práctica, el modelo propuestopermite también explicar cómo efectúan su entrada y salida grupos deactores en un campo de políticas específico en distintos niveles territo-riales, solucionando un problema que la teoría de las políticas públicasno tiene resuelto. También permite una visión alternativa al estudio delos federalismos “simétricos” y “asimétricos” a los que se refieren En-ric Fossas y Ferrán Requejo (1999: 29). En el trabajo se procede del siguiente modo, en primer lugar, eneste prólogo se explicitan las hipótesis que conducen el estudio par-tiendo del modelo enunciado, junto con las definiciones necesariaspara comenzar a operacionalizarlo. Así, se habla de las institucionespolíticas desagregándolas en niveles y esferas de autoridad, y los tipos 7 Ramos y Lamo de Espinosa (1999: 180) apuntan que los modelos de la cienciasocial modifican lo modelado; pueden ser ciertos pero falsados en la práctica, si gene-ran conductas que los auto-refutan, o ser falsos, y verificarse, si generan conductas quelos auto-cumplen. 8 Luis de la Peña describe los intentos de explicación en la física contemporánea:“lo que se va a entender, lo que se está entendiendo, es la distribución genérica, esta-dística, de los eventos respectivos; cómo unos van a dar lugar azarosamente a otros ycrean las condiciones apropiadas para que se dé el siguiente evento, cuyas característi-cas dependen tan fuertemente de los detalles específicos de cada caso —a los que en lapráctica no tenemos acceso— que se hace imposible cualquier predicción más allá dela estadística. El comportamiento indeterminista reaparece como ley característicapara terminar con el enemigo laplaciano” (1999: 50).
  13. 13. XVI Olga Gilde normas sociales, que distingue Elinor Ostrom (1990), y los tres ti-pos ideales de mercado según el tipo de exclusión que predomine enlos mismos (Weber 1978). Después se argumentan casos clásicoscomo la unidad de análisis elegida y los países a analizar. Finalmentese procede a introducir todo lo que el lector necesita saber sobre lastelecomunicaciones para continuar con el resto del trabajo. El capítulo primero está dedicado a la prueba empírica del mo-delo y las hipótesis en el caso de Estados Unidos. Los capítulos se-gundo y tercero abordan un análisis similar para el caso de España.El capítulo cuatro se centra en las comunidades autónomas españo-las. El último capítulo compara las trayectorias de ambos países ytrata de responder al desafío original del trabajo, como son los efec-tos de los cambios de políticas y la transformación de sectores eco-nómicos regulados sobre los actores, las políticas y la regulación desectores económicos.EL CAMBIO POLÍTICO Y EL CAMBIO INSTITUCIONAL: CUESTIONESMETODOLÓGICASUna vez introducida la pregunta básica que va a guiar este estudio,cómo se produce la transformación de sectores económicos regula-dos, en este capítulo se desarrolla un marco analítico comparativo,que permite buscar respuestas a la pregunta enunciada en países condiversos grados de desarrollo. Para ello, se opta por un modelo expli-cativo del cambio, según el cual el acuerdo institucional existente de-termina en gran medida tanto los cambios en las políticas como loscambios institucionales mismos. La pregunta original, así como el mo-delo explicativo, se sitúa en contexto, mostrando su utilidad para poli-tólogos, sociólogos, economistas y especialistas en políticas públicasinteresados en el estudio de políticas sectoriales. A continuación, se relaciona el modelo explicativo con aspectos teó-ricos específicos que le cualifican, presentándose la distinción entre losllamados niveles y esferas de autoridad política, y los tipos de normasque regulan la vida sociopolítica. En esta parte también se argumenta afavor de escoger al Estado-nación como la unidad central del análisis.Los casos de Estados Unidos y España serán los usados para probar em-píricamente la validez de la explicación, poniendo así a prueba el mode-lo explicativo seleccionado y las hipótesis que de él se deducen.
  14. 14. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XVII Se ahonda en las claves teóricas y en la tipología de mercados—basada en el tipo de exclusión de competidores que en ellos sepractique— que servirán para comparar casos diferentes en torno auna dimensión semejante —las presiones políticas a través de las ins-tituciones—. En primer lugar se avanza en la especificación del mo-delo teórico y de las fuentes weberianas de las que éste se alimenta.En segundo lugar se introduce una tipología de mercados posibles.La competencia se presenta como la base para definir sólo uno delos tres tipos de mercado distinguidos por Weber (1978), frente a laexclusión de competidores que puede realizarse por medio del Esta-do, o por medio de la acción asociativa de las empresas. A continua-ción se analizan las hipótesis generadas sobre los niveles de gobiernoy las esferas de autoridad introducidos en el capítulo 1, relacionán-dolas con la exclusión y las nuevas premisas teóricas. Seguidamentese realiza una interpretación de los casos de Estados Unidos y Espa-ña a la luz de los modos de exclusión. Después se presenta la varia-ble del análisis, las presiones políticas a través de las instituciones y,para finalizar, se desvelan las asunciones del modelo con respectoal fenómeno de la “europeización”, o la construcción de la UniónEuropea. En la tercera parte del capítulo se exponen las razones para esco-ger el sector económico de las telecomunicaciones como la políticasectorial a analizar. En estas secciones se ofrecen definiciones, asícomo aquello que el lector necesita saber sobre las telecomunicacio-nes para abordar sin dudas los capítulos siguientes.HIPÓTESIS Y DEFINICIONESLa hipótesis de partida es que unos sistemas institucionales van a per-mitir que se produzcan cambios en las pautas de comportamiento delos actores a través de las instituciones existentes. Mientras que enotros casos, los cambios han de ser inducidos por el cambio institucio-nal previo 9. 9 La forma lógica de esta proposición es la siguiente: dada la existencia de ciertasinstituciones (X), ocurre el cambio de políticas (Y) bajo ciertas condiciones. Esta pro-posición ha de ser probada de manera empírica en dos sentidos, positivo y negativo,para saber más acerca de las condiciones concretas que permiten afirmar su veracidado falsarla.
  15. 15. XVIII Olga Gil A nivel teórico y práctico, estos cambios pueden suceder bajo cier-tos marcos institucionales porque subsiste una memoria de alteracio-nes en las corrientes de rentas o derechos adquiridos en el pasado através de las instituciones existentes. Por esta razón, las institucionesgeneran credibilidad para los partidarios del cambio en las pautas decomportamiento de los actores políticos y sociales, y pueden ofrecerincluso incentivos en este sentido. Otros sistemas institucionales pue-den mostrar antecedentes de fuerte resistencia al cambio. Estos ante-cedentes toman la forma de eficaz proteccionismo de derechos econó-micos o sociales ya adquiridos mediante mecanismos de blindaje, y acosta de aquellos que son excluidos de la protección. Cuando existeeste engranaje de efecto inmovilista, los grupos económicos, sociales opolíticos plantean los cambios en las pautas de comportamiento entérminos primordiales de cambios institucionales. Las aportaciones de un modelo como el que se defiende, y de estaprimera hipótesis que de él se deriva, son interesantes para el análisisdel cambio, tanto en políticas específicas —cuando se producen cam-bios en los objetivos de las políticas— como en cuestiones de reformainstitucional —cuando para que se produzcan cambios en los objeti-vos de las políticas resulta más creíble la reestructuración de la auto-ridad política 10. La prueba de la hipótesis se hace de forma comparada, analizán-dose dos casos empíricos que son ejemplos de manifestación de cam-bios de políticas por medio de los dos canales citados. El análisis estambién un primer intento de demostrar su aplicación al universo delos casos. La validez del modelo como explicación y su capacidad predictivase prueba en esta investigación en un nivel intermedio de la política,tomando como caso de estudio un sector económico, el de las teleco-municaciones, en dos países, Estados Unidos y España dentro de laUnión Europea (UE). El sector de las telecomunicaciones resulta serun buen laboratorio para probar la importancia de los efectos de unaserie de instituciones políticas. La razón es que se trata de un sector demercado sometido a experimentos que cambian radicalmente su es-tructura en un gran número de casos recientemente. En lo que atañe a la hipótesis de partida, al observar el comporta-miento de los actores políticos, sociales y económicos en un sector es- 10 Sobre cambio institucional véase también Ostrom (1990), Przeworski (1991) yElster (1994).
  16. 16. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XIXpecífico del mercado en largos períodos de tiempo —alrededor deuna centuria— se encuentra una semejanza y una principal diferenciaen los casos bajo escrutinio, el español y el estadounidense. La seme-janza se cifra hoy en día en una tendencia aparentemente similar haciala liberalización del sector. Por liberalización se entiende la entrada denuevos actores como beneficiarios de las corrientes de rentas existen-tes en este sector económico. En los dos países se producen cambiosen los últimos años tendentes al acoplamiento de nuevos actores eco-nómicos en el sector. Situación que pueden explicar otras teoríascomo las de convergencia y globalización antes citadas. En cuanto a ladiferencia, la liberalización se produce en España a través de la refor-ma institucional, una reforma que coexiste con una importante rees-tructuración de la autoridad política en varios niveles de gobierno, elregional, el nacional y el de la Unión Europea —en definitiva, un cam-bio institucional de gran calado—. En el caso español los cambios deexpectativas de los actores parecen ir ligados necesariamente a estecambio institucional. En el caso estadounidense, el cambio institucio-nal no resulta necesario para lograr alteraciones en los objetivos de laspolíticas. Se pasa de un modelo de mercado en el que predominan lasventajas de monopolio en un mercado sectorial a otro en el que existecompetencia, todo ello a través de los canales institucionales ya exis-tentes. En los casos de cambios en las pautas de comportamiento a travésdel cambio institucional, teóricamente, el cambio en las expectativas delos actores tiene dos fases. En la primera, surgen expectativas de cam-bio de políticas, que se concentran en torno a la inducción al cambioinstitucional. En una segunda fase, las nuevas instituciones creadasgeneran nuevas expectativas, basadas en la confianza, o no lo consi-guen. O sea, las nuevas instituciones logran incentivar e inducir elcambio en las pautas de comportamiento de los actores políticos, so-ciales y económicos en el sentido deseado, o no lo logran. Pudiera argumentarse que el déficit de consenso sobre unas insti-tuciones y su flexibilidad se debe en el caso de España a la transiciónde régimen político. Sin descartar la importancia que tiene un cambio derégimen, el mismo patrón de cambio institucional para efectuar cam-bios en los objetivos de las políticas puede observarse en otros paísesdel entorno europeo en donde no se ha producido un cambio de régi-men recientemente, como Gran Bretaña, Holanda, Francia, y otros noeuropeos como Australia, Chile, Brasil o Nueva Zelanda. En todos es-tos ejemplos han sido necesarios cambios institucionales para alterar
  17. 17. XX Olga Gilla corriente de rentas existente en el sector que se ha elegido comocaso de estudio. De modo que la cuestión del cambio de régimen noparece agotar el tema de la influencia de las instituciones sobre el cam-bio político y el cambio institucional mismo. En el caso estadounidense, sin embargo, parece prevalecer laadaptabilidad al cambio a través de las instituciones. Adaptabilidadde unas instituciones que primero garantizan rentas de monopoliocon la aprobación de la Ley de Comunicaciones de 1934, y luego per-miten, gradualmente, la ruptura de este patrón de distribución de ren-tas, consintiendo la entrada de nuevos actores económicos 11. Esto es,las instituciones sirven de canales tolerantes a las sucesivas particionesen la corriente de rentas original existente a comienzos de siglo. Estaadaptabilidad contrasta con el caso de España u otros casos arriba ci-tados, donde los cambios en las corrientes de distribución de rentas ylos cambios en las pautas de comportamiento de los actores involucra-dos se producen a golpe de cambio institucional en el sector económi-co de estudio. En términos rousseaunianos, en estos últimos casos, lasexpectativas anteriores de resistencia al cambio invitan a re-escribir elcontrato social para lograr cambios en las pautas de comportamientode los actores sociales y políticos y credibilidad para el nuevo acuerdo. De nuestro modelo se deduce también una segunda hipótesis detrabajo; que a pesar de la globalización económica y la convergenciaideológica, ciertas instituciones políticas, regionales y nacionales, ejer-cen una influencia fundamental sobre sectores clave del mercado 12.Hipotéticamente, éste es el caso en el sector de las telecomunicacio-nes, donde existe un acuerdo de carácter internacional 13, pero la in- 11 Así, la compañía Hush a Phone logra romper en los tribunales el monopolio de laprovisión de aparatos telefónicos —la integración vertical de AT&T— en la década de1940. En los años sesenta se incorporan los proveedores de cable, y en 1981 se rompeel monopolio de AT&T como proveedor de telefonía básica. Diez años más tarde, co-mienza a plantearse el debate político sobre la eliminación de restricciones para parti-cipar en negocios diferentes de la telecomunicación, que se plasma en la aprobacióndel Telecommunications Act de 1996 durante el mandato del presidente Clinton. 12 La forma lógica de esta hipótesis es la siguiente. Dada la existencia de globaliza-ción económica (X), con la consiguiente merma de espacio a nivel estatal para manipu-lar variables macroeconómicas, existe sin embargo una fuerte tendencia de regulaciónsocial y política (Y), que no era esperable según la lógica misma de la globalización y laconvergencia. 13 Acuerdo sobre servicios básicos de telecomunicaciones alcanzado en febrero de1997, en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Véase OMC:www.wto.org/spanish.
  18. 18. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XXIfluencia de otros niveles de gobierno resulta en momentos concretosdeterminante. De esta hipótesis se deduce también que si el procesode estructuración de intereses por parte de las instituciones políticasinfluye en la estructura del mercado, a distintos procesos de forma-ción de intereses corresponderían estructuras de mercado particu-lares. Con el objetivo de probar la validez de la hipótesis, se van a anali-zar los efectos de algunas instituciones políticas, y de éstas en su rela-ción con la sociedad, sobre la estructuración de intereses en un sectoreconómico. De este modo pueden medirse las expectativas de cambiode políticas que ofrece un sistema institucional, y la capacidad de unapolity de responder y dar forma a los intereses sociales. En el campo de la predicción lógica es posible aventurarse sobrelas implicaciones de estas hipótesis si las aplicamos a casos de políticasreguladoras sectoriales concretas, como las de telecomunicaciones. Ladesregulación tendría límites claros para la polity. Los límites yacen enla preservación de los intereses de las instituciones que gobiernan elsector 14. Tal desregulación no llegará al extremo de dejar a los gobier-nos sin base impositiva, al ser ellos los que la promueven. Ningún go-bierno impulsaría tal reforma y tampoco es concebible que niveles degobierno con capacidad impositiva renuncien a ella, o que aquellosque no la tienen en ciertos campos no puedan reivindicarla 15. Desde 14 Estos límites pueden ser corto-placistas en el caso de instituciones de gobiernocon escasa autonomía respecto de la sociedad, como es el caso en gran número de paí-ses en desarrollo. En estos casos los límites de un proceso de liberalización están aúnmás marcados precisamente por la falta de autoridad estatal para actuar de manera in-dependiente de fracciones o grupos sociales y económicos. 15 Incluso los niveles de gobierno sin ciertas capacidades impositivas (locales, man-comunidades de megápolis, regionales) tienen un interés en que la industria florezcaen su territorio. Esto les permite sufragar sus gastos mediante impuestos que en parteson recaudados a otros niveles, pero que finalmente son repartidos y recibidos por losniveles antes citados. En el caso español, existe un consorcio municipal en la región deCataluña (LOCALRED) que se encarga, entre otras atribuciones, de supervisar “laaplicación de la normativa fiscal de carácter local referente a los operadores” (GarcíaBragado y Clotet 1999: 301). LOCALRED reivindica: “la práctica habitual del opera-dor dominante de redactar los proyectos y ceder los materiales a cambio de quedarsecon los conductos no puede continuar en la situación de pluralidad de actores en com-petencia. De esta forma, las infraestructuras construidas han de ser cedidas a los ayun-tamientos, responsables de su gestión y posterior cesión de uso a los operadores de te-lecomunicaciones (...) Es necesario reclamar una regulación de la fiscalidad local parala utilización del dominio público más ajustada a las nuevas circunstancias: un porcen-taje sobre la facturación que incluya la totalidad de los servicios de telecomunicaciones
  19. 19. XXII Olga Gilesta perspectiva la desregulación se entiende como un comportamien-to estratégico, seguido necesariamente de cierta regulación, o sea, delfortalecimiento de la autonomía del Estado, o de distintos niveles degobierno, vis-à-vis cualquier tipo de mercado 16. Es decir, en el caso de las telecomunicaciones, la previsión es queexisten límites claros efectivos para el funcionamiento y la aplicaciónde las leyes de libre competencia (por ejemplo, el anti-trust a niveleuropeo), bajo cualquier gobierno con capacidad de negociar —o sea,un gobierno que no esté capturado por grupos sociales de interés,bien de carácter nacional (fracciones dentro del Estado en cuestión) ointernacional (multinacionales)—. Cualquier gobierno con un margende autonomía puede negociar, y la autonomía como ha demostradoPeter Evans (1995) se puede crear. La autonomía puede incluso me-dirse en una escala continua 17. Otra previsión es que en países donde la regulación de la empresaprivada no ha existido por estar los monopolios en manos del Estado,la regulación es una condición necesaria para cambiar el modelo demercado imperante en el sector a no ser que el Estado se hunda, cir-cunstancia que podría darse en países como Rusia o la antigua Yugos-lavia, pero sólo en el caso de que se produzca un ahogamiento institu-cional estatal. La hipótesis anterior tiene un sentido de finalidad, al centrarse enel fin al que tienden o no las políticas. Siendo más ambicioso, el estu-dio también aporta pruebas que corroboran el sentido de proceso quesubyace en el modelo explicativo, que la peculiaridad institucional deque se prestan” (García Bragado y Clotet 1999: 305). La controvertida implantaciónde redes y antenas de telefonía móvil a nivel municipal entre 1999 y 2002 son otrasmuestras de la alta implicación de este nivel de autoridad en la regulación de hecho delsector. 16 A menos que estemos hablando de un Estado depredador o muy interesado enel corto placismo, en cuyo caso el oportunismo podría dar lugar al no fortalecimientodel Estado concebido como institución. Este resultado es más posible que ocurra engobiernos no democráticos en los que las posibilidades de deshacerse del gobierno pormedio de los votos y en un plazo breve, o los controles sobre la corrupción, estánausentes. 17 Desde aquellos gobiernos menos autónomos —caso de Jamaica en la privatiza-ción de sus telecomunicaciones al monopolio hegemónico de Cable and Wireless (ver:McCormick 1993, Dunn 1991)— a otros cuya autonomía ha sido mayor —caso deBrasil tradicionalmente (ver Machado 1989, 1992) y su reforma pausada del marco re-gulador de las telecomunicaciones— por no hablar de países en los que la tradiciónreguladora viene de lejos y se conocen sus ventajas y desventajas —como EstadosUnidos.
  20. 20. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XXIIIun Estado es fundamental para entender el desarrollo de un mercadosectorial. Tanto en el caso de Estados Unidos como en el español semuestra que el efecto de las instituciones va más allá de lo puramentepuntual, de la creación de unas reglas de juego, y afecta sucesivamentea los comportamientos de los actores y al mercado sectorial.LOS NIVELES Y ESFERAS DE AUTORIDAD, Y LOS TIPOS DE REGLASEn este trabajo se estudian los efectos de marcos político-institucio-nales distintos sobre un sector económico que transita de un tipode mercado a otro 18. Esto se operacionaliza centrándose en unaúnica variable, las presiones políticas a través de las institucionesexistentes. Metodológicamente, a las instituciones reguladoras dentro delsector económico elegido se les llama “niveles” y “esferas” de autori-dad. Los niveles de autoridad en este análisis se corresponden con losdistintos niveles de gobierno que ejercen su autoridad sobre un terri-torio, y en nuestro caso seleccionado, sobre un sector de políticas con-creto. Esta autoridad puede ser reguladora en un sentido amplio. Eltérmino regulación se refiere a un abanico de políticas tales como lossubsidios, las cuotas a las importaciones, las modalidades de empresapública o privada, e incluso la creación de nuevos derechos de propie-dad y de mercados específicos para intercambiarlos, siguiendo la defi-nición dada por Stigler (1971: 4-7). Como Noll ha reseñado: “la regu-lación se refiere a una forma de alterar el comportamiento de unmercado mediante la promulgación de reglas coactivas que gobiernanalgún aspecto de la producción, los atributos cualitativos, la entraday/o el precio al que un bien es adquirido o vendido por otros” (1987:465-468). En el caso español, para el sector de las telecomunicaciones se en-cuentra el nivel del Estado central, al que se une prácticamente a lapar el de la UE y el regional en la década de 1980. Metodológicamentetambién puede incluirse un nivel supranacional, como por ejemplo laOrganización Mundial del Comercio (OMC), o bien el nivel local, ytodos son niveles de autoridad. Sin embargo, la OMC resulta de inte- 18 Se espera, por tanto, que a marcos institucionales distintos les correspondan re-sultados diferentes.
  21. 21. XXIV Olga Gilrés limitado “hasta que se hayan establecido normas y precedentespara la resolución de disputas” (Waverman y Sirel 1997: 115) a nivelnacional. El nivel local también presenta problemas para ser incluidoen este estudio comparativo 19. 19 Metodológicamente también puede incluirse un nivel supranacional, como porejemplo la Organización Mundial del Comercio (OMC), o bien el nivel local, y todosson niveles de autoridad. Sin embargo, la OMC resulta de interés limitado en una tesisque trata de estudiar la diversidad y que es comparativa metodológicamente. Un traba-jo que contemple como referencia el nivel de la OMC debe hacerse desde la óptica dela disciplina de la economía política internacional. En cuanto al nivel local, en este tra-bajo se opta por no incluirlo como un nivel de autoridad adicional a los ya enunciadospor razones de peso. Además de los límites de capacidad así como de tiempo y mate-rial disponible sobre los casos a este nivel de autoridad, existen problemas metodoló-gicos para determinar cuál es el impacto del nivel local como nivel regulador en los dospaíses. En el caso de Estados Unidos, las ciudades dependen del legislador de los Esta-dos para fijar impuestos, uno de los modos fundamentales de regular el sector de lastelecomunicaciones a nivel local. Además, muchas grandes ciudades se sitúan en losmárgenes de grandes ríos, márgenes que son la frontera de dos Estados. Esta peculiari-dad político-geográfica hace que los niveles de gobierno estatal y local puedan compe-tir entre sí en temas de regulación (Shapiro, entrevista 1998), siendo en muchos casosel nivel local el preeminente. Esta relevancia se origina en la estructura jurisdiccionalde los gobiernos locales en Estados Unidos, que favorece a los niveles menores, ten-dencia que se consolida desde la década de 1970. Los gobiernos territoriales locales es-tán además muy fragmentados, de manera que no se puede hablar de nivel local en Es-tados Unidos sin cualificar las discontinuidades que en el mismo se encuentran. Lasdiscontinuidades atañen a la diseminación de la población y a los temas de política in-terna que encandilan y estructuran la lucha política. En lo que se refiere a la población,ésta se concentra en grandes áreas metropolitanas, un tercio de la población reside enáreas de 2,5 millones o más, y casi la mitad se encuentra en áreas de más de 1 millón; el80% de las ciudades tienen menos de 50.000 habitantes y el porcentaje sube hasta el92% para ciudades de menos de 100.000 habitantes —éstas tienen principalmente unsignificado económico—. Sin embargo, la mayoría de las ciudades, municipios o ayun-tamientos, en el sentido europeo, son administraciones políticas pequeñas. Por otrolado, en los años sesenta el nivel federal crea los condados como mecanismo de coordi-nación de los municipios a nivel metropolitano. Este nivel de gobierno no es aceptadoautomáticamente por los gobiernos locales, siempre reacios a coordinarse desde arri-ba, a pesar de que el gobierno federal hace condicionales sus programas al visto buenode los comités de condado. Bajo las resistencias de los gobiernos locales existen razo-nes de índole política relacionados con la integración de minorías que además son unaconstante en la política local estadounidense a lo largo del siglo XX. “La resistencia a launificación metropolitana fue esencialmente severa en aquellas partes del país que te-nían grandes núcleos de minorías. Algunas ciudades importantes como WashingtonDC, Detroit, Chicago, Los Ángeles y Atlanta eligieron alcaldes de raza negra, refle-jando la gran proporción de población que las minorías representan. Estas ciudadesestán rodeadas por suburbios en los que habita mayoritariamente la clase media blan-ca, todo el mundo sabía que si la unificación llegaba a producirse ayudaría a que la cla-se media blanca tomara el control de las ‘ciudades interiores’ blancas e hispanas”
  22. 22. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XXV En cuanto a las esferas de autoridad, se alude a instituciones, in-cluidas en los niveles de autoridad, que no se encuentran sólo someti-das a simples relaciones de jerarquía respecto de los niveles existentes.Son instituciones cuyas competencias son diversas y cuya autoridadpuede revelarse clave, bien para paralizar a otras esferas o niveles deautoridad con su poder de veto, o bien para reforzar sus competen-cias. Un ejemplo es el de los tribunales en Estados Unidos, y su papelbásico en temas anti-monopolio, que ha llevado a alteraciones puntua-les e incluso drásticas del tipo de mercado a lo largo de este siglo. Lostribunales como esfera de autoridad se diferencian del ejecutivo, el le-gislativo y otras agencias especializadas. Ésta diferenciación no es detipo jerárquico. La conveniencia de distinguir esferas de autoridad enlos distintos niveles es necesaria para medir los efectos de su ausenciao existencia. También es necesaria para poder analizar el papel de lasesferas de autoridad respecto de instituciones en el mismo nivel depolíticas y en otros niveles. Esta clasificación dista mucho de ser estática en el sentido de quelos efectos tanto de niveles como de esferas de autoridad han de estu-diarse a lo largo de cierto período de tiempo para llegar a resultadoscomparativos diacrónicos. En cuanto al tipo de reglas sociales sobre las que puede o no exis-tir acuerdo, Elinor Ostrom (1990) distingue las constitucionales 20, lasllamadas reglas colectivas de segundo rango 21 y las reglas operaciona-(Bloch y Friedmann 1992: 107). En el caso español los gobiernos municipales tambiénpresentan discontinuidades importantes, ya que muestran pautas de actuación muy di-ferentes según la comunidad autónoma en la que se ubiquen. Ernesto Carrillo (1999)corrobora que en las comunidades autónomas españolas existen varios tipos de rela-ción del nivel autonómico con los gobiernos locales, y de esta relación depende su ma-yor o menor militancia. Según el profesor Carrillo, estos tipos no se pueden extrapolara nivel nacional, ni se correlacionan con el partido político en el gobierno regional. Se-gún Carrillo (entrevista 1997, 1999) la militancia de los gobiernos locales responde engran medida a las señales que se reciben desde el nivel de gobierno regional. Para el co-mienzo de una investigación en este sentido en el caso español ver García-Bragado yClotet (1999) —sobre el proceso de liberalización de las telecomunicaciones y los mu-nicipios en Cataluña—. Este proceso, sin embargo, no es extrapolable a otras comuni-dades autónomas. Una buena idea de las discontinuidades del nivel local en Españapuede verse en el estudio de Isabel Martínez (1999) sobre el País Vasco. 20 Son aquellas que tienen que ver con el orden constitucional, requieren el mayorconsenso y son aquellas sobre las que es más difícil llegar a un acuerdo, ya que ordenana mucha gente, muy variada y con gran diferencia de recursos. 21 Están gobernadas por las anteriores, y entre ellas se incluyen las leyes electorales,el derecho y las garantías —tribunales.
  23. 23. XXVI Olga Gilles 22. En Estados Unidos existe un acuerdo hegemónico sobre los trestipos de reglas —cuando existe disenso éste no llega a formar parte dela agenda política, como se verá en este caso de estudio. En España,sin embargo, el acuerdo sobre las reglas constitucionales y las normasde segundo rango no se ha alcanzado 23.LOS TIPOS DE MERCADOPartiendo de marcos teóricos corporatistas, Cawson et al. (1990) reco-gen una tipología de los modos de influencia del Estado sobre los inte-reses económicos. Esta tipología sirve para interpretar la lucha com-petitiva que se desata en los mercados, partiendo de la teoríaweberiana de la exclusión social. Según esta teoría, las relaciones entreempresas dentro de un mercado “deben ser analizadas como relacio-nes de poder mediadas por el Estado” (Cawson et al. 1990: 12). Lasempresas buscan y encuentran apoyo en la coerción estatal, capaz deimpedir la participación de otras empresas no beneficiadas en secto-res del mercado. El Estado se convierte en árbitro, y en este proceso seproduce la revisión de patrones existentes de exclusión y privilegio(Cawson et al. 1990: 2). De este modo, se llega a una concepción en laque las empresas son actores políticos, además de económicos. Seconvierten en actores políticos que buscan influenciar las políticas pú-blicas, ejercer su poder de mercado y resistir o acomodarse al poderde mercado de otras empresas haciendo uso de sus relaciones con elEstado. Partiendo de esta concepción, la definición misma de merca-do es el resultado de un “proceso político” (Cawson et al. 1990: 13). Para el caso del sector de las telecomunicaciones, como en cual-quier sector que exista protección o garantías estatales, la definicióndel mercado sectorial debe hacerse necesariamente dentro del proce- 22 Aquellas con las que se trabaja día a día, y la mayoría de las cuales están interiori-zadas. En los dos países se encuentran diferencias básicas en los tipos de acuerdo im-plícitos sobre las reglas sociales. 23 Existen componentes nacionalistas importantes que no renuncian a cambiar laConstitución —en unidades territoriales como Cataluña y el País Vasco los partidosnacionalistas han sido en los últimos veinte años los actores protagonistas en el escena-rio político, y su papel trasciende al nivel del Estado central y al nivel comunitario—así como un debate abierto sobre la reforma de la representación política en el Senado,la segunda cámara del parlamento español.
  24. 24. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XXVIIso político. Esto resulta claro cuando se constata además que en estemercado sectorial hay aspectos como el monopolio, la competencia yla regulación social que no pueden reducirse a una sola de estas di-mensiones, y por tanto no son puramente económicos 24. Los casos deEspaña (en Europa) y Estados Unidos ofrecen ejemplos distintivos decómo se articulan estos tres aspectos, monopolio, competencia y regu-lación social, y qué instituciones políticas sirven de garantía para losmismos, o de foro para calibrarlos 25. En el caso de España, el énfasis de las instituciones políticas sobrecada uno de los aspectos cambia a partir de mediados de la década de1980. El control del monopolio comienza con la creación de la Secre-taría General de Comunicaciones en 1985, y se asienta en 1987 con laaprobación de la Ley Orgánica de las Telecomunicaciones y sus revi-siones sucesivas. La defensa de la competencia recibe el primer bau-tismo con la adopción de una ley más efectiva sobre competencia en1989, enmendada en diciembre de 1999, y con la creación de la Comi-sión de Mercado de las Telecomunicaciones en 1996. La regulaciónsocial es un proceso al que se han ido incorporando más actores, lle-gando incluso al nivel regional. En el caso de Estados Unidos, el proceso de cambio ha sidopoco brusco desde la década de 1930, y la regulación social ha esta-do muy ligada a la promoción de valores ligados históricamente conlo que Stewart (1983: 1546) llama liberalismo asociacional descen-tralizado. Estos valores enfatizan la diversidad, fruto de la descen-tralización, combinada con la variedad cultural, geográfica, étnica y 24 Para una discusión ilustrativa sobre estos tres tipos de regulación ver Prosser(1997), Erns (1994), Ranson y Stewart (1989), Stewart (1983) y Frug (1983). 25 Podemos hacer el ejercicio de separar y sopesar el valor que se les da a estos as-pectos en cualquier caso empírico. Por ejemplo, en el caso británico tanto el Telecom-munications Act de 1984 como la licencia bajo la que opera British Telecom enfatizanque los servicios de telecomunicaciones han de ser provistos en el territorio del Estado,satisfaciendo la demanda, incluyendo servicios de emergencia específicos, cabinas tele-fónicas, directorios de teléfonos, servicios marítimos y servicios en zonas rurales. Estascondiciones prevalecen sobre otras como el principio de que los precios se ajusten acostes. Prosser (1997: 18) encuentra “llamativo que el mantenimiento y la promociónde la competencia efectiva y la promoción del interés de los consumidores son obliga-ciones secundarias, sujetas expresamente a las obligaciones primarias [provisión deservicio a cualquiera que lo solicite —servicio universal] (...) De modo que el mandatolegislativo sobre regulación de telecomunicaciones parece asignar mayor prioridad a laregulación social y del monopolio; la regulación de la competencia tiene sólo un papelsecundario” (HMSO, 1984).
  25. 25. XXVIII Olga Gileconómica del país (Stewart 1983: 1568). La tensión entre el princi-pio de competencia que promueve la reforma del CommunicationsAct de 1934 en el año 1996, y el principio de regulación social se re-fleja en el país americano en agrias desavenencias entre el nivel fede-rado y el federal, y en la articulación de mecanismos institucionalespara limarlos. En el campo de interés de este estudio, los sectores económicos,existen tres tipos de acción estratégica empresarial, orientadas a ase-gurar una posición dominante en el mercado, siguiendo a Cawson etal. (1990: 22-24). Todas las acciones estratégicas tienen su base en lalógica de la exclusión/inclusión. En primer lugar, se da la exclusión mediante el aseguramiento deuna posición competitiva dominante frente a otros competidores.Ésta es una estrategia agresiva de las empresas, orientada al mercadomás que hacia las autoridades públicas. Bajo este tipo de exclusión noexiste cooperación con otros productores. Sin embargo, son posibleslos acercamientos en torno a intereses comunes, como la distribucióno los estándares técnicos. Sin embargo entre las empresas domina lahostilidad sobre las relaciones de “hermandad”, en la terminologíaweberiana. Dentro de la exclusión mediante estrategias competitivas puedenencontrarse subcasos. Uno es el intento de asegurar mediante el éxitoa través de la competencia una posición de monopolio en la produc-ción. Los instrumentos que contribuyen al éxito son la entrada en unmercado con prioridad, y la introducción de nuevos productos o pro-cesos. Una segunda forma de exclusión por estrategia competitiva sebasa en asegurar privilegios sobre la innovación mediante patentesque fijan derechos de propiedad. La estandarización puede tambiénser usada como instrumento con el mismo objetivo. En segundo lugar, existen mercados en los que predomina comológica de exclusión la acción asociativa. Bajo esta lógica, los producto-res definen cuál es su interés colectivo de forma que se evite la estrate-gia competitiva. Ésta es una estrategia de cartelización, aun sin llegar aconstituirse como cartel. Tal estrategia se encuentra en la formaciónde asociaciones de comercio que proporcionan un marco organizativopara la percepción de intereses comunes. Cuando estas asociacionesson poderosas pueden ejercer sanciones contra miembros que violanacuerdos colectivos, expulsarlos o imponer multas. Este fenómeno hasido denominado “el gobierno del interés privado” por Max Weber(1978: 342):
  26. 26. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XXIXA pesar de que la competición continúa vigente entre ellos, los competidoresactúan juntos en forma de “grupo de interés” contra aquellos que no formanparte del grupo; existe una tendencia creciente a establecer algún tipo de aso-ciación con regulaciones racionales; si el interés monopolístico persiste, llegael momento en el que los competidores (...) establecen un orden legal quelimita la competición mediante monopolios formales (...) En tales casos, elgrupo de interés se ha convertido en un “grupo legalmente privilegiado” y susparticipantes en “miembros privilegiados”. Este tipo de exclusión, como lollamamos, es un proceso que se repite (...). Un tipo especial de acción asociativa es aquel en el que participanactores económicos y sociales junto con agencias gubernamentales. Esel caso de las redes cooperativas (cooperative networks) en las que sedesarrollan productos de tecnología punta como ha sido el caso en Es-tados Unidos con los semiconductores, circuitos integrados, ordena-dores, telecomunicaciones por medio de microondas... Una de lasventajas de las redes cooperativas es la relación que establecen entreorganizaciones con bases de conocimiento muy variadas. Como señalaHollinsworth (1997: 142), este tipo de coordinación no es posibledentro de una jerarquía, ya que ninguna empresa cuenta con el cono-cimiento ni los recursos para desarrollar los productos antes citados.Como ejemplo de redes cooperativas se encuentran las relaciones en-tre empresas auspiciadas por el Estado, o un poder supranacionalcomo el de la Unión Europea con fines de investigación y desarrollo. El tercer tipo de exclusión es el que se realiza por medio del Esta-do. En este caso la organización económica busca la protección de suposición en el mercado mediante la aprobación de leyes que limitan alos competidores. Con esto logra deshacerse del coste de mantener suposición privilegiada, que recae en el erario público. Este caso se pue-de dar como resultado de la presión de la empresa o sector económicosobre el gobierno, o bien porque el Estado entienda que la empresa esrepresentativa para llevar a cabo objetivos de gobierno. También pue-de ocurrir que el gobierno garantice la protección para un sector confines electoralistas. Tales privilegios pueden ser posteriormente revo-cados por un gobierno de distinto signo en un proceso que beneficia aotras empresas. Las nuevas beneficiarias acceden a los privilegios me-diante su “usurpación” en terminología weberiana.
  27. 27. XXX Olga GilPOR QUÉ ESCOGER ESTADOS UNIDOS Y ESPAÑACon estos antecedentes, basados en la formulación de un marco apli-cable universalmente, se han seleccionado como casos empíricos Esta-dos Unidos y España, dentro de la Unión Europea. La selección de ca-sos deriva inevitablemente en parte de mis intereses y conocimientosintelectuales, y en parte del hecho de que ambos países estén hoy en-tre los siete primeros que generan las exportaciones mundiales totalesdel sector servicios 26. También busca conseguir objetivos analíticos específicos. Se esco-gen dos casos en lugar de uno para controlar el voluntarismo y el par-ticularismo. Ésta es también la intención al escoger un período de in-vestigación largo, de manera que las condiciones estructurales desecuencias de hechos diferentes sean más visibles. La selección de ca-sos obedece a un intento de luchar contra la falacia particularista deno tomar en cuenta los resultados de análisis más comprensivos —encontraste con los estudios especializados regionalmente o en un solocaso—. Es un intento además de que las variaciones dentro de los paí-ses sean tomadas en cuenta, frente a análisis basados en la agregaciónde datos nacionales. Los casos de Estados Unidos y España son tam-bién convenientemente útiles para entrar en el debate sobre la exis-tencia de varios niveles de gobierno y realizar un control metodológi-co de tipo comparativo, alejándose de enfoques más particularistas,como los de los estudios de gobierno multi-nivel que se han realizadopara el contexto de la Unión Europea. Los casos permiten la oportunidad de usar el método del acuerdode John S. Mill. Este método se basa en la comparación de casos dis-tintos en muchos aspectos, en los que tanto los resultados a explicarcomo las condiciones teóricas esperadas están presentes (Ragin 1987) 27. 26 Los países que están experimentando el mayor crecimiento actual del sector ser-vicios son Italia y España. McKeown (1999: 20) señala a propósito de Estados Unidosque “el margen de participación del sector servicios en las exportaciones totales esconsiderablemente más pronunciado que el existente en mercancías. Las exportacio-nes de servicios de los Estados Unidos exceden a las de Francia en más de un 60%(GATT 1993: 5). La agresividad del gobierno norteamericano promoviendo la desar-ticulación de las barreras comerciales a los servicios es fácilmente comprensible (...)”. 27 Entre las características que señalan sus diferencias destaca el hecho de quemientras en Estados Unidos se produce sólo una liberalización comercial, en España laliberalización no es sólo comercial, sino también política. Condiciones teóricas seme-jantes son la existencia de varios niveles reguladores en ambos países. En el caso esta-
  28. 28. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XXXIComo recomienda este mismo autor, cada caso es examinado en suspropios términos y en comparación (Ragin 1987). Los aspectos en losque estos casos son diferentes pasan por los niveles y esferas de autori-dad, la competencia y sus significados en el mercado, el Estado y entregrupos sociales, el tipo de liberalismo y el significado que se atribuye alos términos cultura y nación. Las diferencias en estos aspectos se re-toman de forma comparada en el último capítulo. En cuanto a los re-sultados similares, en ambos casos se ha producido una liberalización. En cuanto al método histórico institucional, se opta por el mismodebido a que resulta problemático establecer la causalidad a menosque se cuente con información sobre los procesos, y no sólo de datostransversales (cross-sectional) sobre un período preciso o muy preciso.Así, se sigue a Rueschemeyer et al. (1992: 32) que estiman que la se-cuencia histórica es preferible tanto en estudios que buscan explica-ciones causales como para explorar secuencias generales. Por otrolado, se ha intentado compensar un error acusado en trabajos históri-co-cualitativos, en los cuales el número de casos es menor que el nú-mero de variables que toman en consideración. En este estudio, comose discute con profundidad en el próximo capítulo, la única varia-ble bajo consideración son las presiones políticas existentes a travésde las instituciones. Dentro de las presiones políticas, la atención secentra en la reacción o adecuación de los actores a los cambios institu-cionales. La estrategia metodológica reside en la deducción, presente en loscapítulos teóricos, y en la inducción analítica estructurada. Con el usode los dos métodos se intenta contrarrestar precisamente el hecho deque sea pequeño el número de casos que se comparan. La deducciónse asienta en los trabajos de Max Weber (1978) que convenientementetamizados aportan el marco teórico. La estructuración de la inducciónviene determinada por la estrategia de análisis escogida. Se procedeexplicitando las preguntas, cómo se enmarcan conceptualmente ycuáles son las premisas teóricas (Rueschemeyer et al. 1992: 37). En laparte inductiva resulta crítico ofrecer razones empíricas para las deci-siones y premisas, con lo cual se establece continuidad con aproxima-ciones académicas anteriores. De este modo, se consigue la credibili-dad de la inducción analítica.dounidense, existe un nivel federal y el nivel de los Estados federados. En el caso espa-ñol se evoluciona desde un marco centralizado a otro al que se incorporan un nivel su-pranacional y el nivel de las comunidades autónomas.
  29. 29. XXXII Olga Gil En cuanto a la importancia normativa del tema y las aportacionesteóricas para el caso español, existe un debate de gran interés en la ac-tualidad sobre el significado de las comunidades autónomas como unnivel relevante de gobierno. En este trabajo se intenta examinar demanera empírica de qué manera las regiones españolas se conviertenen un nivel de autoridad política. A este debate se le añade el ya másclásico que compara modelos de gobierno, oponiendo federalismo aEstado centralizado. El contraste comparativo de la España contem-poránea se busca en un Estado organizado federalmente, los EstadosUnidos, en el que los estados federados tienen una larga tradición derelaciones con el nivel federal. Al abordar esta comparación se esperaque la amplia literatura existente sobre la materia en el caso estado-unidense compense la escasez manifiesta para el caso español contex-tualizado dentro de la Unión Europea y ayude a superar las opcionesteóricas para el estudio del federalismo desde los cánones clásicos dela “simetría” versus “asimetría” 28. Para ambos países se busca presentar una aproximación integra-dora en la que el análisis de los niveles de gobierno no deje de lado elpapel de las esferas de autoridad. Esta aproximación se hace necesariapara entender los marcos reguladores y contribuye a mostrar un cua-dro menos simplista del que podría extrapolarse de una concepciónescalonada de niveles de gobierno (nivel supranacional, nacional, re-gional y federal o federado). Por el contrario, se muestra cómo las es-feras de autoridad (agencias especializadas, tribunales) a menudo sesuperponen a distintos niveles de gobierno, y los niveles no reflejan, nien el ámbito nacional, ni como se verá en el ámbito regional, una ho-mogeneidad que permita hablar de nivel sin referirnos a las disconti-nuidades que tal nivel presenta. Dentro de este esquema, para el sec-tor de las telecomunicaciones, Michelle Kosmidis (1998) ha mostradouna discontinuidad clave en el nivel nacional en Europa. Existen algu-nos países que a nivel de la Unión Europea se limitan a aceptar las po-líticas propuestas por otros, es decir que son “policy takers”. En estatesis se muestra cómo en el caso de las comunidades autónomas espa-ñolas tampoco existe una continuidad acusada que permita hablar delnivel de gobierno regional sin diferencias. 28 Ver Fossas y Requejo (1999).
  30. 30. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XXXIIIPOR QUÉ LA UNIDAD DE ANÁLISIS ES EL ESTADO NACIÓNMientras que existen ejemplos del dinamismo en la construcción desoberanías supranacionales (Unión Europea, Organización Mundialdel Comercio) que parecen indicar una construcción del gobierno dela economía por encima del nivel de los Estados nacionales, los casosque se analizan en esta tesis no permiten afirmar que se produce unatendencia en la economía capitalista globalizada de marginalizacióndel control político público, fuera del ámbito de las finanzas interna-cionales. Este control, en el caso de Estados Unidos, se manifiesta a ni-vel local y de los Estados federados, mientras que en España se mues-tra a nivel regional —donde las comunidades autónomas, además,juegan un papel destacado como lugares de identificación colectiva. A priori, también se tiene en cuenta que las telecomunicacionescomo sector han sido y son un arma de defensa nacional fuertementeregulado y controlado. Esto significa que se desarrollan sobre todo alamparo de la industria nacional de defensa. El sistema regulador delas telecomunicaciones en su creación y desarrollo ha dependido fun-damentalmente de la posición que ocupasen las fuerzas armadas na-cionales como organización en el marco institucional más amplio deinstituciones del Estado. Éste ha sido el caso en países europeos, don-de la regulación, sobre el telégrafo primero y los teléfonos después,está marcada por la posición de fuerza del ejército en los hitos béli-cos del siglo XIX. También es el caso de Estados Unidos, donde el ejér-cito resurge como un ave fénix en el sector de las telecomunicacionespor radio tras la victoria en la I Guerra Mundial a costa de Gran Bre-taña, vieja líder de las comunicaciones mundiales por cable, y el casode países en vías de desarrollo, como Brasil (Gil 1994) 29. Además, las medidas reguladoras formales que se toman a nivelglobal se enfrentan con prácticas sociales y culturales que difícilmentecambian por medio de reglas formales. Por ejemplo, en el caso de Es-tados Unidos, la retórica a favor de la competencia encuentra límites 29 En Estados Unidos, el Radio Act de 1912 establece la innecesariedad de licen-cias para la transmisión o el intercambio de radiogramas o señales por o en nombre delgobierno, y reserva una porción significante del espectro para comunicaciones milita-res. También prohíbe el uso no gubernamental de cualquier longitud de onda que osci-le entre los 600 y los 1.600 metros. Según el Departamento de Estado de los EEUU, en1992 el Departamento de Defensa es el usuario mayor de comunicaciones comercialesdel mundo por el número de frecuencias en uso (Gil 1994).
  31. 31. XXXIV Olga Gilprofundos y arraigados a nivel social cuando se trata de la competi-ción de empresas extranjeras en ámbitos considerados importantes oestratégicos 30.LAS HIPÓTESIS SOBRE NIVELES DE GOBIERNO Y LA EXCLUSIÓNEn el apartado anterior se ha mostrado la posibilidad de que la exclu-sión se produzca por medio del Estado, por medio de las asociacionesempresariales y por medio de la competencia entre empresas. Sólo enel caso de que el Estado juegue un papel predominante en la lógica dela exclusión se pueden relacionar los niveles de gobierno con causali-dad en tal modo de exclusión. Por tanto, sólo en estos casos particula-res será relevante construir hipótesis que relacionen los niveles de go-bierno con la lógica de la exclusión. Cuando la exclusión se produce fundamentalmente por medio delas asociaciones de empresas los niveles de gobierno son irrelevantescomo determinantes ya que, por definición, son las asociaciones em-presariales las que se encargan de organizar la protección. En estecaso el gobierno sería un epifenómeno —o utilizando el lenguaje másmoderno y menos funcional de Peter Evans, el Estado podría estarcapturado por grupos sociales de tipo económico (Evans 1993)—. Enestos casos hay que buscar entre las instituciones sociales (asociaciónpatronal o de otro tipo) los determinantes de las pautas de comporta-miento de los actores, los mecanismos a través de los que se ejerce lainfluencia, cómo se estructuran los intereses y cómo se desarrolla elmercado sectorial. Las hipótesis han de construirse en un nivel meso,centrado en las asociaciones entre empresas —así lo hace Soskice(1999)—. Cuando la exclusión se produce por medio de la competen-cia entre empresas fundamentalmente, los niveles de gobierno tambiénson irrelevantes como determinantes. Hay que buscar en el nivel mi-cro, en las empresas como instituciones económicas y sociales, los de-terminantes de las pautas de comportamiento de los actores en el mer-cado, mecanismos a través de los cuales la competencia se crea y se 30 Un ejemplo del arraigo de esta fobia se manifiesta en noviembre de 1997. Lacompañía americana Worldcom reacciona doblando la oferta de 37 billones $ hechapor British Telecom y Telefónica a la compañía americana MCI por la compra de susacciones, y con un discurso nacionalista. Se opone abiertamente a lo que considera unacompra de la economía americana por parte de extranjeros.
  32. 32. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XXXVmantiene, cómo en este tipo de mercado se estructuran los interesesde las empresas y cómo el modo de estructuración influye en el merca-do sectorial. La respuesta está en las empresas mismas y a la empresacomo actor deben ir ligadas las hipótesis. Cuando la exclusión se produce por medio del Estado, tanto nive-les de gobierno como esferas de autoridad son muy relevantes porquedepende del juego entre niveles y esferas de autoridad el tipo de mer-cado sectorial existente y las particiones de las corrientes de rentas. Una vez especificado el modelo de explicación, las hipótesis deltrabajo son también más específicas. En primer lugar el que se pro-duzcan cambios en las pautas de comportamiento de los actores a tra-vés de las instituciones existentes dependerá del marco institucionalexistente. Se prevé que marcos institucionales más centralizadosmuestren más resistencia al cambio, mientras que aquellos en los queexistan varios niveles y esferas de autoridad, la posibilidad de cambiosen el tipo de exclusión y la partición de las corrientes de rentas se esti-ma que será mayor. La segunda hipótesis es que a pesar de la globalización económica,ciertas instituciones políticas, regionales y nacionales ejercen una in-fluencia fundamental en sectores del mercado. Estas instituciones sonlos niveles y esferas de autoridad. El proceso de estructuración de intereses por parte de las institu-ciones políticas influye en la estructura de un mercado. Es decir, a dis-tintos procesos de formación de intereses se espera que correspondandistintas estructuras de mercado. Esta hipótesis relaciona un mayornúmero de instituciones (niveles y esferas de autoridad) con unaumento de la porosidad del acceso de intereses sociales, y un menornúmero de niveles y esferas de autoridad con altas posibilidades decaptura del regulador por parte de los regulados. Finalmente, al probar la validez de las hipótesis anteriores se po-dría afirmar que la peculiaridad institucional de un Estado es funda-mental para entender el desarrollo de un mercado sectorial. En estecaso, la existencia y características de niveles y esferas de autoridadpermitirían explicar mejor el desarrollo de los mercados sectoriales.Interpretación de los casos a la luz de los modos de exclusiónLa predicción del modelo explicativo es que el modo de exclusión vaa depender de la estructura organizacional del Estado y de la relación
  33. 33. XXXVI Olga Gilde éste con las organizaciones económicas. En otras palabras, predicela importancia de las presiones políticas a través de las institucionespara estructurar intereses en un sector económico. La existencia o node presiones políticas, así como el tipo de presiones, permite determi-nar si nos encontramos ante un modelo de mercado en el que predo-mina la exclusión por medio del Estado, por medio de la acción aso-ciativa o por medio de la competencia. Como este modelo no esestático, a distintos períodos se pueden esperar cambios en los tiposde exclusión predominantes, en este trabajo el análisis, además de ins-titucional, es histórico. Esto es, en el ejercicio de la aplicación de lospreliminares teóricos se debe atender a los cambios en las institucio-nes mismas a través del tiempo; cuándo se trata de un Estado más cen-tralizado, o descentralizado, con cuántas esferas y niveles de autori-dad cuenta y cuál es su papel, todo ello enclavado en los distintosperíodos históricos en los que se observan cambios en el tipo de ex-clusión predominante. Aplicando esta receta al caso español, se observa que en el pasadodomina la exclusión por medio del ejecutivo en un Estado centrali-zado, y a partir de la década de 1980 hay un cambio en marcha en elpredominio del tipo de exclusión. En el cambio influye la incorpo-ración de nuevos actores con capacidad de mediar en esta exclusión,como nuevos niveles y esferas de autoridad. Los niveles de autoridadse corresponden con el supranacional de la Unión Europea, el del Esta-do central y las comunidades autónomas. Las esferas de autoridadtambién amplían su número con la incorporación de los tribunales, elTribunal de la Competencia y la Comisión del Mercado de las Teleco-municaciones. En España se ha producido una liberalización econó-mica y también política. Debido al cambio en el modo de exclusión yal cambio institucional, el caso español es en realidad dos casos, unoantes del cambio institucional y otro después del mismo. Tal cambiocoincide en el tiempo con la liberalización política. En Estados Unidos se observa un cuadro más sencillo ya que elcambio institucional se produce en los años veinte, cuando el Congre-so retira las prerrogativas reguladoras al ejecutivo. A partir de enton-ces, en este país se consigue cambiar apreciablemente el tipo de exclu-sión que prevalece en un sector económico sin alterar las institucionespolíticas a cargo de ejercer la exclusión. Esto es aplicable desde 1934 anuestros días, en los que las esferas de autoridad existentes permane-cen como instituciones reguladoras con roles diferenciables (ejecuti-vo, legislativo, judicial y la agencia reguladora, FCC). Lo mismo ocu-
  34. 34. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XXXVIIrre con los niveles de autoridad, el federal y el de los Estados, con suscomisiones reguladoras. En el país norteamericano, en contraste conEspaña, la liberalización política ya existía, y sólo se produce una libe-ralización comercial. En definitiva, en Estados Unidos se producenintentos de cambio del modo de exclusión sin alterar el esquema insti-tucional regulador. En Europa, y no sólo en España, el cambio en la forma de exclu-sión en el sector se está produciendo a la par que cambian fundamen-talmente las instituciones políticas reguladoras, mientras que se rees-tructura la polity. En los dos casos existe una similitud, y es que comoprincipio hay una tendencia a consagrar actualmente la competenciacomo modo de exclusión predominante en el mercado —si bien estaaseveración espera los análisis empíricos de los siguientes capítulospara ser probada—. Las predicciones del modelo admiten la coinci-dencia de fines, entendidos como un modelo de mercado predomi-nante en teoría, pero a la vez enfatizan las diferencias fruto de institu-ciones domésticas particulares. Por esta razón será necesario tambiénevaluar si un objetivo, como la mayor competencia, es redefinido enlos procesos políticos de los casos de estudio. Una vez establecidas las especificaciones del modelo teórico, la va-riable independiente son las presiones políticas que se ejercen a travésde las instituciones. Las presiones políticas son las acciones de las ins-tituciones políticas para avanzar sus intereses —las acciones de las ins-tituciones en tanto que organizaciones— y las acciones de actores so-ciales que actúan como organizaciones —como las empresas o lasasociaciones—. Para operacionalizar la variable independiente, se en-tiende por instituciones políticas lo que hemos denominado niveles yesferas de autoridad. En el caso estadounidense, las presiones políticas se estudian endos niveles de autoridad, el federal y el federado, y en tres esferas deautoridad, una agencia federal, las agencias de los Estados federados ylos tribunales. En el caso español, las presiones políticas son estudiadas en los dis-tintos niveles y esferas de autoridad. Desde un plano superior, donde seencuentra la Unión Europea, hasta el plano inferior representado porlas comunidades autónomas, sin olvidar otras instituciones que, comolos tribunales, juegan un papel de referente como autoridad en el sector.Las diferentes combinaciones de presiones políticas se estudian desdeuna perspectiva histórica con el objeto de establecer con una mayorprecisión cuándo y cómo ocurren cambios en los diferentes períodos.
  35. 35. XXXVIII Olga Gil En el caso español nos enfrentamos al estudio de las presiones po-líticas de dos nuevos niveles de autoridad, que además no tienen lími-tes preestablecidos de desarrollo en sus competencias. Estos nivelesson el de la Unión Europea y el regional.QUÉ COMPRENDE EL SECTOR DE LAS TELECOMUNICACIONESUna definición de manual de telecomunicaciones es la que recoge Ro-ger L. Freeman (1996: 1): “la provisión de servicio de comunicacionesen la distancia por medio de señales eléctricas” 31. Freeman tambiénseñala la tendencia a llamar telecomunicaciones a la telefonía vocal en elpasado, “sin embargo la red puede ser un medio de transporte de voz,imágenes y datos (lo que incluye facsímil, telemetría y CAD/CAM)”(1996: 942). El que la etiqueta de telecomunicaciones se haya aplicado estricta-mente a la telefonía se debe, en gran medida, a restricciones regulato-rias del siglo pasado. En el país pionero de su desarrollo, Estados Uni-dos, hasta entrada la década de los ochenta a las compañías telefónicasse les permitía transmitir voz, pero no datos, a través de la red. A prin-cipios del siglo pasado, los intentos de AT&T de usar su planta telefó-nica para la transmisión de textos mediante servicio de teletipo (TWXswitch) fueron vanos, al forzar el Departamento de Justicia la ventadel sistema a Western Union para incorporarlo al servicio de télexexistente (Pool 1983: 30). Un ejemplo actual de cómo las restriccionesse han relajado son las posibilidades abiertas hoy a BT y MCI. Aunqueestos gigantes operadores de telefonía continúan teniendo prohibidala transmisión de señales de radio y televisión, pueden adquirir accio-nes en otras compañías que sí ofrecen tales servicios o incluso transmi-tirlas para terceros. La concepción restringida de las telecomunicaciones entra en cri-sis debido, fundamentalmente, a la innovación tecnológica que posi-bilita la convergencia de sectores antes separados. El fin de esta con-cepción restringida en el ámbito regulatorio lo marca en EstadosUnidos la aprobación de la Ley de Telecomunicaciones de 1996, que 31 El empleo de la fibra óptica en lugar de los cables de cobre significa que son lasseñales lumínicas, no las eléctricas, los impulsos básicos de la comunicación a distan-cia. En cuanto al material que compone la fibra, se trata de arena de silicio.
  36. 36. Prólogo: el cambio político y el cambio institucional XXXIXpermite la entrada en sectores como el de la comunicación —fruto deeste cambio legislativo son servicios como los ofrecidos en línea porcadenas de televisión como la CNN, la NBC, la Fox y la CBS en la ac-tualidad 32. En el caso de la Unión Europea, el 18 de diciembre de 2001 se ex-tiende el marco normativo e institucional de las redes y servicios de te-lecomunicación al resto de redes o servicios de comunicaciones elec-trónicas. Como resultado, son susceptibles de regulación sectorial lasredes de telefonía fija y móvil, las redes de transmisión de datos basa-das en el protocolo IP (Internet Protocol), y las redes de transmisiónde señales audiovisuales (redes de televisión, cable, satélite y radiodi-fusión). La industria de telecomunicaciones es el ejemplo empírico que sir-ve para probar el modelo teórico de la influencia de los niveles y esfe-ras de autoridad. El sector de las telecomunicaciones resulta útil paraprobar el modelo a través de las hipótesis debido a los cambios apa-rentemente radicales que se producen en su regulación entre 1875 y2002. Se pasa de mercados sectoriales prácticamente autárquicos a unmundo interconectado por medio de ordenadores e Internet en unmercado de proveedores globalizado. Estos cambios radicales resul-tan útiles para explorar teóricamente cuándo se producen cambios enlas políticas sobre un sector, y cuándo se practican cambios institucio-nales del marco que regula el sector. Además, el sector de las teleco-municaciones alcanza unos ingresos mundiales totales de 1,2 billonesde dólares estadounidenses en el año 2000 —un 76% correspondien-te al sector servicios, y el 24% restante, al de equipamientos— y uncrecimiento del 9,65% entre 1991 y 2002 33. Este sector ha sido uno delos motores fundamentales del crecimiento económico a finales delsiglo XX, con tasas sistemáticamente superiores a la media del cre-cimiento del producto interior bruto en las economías más desarro-lladas 34. La liberalización en el sector de las telecomunicaciones se apoyaen gran medida en la revolución tecnológica que posibilita el que cier- 32 A estos cambios en la regulación de las comunicaciones en general se une tam-bién la liberalización del ciberespacio ocurrida en 1995, cuando la National ScienceFoundation, dependiente del gobierno estadounidense, traspasa la gestión de la red(world wide web) a gestores comerciales. 33 Según datos estimados de la UIT. 34 En Europa representa en el año 2000 el 3,4% del PIB, frente al 2,6 en 1997. EnEspaña pasa del 3,4 al 4,8% en el mismo periodo (EITO).
  37. 37. XL Olga Giltos segmentos del mercado sean claramente competitivos 35. Comoprincipales precursores de las corrientes liberalizadoras encontramosa Estados Unidos y Gran Bretaña. En el año 1984 se produce la ruptu-ra del monopolio estadounidense de la compañía AT&T y, tras el per-miso de entrada a un segundo operador para competir con la compa-ñía británica BT, la privatización del monopolio británico. De estemodo comienza la carrera en la que deciden participar gran númerode gobiernos. Esta carrera se desata bajo el convencimiento de que lasinfraestructuras de comunicaciones son una ventaja vital para no per-der el tren del desarrollo y el crecimiento, para crear ventajas compa-rativas. Las infraestructuras no sólo pueden generar externalidadescomo industrias de componentes, sino que sirven de soporte a otrasempresas de ramo distinto al de la comunicación, atrayendo inversio-nes y sirviendo de base al crecimiento económico. Frente a la consta-tación de la importancia de las infraestructuras, destinadas a ser el ve-hículo de un porcentaje cada vez mayor del producto interior bruto(PIB), se plantea la cuestión de cómo surge la retirada del Estado deun sector estratégico y cuáles son los conflictos que surgen 36. Un análisis temporal de la evolución del papel del Estado y las em-presas en un sector concreto, como las telecomunicaciones, puede lle-varse a cabo observando sus respectivas posiciones en los diferentesmodelos de mercado existentes hasta nuestros días. Para el sector de las telecomunicaciones, en el pasado reciente, elmodelo de mercado imperante para este sector ha sido cerrado y mo-nopolizado. Este modelo de mercado ha tenido tres variantes, todasellas compartiendo el carácter monopolista del operador. Una varianteha sido la PTT (Post, Telephone and Telegraph) —estructura que inte-graba el servicio postal, el teléfono y el telégrafo— en la que las teleco-municaciones son de titularidad estatal. Un organismo de la adminis- 35 Existen segmentos del mercado de las telecomunicaciones que son claramentecompetitivos, ya que es posible la existencia de más de un proveedor de forma renta-ble. En otros segmentos resulta más eficiente plantear la existencia de un solo provee-dor (sobre este tema véase Montero 1999). Sin embargo, una vez hecha esta aclaraciónsobre la distinción entre segmentos de mercado en función de su mayor o menor pro-clividad para la competencia, debe tenerse en cuenta que tal distinción no puede sernunca estática, debe estar sujeta a falsación empírica, por cuanto que la técnica avanza.Tampoco existe una sola forma de plasmar derechos de propiedad sobre las activida-des económicas. 36 Desde estudios de economía política internacional, se pone de manifiesto la ten-dencia al aumento de la regulación entre regiones globales, mientras que dentro de es-tas regiones globales la regulación disminuye (De Prado 2002).

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