JORNADA NACIONAL
CAPACITACIÓN MUNICIPAL
“Por una Municipalidad Democrática
Participativa Transparente y Moderna”




CUADE...
Este documento ha sido elaborado con la ayuda financiera de la Unión
Europea. Su contenido es responsabilidad exclusiva de...
Indice
INTRODUCCIÓN -------------------------------------------5        INTRODUCCIÓN -------------------------------------...
4   Jornada Nacional Capacitación Municipal
CUADERNO 1
               Realidades y Desafíos de la Gestión Municipal
               en el Marco de la Reforma y Moderni...
6   Jornada Nacional Capacitación Municipal
PRIMER MÓDULO

                          Desafíos de la Función Pública
                I.        en el Marco de la Modern...
1.1.- ¿QUÉ ES EL ESTADO?                                   decer las normas y autoridades que han aceptado
   El concepto ...
3. Inserción ventajosa del país en el escenario nacio-     país es obligación del Estado. Del mismo modo,
   nal. En la ac...
petencias propias de las secretarías de Estado y          2. Reducir la pobreza.
la participación ciudadana fueron débiles...
Una atención primordial o focalización en las      transportistas, que interesados en sus ganancias
áreas de necesidades b...
globalización el proceso de integración crecien-       plimiento de las normas de transparencia y ren-
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La Autonomía.                                     actores sociales de una sociedad, las normas de
   La autonomía municipa...
ble contar con un censo poblacional actualiza-         mita gestionar el uso racional del espacio. Se debe
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pongan atención en la necesidad de convertir sus       mas organizativas ni políticas para atender las
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municipios constituyen el...
SEGUNDO MÓDULO

                        La Gestión Municipal
              II.       y los Servicios Públicos



INTRODUCC...
2.1.- CONSIDERACIONES POLÍTICAS                         Las decisiones gubernamentales deben de to-
ACERCA DE LA GESTIÓN P...
cias más notorias de la gestión pública. Las se-       cambio en la mentalidad de las personas con res-
cretarías de Estad...
demandas a partir de informaciones objetivas y            Establecer un Sistema de Monitoreo y Eva-
confiables. Los lídere...
2.2 AGENDA PARA UNA ESTRATEGIA                        Ellos forman parte de un sector menos protegido
DE DESARROLLO LOCAL ...
Protección, Preservación y Desarrollo del          por la carencia de los servicios básicos y por la
Medio Ambiente Rural ...
• Un plan de desarrollo y de servicios y un diagnósti-     formas de evaluación de los ciudadanos con
  co objetivo concor...
de relación del Estado con la ciudadanía y pone       cación y salud, sin revisiones de la equidad, sin
a la persona como ...
TERCER MÓDULO

                           Cultura Organizacional
                III.       en la Gestión Municipal



INT...
3.1- POR QUÉ ES IMPORTANTE TOMAR                     mer nivel del ejercicio de gobierno que tienen
EN CUENTA LA CULTURA O...
de las normas son de hecho culturales, existe en       que incluye los conocimientos, las costumbres y
la mentalidad de un...
nómicos y culturales. El conjunto de las socieda-           Sociedades como la nuestra, es decir aquellas
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La Gestion Municipal En El Marco De La Reforma Y Modernizacion
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  1. 1. JORNADA NACIONAL CAPACITACIÓN MUNICIPAL “Por una Municipalidad Democrática Participativa Transparente y Moderna” CUADERNO 1 Realidades y Desafíos de la Gestión Municipal en el Marco de la Reforma y Modernización del Estado
  2. 2. Este documento ha sido elaborado con la ayuda financiera de la Unión Europea. Su contenido es responsabilidad exclusiva del Consejo Nacional de Reforma del Estado, (CONARE), y en ningún caso se debe considerar que refleja la opinión de la Unión Europea Av. México, Esq. Leopoldo Navarro Edificio de Oficinas Gubernamentales “Juan Pablo Duarte” 6ta. Planta, Santo Domingo, R.D. Tel.: (809) 686-2447 • Fax: (809) 686-2148 Correo electrónico: conare@conare.gov.do www.conare.gov.do Primera Edición: Febrero de 2006 Director Ejecutivo: Dr. Marcos Villamán Título: Realidades y Desafíos de la Gestión Municipal en el Marco de la Reforma y Modernización del Estado Texto: Hernán Vidal | Centro de Estudios Sociales Padre Juan Montalvo Diagramación: Departamento Comunicación | CONARE Impreso en República Dominicana Printed in Dominican Republic 2 Jornada Nacional Capacitación Municipal
  3. 3. Indice INTRODUCCIÓN -------------------------------------------5 INTRODUCCIÓN ----------------------------------------- 25 • CUADERNO 1 TERCER MÓDULO Realidades y Desafíos de la Gestión Municipal Cultura Organizacional en la Gestión Municipal en el Marco de la Reforma y Modernización 3.1 POR QUÉ ES IMPORTANTE TOMAR EN CUEN- del Estado --------------------------------------------------5 TA LA CULTURA ORGANIZACIONAL ------- 26 INTRODUCIÓN ---------------------------------------------7 3.2 LAS CORRIENTES EN LA CULTURA PRIMER MÓDULO POLÍTICA---------------------------------------- 27 Desafíos de la Función Pública en el Marco de la Modernización del Estado 1.1 ¿QUÉ ES EL ESTADO? ------------------------- 8 3.3 FORJAR UNA NUEVA CULTURA DE GESTIÓN 1.1.1 Principales Funciones del Estado ------------ 8 EN LAS MUNICIPALIDADES PARA LOGRAR EL 1.1.2 El Estado Dominicano ------------------------- 9 DESARROLLO ---------------------------------- 28 1.1.3 La Propuesta Neoliberal 3.3.1 Una Cultura Eficiente y Eficaz en ----------- 29 y sus Consecuencias -------------------------- 10 la Gestión de los Ayuntamientos ------------ 29 3.3.2 Estrategias a Tomar en Cuenta -------------- 31 1.2 IMPORTANCIA DE LA MODERNIZACIÓN EN LA GESTIÓN DE LOS AYUNTAMIENTOS EN INTRODUCCIÓN ----------------------------------------- 33 ÉPOCA DE GLOBALIZACIÓN ---------------- 11 CUARTO MÓDULO 1.2.1 Desafíos de la Gestión Municipal Gestión de Recursos, Transparencia, Control en República Dominicana -------------------- 12 y Rendición de Cuentas en la Gestión Municipal --- 33 INTRODUCCIÓN ----------------------------------------- 13 4.1 GESTIÓN DE LOS RECURSOS ---------------- 34 SEGUNDO MÓDULO 4.2 TRANSPARENCIA Y RENDICION La Gestión Municipal y los Servicios Públicos DE CUENTAS ----------------------------------- 34 2.1 CONSIDERACIONES POLÍTICAS ACERCA 4.2.1 Áreas Sensibles en la Gestión de los Recursos, DE LA GESTIÓN PÚBLICA DE LOS Transparencia y Rendición de Cuentas. ---- 35 SERVICIOS -------------------------------------- 18 4.3 UNA INNOVADA GESTIÓN DE LOS 2.2 AGENDA PARA UNA ESTRATEGIA RECURSOS EN EL AYUNTAMIENTO -------- 36 DE DESARROLLO LOCAL --------------------- 21 2.2.1 Recomendaciones y Criterios que Pueden Referencias Bibliográficas -------------------- 38 Tomarse en Cuenta --------------------------- 24 Jornada Nacional Capacitación Municipal 3
  4. 4. 4 Jornada Nacional Capacitación Municipal
  5. 5. CUADERNO 1 Realidades y Desafíos de la Gestión Municipal en el Marco de la Reforma y Modernización del Estado Hernán Vidal Centro de Estudios Sociales Padre Juan Montalvo INTRODUCCIÓN se ansía, la igualdad que se busca y la democra- Hoy en día los conceptos competencia y cali- cia que se anhela tienen mucho que ver con la dad resultan muy familiares, constituyen crite- calidad de nuestros representantes y funcionarios. rios que se aplican a las instituciones, sean éstas Detrás de una institución competente y eficiente públicas o privadas. Las personas y las institu- existen personas, autoridades o líderes eficien- ciones requieren ser competentes y ofrecer ser- tes. Normalmente, la calidad y la eficiencia es- vicios de calidad por su repercusión en la vida tán relacionadas con la capacitación sostenida. de las personas y su relación con el desarrollo de Los módulos incluidos en este cuaderno son: las naciones. Desafíos de la Función Pública Municipal en el El esfuerzo por lograr competitividad y un ser- Marco de la Modernización del Estado; la Cul- vicio de buena calidad toma tiempo de parte de tura Organizacional en la Función Pública; Me- las organizaciones que quieren modificar sus es- jora en la Prestación de los Servicios Públicos; y tilos de gestión. En un mundo de constantes y Gestión de Recursos, Transparencia, Control y veloces cambios, las instituciones necesitan es- Rendición de Cuentas. El propósito del mismo tar revisando de manera continua sus políticas, es aportar a los esfuerzos que se vienen desarro- sus instrumentos y procedimientos. Innovarse es llando por lograr competencia y calidad en los un asunto decisivo en todas las instituciones, in- servicios desde la administración pública, ponien- cluyendo los gobiernos locales. do a disposición de los líderes de la gestión local Los portadores de las ideas y cambios lo cons- un material educativo que ayude a reflexionar tituyen principalmente las personas, autoridades para conocer y asumir los desafíos políticos ac- y funcionarios que lideran su localidad. Por ello, tuales de la gestión local o del ayuntamiento res- este esfuerzo está dirigido a todos aquellos inte- ponsable de la misma. Se trata de una invoca- resados en la gestión local, tanto munícipes como ción a la búsqueda y construcción de políticas e autoridades del ayuntamiento. El desarrollo que instrumentos que favorezcan el desarrollo local. Jornada Nacional Capacitación Municipal 5
  6. 6. 6 Jornada Nacional Capacitación Municipal
  7. 7. PRIMER MÓDULO Desafíos de la Función Pública I. en el Marco de la Modernización del Estado INTRODUCIÓN El presente módulo pretende ser una pro- Los aspirantes a regidores y síndicos requieren posición de ideas acerca de retos actuales a estar conscientes de la necesidad de una reforma tomar en cuenta en la gestión pública mo- del Estado que permita mayor institucionalidad, derna desde los ayuntamientos. Esperamos conocimiento y cumplimiento de las normas esta- que reflexionar sobre estos retos motive a los blecidas, además de generar mayor confianza en aspirantes a la conducción de los gobiernos la administración de la justicia y mayor eficiencia municipales a asumir la tarea de gestar ayun- en la gestión de los servicios públicos. Desde la tamientos con participación entusiasta de los gestión municipal se puede mejorar y construir una munícipes, funcionarios calificados y moti- modalidad de gestión estatal moderna, contribuir vados y mecanismos de información y ren- a la legitimidad política, a la eficiencia en la pro- dición de cuenta transparentes. Esto se vie- visión de los servicios públicos e involucrar a la ne dando en algunos municipios para satis- ciudadanía en el reconocimiento de sus proble- facción del país, pero es insuficiente para mas y la solución concertada de los mismos. pensar que estamos bien. Constituye una in- Se requiere que el país cuente con un nuevo soslayable responsabilidad de los actuales y tipo de políticos, autoridades y líderes dispuestos futuros líderes, aprender y mejorar estas ex- a incorporar nuevos modelos de gestión pública y periencias para responder adecuadamente a municipal. Se necesitan cambios en la forma de la demanda de la democracia, el desarrollo pensar y principalmente de actuar, pues la económico, social y cultural que permita gobernabilidad democrática depende de ello, el de- equidad y justicia para todos los dominica- sarrollo económico y social también. nos y dominicanas. Jornada Nacional Capacitación Municipal 7
  8. 8. 1.1.- ¿QUÉ ES EL ESTADO? decer las normas y autoridades que han aceptado El concepto “Estado” ha sufrido variaciones y elegido. desde la época de su formulación hasta la actua- Objetivos del Estado. Servicio imparcial a la lidad. En términos generales, conoceremos en ciudadanía, mediante canales eficientes de parti- primer lugar la definición básica de la Enciclo- cipación, funciones públicas descentralizadas, pedia Encarta, luego los conceptos más actuali- transparentes, con servidores públicos califica- zados y que mejor pueden adecuarse al propósi- dos y adecuadamente remunerados. to de este trabajo: 1.1.1 Principales Funciones • “Estado, denominación que reciben las entidades del Estado políticas soberanas sobre un determinado territo- Un esfuerzo de objetividad en el juicio, eva- rio, su conjunto de organizaciones de gobierno y, luación o análisis del Estado supone un conoci- por extensión, su propio territorio. La característica miento básico de sus funciones. Conociendo qué distintiva del Estado moderno es la soberanía, debe hacer, podemos decir qué es lo que no ha reconocimiento efectivo, tanto dentro del propio hecho y lo que falta por hacer. En eso radica la Estado como por parte de los demás, de que su utilidad de conocer cuáles son las funciones bá- autoridad gubernativa es suprema”. sicas del Estado: • Se entiende también, como Estado “al marco 1. Defensa del territorio y de la soberanía nacional. institucional de poder de un Estado, es decir, la Para el cumplimiento de esta función los Estados estructura y el procedimiento de cuerpo legislativo crean una fuerza armada para defender los intere- (parlamento), los cuerpos ejecutivo y administrati- ses nacionales frente a una posible agresión vo (Gabinete Ministerial y funcionariado público), y extranjera. Preservan a la vez, la integridad territo- las instituciones análogas de gobierno local” D.D. rial, marítima y área. Del mismo modo, crean una Raphael. fuerza policial que está encargada de preservar la paz y el orden interno. De esta manera el Estado • Sonia Fleury, propone entender el Estado como tiene el monopolio de la fuerza legítima. Hace “el poder político que se ejerce de forma concen- cumplir por la fuerza las decisiones y normas que trada, autónoma y soberana sobre un pueblo y un no quieran ser acatadas. Las declaratorias de territorio a través de un conjunto de instituciones, guerra y los encarcelamientos son consecuencia de un cuerpo de funcionarios y procedimientos esta función estatal de uso legítimo de la fuerza. reglamentados”. 2. Construcción de una comunidad nacional, inclu- De acuerdo a estas definiciones el Estado do- yendo a todos los ciudadanos en el proceso minicano es el conjunto de sus normas (la Cons- político y económico. Es responsabilidad del Estado titución y todas las normas o leyes existentes) la cohesión e integración de las diferentes volunta- así como las estructuras organizacionales de go- des regionales, la construcción de una visión de bierno como son el Poder Ejecutivo con las se- desarrollo nacional compartida. Esta función tiene cretarías de Estado, el Poder Judicial, el Poder como antecedente la superación de autonomismos Legislativo, las Fuerzas Armadas, la Junta Cen- regionales que dificultaron la integración nacional tral Electoral y los ayuntamientos municipales y que en algunos casos continúan. Es pues la de todo el país. Estas estructuras y normas rigen función del Estado, generar una conciencia co- o son válidas para todos los habitantes y ciuda- mún, compartida de manera democrática y sin danos del territorio, en eso consiste su soberanía anular las identidades particulares existentes que y universalidad. Todos los ciudadanos deben obe- enriquecen la cultura de una nación. 8 Jornada Nacional Capacitación Municipal
  9. 9. 3. Inserción ventajosa del país en el escenario nacio- país es obligación del Estado. Del mismo modo, nal. En la actualidad esta función requiere ser corregir las desigualdades en el acceso a la educa- cumplida eficientemente por el Estado, debido a ción por razones económicas de sexo o raza. Es que estamos viviendo una fase de globalización en decir, impartir y velar por una equidad en el ámbito la cual se compite a partir de conocimientos educativo. La construcción de una identidad, el tecnológicos e informáticos muy desarrollados. En mantenimiento y desarrollo de la misma corres- condiciones de competencia internacional desigual ponde también a la cultura. Ésta modela la perso- los Estados débiles, como el nuestro, requieren un nalidad, nuestras ideas, nuestras creencias, nues- doble esfuerzo para una inserción aceptable en el tras acciones y nuestros símbolos: la característica escenario internacional. Es decir, esa es una particular del dominicano. responsabilidad que descansa principalmente en el Estado y sus políticas de relaciones internaciona- 7. Política monetaria. Es una función significativa y de les. vital importancia, pues de ésta depende que el precio del dólar sea caro o justo. Las políticas 4. Reducción de las diferencias regionales y de las monetarias son “instrumentos utilizados por un desigualdades entre ciudadanos. En la construc- gobierno nacional o por el banco central de un ción de un Estado central, en muchos países se ha país para hacer variar la cantidad de dinero pre- cometido el error de restarle atribuciones y compe- sente en la economía a fin de influir directamente tencias a las regiones o municipios generando la sobre el valor de la divisa nacional, sobre la dependencia y la centralización. Este modelo de producción, la inversión, el consumo y la infla- Estado ha resultado ineficiente para cumplir con el ción”. La política monetaria, influye decisivamente rol de proporcionar formas equilibradas de rela- en el desarrollo económico y puede ser la causa de ción, generado desigualdades. Por ello, uno de los inflación que genere crisis o estabilidad que ayude reclamos importantes en la actualidad lo constitu- al buen desenvolvimiento económico en beneficio ye la promoción de la descentralización política y de la ciudadanía. la igualdad entre todos los miembros de una nación. 1.1.2 El Estado Dominicano Como muchos Estados latinoamericanos, cen- 5. Ejecución de un modelo sustentable de desarrollo troamericanos y caribeños, República Domini- social y económico. Al Estado le compete resguar- cana no ha construido un Estado similar a los dar los recursos denominados estratégicos y que Estados modernos que conocemos, principalmen- benefician y beneficiarán a las generaciones te en otras regiones como Europa donde el Esta- futuras. Por ejemplo, el cuidado del medio ambien- do moderno es consecuencia de un cambio en la te que se deteriora aceleradamente teniendo cultura (renacimiento y humanismo), en la eco- profundas repercusiones en la vida actual y futura. nomía (revolución industrial), en la filosofía (pre- La deforestación, la contaminación del agua, del eminencia del racionalismo), en las personas aire y la desaparición progresiva de las tierras (proceso de individuación). cultivables afectan de manera negativa la salud y En cierta medida, lo mencionado explica que la alimentación de los seres humanos. Es responsa- existan gobiernos con un Estado incapacitado bilidad del Estado que nuestros modelos de para cumplir cabalmente su función. En Repú- desarrollo económico y social no perjudiquen el blica Dominicana, en el periodo de la dictadura presente y el futuro de los seres humanos. se experimentó el Estado oligárquico, es decir, un Estado que obedecía a un presidente y el gru- 6. Educación y cultura. El acceso universal a la po que lo apoyaba. El valor de la Constitución, educación de todas las personas que habitan en el de las leyes, la autonomía de poderes, las com- Jornada Nacional Capacitación Municipal 9
  10. 10. petencias propias de las secretarías de Estado y 2. Reducir la pobreza. la participación ciudadana fueron débiles o 3. Eliminar la corrupción. inexistentes. Con la posibilidad de elecciones 4. Mejorar la eficiencia. democráticas para elegir sus gobiernos, el país ha podido iniciar esfuerzos de dotarse de un Es- Sus principales medidas estuvieron en el ám- tado. Sin embargo, este esfuerzo de las últimas bito económico: privatizar para crecer, reducir décadas siendo positivo no ha logrado aún con- la pobreza con programas de compensación so- figurarse como el Estado deseable y todavía cuen- cial, mejorar la eficiencia sin reducir el personal ta con limitaciones similares a muchos Estado mediante despidos. Para eliminar la corrupción de América Latina, entre ellas: se buscó fortalecer el sistema de justicia. Luego de casi dos décadas de aplicación del 1. Su desempeño resulta ser ineficiente, con costos modelo neoliberal hay pocos resultados que des- elevados frente al bajo rendimiento de su activi- tacar y menos por celebrar. En la mayoría de los dad. países latinoamericanos, la pobreza y la corrup- 2. La gestión pública es ineficaz, con carencia de ción se han incrementado. El crecimiento eco- resultados y productos de calidad satisfactoria y de nómico, en los países en que se ha dado, sólo ha impactos favorables para la sociedad. beneficiado a las empresas privadas. 3. El aparato público es fácilmente controlado por Según Klisberg “el Estado anterior presenta- élites dominantes que lo utilizaban para fines ba gruesas deficiencias, patologías burocráticas, propios y no de toda la sociedad. facilidad para caer en prácticas clientelares, vul- 4. En consecuencia, permite la corrupción de la nerabilidad ante la corrupción, serias gestión pública para beneficio particular de los ineficiencias, pero las reformas practicadas no funcionarios y los particulares que se les asociaban se limitaron a tratar de cambiar internamente al con dicho fin. Estado en todos esos aspectos, atacaron 5. Y, por último, es un Estado con una baja capacidad frontalmente su mismo rol, y sus instrumentos de respuesta a las necesidades sociales, fundamen- básicos de gestión.” De acuerdo a esta opinión talmente como consecuencia de una baja capaci- lo que hizo la reforma neoliberal con el Estado dad técnica de sus funcionarios, quienes ingresa- no fue reformarlo, sino casi hacerlo desaparecer ban al servicio del Estado por clientelismo o retirándole o ignorando sus importantes funcio- compadrazgo. nes. Propuestas alternativas actuales. Existen en Un modelo de Estado con débil desarrollo y la actualidad diversas propuestas de cómo abor- con las limitaciones señaladas y posiblemente dar una reforma del Estado, pero éstas no tienen algunas más, no había podido ser una palanca que significar “la alternativa” ni las reglas a se- para el desarrollo económico, social y político guir. Las propuestas deben de ser adecuadas de que se demanda. En vista de ello, se planteó y acuerdo a las necesidades y circunstancias parti- asumió en muchos países la reforma política culares de cada país. A continuación presenta- neoliberal iniciada a principios de los años 80. mos, para fines de este trabajo, dos enfoques de reforma del Estado que pueden ser tomados en 1.1.3 La Propuesta Neoliberal cuenta. y sus Consecuencias Fortalecimiento de las Políticas Sociales. Los propósitos principales de la propuesta Esta propuesta tiene como sustento la considera- neoliberal fueron: ción de que una de las funciones principales del 1. Aumentar sustantivamente el crecimiento econó- Estado es promover la justicia y el desarrollo mico. social. 10 Jornada Nacional Capacitación Municipal
  11. 11. Una atención primordial o focalización en las transportistas, que interesados en sus ganancias áreas de necesidades básicas como: alimentación, no respetan horarios de salidas ni llegadas, no salud y educación. Una población sana, bien ali- respetan las rutas ni los semáforos ni a las perso- mentada y educada constituye el principal acti- nas. Esta función de regulación debe mejorarse vo de un país, su principal riqueza, lo que actual- en las instancias del Estado. Por tanto, se debe mente se llama Capital Social. Las políticas so- buscar la vigencia de un Estado de derecho que ciales también abarcan las demandas de los ni- impida la preeminencia o el abuso de los intere- ños, mujeres y ancianos, dado que constituyen ses particulares sobre los de la colectividad. los sectores más vulnerables. Es decir, expues- Desarrollando la Transparencia y la Parti- tos al maltrato, discriminación o exclusión. cipación. Un gobierno legítimo es un gobierno Universalización de Servicios Público Bá- en el cual la población confía. El factor principal sicos. Un indicador de desarrollo de un país lo de la confianza nace de un compromiso compar- constituye el acceso generalizado de la población tido y asumido entre los munícipes y sus autori- a los servicios básicos como son: el servicio de dades. Un gobierno que involucra a la gente en agua potable y alcantarillado; atención sanitaria la decisión y gestión de sus acciones genera con- y educación. Es responsabilidad del Estado pro- fianza y legitimidad. veer los servicios señalados, pues, en países como Del mismo modo, un gobierno debe ser res- el nuestro, una parte de la población carece de ponsable de sus actos políticos y rendir cuentas a los mismos y en donde los reciben en ocasiones la población. La población debe conocer los re- no son de la calidad apropiada. sultados de las propuestas ejecutadas, en tanto Promoción de la Producción. Se presume que que es ella que contribuye al financiamiento de los gobiernos municipales son una forma inter- su gestión y le autoriza gobernar con su voto. media de gobierno, son un gobierno y Estado Con esta reforma se busca desalentar, prevenir y local autónomo, pero en la actualidad su autono- erradicar la corrupción y la exclusión. mía se encuentra limitada debido a que la mayor Establecimiento de un Servicio Civil parte de sus recursos provienen del gobierno cen- Profesionalizado. Para cumplir bien con sus pro- tral. Sólo en la medida que los gobiernos locales pósitos el Estado no sólo necesita buenos pro- auspicien el desarrollo económico propio o gramas, buenas políticas y recursos económicos endógeno identificando las oportunidades y ven- suficientes, sino que requiere contar con perso- tajas que pueda tener la localidad para lograr un nas calificadas y con responsabilidad ética. En la desarrollo económico podrá ganar autonomía y actualidad la mayoría de las instituciones públi- ser parte de un desarrollo nacional. La promo- cas carecen de este decisivo recurso. Personal mal ción de la producción contribuirá a la generación pagado, poco motivado y con inestabilidad labo- de la riqueza local, del empleo y el crecimiento ral no puede contribuir a una gestión pública efi- propio. ciente. Con esta reforma se propone lograr la in- Incremento de la Capacidad de Regulación. corporación progresiva de profesionales motiva- Esta función estatal consiste en tomar en cuenta dos cuyas funciones y cargos estén dados por la que dentro de la sociedad existen y se desarro- idoneidad y el mérito, contando con salarios dig- llan diversos intereses, públicos y privados, de nos. los empresarios y de los consumidores, de los pobres y de ricos. 1.2 IMPORTANCIA DE LA MODERNIZA- Es responsabilidad del Estado que estos inte- CIÓN EN LA GESTIÓN DE LOS AYUNTA- reses se desarrollen sin perjudicar a unos y favo- MIENTOS EN ÉPOCA DE GLOBALIZACIÓN recer a otros. La debilidad en esta capacidad Joan Prats Catalá nos ofrece la siguiente defi- reguladora se puede advertir en el caso de los nición de globalización: “Entendemos por Jornada Nacional Capacitación Municipal 11
  12. 12. globalización el proceso de integración crecien- plimiento de las normas de transparencia y ren- te de las sociedades y las economías no sólo en dición de cuentas favorecen la corrupción, gene- términos de bienes, servicios y flujos financieros ran sensación de impunidad y minan de la legiti- sino también de ideas, normas, información y midad de las autoridades y la democracia. personas. La globalización contemporánea es más rápida, intensa y barata que cualquiera de 1.2.1 Desafíos de la Gestión Munici- los procesos de internacionalización que la han pal en República Dominicana precedido”. Y agrega ideas directamente relacionadas con La Descentralización. el propósito del presente trabajo: “Todo ello nos La descentralización representa uno de los ejes lleva a una última y obvia exigencia de la centrales del proceso de Reforma y Moderniza- globalización: la redefinición de los conocimien- ción del Estado que está impulsando el Consejo tos, actitudes y habilidades requeridos de los lí- Nacional de Reforma del Estado (CONARE). deres políticos y de la función pública; las habi- Dicho proceso requiere de una responsabilidad lidades lingüísticas, la sensibilidad multicultural, compartida entre los diferentes actores del desa- la capacidad de construcción y manejo de re- rrollo nacional; requiere además, de las normas des; la visión y gestión estratégica; la capaci- legales y administrativas, incrementar en la prác- dad de negociar, de construir equipos, de tica las responsabilidades locales. gerenciar la tensión y el conflicto, y, quizás so- Es necesario destacar que sobre el tema de bre todo, de mantener la credibilidad necesaria descentralización tienden a existir algunas para dirigir procesos de experimentación y distorsiones al ver en ella la oportunidad para aprendizaje, resultan aspectos críticos de la generar autonomismo. Es decir, para que cada reinvención del liderazgo político y de la fun- localidad se desarrolle sin tomar en cuenta el país. ción pública que requiere nuestro tiempo”. Y no se trata de eso, ya que somos un país de La cita anterior resume lo apremiante que re- Estado único, con dos niveles de gobiernos, cen- sulta para los líderes emergentes y actuales to- tral y local, los cuales deben ser complementa- mar en cuenta lo que nos exige la globalización. rios. En primer término, destaca que los líderes deben La descentralización es también un cambio poseer conocimientos actualizados de las nuevas cultural de los políticos, las instituciones y los formas de orientación de la función pública. Esto ciudadanos que deben orientar su quehacer en quiere decir que las antiguas formas de acceder beneficio de la comunidad y estar convencidos al gobierno municipal ya no son eficientes. de que su participación mejora la calidad de las ¿A qué nos referimos? A que la manipulación decisiones y, por ende, la gestión. Este elemento clientelista de la ciudadanía como forma de ga- debe convertirse en parte de la práctica diaria. nar las elecciones está iniciando su declive. Que Sobre el punto de la descentralización convie- la asignación de puestos sin tomar en cuanta la ne que se decida tomando en cuenta rigurosa- idoneidad para con el cargo por el sólo mérito de mente qué áreas descentralizar, qué descentrali- la militancia partidaria, impide una gestión efi- zar, a qué nivel territorial, quiénes serían los res- ciente. Que los líderes que aplacan o manipulan ponsables de esa competencia, cuándo es conve- autoritariamente las tensiones y conflictos en lu- niente y cuáles niveles de coordinación se requie- gar de aprovecharlos positivamente no hacen un ren. El proceso de descentralización debe estar favor a la democracia. La carencia de una voca- orientado en los principios generales de la fun- ción de aprendizaje y creatividad convierte al ción pública en un Estado democrático: eficien- ayuntamiento en una burocracia anémica para cia en la satisfacción de las demandas ciudada- servir a los ciudadanos. La inexistencia o incum- nas, participación y equidad, entre otros. 12 Jornada Nacional Capacitación Municipal
  13. 13. La Autonomía. actores sociales de una sociedad, las normas de La autonomía municipal y su necesidad pro- comportamiento cívico practicadas y el nivel de vienen de la idea de que los gobiernos locales asociatividad que la caracteriza. Estos elemen- pueden y deben administrar mejor los problemas tos son evidenciadores de la riqueza y fortaleza que le conciernen en lo relacionado a los servi- del tejido social interno de una sociedad”. cios como la provisión de agua, la electricidad, la salud, la educación, el medio ambiente local, Desarrollar la Democracia. la seguridad ciudadana entre otros tantos. El go- Se está de acuerdo que la buena política persi- bierno central debe dejar en manos de los ayun- gue favorecer a todos los ciudadanos, en espe- tamientos todo lo que ellos puedan hacer. En esto cial a quines se encuentran en situación de debi- se basa el principio de subsidiariedad. El gobier- lidad, pobreza o exclusión. El procedimiento para no central sólo hace lo que el gobierno local no cumplir con estos objetivos es la democracia, por podría hacer. Por ejemplo, planificar y construir eso se le define como el gobierno del pueblo, por una carretera de Higüey a Dajabón. el pueblo y para el pueblo. Sin embargo, intere- Si bien la autonomía es recomendable, el ca- sadamente se pretende equiparar la democracia mino hacia su vigencia plena está limitado por con las elecciones presidenciales, municipales y un lado, los escasos recursos y por otro lado, por congresionales. La posibilidad por parte de los el poco esfuerzo por aplicar un cobro racional y ciudadanos de elegir a sus representantes perió- proporcional al ingreso con respecto a los servi- dicamente es un significativo avance, pero que- cios que se presta, pues resulta impopular. dan aún importantes pasos que son necesarios dar. La democracia requiere de una ciudadanía Generar y Desarrollar Capital Social. activa y consciente de sus deberes y derechos La riqueza de los países en la actualidad ya no políticos, sociales, civiles, ambientales. Una ciu- lo constituyen solamente las naturales, sino los dadanía que emita los votos lo más libre y valores, conductas y actitudes de las personas; razonadamente, superando la pasividad ante la posiblemente en la actualidad éstas representen manipulación clientelista. Una ciudadanía vigi- la riqueza más importante con que puedan con- lante de las acciones de las autoridades. tar los países. Por ello, un gobierno local tiene Del mismo modo, la democracia requiere de como responsabilidad ineludible contribuir con partidos democráticos, pues en cierta medida, la la educación formal, pero también con la con- cultura política actual ha sido modelada e ducta cívica de sus ciudadanos, pues contar con implementada por todos los partidos con escasas una ciudadanía con altos niveles de cooperación excepciones. Los partidos deben ser escuelas de y solidaridad es más conveniente al gobierno democracia. Es posible que desde el punto de municipal que la conducta individualista que se vista político unos de los retos más significati- excluye de las responsabilidades colectivas. Las vos de los líderes municipales, tanto comunita- autoridades deben dar ejemplo de integridad, res- rios como partidarios, sea forjar una democracia peto de las normas, de compromiso con la disci- con sello diferente, superior a la democracia elec- plina, el trabajo y los deseos de superación. Los toral. gobiernos locales deben diseñar estrategias de capacitación orientadas a crear y desarrollar un Provisión Eficiente de los Servicios Públicos. capital social en la misma estructura de gobierno En lo relacionado a los servicios públicos bá- local como en la ciudadanía, teniendo en cuenta sicos, los ayuntamientos requieren precisar sus que el principal factor educativo es el ejemplo. competencias para con la producción, la calidad, En suma, de acuerdo a Putman, el capital so- el mantenimiento, la cobertura y los precios ade- cial es “el grado de confianza existente entre los cuados para con los munícipes. Es recomenda- Jornada Nacional Capacitación Municipal 13
  14. 14. ble contar con un censo poblacional actualiza- mita gestionar el uso racional del espacio. Se debe dos, pues ayuda a planificar obras en función del tener claro cuáles son los terrenos para usos de crecimiento poblacional o la disminución de la vivienda, cuáles para uso industrial, cuáles para misma por migración. Muchos servicios se lle- uso recreativo o uso comunal. van a cabo tomando sólo en cuenta la población actual y cuando ésta crece los servicios vuelven Proteger el Medio Ambiente. a escasear. A esta actitud de previsión e informa- Muchos río se secan, los que todavía existen ción es que se llama pensamiento estratégico. Los se contaminan, la deforestación avanza inconte- líderes de los ayuntamientos requieren pensar nible destruyendo la riqueza forestal. El medio estratégicamente para generar visiones exitosas ambiente, tanto en las ciudades como en los cam- y no caer en errores y hacer mal uso de los esca- pos se contamina, lo que demanda un esfuerzo sos recursos. La provisión de buenos servicios combinado entre autoridades y ciudadanía. básicos en la municipalidad, tiene incidencia di- La humanidad está amenazada, nuestro país recta en la calidad de vida de los munícipes, por también. En las asambleas de las Naciones Uni- lo cual una de las preocupaciones será tener una das el tema de la protección del medio ambiente política y una acción inteligentes ante ella. se ha convertido en controversial, si bien no exis- En la provisión de servicios existe una difi- ten aún acuerdos definitivos en lo central (que cultad política que tiene que ser afrontada inevi- los países desarrollados disminuyan los gases tablemente para que la misma sea eficiente. Se contaminantes) la preocupación mundial es cre- requiere una política que promueva el pago res- ciente. ponsable de los servicios de acuerdo a los ingre- Los líderes municipales tienen una enorme sos. Se debe combatir la cultura de la evasión y responsabilidad en cuanto al desarrollo de una elaborar escalas de pago que consideren las si- política de protección del medio ambiente, ga- tuaciones económicas, de manera que se forta- rantizando su sostenibilidad mediante la genera- lezca el respeto a los deberes ciudadanos. ción de conciencia ambiental entre los munícipes y la aplicación severa de las normas ambientales Ordenar el Territorio, Planificar el Desa- en todas la decisiones que se adopten con rela- rrollo. ción a los servicios con efectos contaminantes, La facultad de los ayuntamientos municipales que se prestan principalmente en la ciudades, de planificar y ordenar el territorio de su circuns- entre ellos: la emisión de gases tóxicos por los cripción, es una facultad que genera tensiones transportistas y carros sin buen mantenimiento, normales con el gobierno central, debido a que industrias contaminantes, emisión de ruidos por éste con frecuencia vulnera esa atribución de los encima de los decibles permitidos. ayuntamientos. Lo podemos constatar cuando se trata de efectuar grandes planes habitacionales, Defensa, Cuidado y Estímulo de la Identi- promover hoteles turísticos, hacer concesiones dad Cultural Local. de explotación mineras. Uno de los aspectos que se discute con fervor Pero también las empresas privadas en su afán en la actualidad es el efecto unificador de la de ganancias no toman en cuenta las consecuen- globalización en lo que se refiere a la cultura. Se cias futuras de sus acciones e instalan en algunos critica que la globalización genere modelos úni- casos industrias contaminantes sin respetar las cos de vestir, consumir, sentir que hacen desapa- normas de protección ambiental. Deberíamos recer las culturales locales de los países. Se teme contar con un catastro actualizado de los usos de que en ese proceso las identidades nacionales los suelos urbanos y urbanizables que sirva de desaparezcan. La discusión sobre el tema es in- base a un plan de desarrollo territorial que per- tensa y se recomienda que los líderes políticos 14 Jornada Nacional Capacitación Municipal
  15. 15. pongan atención en la necesidad de convertir sus mas organizativas ni políticas para atender las identidades particulares en un estímulo para el políticas sociales; por su parte, el gobierno cen- desarrollo local. La historia, el arte, el baile, la tral no hace esfuerzo por trasladar estas respon- música, la comida, la arquitectura constituyen sabilidades a los ayuntamientos. Un problema patrimonios culturales que deben ser preserva- político directamente relacionado con la refor- dos y promovidos, sin desatender las nuevas ofer- ma del Estado y que nos dice que hay un trecho tas culturales que también pueden ser útiles para complicado por recorrer. el desarrollo. El uso de la Internet es un buen ejemplo. Promoción del Desarrollo Económico. El desarrollo económico de una localidad es Reducción de la Pobreza con Buenas Polí- el sustento de la autonomía y de una política so- ticas Sociales. cial eficiente. Los gobiernos municipales se com- Las políticas sociales son medidas guberna- prometen de manera viva en los esfuerzos de fa- mentales dirigidas a sectores pobres y de extre- vorecer las condiciones necesarias para que la ma pobreza que no pueden pagar su alimenta- economía local se dinamice. Los gobernantes de ción, educación y servicios de salud. Es una obli- los ayuntamientos mediante un plan de desarro- gación de los gobiernos proveer a los ciudada- llo concertado con los principales agentes de la nos menos favorecidos la oportunidad de estar localidad, apoyan los esfuerzos de los empresa- sanos, educados y con posibilidades de curarse rios y pequeños empresarios para dinamizar la en caso de deterioro de la salud. En la actualidad producción de bienes y servicios. Se deben estu- es casi un mandato universal. diar los potenciales económicos de cada locali- Los líderes políticos deben de tener en cuenta dad y promoverlos. Es necesario promocionar que una política social preventiva es una inver- alianzas entre lo público y lo privado, así como sión y una política efectuada tardíamente es gas- definir la participación del gobierno central para to. Para que una política social sea una inversión desarrollar sinergias institucionales y lograr el debe atender al niño desde la gestación hasta cum- desarrollo económico local. plir sus primeros 3 años. Si en este proceso se desnutre su cerebro se atrofia y tendrá dificulta- Promoción de la Equidad Social des para constituirse en un ser humano pleno. y de Género. En las políticas sociales es importante tener Los ayuntamientos de los municipios deben una línea de base. Esto significa saber cuántos de liderar el esfuerzo por disminuir las desigual- pobres hay en cada municipio, quiénes son y dades sociales por razones económicas, edad (an- dónde viven. Ella permite hacer un seguimiento cianos y niños), por razones étnicas, culturales y de los avances o retrocesos en las políticas que de género. Uno de los cambios más importantes se aplican. Esta necesidad parte de la idea de que de la humanidad, que se viene produciendo des- las políticas sociales no pueden ser eternas, sino de la década del 50, es lo relacionado a la igual- que deben tener una duración limitada. dad de oportunidades que debe darse entre el Las políticas sociales son medidas que debe- hombre y la mujer. Las mujeres vienen ganando rían ser ejecutadas por los ayuntamientos, pues sostenidamente terreno en todas las esferas de la es en este tema donde más corresponde tomar en vida social. Esto es mucho más notorio en los cuenta el principio de subsidiariedad. Los gobier- países desarrollados y en algunos en vías de de- nos locales están más cerca de las poblaciones sarrollo. desfavorecidas, pueden tener una mejor forma En nuestro país, este aspecto requiere esfuer- de organizar redes de atención y seguimiento. Sin zos adicionales. Como fruto del machismo, aún embargo, los ayuntamientos aún no tienen for- son pocas las sindicas y regidoras que compar- Jornada Nacional Capacitación Municipal 15
  16. 16. ten la conducción de los gobiernos locales. Los el comercio de drogas han provocado temor e municipios constituyen el espacio en construc- inseguridad en la sociedad. ción de nuevos liderazgos tanto masculinos como La violencia se ha tornado un problema que femeninos. Deben promoverse iniciativas que las autoridades locales deben enfrentar como corrijan la desigualdad en el acceso al gobierno parte de sus responsabilidades políticas, aplican- local por parte de las mujeres. do medidas educativas preventivas y evitando considerar que sólo las medidas represivas son Garantizar la Seguridad Ciudadana. eficientes. Los gobiernos locales auspician, en En República Dominicana, principalmente en muchos casos, mecanismos de coordinación en- las zonas urbanas, la violencia se ha incrementado tre las organizaciones comunitarias y las autori- notablemente, constituyendo el problema social dades policiales para estudiar medidas con posi- más importante en estos momentos. Fruto del bilidades de ser aplicadas. Estos ejemplos pue- desempleo, de las crisis familiares, y los mode- den ser tomados en cuenta por otras autoridades, los de consumo fuera del alcance de las preca- pues la seguridad de los ciudadanos es responsa- rias economías populares, así como la búsqueda bilidad de todos, pero principalmente de autori- de oportunidades fáciles de hacer dinero mediante dades electas y fuerzas policiales. 16 Jornada Nacional Capacitación Municipal
  17. 17. SEGUNDO MÓDULO La Gestión Municipal II. y los Servicios Públicos INTRODUCCIÓN recomienda tener en cuenta en la provisión de Los servicios públicos en República Domini- servicios públicos desde los ayuntamientos. Nos cana son deficitarios y requieren un tratamiento encontramos enfrentados no sólo a las limitacio- y atención diferente, una nueva forma de nes presupuéstales para cumplir con la obliga- enfrentarlos. Los líderes aspirantes, como los ción de ley del ayuntamiento con respecto a la gobernantes de los ayuntamientos, tienen una dotación de servicios, sino que también debido a enorme responsabilidad para con sus munícipes: los nuevos desafíos de desarrollo surgen impor- proveer los servicios básicos a todos sus tantes responsabilidades que aún no se conside- munícipes y mejorar la calidad de los que exis- ran como obligación (género, políticas sociales), ten. Todo ello en un marco de carencias econó- pero que son importantes para mejorar una ges- micas, de personal, de autonomía y debilidad en tión eficiente de los servicios públicos. la institucionalidad pública. Hay que tomar me- La presente entrega es una invitación -a los didas para que la población sea más contributi- líderes, autoridades municipales e interesados en va, eliminando malas prácticas desde la gestión el desarrollo local- a una reflexión acerca de los municipal. desafíos políticos de los ayuntamientos en la pro- El objetivo de este trabajo es presentar visión de servicios básicos con calidad y oportu- resumidamente las principales políticas que se nidad. Jornada Nacional Capacitación Municipal 17
  18. 18. 2.1.- CONSIDERACIONES POLÍTICAS Las decisiones gubernamentales deben de to- ACERCA DE LA GESTIÓN PÚBLICA marse sobre bases políticas claras, en las que los DE LOS SERVICIOS intereses públicos no sean perjudicados por el ejer- Los ayuntamientos y las municipalidades re- cicio privado. Ni que el ejercicio privado sea obs- quieren contar con servicios públicos básicos para taculizado por la función publica. Esta es la ten- toda la población, porque el tenerlos es también sión existente que requiere ser manejada por los un indicador del desarrollo económico y social. munícipes y las autoridades gubernamentales. El poder lograrlo no es sólo la posibilidad de contar con recursos y buena voluntad para lle- Estilos Partidarios de Gobierno Tradicio- varlos a cabo. Los líderes gubernamentales y ciu- nales que Deben Cambiar. dadanos activos requieren tomar en cuenta las Es un hecho que los partidos se encuentren siguientes consideraciones de políticas: revisando sus estilos en la conducción de los go- biernos en los períodos que han tenido la respon- Una Clara Comprensión del Rol de lo Pú- sabilidad de hacerlo. La aceptación de parte de blico y lo Privado. la mayoría de ellos de revisar sus estilos y actua- Se entiende, de manera general, que lo públi- lizarlos para una mejor convivencia democrática co es todo aquello relacionado a los intereses de es positiva. Para el país será un signo altamente la nación o sociedad y que está sujeto a criterio positivo que los partidos se pongan de acuerdo de la ciudadanía, a su participación y control. La con respecto a la carrera civil administrativa, para forma de organización de la administración y evitar la alta rotación de personal en cada cam- gestión de lo público lo constituye el Estado. Los bio gubernamental. Asimismo, es necesario que poderes legislativo, judicial, ejecutivo y sus di- la ciudadanía experimente una mayor dignidad, versas instancias son las organizaciones públi- superando el clientelismo y el padrinazgo que cas. Teóricamente los intereses públicos tienen continua siendo un reto a en cuanto a estilos cul- preeminencia sobre los privados. turales de hacer política o asignar autoridad. En cambio, se entiende por privado, toda ac- Los partidos constituyen importantes institu- ción o iniciativa que no depende directamente ciones de educación política, donde se generan de lo público, por ejemplo conformar una em- formas de hacer política, de conducir gobierno, presa no depende de las autoridades de ayunta- de establecer relaciones. En esto radica la im- miento o del legislativo, aunque las empresas portancia de que el país cuente con partidos con tomen en cuenta las normas establecidas públi- estilos, modelos y líderes modernos en la fun- camente, la decisión lo toma el interés privado. ción pública. Tener o no tener una religión, preferir un tipo de Para corregir estos equivocados estilos de go- música son aspectos eminentemente privados. bierno se requiere que los líderes de los partidos Los gobernantes de los ayuntamientos son ante entiendan y ejecuten sus mismos discursos “el todo autoridades públicas y deben ejercer un go- de servir a los intereses del pueblo”. Es también bierno para todos. Ellos deben de preocupar en necesario que los funcionarios y trabajadores armonizar intereses desde una posición que tome públicos ganen terreno en la profesionalización, en cuenta la prioridad del beneficio social y pú- la neutralidad y la transparencia en el ejercicio blico. Conviene al sector privado que sus ganan- de sus funciones. cias no se hagan a costa de perjudicar el medio ambiente ni generar una urbanización irracional Una Coordinación Intersectorial Eficiente. y caótica. Estos criterios deben orientar las ac- La descoordinación en cuanto a las principa- ciones de los gobernantes, gobernados y demás les acciones políticas por parte de los organis- actores de la sociedad. mos del Estado, constituye una de las deficien- 18 Jornada Nacional Capacitación Municipal
  19. 19. cias más notorias de la gestión pública. Las se- cambio en la mentalidad de las personas con res- cretarías de Estado como entes ejecutivos gastan pecto a una nueva forma de hacer las cosas. Ser mucho tiempo tratando de suplir acciones que disciplinado y responsable ante sí mismo y los otras secretarías podrían encargarse o ejecutan- demás es una forma de ser moderno. Ser colabo- do lo mismo. Por ejemplo, Obras públicas puede rador y cooperativo en la función es otra de las estar ejecutando algunas acciones que tenía pre- características de la modernidad a diferencia de visto ejecutar el ayuntamiento. Cuando estos tra- un trabajo individualista. Asimismo, es moderno bajos pueden y deben ser coordinados con los descentralizar las decisiones y simplificar los planes y prioridades de los ayuntamientos que procedimientos administrativos para superar la están más cerca de las necesidades comunitarias. burocracia y mejorar los servicios que se presta La descoordinación, la superposición o con- a la ciudadanía. Los innumerables e inacabables tradicción en las políticas y acciones de los entes trámites que suponen la gestión de algún servi- ejecutivos convierten a la gestión pública en bu- cio en las oficinas gubernamentales como en los rocrática, ineficiente y costosa. Por ello, la exi- ayuntamientos que generan descontento y corrup- gencia actual en las alternativas para contar con ción tienen su explicación en los niveles de cen- gestiones públicas eficientes se recomienda una tralismo que se repiten en las diversas áreas e coordinación sistémica, donde la eficiencia del instancias de gestión. todo es explicada a través de la eficiencia de las Corregir la alta rotación de personal, llevar a partes. En otros términos, es también la búsque- cabo una capacitación constante, estimular un da de sinergias institucionales en las cuales la reconocimiento a los méritos y una remunera- cooperación y coordinación de las partes produ- ción digna también constituyen aspectos impor- ce un resultado total superior. tantes de una política de modernización admi- En lo que respecta a la gestión de los ayunta- nistrativa. mientos es parecido, también adolecen interna- mente de los problemas de descoordinación, con- Una Participación Ciudadana Mayoritaria. tradicción o supuestos de que otras áreas están La participación ciudadana se ha convertido haciendo lo que le corresponde. No son pocos en la frase favorita de los discursos institucionales funcionarios que observan la falta de coordina- de todo tipo, pero el entendimiento de la misma ción de políticas y acciones. Cada área, unidad o es diferente y la práctica aún más. Unos, llaman dirección vive encapsulada en sus preocupacio- participación a una simple asistencia. Otros, le nes y problemas propios provocando una débil llaman participación a la consulta y aprobación coordinación y cooperación. de ideas que se llevan preparadas. Existen, tam- Cuando las autoridades y funcionarios de los bién, aquellos que denominan participación a la ayuntamientos tienen que coordinar acciones gu- aprobación de las decisiones tomadas anticipa- bernamentales con las respectivas secretarías de damente. Y no faltan aquellos que señalan como Estado, es cuando lo señalado se nota claramente. participación al hecho de aprobar lo ejecutado. Las coordinaciones y trámites hacen casi imposi- Es conveniente revalorar el término partici- ble una gestión aceptable. Las consecuencias de pación como un componente de la democracia este estilo de trabajo son: que los servicios se en- política que asigna al ciudadano un papel en la tregan tarde, se hacen mal o no se hacen. toma de decisiones sobre los asuntos públicos que le afectarán directa e indirectamente. Es respon- Una Gestión Administrativa no Burocrática. sabilidad de los líderes políticos darle un conte- La modernización no significa sólo la compra nido vivo a la participación de los munícipes, de maquinaria moderna como algunas veces se diseñando estrategias que permitan a los ciuda- supone. La modernización es principalmente un danos tomar decisiones sobre la solución de sus Jornada Nacional Capacitación Municipal 19
  20. 20. demandas a partir de informaciones objetivas y Establecer un Sistema de Monitoreo y Eva- confiables. Los líderes deben de tomar en cuenta luación. que la participación tiene importantes beneficios Tener un procedimiento para el monitoreo y políticos en la gobernabilidad, transparencia y evaluación permite obtener conocimiento obje- modernización del Estado. tivo del desarrollo de las políticas, estrategias y formas organizativas adoptadas por el ayunta- La Incorporación de Tecnología a los Pro- miento. Las autoridades pueden saber qué fue lo cesos de Gestión. que funcionó bien o mal y por qué. Así, en fun- La incorporación de la tecnología a los proce- ción de ello, hacer los correctivos o afianzar los sos de organización, tiene importancia porque aciertos. El monitoreo y la evaluación bien usa- ayuda decisivamente a la prestación eficiente de dos constituyen una fuente de aprendizaje los servicios. Permite ejecutar tareas con rapidez organizacional. Esta es la forma como funcio- y ahorrar tiempo. nan las organizaciones modernas: aprendiendo La tecnología de la información permite, ade- constantemente. más, una mejor comunicación. Esto ayuda a to- mar decisiones de mejor calidad y trasmitirla de Los Ayuntamientos y la Prestación de Ser- forma inmediata. Del mismo modo, permite el vicios. acceso a mejores niveles de conocimiento en tan- Las consideraciones políticas propuestas an- to las consultas de naturaleza profesional se pue- teriormente, tienen sustento en el diagnóstico lle- den hacer indistintamente a cualquier país, uni- vado a cabo por diferentes instituciones califica- versidad o institución. das acerca de las limitaciones que de las admi- nistraciones públicas con respecto a la provisión Saber Optimizar el Uso de los Escasos Re- de servicios básicos a la población. En particu- cursos. lar, se aprecian las competencias de los ayunta- Es frecuente escuchar a las autoridades muni- mientos para con ella y sus posibilidades para cipales referir que uno de los problemas por los afrontar las obligaciones normadas en la ley de cuales se debilita su gestión es la carencia de re- municipalidades y que es necesario recordar. Con cursos suficientes para atender la demanda cre- ese propósito sugerimos ver las principales atri- ciente de los munícipes. Siendo cierta esta caren- buciones de los ayuntamientos relacionadas con cia, no es menos cierto que también se hace un los servicios públicos en el Cuaderno No. II. uso inadecuado de los escasos recursos. La mayor La lista de obligaciones es la larga; el tiempo, parte de la economía del ayuntamiento se destina los recursos, las políticas y el personal son limi- al pago de planillas, es decir al sueldo de los tra- tados. Los líderes de los gobiernos municipales bajadores, cuya idoneidad no siempre se eviden- deben de priorizar los principales ejes de acción, cia y que incide negativamente en la gestión. traducirlos en programas realistas para que éstos Saber optimizar los escasos recursos obliga a puedan ser cumplidos. Algunos puntos de la su- tener imaginación, pensamiento estratégico, como gerencia no se encuentran mencionados en las voluntad de ir contra la corriente en aspectos como normas actuales de manera explicita (medio am- el clientelismo político. Es necesario asumir la ta- biente), pero se incluyen debido a su enorme rea de formar una conciencia de responsabilidad importancia política actual para con el buen go- con relación al pago de los servicios por parte de bierno municipal. Lo que se propone a continua- los ciudadanos. Esto genera racionalidad en el uso ción, son aspectos básicos de una estrategia de de los mismos. Del mismo modo, los gobiernos desarrollo local a tomar en cuenta. Las priorida- locales deben de velar por un salario adecuado a des deben ser esfuerzos propios de los gobernan- las necesidades de la gente. tes y gobernados de cada localidad. 20 Jornada Nacional Capacitación Municipal
  21. 21. 2.2 AGENDA PARA UNA ESTRATEGIA Ellos forman parte de un sector menos protegido DE DESARROLLO LOCAL de la sociedad y expuestos a todo tipo de abusos y con menos posibilidades de protegerse por ellos Una Política y un Programa Social de Lu- mismos, principalmente los niños y los ancianos. cha Contra la Pobreza. Los ayuntamientos necesitan contar y desa- Una buena gerencia pública versus rrollar programas sociales, ya que éstos consti- asistencialismo. tuyen instrumentos para transformar las condi- Las declaraciones generales para superar el ciones de pobreza y pobreza extrema de los asistencialismo han resultado insuficientes y ha munícipes de la mayoría de ellos. Los principa- sido necesario diseñar nuevas formas de gestio- les ejes políticos de un programa social que se nar las políticas públicas y primordialmente las deben tener en cuenta son: políticas sociales. Para ejecutar una política asistencialista bastaba con disponer de fondos y • La creación y promoción de oportunidades y organizar una logística básica e iniciar su distri- capacidades económicas para las personas y bución. familias en situación de pobreza. En la actualidad, se requiere una forma su- perior de trabajo y una forma distinta de hacer Estas medidas se pueden aplicar identifican- política social desde la esfera pública. Se parte do las oportunidades locales de desarrollo eco- de la idea de que la mejor política de ayuda a nómico relacionadas con turismo, agricultura, los pobres es procurarles oportunidades de tra- construcción de viviendas, canales de irrigación, bajo, devolverles la dignidad ciudadana. Para etc. Los ayuntamientos no necesariamente deben cumplir con estos propósitos se debe tener una ser los ejecutores, pero sí promocionar y coordi- línea de base, es decir, saber cuántos pobres son nar con los actores públicos (secretarías de Esta- y dónde están. Con esa base de datos definir el do, ONAPLAN) y el sector privado para que las tamaño organizativo de una política social, en- actividades de inversión incluyan la contratación trenar al personal en la neutralidad, transparen- de la mano de obra local. Los ayuntamientos cia y profesionalizarlos. Es importante que al pueden apoyar las capacitaciones laborales que ejecutar los programas sean evaluados para sa- se determine tendrán demanda futura. ber cómo se avanza en la reducción de la po- breza. Todo esto tiene que ver con una buena Desarrollar capacidades básicas mediante gerencia pública como modalidad de alternati- la provisión de salud, educación y cultura. va de gestión. El acceso de todos los munícipes a educación En lo relativo a la cultura, desde la gestión y salud de calidad forma la base para desarrollar del municipio se debe fomentar una identidad capacidades locales. Es una exigencia que la ali- local en base a su historia, sus logros y tradicio- mentación se produzca desde el embarazo y pue- nes musicales. También deben auspiciar la asun- da mantenerse hasta los tres años de edad para ción de valores de responsabilidad ciudadana, preservar la formación cerebral de los niños. Del cooperación, solidaridad y ética. Una identidad mismo modo, las autoridades se deben preocu- local es un importante componente del desarro- par por la calidad de la educación, pues depende llo, pues les agrega compromiso a los habitan- de ello contar con competencias locales. tes de una localidad cuando quieren acometer Los ayuntamientos deben tener responsabili- algo. Asimismo, en las competencias deporti- dad directa en políticas sociales destinadas a pro- vas o musicales se advierte esto. Es así como teger a sectores denominados vulnerables que este entusiasmo local además puede trasladarse están constituidos por niños, mujeres y ancianos. a tareas del desarrollo. Jornada Nacional Capacitación Municipal 21
  22. 22. Protección, Preservación y Desarrollo del por la carencia de los servicios básicos y por la Medio Ambiente Rural y Urbano. calidad de los mismos. El problema de la provi- Para el mundo y los países que lo conforman, sión de los servicios y la calidad de éstos es com- la protección de medio ambiente se ha constitui- plicado, pues su solución depende de diversos do en una prioridad en las agendas de gobierno. factores que mencionamos apretadamente. El agotamiento, depredación y contaminación de los recursos naturales como el agua, la floresta y • Una política clara. Existe la confusión conciente o especies animales tienen serias consecuencias inconsciente de que la entrega de servicios básicos económicas y climáticas que afectan el desarro- es una oportunidad de lucrar desmedidamente. llo de la vida misma del planeta. Los ayuntamien- Este enfoque en los servicios promueve la corrup- tos están llamados a promover y aplicar políticas ción, atenta contra la calidad de los servicios, pues medioambientales destinadas a una relación ar- genera una débil fiscalización y control. Por tanto, mónica con el entorno natural, combatiendo la es necesario que las autoridades varíen el enfoque contaminación del aire y el agua, con recogida y hacía un entendimiento, de que en los servicios tratamiento adecuado de los residuos sólidos, primero está la ciudadanía y no la ganancia, que cuidado de los paisajes y tierras cultivables, evi- en función de ella la vigilancia, como la fiscaliza- tando la contaminación por ruido que agobia a la ción de las obras que se ejecutan, debe llevarse a población. cabo con rigor político, técnico y económico. La mejor política ambiental que pueden desa- rrollar los ayuntamientos es la prevención me- • Descentralización de las decisiones. El proceso de diante la educación. Sobre todo en ayuntamien- descentralización del Estado, requiere del fortaleci- tos que carecen de recursos para llevar grandes miento institucional de los ayuntamientos y, de inversiones de solución. Las políticas preventi- manera muy especial, mejorar la gestión de recur- vas son más viables y tienen mejor resultado. La sos humanos. Los líderes y autoridades deben idea de que las ciudades no son limpias, porque preocuparse por cualificar su plana de profesiona- se recoge la basura, sino porque no se la ensucia les para demostrar que sí es posible ejecutar obras, tiene importantes consecuencias económicas, administrarlas y mantenerlas en bien de la comuni- evita la compra de costosas maquinarias y la con- dad, además de brindar un servicio de calidad. Ver tratación de personal en demasía. Aprender a re- el Cuaderno No. III. ciclar desde el hogar, la escuela y en el trabajo incide positivamente en tener un medio sano. Las • Los deberes ciudadanos. Se debe enfatizar en industrias contaminantes deben asumir la respon- los deberes de la ciudadanía con respecto a los sabilidad de tomar medidas para evitar afectar a servicios. El cumplimiento de los pagos es uno la población, y sus faltas deben ser penalizadas de ellos. No es sólo el sector popular el que drásticamente. practica la elusión del pago, sino gruesos secto- Se debe establecer una coordinación eficien- res de la clase media y alta. Incluso, se buscan te con la Secretaría de Medio Ambiente para im- formas de pagar menos y consumir más. Lo pulsar políticas y acciones relacionadas con la correcto es pagar de acuerdo al nivel del ingreso preservación y desarrollo sostenible de entorno y consumo. Esto genera dignidad, responsabili- natural. dad y hábito de ahorro. La ciudadanía también debe tener una actitud de corresponsabilidad Servicios Eficientes, Oportunos y de Cali- con el cuidado de los servicios y no hacer un uso dad: Transporte, Agua, Alcantarillado y Ener- irracional de ellos. Tuberías de agua rotas, sin gía Eléctrica. dolientes ciudadanos, es un ejemplo de lo que La mayoría de la población no está satisfecha se menciona. 22 Jornada Nacional Capacitación Municipal
  23. 23. • Un plan de desarrollo y de servicios y un diagnósti- formas de evaluación de los ciudadanos con co objetivo concordados son instrumentos de buzones de quejas y líneas telefónicas de aten- gestión útiles permiten saber cuál es la población ción de casos. beneficiaria prevista y proyectada; nos impide hacer obras que luego se convierten en elefantes Involucrar a los Ciudadanos en la Gestión. blancos. Las obras de servicios se hacen tomando (Ver Cuaderno No. III, Herramientas Alternati- en cuenta la tasa de crecimiento poblacional así vas de Gestión Municipal) como de los índices migratorios internos y exter- Tal como se ha indicado anteriormente es con- nos. veniente darle un contenido vivo a la participa- ción de los ciudadanos en la gestión de la locali- Agilizar los Trámites Burocráticos, Desalen- dad y sus gobiernos. Los líderes deben de enten- tar y Castigar la Corrupción. der que hacer participar en las decisiones a la Si existe un consenso generalizado en los mayoría de la población puede resultar difícil por munícipes, es muy posible que sea su descon- el nivel educativo de las personas o por temor de tento con respecto a los trámites burocráticos, sus convertir la participación en un conato de parti- costos monetarios y la pérdida de tiempo. La frus- dos o intereses, pero es necesario por sus bonda- tración y la irritabilidad por las horas de filas para des estratégicas para con el desarrollo y la un trámite muchas veces para conseguir poco o gobernabilidad. La participación de la gente da nada o simplemente para que le manden a hacer sustento y legitimidad a las decisiones locales, fila nuevamente, provocan un descontento gene- compromete a la acción, la vigilancia y desa- ralizado. La ineficacia genera tráfico de influen- rrolla la responsabilidad y el esfuerzo. Además, cias y corrupción, favorece el clientelismo y el permite superar la mentalidad pedigüeña y la es- paternalismo como modalidad de relación entre pera pasiva en la solución de sus necesidades. las autoridades y la población. En consecuencia, Los líderes deberán tener una voluntad políti- la burocracia administrativa pública y la corrup- ca con respecto a la participación ciudadana, ela- ción generan mala calidad de servicios, borando políticas de participación y establecien- deslegitiman la función pública y provocan el do canales, mecanismo y procedimientos para atraso del país. Es necesario tomar en cuenta llevarlos a cabo. Existen variadas experiencias medidas como: exitosas que pueden ser estudiadas, tomadas en cuenta y aplicadas en el país. Cómo ejemplos de • Profesionalizar la administración del ayuntamiento. este esfuerzo de participación se puede mencio- El saber hacer lo que se tiene que hacer y tener nar la ejecución de Presupuesto Participativo por claro las funciones ayuda a una gestión eficiente. parte de muchos ayuntamientos, mientras otros Muchos trámites no se hacen porque las personas se preparan para llevarlos a cabo. El desarrollo en sus puestos conocen poco de sus funciones y del Sistema Financiero Municipal (SIFMUN), hacen mal lo que tienen que hacer. que busca modernizar la gestión y aumentar su transparencia, también está encaminado a facili- • Institucionalizar un desempeño por resultados, con tar el control y la participación ciudadana. una política de incentivos al rendimiento, la efi- No se puede dejar de tener en cuenta que la ciencia y la calidad. Esto permite evaluar rendi- población, en muchos casos, no sólo espera que mientos claros a diferencias de funciones generales le resuelvan sus problemas sino ser tomada en sujetas a interpretaciones arbitrarias. cuenta y escuchada con amabilidad y sinceridad de una manera transparente. La gente no sólo • Rediseñar los procedimientos para lograr agilidad reivindica servicios sino el buen trato. La parti- en los trámites, creando ventanillas de atención y cipación ayuda a modelar una cultura diferente Jornada Nacional Capacitación Municipal 23
  24. 24. de relación del Estado con la ciudadanía y pone cación y salud, sin revisiones de la equidad, sin a la persona como fin supremo de sus objetivos servicios sociales públicos eficientes y de alta y funciones. calidad, significan cruentos impactos regresivos en las condiciones de vida básicas de extensos 2.2.1 Recomendaciones y Criterios sufridos sectores del mundo en desarrollo, y la que Pueden Tomarse en Cuenta prolongación de una exclusión social injustifica- Los líderes de los gobiernos municipales (au- ble” toridades) tienen que tomar en cuenta los cam- En la provisión de los servicios básicos por bios en el mundo que están demandando, tam- parte de los ayuntamientos se debe tener en cuenta bién, cambios en la gestión de los gobiernos lo- que no existe una sola alternativa ni una sola for- cales. Hay que estar conscientes de su necesi- ma de hacerlo eficientemente. No hay una supe- dad, de su importancia, pues de esto depende el rioridad de la empresa privada, ni tampoco el éxito en el gobierno local y el nacional. Estado es por principio deficiente. Puede haber Los cambios que se han producido en los últi- formas mixtas y cooperativas de proveer servi- mos tiempos en la tecnología y la informática cio eficiente. El líder o gobernante debe saber han influido en todas las esferas de la vida so- escoger lo más conveniente para la población, cial, en la economía, la cultura, la política y en previa asesoría especializada que dé fundamen- los gobiernos. Si bien es cierto que estos cam- to a su decisión. bios han generado desequilibrios e injusticias, nos No es tarea sólo del Síndico y su gobierno el plantean la búsqueda de oportunidades que apro- proveer servicios públicos, sino de los ciudada- vechar para salir de las desfavorables condicio- nos, gobierno central, entidades no gubernamen- nes en que se encuentra la mayoría. Sólo se pue- tales, empresas privadas y demás actores de la de hacer una afirmación segura: no podemos ni sociedad. Por tanto, es tarea de los líderes de la debemos seguir como estamos ni con los estilos localidad tomar iniciativas, promover consensos, que tenemos. establecer planes, diseñar políticas. En suma, Tomando en cuenta el panorama de desafíos promover la cooperación interinstitucional que descrito, los líderes como aspirantes a conducir genere resultados eficientes. Así podremos con- los ayuntamientos requieren una estrategia de tar en el futuro con ayuntamientos que provean Estado, y no de partido, en los temas relativos a servicios eficientes y de calidad a las mayorías, la gestión de los servicios públicos y políticas pero es un futuro condicionado a una capacidad sociales. Unas políticas y acciones que trascien- del gobierno central de ceder competencias a los dan los períodos gubernamentales y no acciones ayuntamientos; a líderes y munícipes con una que busquen impresionar a los electores o satis- nueva mentalidad en la forma de gobernar y ser facer ofertas o demandas clientelares. gobernado; a secretarías de Estado menos buro- Kliksberg nos plantea: “El costo de “oportu- cráticas; a partidos menos clientelitas; a profe- nidad social” es muy alto. Cada instante que trans- sionales y trabajadores con vocación de servi- curre sin políticas de inversión sostenidas en edu- cio, responsabilidad y valores éticos. 24 Jornada Nacional Capacitación Municipal
  25. 25. TERCER MÓDULO Cultura Organizacional III. en la Gestión Municipal INTRODUCCIÓN tión pública municipal. La incidencia de la cultura política en la ges- De acuerdo a lo señalado, consideramos que tión eficiente de un ayuntamiento municipal pa- el diseño e ejecución de propuestas de una nueva reciera ser un tema de escasa importancia o de cultura constituyen un factor significativo, en menor valor frente a otras necesidades y desa- muchos casos crucial para una gestión eficiente fíos, como son los de las carencias de recursos y eficaz de los gobiernos locales. económicos, organización interna, gestión de los Este trabajo busca generar una reflexión crí- residuos sólidos, por citar algunos. tica desde la cultura política que modela un esti- Existen numerosos esfuerzos desarrollados y lo de gestión; proponer una reflexión acerca de por desarrollar para mejorar la gestión pública. su importancia para con la gestión municipal y Son también numerosos los esfuerzos desplega- la sociedad; al mismo tiempo, dar a conocer o dos para mejorar los ayuntamientos en la gestión reconocer algunos tópicos relacionados con el municipal. Múltiples iniciativas: charlas, talleres, cambio de los modelos en la gestión de una nue- folletos y discursos han acogido a autoridades y va cultura en el sector pública. funcionarios municipales. No pocas propuestas Con ello también nos proponemos contribuir se han realizado para mejorar la eficiencia y la a una visión integral, holística de la gestión mu- eficacia en la gestión de los ayuntamientos. Los nicipal; que tome en cuenta no sólo el impulso resultados positivos son escasos y limitado. de nuevos planes, estrategias, modelos de orga- La ausencia de políticas y estrategias cultura- nización, sino también cuente con una estrategia les innovadas incide notoriamente en las formas de construcción de una nueva cultura que afirme de organización y gestión, y podrían explicar la y cohesione las ideas, pensamientos y acciones poca viabilidad de los nuevos modelos de ges- innovadas de los actores de la gestión moderna. Jornada Nacional Capacitación Municipal 25
  26. 26. 3.1- POR QUÉ ES IMPORTANTE TOMAR mer nivel del ejercicio de gobierno que tienen EN CUENTA LA CULTURA ORGANIZA- los ciudadanos. Es donde la cultura se estanca o CIONAL modifica. En ello radica la importancia de tomar en cuenta su valor. El municipio es un espacio de construcción y cambio de una cultura democrática. Una nueva cultura como garantía de la El ayuntamiento es el gobierno más cercano a sostenibilidad de una gestión municipal efi- la ciudadanía, el contacto con la población, sus ciente. relaciones e interrelaciones generan y legitiman La cultura es la más poderosa fuerza de resis- la cultura de relación entre las autoridades y los tencia por ser la mantenedora de identidad de una munícipes. En base a esto se ha legitimado, por organización. ejemplo, la idea de que las autoridades mandan Poco puede un buen organigrama, una buena y la población obedece. norma cuando el funcionario y el ciudadano con- En la actualidad ya no se discute acerca del ceden poco valor o ninguno al mismo o cuando valor democrático de los gobiernos municipales, la autoridad, el funcionario o el trabajador con- lo que se encuentra como preocupación es la apli- fían en el partido o el padrino más que en el buen cación de estrategias políticas y organizativas desempeño de su función. para que estos sean coherentes y eficientes. Por Sólo la adopción de nuevos modelos cultura- ejemplo, panificación estratégica, calidad del les hará posible la viabilidad y sostenibilidad de liderazgo, simplificación de normas y procedi- las reformas políticas en la gestión pública y mientos, sistemas de comunicación y de relacio- municipal. Es decir, cuando los gestores crean nes entre los miembros de la institución, trabajo necesario y posible la organización y asignación en equipo, gestión de los recursos económicos y de responsabilidades en base al mérito, acepten de personal. La mayor parte de estos instrumen- y practiquen la transparencia y la autoridad como tos de gestión están relacionados con la cultura. servicio a la ciudadanía y se sientan Existe poca comprensión de que la mayor parte emocionalmente comprometidos con ella. de estas políticas tienen un componente cultural. Por ejemplo, el uso partidario de los recursos Nuevas formas de organización frente a vie- económicos, uso discrecional del gasto, la capa- jas conductas culturales. cidad o incapacidad para la generación de nue- Ampliar los mecanismos de participación co- vos ingresos y uso óptimo de los mismos; si la munitaria y potenciar el valor de la misma en la escogencia del personal obedece a criterios de gestión institucional y el desarrollo local, modi- racionalidad (adecuación del puesto con la cali- ficando las actitudes, hábitos y métodos de tra- ficación y capacidad) o simple modalidad bajo. Esto implica un replanteamiento del rol del clientelar. Las razones que sustentan estas deci- liderazgo y la autoridad desde una perspectiva siones sean positivas o negativas, modernas o tra- más democrática, en la cual valores como el ser- dicionales son culturales. Las soluciones sugeri- vicio y la honestidad ocupan un lugar central. das y practicadas han enfatizado el cambio de los procedimientos y formulación de estrategias. Un cambio en la cultura como garantía de No se ha tomado en cuenta la cultura del trabaja- éxito en la gestión municipal. dor público como de las autoridades: su conduc- Uno de los problemas fundamentales es la in- ta, sus valores, sus convicciones acerca de cómo coherencia que suele existir entre el discurso y ejercer el gobierno y relacionarse con los la práctica en cuanto al cumplimiento de las nor- munícipes. Los municipios son los espacios don- mas. Éstas se redactan, se publican y muchas de se genera y desarrolla una cultura. Es el pri- veces se guardan. Las razones del incumplimiento 26 Jornada Nacional Capacitación Municipal
  27. 27. de las normas son de hecho culturales, existe en que incluye los conocimientos, las costumbres y la mentalidad de una considerable mayoría la idea todas las capacidades y hábitos que el hombre de que cumplir las normas no es la mejor vía para adquiere como miembro de la sociedad”. lograr resultados. En la práctica se busca acudir G. Rocher, plantea que "la cultura es un con- a familiares influyentes, relaciones políticas junto de maneras de pensar, de sentir, y de ac- partidaristas. Esta situación es necesario cambiar- tuar, más o menos formalizadas que, siendo la. Por tanto, es conveniente actuar sobre los com- aprendidas por una pluralidad de personas, sir- portamientos mediante estrategias culturales de- ven de una forma, a la vez subjetiva y simbólica, liberadamente construidas. Éstas pueden permi- para una colectividad concreta" tir un cambio exitoso en la gestión municipal. Según Lucian W. Pye: “Podemos definir la cultura política como el conjunto de actividades, La cultura y la cultura política moderna. creencias y sentimientos que ordenan y dan sig- “El uso indiscriminado de un término no sería nificado a un proceso político y que proporcio- grave si las palabras no fueran un instrumento nan los supuestos y normas fundamentales que para analizar la realidad, pero lo son. Sus signifi- gobiernan el comportamiento en el sistema polí- cados indican senderos abiertos en las cosas, que tico” las hacen transitables. Una palabra perdida, es Como se puede apreciar, la cultura tiene dife- tal vez un acceso a la realidad perdida. Una pala- rentes acepciones, en particular cuando de trata bra emborronada es un camino oculto por la ma- de definirla de manera general. Y no puede ser leza”. José Antonio Marina. de otra manera, pues la cultura es todo lo que los Las palabras, sus significados y usos, con fre- seres humanos han producido y producen desde cuencia se prestan a confusiones por la interpre- su aparición hasta la actualidad en constante tación, el significado y el uso arbitrario que les interacción con la naturaleza y los humanos mis- damos cotidianamente, se prestan a confusión. mos. En tanto nuestro propósito no es agotar este Es conveniente, por tanto, que indiquemos cuá- amplio, complejo y polémico tema, por lo que les serán los significados que adquirirán las pa- tomaremos una definición más restrictiva de cul- labras “política” y “cultura” en el curso del pre- tura política. Para efectos del presente trabajo sente trabajo. comprenderemos la cultura política según la de- No existe una definición correcta ni única de finición de Rocher agregándole la idea de la con- cultura, como tampoco de cultura política. Da- frontación y la gestión del poder. Podría quedar mos a conocer algunas que interesan para el pre- el concepto de la siguiente manera: La cultura sente trabajo. En la Enciclopedia Encarta se de- política es un conjunto de maneras de pensar, fine cultura en su significado genérico como un sentir y actuar, más o menos formalizadas que, “conjunto de rasgos distintivos, espirituales y siendo aprendidas y compartidas o enfrentadas materiales, intelectuales y afectivos, que carac- por una pluralidad de personas, sirven de una terizan a una sociedad o grupo social en un pe- forma, a la vez subjetiva y simbólica, para que riodo determinado. El término ‘cultura’ engloba personas o grupos gestionen el poder político en además modos de vida, ceremonias, arte, inven- una colectividad concreta. ciones, tecnología, sistemas de valores, derechos fundamentales del ser humano, tradiciones y 3.2 LAS CORRIENTES creencias. A través de la cultura se expresa el EN LA CULTURA POLÍTICA hombre, toma conciencia de sí mismo, cuestiona LA MODERNIDAD. Esta corriente de signi- sus realizaciones, busca nuevos significados y ficado e importancia mundial surge como una crea obras que le trascienden”. respuesta principalmente a la hegemonía de los Para Tylor: “La cultura es todo ese complejo feudos y la iglesia en los planos políticos, eco- Jornada Nacional Capacitación Municipal 27
  28. 28. nómicos y culturales. El conjunto de las socieda- Sociedades como la nuestra, es decir aquellas des se encuentran afectadas por formas de go- en las cuales no han existido reformas culturales bierno en las que prevalecen los principados, y filosóficas, en las que tampoco se han experi- ducados, es decir, divididos en pequeños territo- mentado transformaciones económicas, industria- rios en los que cada noble tiene su propia norma les ni tecnológicas de la envergadura de las de y su propia ley y forma de aplicarlas. Con los los países desarrollados, la estructura pública o cambios en la forma de pensar y entender la re- el modelo estatal se ha producido al amparo de lación del ser humano con la naturaleza y en la personalismos, criterios patrimoniales y sociedad, se postula que la ciencia y la razón clientelismos partidarios. Este modelo cultural de deben iluminar las acciones de las personas y no gestión pública basado en intereses de gobernan- las verdades sobrenaturales. El ser humano con- tes de turno, generó un Estado débil, ineficiente, cebido como racionalidad, capaz de orientar su burocrático, con graves niveles de corrupción. desarrollo en base a la previsión y el cálculo. A continuación, presentamos una enumeración Esta filosofía formó la cultura de la gestión sucinta de las manifestaciones culturales obser- moderna. Un nuevo tipo de Estado nacional, una vadas en la gestión pública que, sin ser las más nueva economía, el capitalismo y un Estado mo- completas, revelan una característica, en parti- derno en los que los feudos son remplazados por cular, en la gestión municipal. los sistemas de administración y control centra- lizados y especializados que toman el nombre de 3.3 FORJAR UNA NUEVA CULTURA DE nación o país. Max Weber, el más importante GESTIÓN EN LAS MUNICIPALIDADES estudioso de las estructuras y principios de la PARA LOGRAR EL DESARROLLO burocracia, identificó las siguientes normas bá- “Toda reforma que no signifique la de las cos- sicas fundamentales: tumbres será siempre inoperante” Thomas Carlyle. 1) el funcionariado está organizado como una jerar- quía de mandos; • Cambiar la cultura política no es fácil, pero es 2) los funcionarios son remunerados mediante un necesario si se quiere tomar responsablemente la sueldo y no reciben gratificaciones por servicios; tarea de contribuir al desarrollo del país. La vigen- 3) la autoridad de los funcionarios proviene de su cia de una cultura revela la inexistencia de un cargo y determinada por éste; cambio. Es sencillo comprobar esto cuando uno 4) el nombramiento responde a méritos probados, no toma en cuenta la cantidad de leyes y normas que a recomendaciones; se promulgan para promover el cambio, cuántas 5) las decisiones se toman de acuerdo con unas charlas, conferencias y seminarios se han efectua- reglas estrictas preestablecidas; y do demandando, proponiendo, escribiendo alterna- 6) las burocracias actúan mediante la aptitud técnica tivas para una buena gobernabilidad municipal u y mantienen un registro de sus actuaciones. otras instancias públicas; pero los cambios no se han producido en la dimensión ni en la forma que En gran parte de las sociedades se ha seguido en se ha querido. mayor o menor medida esta orientación. División del trabajo, jerarquías claras y fijas, cargos asigna- • Se ha indicado que es difícil porque la cultura es dos por mérito y sistemas de promoción. Está forma responsabilidad estatal, gubernamental, de los de organización estatal fue predominante en los paí- partidos, las iglesias y la familia. Sus plazos para ses desarrollados y en la actualidad se encuentran cambiar son largos, no se pueden esperar éxitos cuestionados y en crisis por los cambios generados a inmediatos. El cambio en la cultura es también partir del avance de la tecnología y la informática. conflictivo porque afecta poderes e intereses. 28 Jornada Nacional Capacitación Municipal

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