ระบบบัญชาการเหตุการณ์ กับการจัดการในภาวะฉุกเฉินของประเทศ
•
7 recomendaciones•12,942 vistas
ความรู้เกี่ยวกับ ระบบบัญชาการเหตุการณ์ ตามแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ 2558
Recomendados
Más contenido relacionado
La actualidad más candente
La actualidad más candente (20)
Destacado
Destacado (20)
ระบบบัญชาการเหตุการณ์ กับการจัดการในภาวะฉุกเฉินของประเทศ
- 3. ระบบบัญชาการณ์เหตุการณ์กับการจัดการในภาวะฉุกเฉินของประเทศไทย ระบบบัญชาการเหตุการณ์ กับการจัดการในภาวะฉุกเฉินของประเทศไทย เรียบเรียง ร้อยตรีพงศธร ศิริสาคร ศูนย์อ�ำนวยการบรรเทาสาธารณภัย กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย กระทรวงมหาดไทย ISBN 978-974-458-557-8 พิมพ์ครั้งที่ 1 กันยายน 2559 จ�ำนวน 1,000 เล่ม จัดพิมพ์โดย กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย กระทรวงมหาดไทย 3/12 ถนนอู่ทองนอก เขตดุสิต กรุงเทพฯ 10300 โทรศัพท์ 0 2637 3000 สายด่วนนิรภัย 1784 www. disaster.go.th พิมพ์ที่ บริษัท บอร์น ทู บี พับลิชชิ่ง จ�ำกัด 53/1 หมู่ 7 ถนนสวนหลวงร่วมใจ ต�ำบลสวนหลวง อ�ำเภอกระทุ่มแบน จังหวัดสมุทรสาคร 74110 โทรศัพท์ 0 2813 7378 โทรสาร 0 2813 7378
- 4. ระบบบัญชาการณ์เหตุการณ์กับการจัดการในภาวะฉุกเฉินของประเทศไทย ก โลกปัจจุบันก�ำลังเผชิญกับปัญหาสาธารณภัยที่เกิดขึ้นบ่อยครั้ง ซึ่งทวี ความรุนแรงและก่อให้เกิดผลกระทบต่าง ๆ ที่มีความซับซ้อนมากยิ่งขึ้น สาเหตุ ส่วนหนึ่งมาจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ ประกอบกับการพัฒนา ด้านต่าง ๆ ที่ไม่ค�ำนึงถึงความยั่งยืนของทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ท�ำให้ส่งผลกระทบเชิงลบสร้างความสูญเสียต่อชีวิตและทรัพย์สินของประชาชน รวมถึงการพัฒนาประเทศเป็นอย่างมาก ประเทศไทยมีพระราชบัญญัติป้องกัน และบรรเทาสาธารณภัยพ.ศ.2550เป็นกฎหมายเฉพาะในการจัดการความเสี่ยง จากสาธารณภัย เพื่อมุ่งเน้นให้เกิดเอกภาพในการอ�ำนวยการและบริหารจัดการ ในการปฏิบัติงานการจัดการความเสี่ยงจากสาธารณภัยกอปรกับคณะรัฐมนตรี มีมติอนุมัติแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. 2558 เมื่อ วันที่ 31 มีนาคม 2558 เพื่อให้ทุกหน่วยงานใช้เป็นแผนแม่บท (Master Plan) ในการจัดการสาธารณภัย โดยใช้เป็นกรอบและทิศทางในการปฏิบัติงานด้าน สาธารณภัยให้แก่ประเทศไทย ดังนั้น เพื่อเป็นการเตรียมความพร้อมและสร้างภูมิคุ้มกันในการรองรับ และรับมือในการจัดการในภาวะฉุกเฉินของประเทศอย่างมีมาตรฐานและ เป็นระบบในการจัดการสาธารณภัยทั้ง 4 ระดับ ตามแผนการป้องกันและบรรเทา สาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. 2558 กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ในฐานะ หน่วยงานกลางของรัฐในการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยของประเทศ จึงได้จัดท�ำหนังสือระบบบัญชาการเหตุการณ์กับการจัดการในภาวะฉุกเฉิน ของประเทศไทยขึ้น โดยมีจุดมุ่งหมายให้ระบบบัญชาการเหตุการณ์ (Incident Command System : ICS) เป็นเครื่องมือที่ใช้สั่งการ ควบคุม และประสาน ความร่วมมือของแต่ละหน่วยงานในการจัดการในภาวะฉุกเฉิน และเป็นระบบ ปฏิบัติการในการระดมทรัพยากรไปยังที่เกิดเหตุ เพื่อให้สามารถปกป้องชีวิต ค�ำน�ำ
- 5. ระบบบัญชาการณ์เหตุการณ์กับการจัดการในภาวะฉุกเฉินของประเทศไทยข ทรัพย์สินและสิ่งแวดล้อมเป็นไปอย่างมีเอกภาพและปฏิบัติงานได้อย่างต่อเนื่อง มีประสิทธิภาพมากยิ่ง ๆ ขึ้นไป กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยคาดหวังว่าหนังสือระบบบัญชาการ เหตุการณ์กับการจัดการในภาวะฉุกเฉินของประเทศไทยเล่มนี้ จะเป็นแนวทาง ปฏิบัติให้ทุกส่วนราชการ หน่วยงาน และภาคเอกชนสามารถปรับใช้ระบบ บัญชาการเหตุการณ์ให้เป็นระบบมาตรฐานของประเทศต่อไป (นายฉัตรชัย พรหมเลิศ) อธิบดีกรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ผู้อ�ำนวยการกลาง
- 6. ระบบบัญชาการณ์เหตุการณ์กับการจัดการในภาวะฉุกเฉินของประเทศไทย ค ในการจัดการความเสี่ยงสาธารณภัย ระบบการปฏิบัติงานในภาวะฉุกเฉิน ที่มีเอกภาพในการประสานงานอย่างสอดคล้อง ถือว่าเป็นปฏิบัติการที่มี ความส�ำคัญอย่างยิ่งยวด เพราะเป็นระยะที่ระบบจะสามารถบริหารจัดการ ให้สถานการณ์กลับคืนสู่ภาวะปกติ หรือระบบจะพ่ายแพ้ต่อความรุนแรงของ ผลกระทบจนไม่สามารถรับมือได้การปฏิบัติงานนี้จึงต้องอาศัยหน่วยงานจ�ำนวน มากเข้าปฏิบัติการร่วมกันภายใต้กรอบการปฏิบัติงานเดียวกันที่เรียกว่า“ระบบ บัญชาการเหตุการณ์” ซึ่งเป็นระบบที่ถูกออกแบบให้มีมาตรฐานการใช้ร่วมกัน ในระดับสากล เพื่อประโยชน์ในการสร้างเอกภาพในการปฏิบัติงานข้ามสายงาน ภายในพื้นที่ และเมื่อต้องรับความช่วยเหลือจากต่างประเทศเช่นเดียวกัน การเขียนหนังสือคู่มือการใช้ระบบบัญชาการเหตุการณ์นั้น ต้องอาศัย ผู้ที่มีหลักการทางวิชาการในการท�ำความเข้าใจระบบในบริบทของการบริหาร จัดการของประเทศไทย และประสบการณ์การปฏิบัติงานในการอธิบาย ความเชื่อมโยงของระบบเชิงพื้นที่ ซึ่งผู้เขียนเป็นผู้ที่มีทั้งหลักวิชาและ ประสบการณ์ เชิงปฏิบัติการในพื้นที่มาอย่างยาวนาน และเผชิญหน้ากับ โจทย์ยากๆ ในแต่ละครั้งที่ปฏิบัติงาน จึงท�ำให้การถ่ายทอดเนื้อหาและ รายละเอียดเกี่ยวกับระบบบัญชาการเหตุการณ์เป็นไปอย่างมีระบบ เข้าใจง่าย รวมทั้งยังประยุกต์ใช้การอธิบายเข้าสู่ระบบของประเทศไทยได้อย่างชัดเจนท�ำให้ หนังสือเล่มนี้มีประโยชน์กับผู้ปฏิบัติงานในการศึกษาท�ำความเข้าใจการใช้ระบบ บัญชาการเหตุการณ์เป็นอย่างสูงและยังมีคุณูปการต่อแวดวงวิชาการที่ต้องการ รูปธรรมของการใช้ระบบงานที่ออกแบบเพื่อการบูรณาการอย่างเป็นระบบด้วย ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร. ทวิดา กมลเวชช รองคณบดีฝ่ายวิชาการ คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ค�ำนิยม
- 8. ระบบบัญชาการณ์เหตุการณ์กับการจัดการในภาวะฉุกเฉินของประเทศไทย จ หน้า ค�ำน�ำ ก ค�ำนิยม ค สารบัญ จ บทน�ำ 1 ภาพรวมระบบการบัญชาการเหตุการณ์ 11 โครงสร้างองค์กร หน้าที่ และความรับผิดชอบ 39 กระบวนการวางแผน 69 องค์กรปฏิบัติการจัดการในภาวะฉุกเฉิน ตามแผนการป้องกัน 89 และบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. 2558 บรรณานุกรม 115 ภาคผนวก: แบบฟอร์มที่ส�ำคัญในระบบบัญชาการเหตุการณ์ 117 คณะที่ปรึกษาและผู้จัดท�ำ 160 สารบัญ
- 12. 3ระบบบัญชาการณ์เหตุการณ์กับการจัดการในภาวะฉุกเฉินของประเทศไทย การจัดการในภาวะฉุกเฉิน เป็นการจัดการ (Management) ที่แตกต่าง จากการจัดการในรูปแบบปกติทั่ว ๆ ไป ไม่สามารถใช้ทฤษฎีการจัดการทั่วไป มาใช้ในการจัดการในภาวะฉุกเฉินได้ เนื่องจากในภาวะฉุกเฉินมีตัวแปรที่ ไม่เหมือนการจัดการในภาวะปกติ คือเป็นการจัดการสถานการณ์ที่มีความสลับ ซับซ้อน มีการเปลี่ยนแปลงของสถานการณ์ตลอดเวลา ระยะเวลาในการจัดการ มีอยู่อย่างจ�ำกัด ต้องท�ำงานอย่างรวดเร็วแข่งกับเวลาเพื่อรักษาชีวิตของผู้ประสบภัย และควบคุมสถานการณ์ให้อยู่ในวงจ�ำกัด อีกทั้งยังต้องตัดสินใจบนพื้นฐาน ข้อมูลที่มีจ�ำกัด และในบ่อยครั้งเป็นข้อมูลที่มีความขัดแย้งกันเอง ข้อส�ำคัญ อีกประการหนึ่งคือการจัดการในภาวะฉุกเฉินจะมีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องหลาย หน่วยงานเข้ามาร่วมในการปฏิบัติงานช่วยเหลือผู้ประสบภัยทั้งที่มีอ�ำนาจหน้าที่ ตามระเบียบ กฎหมาย เฉพาะของแต่ละหน่วย ทั้งที่เป็นหน่วยงานทางวิชาการ หรือผู้เชี่ยวชาญเฉพาะด้าน ซึ่งหน่วยงานเหล่านี้ ไม่มีโครงสร้างการบังคับบัญชา หรือการประสานงานระหว่างกันในภาวะปกติ ประเด็นเหล่านี้ เป็นความท้าทายต่อการจัดการของ “นักจัดการ ภาวะฉุกเฉิน (Emergency Manager)” อย่างมาก จึงมีความจ�ำเป็นอย่างยิ่ง ส�ำหรับการจัดการในภาวะฉุกเฉินที่จะต้องจัดท�ำแผนการเตรียมความพร้อม แผนปฏิบัติการแผนเผชิญเหตุ การเตรียมการด้านทรัพยากร การท�ำความตกลง ความเข้าใจระหว่างหน่วยงานและผู้ปฏิบัติงานในทุกระดับรวมทั้งจัดให้มีการฝึก ปฏิบัติงานร่วมกันระหว่างหน่วยงานต่าง ๆ ทั้งที่เป็นหน่วยงานที่มีหน้าที่หลัก และหน่วยงานที่มีบทบาทในการสนับสนุนโดยต้องเป็นที่เข้าใจร่วมกันว่าในการ ปฏิบัติงานตามขั้นตอนการจัดการในภาวะฉุกเฉินนั้น ไม่ว่าความรุนแรงจะอยู่ใน ระดับใดจะต้องใช้ขั้นตอนการปฏิบัติที่เป็นมาตรฐานเดียวกันเสมอเพื่อให้หน่วยงาน และผู้เผชิญเหตุ(FirstResponders)มีความคุ้นเคยและเข้าใจมาตรฐานขั้นตอน บทน�ำ
- 13. 4 บทน�ำ การปฏิบัติงาน หรือที่เรียกว่า Standard Operating Procedure (SOP) ไว้ตั้งแต่ ในภาวะปกติเพื่อให้เจ้าหน้าที่ผู้เผชิญเหตุจากหน่วยงานต่างๆสามารถเข้าเผชิญ กับเหตุการณ์ในภาวะฉุกเฉินได้อย่างรวดเร็วและทันต่อเหตุการณ์ หลักการส�ำคัญในการจัดการในภาวะฉุกเฉิน 1. มาตรฐานการจัดการในภาวะฉุกเฉิน เป็นมาตรฐานการจัดการที่เป็นระบบเดียวกันทั้งประเทศ เพื่อให้ ทุกหน่วยงาน ทั้งภาครัฐ ภาคเอกชน และภาคประชาสังคมต่าง ๆ ที่มีหน้าที่ หรือความสามารถในการเข้าร่วมปฏิบัติงานเผชิญเหตุในภาวะฉุกเฉิน สามารถ ร่วมกันท�ำให้เหตุการณ์ที่เกิดขึ้นนั้นยุติและกลับคืนสู่สภาวะปกติได้โดยเร็ว ไม่ว่า เหตุการณ์นั้นจะมีการจัดการในระดับขนาดเล็กน้อย (ระดับท้องถิ่น) ขนาดเล็ก (ระดับอ�ำเภอ) ขนาดกลาง (ระดับจังหวัด) หรือขนาดใหญ่อย่างยิ่ง (ระดับชาติ) ซึ่งต้องมีการจัดการกับเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นภายใต้รูปแบบ ระบบและความเข้าใจ ที่มีมาตรฐานเดียวกัน ดังนั้น มาตรฐานในการจัดการในภาวะฉุกเฉินคือ ความสามารถในการจัดการร่วมกันทั้งในด้านการสั่งการควบคุมมอบหมายภารกิจ สนับสนุนทรัพยากร และการบูรณาการการติดต่อสื่อสารระหว่างหน่วยงาน ซึ่งจะสามารถเชื่อมต่อพื้นที่และภารกิจระหว่างกันได้ทันที ภายใต้โครงสร้าง องค์กร กระบวนงานและขั้นตอนการปฏิบัติ รูปแบบ ทรัพยากร สัญลักษณ์ การสื่อสารที่มีมาตรฐานแบบเดียวกัน โดยการน�ำระบบบัญชาการเหตุการณ์ (Incident Command System : ICS) มาใช้กับหน่วยงาน
- 14. 5ระบบบัญชาการณ์เหตุการณ์กับการจัดการในภาวะฉุกเฉินของประเทศไทย 2. เอกภาพในการจัดการ เป็นการจัดการในการเผชิญเหตุที่ทุกหน่วยมีการปฏิบัติที่เป็นไป ในทิศทางเดียวกัน โดยนักจัดการภาวะฉุกเฉิน ซึ่งก็คือผู้มีอ�ำนาจตามกฎหมาย (รวมถึงเจ้าพนักงานที่ได้รับการแต่งตั้ง) จะสามารถจัดการกับเหตุการณ์ฉุกเฉิน ที่เกิดขึ้นอย่างมีประสิทธิภาพได้ จ�ำเป็นต้องมีการก�ำหนดสายและล�ำดับการ บังคับบัญชา (span of control) ที่ชัดเจนระหว่างหน่วยงานต่าง ๆ ว่าจะ รับหน้าที่ภารกิจจากผู้ใด หน่วยงานใดเป็นหน่วยงานหลักในการเผชิญเหตุการณ์ ที่เกิดขึ้น หน่วยงานใดท�ำหน้าที่สนับสนุน รวมทั้งการแบ่งความรับผิดชอบ ต่อสถานการณ์นั้น ๆ การท�ำให้มีเอกภาพในการจัดการต้องมีการก�ำหนดวัตถุประสงค์ กลยุทธ์ ยุทธวิธีเพื่อให้มีแนวทางปฏิบัติที่ชัดเจนซึ่งจะท�ำให้เจ้าหน้าที่ของหน่วยงานต่างๆ ที่เข้าร่วมในการเผชิญเหตุ สามารถปฏิบัติงานให้เป็นไปในทิศทางเดียวกันได้ อย่างรวดเร็ว ราบรื่น และมีประสิทธิภาพ ในประเทศไทยมีการใช้ค�ำว่า Single command อย่างแพร่หลาย ท�ำให้ หลายคนแปลความหมายว่าเป็นการสั่งการเพียงคนเดียว ซึ่งเป็นการเข้าใจที่ผิด เนื่องจากค�ำว่า Single Command คือการรวบรวมการสั่งการให้เกิดความเป็น หนึ่งเดียวเนื่องจากเวลาเกิดสาธารณภัยจะมีการทับซ้อนของกฎหมายระเบียบ และอ�ำนาจในการดูแลพื้นที่เสมอ ซึ่งอาจท�ำให้มีผู้มีอ�ำนาจตามกฎหมาย ต่อเหตุการณ์ที่เกิดหลายคน จึงจ�ำเป็นต้องให้เกิดข้อสั่งการที่มีความชัดเจน เป็นหนึ่งเดียว ซึ่งก็คือความเป็นเอกภาพในการจัดการ 3. ความยืดหยุ่นของโครงสร้างองค์กรการจัดการในภาวะฉุกเฉิน โครงสร้างองค์กรการจัดการในภาวะฉุกเฉิน จะมีคุณลักษณะพิเศษ ที่แตกต่างจากโครงสร้างองค์กรในภาวะปกติ เพราะจะปฏิบัติงานด้วยความรวดเร็ว ในภาวะกดดัน มีการเปลี่ยนแปลงไปตามความรุนแรงของแต่ละเหตุการณ์ และ ทรัพยากรในการปฏิบัติงานที่มีอยู่ในขณะนั้น จึงจ�ำเป็นที่จะต้องสามารถปรับตัว
- 15. 6 บทน�ำ ตามสถานการณ์ของแต่ละเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นในแต่ละประเภทและขนาดของภัย ซึ่งจะท�ำให้สามารถรับมือกับเหตุการณ์นั้น ๆ ได้อย่างรวดเร็ว เป็นระบบ ทั้งนี้ การจัดองค์กรในภาวะฉุกเฉิน(ขนาดใหญ่)จะเกี่ยวข้องกับหน่วยงานจ�ำนวนมาก ทั้งในระดับท้องถิ่น อ�ำเภอ จังหวัด ภูมิภาค ส่วนกลาง ภาคเอกชน และองค์กร ระหว่างประเทศ ที่เข้ามาสนับสนุนการปฏิบัติภารกิจของเจ้าหน้าที่และ เจ้าพนักงานตามกฎหมาย การปฏิบัติงานร่วมกันของหลายหน่วยงานมีอ�ำนาจ ตามกฎหมายหลายฉบับจ�ำเป็นต้องใช้หลักความยืดหยุ่นในการประสานการปฏิบัติ และมอบหมายความรับผิดชอบไม่ว่าสถานการณ์นั้นจะมีการแจ้งเตือนล่วงหน้า เช่น วาตภัย สึนามิ หรือไม่มีการแจ้งเตือนล่วงหน้า เช่น แผ่นดินไหว เป็นต้น การจัดการในภาวะฉุกเฉินตามแผนการป้องกัน และบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. 2558 การจัดการความเสี่ยงจากสาธารณภัยของประเทศไทยรวมถึงการจัดการ ในภาวะฉุกเฉิน ซึ่งคณะรัฐมนตรีได้อนุมัติ เมื่อวันที่ 31 มีนาคม 2558 ก�ำหนด ให้ทุกหน่วยงานใช้กรอบการปฏิบัติตามแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย แห่งชาติ พ.ศ. 2558 โดยมอบหมายให้ 1. กระทรวงกรมองค์กรและหน่วยงานภาครัฐรัฐวิสาหกิจจังหวัดอ�ำเภอ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ภาคเอกชน และภาคส่วนอื่น ๆ ปฏิบัติการ ให้เป็นไปตามแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. 2558 2. ส�ำนักงบประมาณหน่วยงานที่เกี่ยวข้องและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พิจารณาให้ความส�ำคัญในการจัดสรรงบประมาณเพื่อการป้องกันและลดผลกระทบ การเตรียมความพร้อม การเผชิญเหตุ และการจัดการในภาวะฉุกเฉิน รวมถึง การฟื้นฟูอย่างยั่งยืน
- 16. 7ระบบบัญชาการณ์เหตุการณ์กับการจัดการในภาวะฉุกเฉินของประเทศไทย 3. หน่วยงานแต่ละระดับ จัดท�ำแผนปฏิบัติการรองรับยุทธศาสตร์และ บรรจุแผนงานและโครงการที่เกี่ยวข้องกับการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ไว้ในแผนปฏิบัติราชการประจ�ำปีด้วย แผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. 2558 แบ่งระดับ การจัดการสาธารณภัย ออกเป็น 4 ระดับ ได้แก่ ระดับชาติ (2 ระดับ) ระดับ จังหวัด และระดับพื้นที่ (อ�ำเภอและท้องถิ่น) ได้แก่ ระดับอ�ำเภอ และท้องถิ่น ระดับ 1 สาธารณภัยขนาดเล็ก มีผู้อ�ำนวยการอ�ำเภอ (นายอ�ำเภอ) รับผิดชอบ และปฏิบัติหน้าที่ในการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยในเขตอ�ำเภอของตน และมีหน้าที่ช่วยเหลือผู้อ�ำนวยการจังหวัดตามที่ได้รับมอบหมาย และให้ ผู้อ�ำนวยการท้องถิ่น (ผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแห่งพื้นที่) มีหน้าที่ ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยในเขตท้องถิ่นของตน และมีหน้าที่ช่วยเหลือ ผู้อ�ำนวยการจังหวัดและผู้อ�ำนวยการอ�ำเภอตามที่ได้รับมอบหมาย กรุงเทพมหานคร:ให้ผู้ช่วยผู้อ�ำนวยการกรุงเทพมหานคร(ผู้อ�ำนวยการเขต) รับผิดชอบและปฏิบัติหน้าที่ในการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยในเขต ของตน และมีหน้าที่ช่วยเหลือผู้อ�ำนวยการกรุงเทพมหานครตามที่ได้รับ มอบหมาย ระดับจังหวัด ระดับ2สาธารณภัยขนาดกลางมีผู้อ�ำนวยการจังหวัด(ผู้ว่าราชการจังหวัด) รับผิดชอบการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยในเขตจังหวัดโดยมีนายกองค์การ บริหารส่วนจังหวัดเป็นรองผู้อ�ำนวยการจังหวัด กรุงเทพมหานคร : มีผู้อ�ำนวยการกรุงเทพมหานคร (ผู้ว่าราชการ กรุงเทพมหานคร) รับผิดชอบในการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยในเขต กรุงเทพมหานคร
- 17. 8 บทน�ำ ระดับชาติ แบ่งออกเป็น 2 ระดับ คือ ระดับ 3 สาธารณภัยขนาดใหญ่ มีผู้บัญชาการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย แห่งชาติ (รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย) ท�ำหน้าที่ควบคุม ก�ำกับ บังคับบัญชา สั่งการ ในการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยทั่วราชอาณาจักร โดยมีปลัดกระทรวงมหาดไทยเป็นรองผู้บัญชาการ ระดับ 4 สาธารณภัยขนาดร้ายแรงอย่างยิ่ง มีนายกรัฐมนตรีหรือรองนายก รัฐมนตรีที่ได้รับมอบหมายเข้าท�ำหน้าที่สั่งการ ก�ำกับ ควบคุมการปฏิบัติของ ผู้บัญชาการ ผู้อ�ำนวยการ หน่วยงานของรัฐ และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แนวทางการปฏิบัติในภาวะฉุกเฉินตามแผนการป้องกัน และบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ แผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. 2558 ได้ก�ำหนด แนวทางการปฏิบัติในภาวะฉุกเฉิน โดยก�ำหนดให้ “ทุกส่วนราชการ หน่วยงาน และภาคเอกชนใช้ระบบบัญชาการเหตุการณ์(IncidentCommandSystem) เป็นระบบมาตรฐานของประเทศไทยในการจัดการในภาวะฉุกเฉิน”และยังได้น�ำ แนวความคิดในการจัดการในภาวะฉุกเฉินที่เป็นสากลมาปรับใช้ให้เข้ากับบริบท ของประเทศไทย และก�ำหนดเป็นแนวทางการปฏิบัติในภาวะฉุกเฉิน ดังนี้ 1. การจัดตั้งองค์กรปฏิบัติในการจัดการในภาวะฉุกเฉิน ได้แก่ - ศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (การจัดการ สาธารณภัยระดับ 1) - ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์อ�ำเภอ (การจัดการสาธารณภัยระดับ 1) - ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์จังหวัด (การจัดการสาธารณภัยระดับ 2)
- 18. 9ระบบบัญชาการณ์เหตุการณ์กับการจัดการในภาวะฉุกเฉินของประเทศไทย - ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ส่วนหน้าจังหวัดและกองอ�ำนวยการป้องกัน และบรรเทาสาธารณภัยกลาง:กอปภ.ก.(การจัดการสาธารณภัยระดับ3และ4) - กองบัญชาการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ : บกปภ.ช. (จัดตั้งขึ้นตลอดเวลา แต่จะเริ่มสถาปนา (Activate) โครงสร้างต่าง ๆ เป็นล�ำดับ ขึ้นไปตามความรุนแรงของสถานการณ์) 2. แนวทางปฏิบัติระบบบัญชาการเหตุการณ์ (Incident Command System) 3. แนวทางการก�ำกับ และควบคุมพื้นที่ (Area Command) 4. แนวทางการสนับสนุนการปฏิบัติงานในภาวะฉุกเฉิน(สปฉ.)(Emergency Support Function : ESF) 5. แนวทางปฏิบัติในการสนับสนุนการจัดการเหตุการณ์ (Incident Management Assistance Team : IMAT) หลักการ แนวความคิด และแนวทางปฏิบัติเหล่านี้ สามารถน�ำมาใช้ ในการจัดการสาธารณภัยได้ในทุกประเภทภัย(AllHazard)ตามที่ระบุในเหตุผล การประกาศใช้พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. 2550 ที่ต้องการให้เกิดเอกภาพและมาตรฐานในการอ�ำนวยการและบริหารจัดการ เกี่ยวกับการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย
- 22. 13ระบบบัญชาการณ์เหตุการณ์กับการจัดการในภาวะฉุกเฉินของประเทศไทย ภาพรวม ระบบบัญชาการเหตุการณ์ แนวคิดการจัดการความเสี่ยงจากสาธารณภัย ประเทศไทย ได้ก้าวเข้าสู่ช่วงของการปรับเปลี่ยนหลักการและแนวคิด ในการจัดการสาธารณภัยอีกครั้งหนึ่ง จากแนวคิดการป้องกันภัยฝ่ายพลเรือน (Civil Defense) ที่มีมาตั้งแต่ พ.ศ. 2482 - 2522 มาเป็นการจัดการสาธารณภัย (Disaster Management) ในห้วงปี พ.ศ. 2545 และเปลี่ยนมาเป็นการจัดการ ความเสี่ยงจากสาธารณภัย(DisasterRiskManagement)ในปี2558ตามกรอบ Sendai Framework for DRR 2015-2030 ดังปรากฏในแผนการป้องกันและ บรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. 2558 การจัดการความเสี่ยงจากสาธารณภัย แบ่งช่วงการปฏิบัติออกเป็น 3 ช่วง คือ 1) ช่วงการลดความเสี่ยงจากสาธารณภัย (Disaster Risk Reduction) ได้รวมภารกิจการป้องกัน (Prevention) การลดผลกระทบ (Mitigation) และ การเตรียมความพร้อม (Preparedness) ไว้ในช่วงเดียวกัน 2) ช่วงการจัดการ ในภาวะฉุกเฉิน (Emergency Management) และ 3) ช่วงการฟื้นฟู (Recovery) โดยมีการฟื้นสภาพ (Rehabilitation) การซ่อมสร้าง (Reconstruction) และ การท�ำให้ดีกว่าเดิมและปลอดภัยกว่าเดิม (Build Back Better and Safer) เป็นหลักการส�ำคัญ
- 24. 15ระบบบัญชาการณ์เหตุการณ์กับการจัดการในภาวะฉุกเฉินของประเทศไทย ประเทศไทยกับระบบบัญชาการเหตุการณ์ ประเทศไทยมีความพยายามในการน�ำแนวคิดระบบบัญชาการเหตุการณ์ มาใช้ในการจัดการในภาวะฉุกเฉินมากกว่า15ปีซึ่งปรากฏในแผนการป้องกันภัย ฝ่ายพลเรือนแห่งชาติพ.ศ.2545และกรมควบคุมมลพิษได้ก�ำหนดเป็นแนวปฏิบัติ ในเอกสารคู่มือปฏิบัติการภาคสนาม ส�ำหรับผู้บัญชาการ ณ ที่เกิดเหตุอุบัติภัย สารเคมี นอกจากนี้ กระทรวงอุตสาหกรรมได้มีประกาศกระทรวงอุตสาหกรรม ฉบับที่ 4392 (พ.ศ. 2555) เรื่องก�ำหนดมาตรฐานผลิตภัณฑ์อุตสาหกรรม การจัดการภาวะฉุกเฉิน ข้อก�ำหนดส�ำหรับการสั่งการและควบคุม (ISO 22320) อย่างไรก็ตาม ยังเกิดความเข้าใจผิดเกี่ยวกับระบบบัญชาการเหตุการณ์ ในกลุ่มเจ้าหน้าที่ผู้เผชิญเหตุ (First Responder) ว่าเป็นระบบส�ำหรับผู้บังคับ บัญชาใช้ในการจัดการสาธารณภัย และไม่เกี่ยวข้องกับเจ้าหน้าที่ผู้เผชิญเหตุ ซึ่งแท้จริงแล้วกลับตรงกันข้าม ระบบบัญชาการเหตุการณ์ เป็นระบบที่ใช้ ณ ที่เกิดเหตุ โดยเจ้าหน้าที่ผู้เผชิญเหตุที่ไปถึงที่เกิดเหตุเป็นล�ำดับแรก ก็คือ ผู้บัญชาการเหตุการณ์คนแรกของเหตุการณ์นั้น มีหน้าที่สถาปนาระบบการสั่งการ และเผชิญเหตุตามความรู้ ทักษะ ประสบการณ์ และศักยภาพของทรัพยากร ที่มีอยู่ในขณะนั้นหากสามารถควบคุมสถานการณ์และช่วยเหลือผู้ประสบภัยได้ เหตุการณ์นั้นก็ยุติลง และกลับเข้าสู่ภาวะปกติ แต่หากเกินขีดความสามารถ ก็จะมีการประสานงานเพื่อขอรับการสนับสนุนทรัพยากรเพิ่มเติม และอาจมีผู้ที่ มีความเหมาะสมหรือประสบการณ์มากกว่าเข้ามาร่วมเผชิญเหตุก็สามารถที่จะ โอนการบังคับบัญชาสั่งการไปยังบุคคลผู้นั้นให้ท�ำหน้าที่ในการเป็นผู้บัญชาการ เหตุการณ์ล�ำดับต่อไปขณะเดียวกันเมื่อมีทรัพยากรเพิ่มมากขึ้นโครงสร้างองค์กร ของระบบบัญชาการเหตุการณ์ก็จะขยายตัวออกไปตามสถานการณ์ด้วยเช่นกัน ซึ่งถือเป็นเรื่องที่เกิดขึ้นเป็นประจ�ำในระบบบัญชาการเหตุการณ์
- 25. 16 ภาพรวมระบบบัญชาการเหตุการณ์ แต่ในช่วงกว่า 15 ปี ที่ผ่านมา ไม่มีการก�ำหนดแนวทางการจัดการใน ภาวะฉุกเฉินที่สามารถใช้เป็นมาตรฐานเดียวกันระหว่างส่วนราชการ หน่วยงาน ของรัฐ และภาคเอกชน ไว้ในแผนการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ ที่ชัดเจน ท�ำให้เมื่อเกิดเหตุสาธารณภัย โดยเฉพาะที่เป็นภัยขนาดใหญ่ เช่น เหตุการณ์มหาอุทกภัย พ.ศ. 2554 ความเข้าใจผิดเหล่านี้เป็นข้อจ�ำกัดอุปสรรค ส�ำคัญที่ท�ำให้ระบบบัญชาการเหตุการณ์ไม่เป็นที่แพร่หลายภายในส่วนราชการ หน่วยงานของรัฐและภาคเอกชน ในการประสานการเผชิญเหตุร่วมกัน คงมี บางส่วนราชการบางหน่วยงานของรัฐน�ำมาใช้ภายในหน่วยงานของตนเองเช่น กระทรวงสาธารณสุข กระทรวงมหาดไทย กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย กรุงเทพมหานคร กรมควบคุมมลพิษ การท่าเรือแห่งประเทศไทย แต่ก็ยัง ไม่สามารถน�ำมาใช้เป็นมาตรฐานร่วมกันได้ เป็นต้น ระบบบัญชาการเหตุการณ์ คือ ระบบที่ใช้เพื่อสั่งการ ควบคุม และประสานความร่วมมือของแต่ละ หน่วยงานในการจัดการในภาวะฉุกเฉินอีกทั้งยังท�ำหน้าที่ในการระดมทรัพยากร ไปยังที่เกิดเหตุ เพื่อจัดการเหตุฉุกเฉิน ให้สามารถช่วยเหลือชีวิต ทรัพย์สินและ สภาวะแวดล้อมได้อย่างมีประสิทธิภาพ ความเป็นมาของระบบบัญชาการเหตุการณ์ ระบบบัญชาการเหตุการณ์ถูกพัฒนาขึ้นในประเทศสหรัฐอเมริกาโดยเริ่มจาก - ปี พ.ศ. 2513 (ค.ศ. 1970) จากเหตุการณ์ไฟป่าครั้งใหญ่ทางตอนใต้ ของมลรัฐแคลิฟอร์เนีย กินเวลา 13 วัน มีผู้เสียชีวิต 16 ราย อาคารบ้านเรือน ถูกท�ำลายไปกว่า700หลังพื้นที่ป่ากว่า300ล้านไร่ได้รับความเสียหายคิดเป็น มูลค่าความเสียหายมากกว่า18ล้านเหรียญสหรัฐถึงแม้ว่าจะมีหน่วยงานจ�ำนวน มากเข้าร่วมปฏิบัติการเผชิญเหตุอย่างสุดความสามารถ แต่ก็ปรากฏปัญหา
- 26. 17ระบบบัญชาการณ์เหตุการณ์กับการจัดการในภาวะฉุกเฉินของประเทศไทย ในการประสานงาน การสื่อสาร และการสนับสนุนทรัพยากร ที่ไม่มีมาตรฐาน ขาดเอกภาพ และขาดแผนปฏิบัติการ - ปี พ.ศ. 2514 (ค.ศ. 1971) รัฐสภาสหรัฐอเมริกา อนุมัติงบประมาณ ให้กรมป่าไม้ (U.S. Forest Service) พัฒนาระบบการประสานงานระหว่าง หน่วยงานและการสนับสนุนทรัพยากรการเผชิญเหตุให้มีประสิทธิภาพซึ่งระบบ นี้เป็นที่รู้จักกันทั่วไปว่า FIRESCOPE : Fire fighting Resources Organized for Potencial Emergencies - ปี พ.ศ. 2516 (ค.ศ. 1973) จัดตั้งทีมเทคนิค FIRESCOPE เพื่อศึกษา ค้นคว้าและออกแบบระบบ ผลผลิตที่ส�ำคัญคือ การออกแบบระบบ 2 ระบบ ได้แก่ ระบบบัญชาการเหตุการณ์ (Incident Command System : ICS) และ ระบบการประสานงานระหว่างหน่วยงาน (Multi - Agency Coordination System : MACS) - ปี พ.ศ. 2517 - 2522 (ค.ศ. 1974 - 1982) มีการใช้ระบบบัญชาการ เหตุการณ์ในการเผชิญเหตุไฟป่าระหว่างหน่วยงานต่าง ๆ อย่างแพร่หลาย ในมลรัฐแคลิฟอร์เนีย และมีการพัฒนาระบบให้สามารถใช้ในการปฏิบัติงาน ประสานงานระหว่างหน่วยงานระดับภาค (Regional) และระดับประเทศ จนกระทั่งน�ำไปบรรจุอยู่ใน “ระบบการประสานการจัดการเหตุการณ์ระหว่าง หน่วยงานระดับประเทศ” (National Interagency Incident Management System: NIIMS) - ปี พ.ศ. 2544 (ค.ศ.2001) ระบบบัญชาการเหตุการณ์ได้รับการพัฒนา ปรับปรุงจากประสบการณ์การปฏิบัติงานเผชิญเหตุจริงในพื้นที่อย่างต่อเนื่อง จากระบบที่ต้องการน�ำมาใช้ในเหตุการณ์ไฟป่า พัฒนาจนเป็นระบบที่สามารถ น�ำไปจัดการภาวะฉุกเฉินได้กับทุกประเภทภัย (All Hazard) ถึงแม้จะมีหน่วยงาน จ�ำนวนมาก โดยเฉพาะในระดับท้องถิ่นและมลรัฐรับเอาระบบบัญชาการ เหตุการณ์ไปใช้เป็นระบบมาตรฐานในการจัดการภาวะฉุกเฉิน แต่ก็ยังไม่มีผล
- 27. 18 ภาพรวมระบบบัญชาการเหตุการณ์ บังคับใช้กับทุกมลรัฐทั่วประเทศ จนกระทั่งเกิดเหตุการณ์ 9/11ที่มลรัฐนิวยอร์ก จึงได้มีค�ำสั่งประธานาธิบดีเพื่อความมั่นคงแห่งมาตุภูมิที่5และ8(Homeland Security Presidential Directive : HSPD 5 & 8) ให้ทุกหน่วยงานทุกระดับ ในประเทศ ใช้ “ระบบการจัดการเหตุฉุกเฉินแห่งชาติ” (National Incident Management System : NIMS) ซึ่งมีระบบบัญชาการเหตุการณ์เป็น องค์ประกอบ1ใน5องค์ประกอบได้แก่ 1) การเตรียมความพร้อม 2) การสื่อสาร และการจัดการข้อมูล ข่าวสาร 3) การจัดการทรัพยากร 4) การสั่งการและ การจัดการ และ 5) ความต่อเนื่องในการจัดการและบ�ำรุงรักษา เป้าประสงค์ของการใช้ระบบบัญชาการเหตุการณ์ 1) ความปลอดภัยของผู้ปฏิบัติงานและผู้ที่เกี่ยวข้องในเหตุการณ์ทั้งหมด 2) บรรลุวัตถุประสงค์เชิงยุทธวิธี 3) ใช้ทรัพยากรอย่างคุ้มค่าและมีประสิทธิภาพ ประโยชน์ของระบบบัญชาการเหตุการณ์ 1) สามารถใช้ในการจัดการเหตุฉุกเฉินได้ทุกรูปแบบ ทุกประเภท ทุกขนาด และยังใช้ในการจัดการเหตุการณ์ที่ไม่ฉุกเฉินได้ด้วย เช่น การจัดการประชุม สัมมนา การฝึกอบรม การจัดงานเลี้ยงหรืองานรื่นเริงต่าง ๆ เป็นต้น 2) เสริมสร้างการปฏิบัติงานร่วมกันระหว่างหน่วยงานอย่างเป็นระบบ รวดเร็ว ภายใต้โครงสร้างการจัดการเหตุการณ์เดียวกัน (Common Management Structure) 3) ให้การสนับสนุนด้านทรัพยากรและการบริหารแก่เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงาน ในภาคสนาม 4) ลดการท�ำงานที่ซ�้ำซ้อน ท�ำให้การปฏิบัติงานมีประสิทธิภาพและ ประหยัด
- 28. 19ระบบบัญชาการณ์เหตุการณ์กับการจัดการในภาวะฉุกเฉินของประเทศไทย หลักการพื้นฐานของระบบบัญชาการเหตุการณ์ (Basic Feature of ICS) ลักษณะเฉพาะในการจัดการของระบบบัญชาการเหตุการณ์ มีทั้งสิ้น 14 ประการ ซึ่งแต่ละประการต่างสนับสนุนและเพิ่มความเข้มแข็งให้กับทั้งระบบ ในภาพรวมดังนี้ 1. การใช้ศัพท์มาตรฐาน (Common Terminology) การใช้ศัพท์มาตรฐาน เป็นจุดเริ่มต้นในการปฏิบัติงานร่วมกันระหว่าง หน่วยงานที่ดีที่สุด ในเหตุการณ์ฉุกเฉิน เราไม่มีเวลาที่จะมาเรียนรู้ ภาษา ค�ำศัพท์ สัญลักษณ์ใหม่ๆของแต่ละหน่วยงานไม่ว่าจะเป็นค�ำศัพท์ทางเทคนิคศัพท์ที่ใช้ เฉพาะภายในหน่วยงาน หรือรหัสวิทยุ ซึ่งจะท�ำให้การสื่อสารแลกเปลี่ยนข้อมูล ความเข้าใจระหว่างกันมีความผิดพลาดคลาดเคลื่อนน�ำมาซึ่งการรับมอบภารกิจ ในการปฏิบัติงานเกิดความสับสนขึ้นได้โดยเฉพาะอย่างยิ่งในสังคมไทยที่มักจะมี ความเข้าใจในการใช้ค�ำศัพท์ที่ไม่ตรงกันหรือต้องมีการแปลความหมายอยู่ ค่อนข้างมาก เช่น คนไทยไม่เคยเรียกผงซักฟอก แต่จะเรียกว่า “แฟ๊บ” แต่มี ความหมายว่า “ผงซักฟอก” เราเรียกก๊าซ เติมรถยนต์ว่า “NGV” แต่เรา หมายความว่า“CNG”เพราะNGVมาจากค�ำว่าNaturalGasVehicleหมายถึง รถที่ใช้ก๊าซธรรมชาติ ในขณะที่ CNG: Compress Natural Gas เป็นก๊าซที่ใช้ ในรถยนต์ เป็นต้น
- 30. 21ระบบบัญชาการณ์เหตุการณ์กับการจัดการในภาวะฉุกเฉินของประเทศไทย 2. โครงสร้างองค์กรแบบโมดูลาร์ (Modular Organization) โครงสร้างองค์กรแบบโมดูลาร์ เป็นลักษณะเด่นของระบบบัญชาการ เหตุการณ์ เพื่อให้องค์กรมีความยืดหยุ่น และสามารถปรับเปลี่ยนได้ตาม สถานการณ์ความจ�ำเป็นของแต่ละเหตุการณ์มีรูปแบบที่ขยายตัวจากบนลงล่าง (Top Down) สามารถปรับเปลี่ยนขยายหรือลดขนาดได้ตามความเหมาะสม ของภัยแต่ละประเภท และความซับซ้อนของแต่ละเหตุการณ์ โครงสร้างองค์กร แบบนี้จึงมีความคล่องตัวสูงท�ำให้ประสานการท�ำงานร่วมกันระหว่างหน่วยงาน ได้อย่างรวดเร็ว อันเนื่องมาจาก 1) วัตถุประสงค์ของแต่ละเหตุการณ์เป็นปัจจัยก�ำหนดจ�ำนวน ขนาดและโครงสร้างขององค์กร 2) การแต่งตั้งต�ำแหน่งต่าง ๆ ในโครงสร้างระบบบัญชาการ เหตุการณ์จะแต่งตั้งขึ้นตามความจ�ำเป็นของแต่ละเหตุการณ์เท่านั้น เป็นไปตาม หน้าที่ภารกิจที่ต้องการจะปฏิบัติ และสามารถยุบเลิกได้เมื่อเสร็จสิ้นภารกิจหรือ หมดความต้องการ 3) โครงสร้างในแต่ละส่วนที่จัดตั้งขึ้นจะต้องมีผู้รับผิดชอบชัดเจน ไม่มีการสวมหมวกหลายใบในระบบบัญชาการเหตุการณ์ 4) โครงสร้างที่จัดตั้งขึ้นในรูปแบบเฉพาะกิจเมื่อมีเหตุการณ์เกิดขึ้น เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานจะออกจากหน้าที่ความรับผิดชอบประจ�ำ มาสวมบทบาท หน้าที่ภายใต้โครงสร้างในระบบบัญชาการเหตุการณ์และขึ้นการบังคับบัญชากับ ผู้บัญชาการเหตุการณ์โดยตรงเช่นหัวหน้าหน่วยป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้รับมอบหมายให้เป็นผู้อ�ำนวยการส่วนปฏิบัติการ มีหัวหน้าโรงพยาบาลส่งเสริมสุขภาพต�ำบลท�ำหน้าที่หัวหน้าชุดพยาบาลฉุกเฉิน ภายใต้การบัญชาการเหตุการณ์ของนายอ�ำเภอ และเมื่อเสร็จสิ้นภารกิจก็จะ กลับไปปฏิบัติหน้าที่ตามต้นสังกัดของตนตามเดิม ดังนั้น ภายใต้โครงสร้างแบบ โมดูลาร์ จึงไม่มีโครงสร้างที่ก�ำหนดไว้เป็นการตายตัว
- 31. 22 ภาพรวมระบบบัญชาการเหตุการณ์ ลักษณะโครงสร้างแบบ top down หมายถึง เมื่อชุดปฏิบัติการชุดแรกที่ไปถึง ที่เกิดเหตุจะเป็นผู้สถาปนาระบบบัญชาการ เหตุการณ์ โดยเข้าท�ำหน้าที่เป็นผู้บัญชาการ เหตุการณ์ และเริ่มการปฏิบัติงานในการ ระงับเหตุเท่าที่สามารถกระท�ำได้ หรือเท่าที่มี ทรัพยากรอยู่ในขณะนั้น เมื่อมีชุดปฏิบัติการ ชุดอื่นเข้ามาถึงที่เกิดเหตุ จะเกิดการสั่งการ แบ่งมอบภารกิจ จัดล�ำดับการบังคับบัญชา หรือจะมีการโอนการบังคับบัญชาให้กับ ชุดปฏิบัติการที่เข้ามาใหม่ (ถ้ามีคุณสมบัติเหมาะสมกับเหตุการณ์มากกว่า ขึ้นอยู่กับเหตุการณ์ที่เกิดขึ้น) และจะมีการด�ำเนินการไปในลักษณะนี้จนกว่า เหตุการณ์จะสิ้นสุด 3. การจัดการโดยยึดวัตถุประสงค์ (Management by Objective) ระบบบัญชาการเหตุการณ์ เป็นระบบที่ถูกออกแบบมาส�ำหรับการ จัดการในภาวะฉุกเฉิน ใช้จัดการ ณ ที่เกิดเหตุโดยเฉพาะ แต่สามารถน�ำไปใช้ ในการจัดการกิจกรรมที่มีการวางแผนไว้ล่วงหน้า เช่น การจัดการประชุม สัมมนา หรืองานรื่นเริงต่างๆได้และยังสามารถน�ำหลักการไปใช้ในการปฏิบัติงานภายใน ของกองอ�ำนวยการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ ได้ในทุกระดับ รวมถึงศูนย์ปฏิบัติการฉุกเฉินอื่น ๆ (Emergency Operation Center) ได้เช่นกัน ในการจัดการเหตุการณ์ที่เกิดขึ้น ต้องมีการก�ำหนดวัตถุประสงค์ (แนวทางในการปฏิบัติ) โดยการจัดล�ำดับความส�ำคัญในการปฏิบัติงานในแต่ละ ห้วงเวลาปฏิบัติงาน (Operation Period) ไว้อย่างชัดเจน (โดยปกติจะก�ำหนด
- 32. 23ระบบบัญชาการณ์เหตุการณ์กับการจัดการในภาวะฉุกเฉินของประเทศไทย ห้วงเวลาละ 24 ชั่วโมง แต่ทั้งนี้จะขึ้นอยู่กับความซับซ้อน และจ�ำนวนทรัพยากร ของแต่ละเหตุการณ์)ดังนั้นทุกเหตุการณ์ต้องมีการก�ำหนดวัตถุประสงค์แนวทาง การปฏิบัติที่ชัดเจน และต้องมีการสื่อสารแจ้งให้ผู้ปฏิบัติงานทราบตลอดเวลา ขั้นตอนส�ำคัญในการก�ำหนดวัตถุประสงค์ ประกอบด้วย 6 ขั้นตอน หลัก ดังนี้ ขั้นตอนที่ 1 : ท�ำความเข้าใจนโยบายและแนวทางของหน่วยงาน (Understand agency policy and direction) ขั้นตอนที่ 2 : ประเมินสถานการณ์ (Assess Incident Situation) ขั้นตอนที่ 3 : ก�ำหนดวัตถุประสงค์ในการจัดการกับเหตุการณ์ (Establish Incident Objectives) ขั้นตอนที่ 4 : เลือกกลยุทธ์ที่เหมาะสมเพื่อให้สามารถปฏิบัติงานได้ ตามวัตถุประสงค์ที่ก�ำหนด (Select appropriate strategy or strategies to achieve objectives) ขั้นตอนที่5 :ด�ำเนินการตามยุทธวิธี(Performtacticaldirection) ขั้นตอนที่ 6 : ติดตามผลการด�ำเนินการ ข้อควรพิจารณาในการจัดล�ำดับความส�ำคัญในการก�ำหนดวัตถุประสงค์ 3 ประการ คือ 1. ความปลอดภัยในชีวิต (Life Safety) 2. การควบคุมสถานการณ์ (Incident Stability) 3. การรักษาสภาพแวดล้อม (Property Preservation)
- 33. 24 ภาพรวมระบบบัญชาการเหตุการณ์ ถึงแม้ว่าการรักษาความปลอดภัยในชีวิตจะถูกก�ำหนดเป็นล�ำดับแรก แต่ในบางสถานการณ์ผู้บัญชาการเหตุการณ์ต้องค�ำนึงถึงความสามารถในการ ปฏิบัติงานและทรัพยากรที่มีอยู่ซึ่งอาจจ�ำเป็นต้องเลือกการควบคุมสถานการณ์ ไม่ให้ลุกลามออกไปจนท�ำให้มีผู้ประสบภัยบาดเจ็บ เสียชีวิต เพิ่มขึ้นอีกเป็น จ�ำนวนมาก อีกทั้งยังต้องเลือกวิธีการปฏิบัติที่เหมาะสมไม่ให้เกิดผลกระทบ กับสภาพแวดล้อมที่อาจเป็นการสร้างสถานการณ์ใหม่ขึ้นได้ เช่น การดับเพลิง สารเคมีบางประเภทโดยการใช้น�้ำฉีดท�ำให้สารเคมีไหลลงสู่แหล่งน�้ำ ท่อระบายน�้ำ เป็นเหตุให้เกิดปัญหากับราษฎรตามเส้นทางไหลของน�้ำตามมา เป็นต้น เครื่องมือที่จะช่วยให้การก�ำหนดวัตถุประสงค์ ให้มีความเป็นรูปธรรม สามารถวัดผลส�ำเร็จได้ คือการก�ำหนดวัตถุประสงค์แบบ “S-M-A-R-T Objective” S : Specific (ชัดเจน) เป็นการก�ำหนดเป้าหมายการปฏิบัติที่ชัดเจน โดยหลีกเลี่ยงการใช้ค�ำศัพท์ที่เป็นนามธรรม เช่น ประสิทธิภาพ ประสิทธิผล คุณภาพ ซึ่งแต่ละบุคคลมีเกณฑ์ที่แตกต่างกัน เป็นต้น M : Measureable (วัดได้) ก�ำหนดหน่วยนับที่สามารถวัดผลสัมฤทธิ์ ของการปฏิบัติได้ A : Achievable/Attainable (ท�ำได้) เป็นการก�ำหนดภารกิจ ที่สามารถปฏิบัติงานได้ด้วยทรัพยากรที่มีอยู่ในขณะนั้น R : Realistic/Relevant (สมเหตุสมผล) เป็นไปตามองค์ความรู้ ในการจัดการภัยแต่ละชนิดไม่ตั้งสมมติฐานเกินกว่าที่จะท�ำได้ T : Timeline (ระยะเวลา) ก�ำหนดระยะเวลาการปฏิบัติงานที่เหมาะสม ไม่นานเกินไปหรือสั้นเกินไป เนื่องจากสถานการณ์ฉุกเฉินมีการเปลี่ยนแปลง ตลอดเวลา จนเจ้าหน้าที่ต้องเร่งปฏิบัติงาน เพราะจะท�ำให้เกิดความผิดพลาด น�ำไปสู่การบาดเจ็บได้
- 34. 25ระบบบัญชาการณ์เหตุการณ์กับการจัดการในภาวะฉุกเฉินของประเทศไทย 4. แผนเผชิญเหตุ (Incident Action Plan) ทุกเหตุการณ์ในระบบบัญชาการเหตุการณ์เมื่อก�ำหนดวัตถุประสงค์แล้ว จะต้องมีการก�ำหนดแผนเผชิญเหตุขึ้นทุกครั้งซึ่งในเหตุการณ์ขนาดเล็กที่ใช้เวลา ไม่เกิน 6 ชั่วโมง โดยปกติจะไม่ได้จัดท�ำเป็นลายลักษณ์อักษร เพียงแต่ก�ำหนด ขั้นตอนการปฏิบัติโดยผู้บัญชาการเหตุการณ์ ใน 4 ประเด็น ได้แก่ 1) สิ่งที่จะต้องท�ำ (What must be done?) 2) ใครรับผิดชอบ (Who is Responsible?) 3) จะสื่อสารข้อมูลกันอย่างไร (How information be communicate?) 4) การปฏิบัติหากมีผู้ได้รับบาดเจ็บ (What should be done if someone is injured?) แต่หากเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นต้องใช้เวลาและทรัพยากรในการจัดการ มากกว่าเหตุการณ์ปกติ และมีการจัดตั้งส่วนอ�ำนวยการขึ้น จะต้องมีการจัดท�ำ แผนเผชิญเหตุเป็นลายลักษณ์อักษร แผนเผชิญเหตุในระบบบัญชาการเหตุการณ์จึงเป็นแผนที่ไม่ได้มีการ จัดท�ำไว้เป็นการล่วงหน้าเหมือนแผนปฏิบัติการอื่น ๆ แต่จะถูกก�ำหนดหรือ จัดท�ำเมื่อเกิดเหตุการณ์ขึ้นแล้ว โดยที่ผู้บัญชาการเหตุการณ์จะรวบรวมข้อมูล สถานการณ์ แนวโน้ม และทรัพยากรที่มีอยู่ในขณะนั้น มาเป็นองค์ประกอบ ส�ำคัญเพื่อก�ำหนดแนวทางและความมุ่งหมายในการปฏิบัติออกมาเป็นแผน เผชิญเหตุ มีสาระส�ำคัญ ได้แก่ 1) วัตถุประสงค์ของเหตุการณ์ (Incident Objectives) 2) รายละเอียดภารกิจ และยุทธวิธีที่ต้องด�ำเนินการ รวมถึงก�ำหนด ผู้รับผิดชอบที่ชัดเจน 3) ห้วงเวลาปฏิบัติงาน (Operation Period)
- 35. 26 ภาพรวมระบบบัญชาการเหตุการณ์ 5. ช่วงการควบคุม (Span of Control) หมายถึง สิ่งซึ่งแสดงให้ทราบว่าผู้บังคับ บัญชาคนหนึ่ง มีขอบเขตความรับผิดชอบเพียงใด มีผู้ใต้บังคับบัญชากี่คน มีหน่วยงานอยู่ในความควบคุม รับผิดชอบกี่หน่วยงาน มีทรัพยากรที่ต้องจัดการ กี่ประเภท/ชนิด (kind/type) ทั้งนี้เนื่องจากผู้บังคับ บัญชาหรือหัวหน้าจะต้องสามารถก�ำกับดูแลควบคุม การปฏิบัติงาน จัดการทรัพยากร ตลอดจนสื่อสารกับ ผู้ใต้บังคับบัญชาได้อย่างทั่วถึง การสั่งการในการ ปฏิบัติงานจึงจะมีประสิทธิภาพ ดังนั้น ช่วงของการควบคุมจึงเป็นหัวใจส�ำคัญ ในการจัดการเหตุการณ์ที่มีประสิทธิภาพ ช่วงการควบคุมขึ้นอยู่กับปัจจัยส�ำคัญ 3 ประการ 1) ประเภทและขนาดของเหตุการณ์ 2) ปัจจัยความเสี่ยงอันตราย และความปลอดภัย 3) จ�ำนวนทรัพยากรและผู้ปฏิบัติงาน ช่วงการควบคุมที่เหมาะสมควรอยู่ระหว่าง3-7แต่ช่วงของการควบคุม ที่เหมาะสมที่สุดคือ 5 ดังนั้น ภายใต้โครงสร้างองค์กรที่ยืด หด ได้แบบโมดูลาร์ ไม่ว่าจะเป็นการขยายขนาดของโครงสร้างให้ใหญ่ขึ้นหรือลดขนาดให้เล็กลงก็ตาม จะต้องรักษาระดับของช่วงการควบคุมให้เหมาะสมตลอดเวลา 6. พื้นที่ปฏิบัติงานและสิ่งอ�ำนวยความสะดวก (Incident Facilities) สถานที่ปฏิบัติงานหลักในระบบบัญชาการเหตุการณ์ ซึ่งเมื่อเห็น สัญลักษณ์ หรือการเรียกชื่อสถานที่เหล่านี้ จะท�ำให้ผู้ปฏิบัติงานทุกคนเข้าใจ ได้ทันทีว่าสถานที่เหล่านี้มีภารกิจ หน้าที่ และความรับผิดชอบอย่างไร จัดตั้ง เพื่อวัตถุประสงค์ใด และอาจบ่งบอกถึงขนาดและความรุนแรงของเหตุการณ์ ได้ด้วย ประกอบด้วย
- 36. 27ระบบบัญชาการณ์เหตุการณ์กับการจัดการในภาวะฉุกเฉินของประเทศไทย 1) ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ (Incident Command Post: ICP) สถานที่ที่ผู้บัญชาการเหตุการณ์ใช้ในการบัญชาการ เหตุการณ์ จัดตั้งขึ้น ณ พื้นที่เกิดเหตุ เมื่อเกิดเหตุการณ์ขึ้น เป็นหน้าที่ความรับผิดชอบส�ำคัญที่ผู้บัญชาการเหตุการณ์ จะต้องสถาปนาระบบบัญชาการเหตุการณ์ (สั่งการ) เพื่อประสาน การปฏิบัติ โดยจะต้องก�ำหนดล�ำดับการบังคับบัญชา และระบบการสื่อสาร ในที่เกิดเหตุที่ชัดเจน วิธีการส�ำคัญประการหนึ่งในการสถาปนาระบบสั่งการ คือ การจัดตั้งสถานที่ที่เป็น “ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์” เพื่อใช้ในการสั่งการ ก�ำกับดูแลการปฏิบัติงานในภาพรวม ในแต่ละเหตุการณ์จะต้องมีการจัดตั้ง ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ และจัดตั้งเพียงแห่งเดียวเท่านั้น ถึงแม้ว่าเหตุการณ์ ดังกล่าวจะเป็นการสนธิก�ำลังจากหลายหน่วยงานมาร่วมปฏิบัติงาน และมีการ จัดโครงสร้างที่เรียกว่า “การบัญชาการร่วม” ก็ตาม ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ อาจเป็นสถานที่ชั่วคราว เช่น ใต้ต้นไม้ เต็นท์ ศาลา อาคาร หรือยานพาหนะ ก็ได้ แต่ควรเป็นสถานที่ที่สามารถ สังเกตการณ์พื้นที่เกิดเหตุ ควบคุม ดูแล ก�ำกับ และสั่งการการปฏิบัติงานได้ สามารถเข้าถึงได้ง่าย มีระบบการสื่อสาร และควรอยู่ภายในบริเวณที่ใกล้เคียง กับจุดเกิดเหตุมากที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ แต่ต้องอยู่ภายนอกเขตอันตราย หรือ บริเวณที่มีความเสี่ยงที่จะได้รับผลกระทบจากเหตุการณ์ เช่น จัดตั้งอยู่เหนือลม 2) จุดระดมทรัพยากร (Staging Area : S) สถานที่ที่ตั้งขึ้นเพื่อเป็นที่รวมของทรัพยากรที่ “พร้อมปฏิบัติงาน” เพื่อรอรับมอบหมายภารกิจออกปฏิบัติงาน จุดระดมทรัพยากรอาจจัดตั้งได้มากกว่า 1 แห่ง ขึ้นอยู่กับ ขนาด จ�ำนวนของทรัพยากร และสภาพภูมิประเทศ ในกรณีที่ สถานการณ์ขยายตัวลุกลามจ�ำเป็นต้องใช้ทรัพยากรในการปฏิบัติงานเพิ่มมากขึ้น อาจมีการก�ำหนดจุดระดมทรัพยากรหลายแห่งเพื่อให้สะดวกแก่การเข้าปฏิบัติงาน
- 37. 28 ภาพรวมระบบบัญชาการเหตุการณ์ ก็ได้ แต่การจัดตั้งจุดระดมทรัพยากรแต่ละแห่งจะต้องมีการแต่งตั้งผู้จัดการ (Staging Area Manager) เพื่อท�ำหน้าที่ควบคุม ดูแล ทรัพยากรในจุดระดม ทรัพยากรเสมอ สถานที่ที่ตั้งของจุดระดมทรัพยากร ควรจะตั้งอยู่ใกล้กับบริเวณ ที่เกิดเหตุ เพื่อให้สามารถส่งทรัพยากรเข้าปฏิบัติงานได้อย่างสะดวก รวดเร็ว ทันเวลาแต่ควรมีระยะห่างพอสมควรเพื่อความปลอดภัยและพ้นจากผลกระทบ ของเหตุการณ์ที่อาจเกิดขึ้นอย่างฉับพลัน ปัจจัยที่เป็นข้อพิจารณาส�ำคัญในการเลือกและก�ำหนดสถานที่ตั้ง ของจุดระดมทรัพยากร ได้แก่ ก. ระยะห่างจากพื้นที่เกิดเหตุ โดยหลักการจุดระดมทรัพยากร ไม่ควรตั้งอยู่ห่างจากสถานที่เกิดเหตุ ในระยะเวลาเดินทางเกิน 5 นาที ซึ่งอาจ เป็นไปได้ยากในทางปฏิบัติขึ้นอยู่กับแต่ละเหตุการณ์ แต่ทั้งนี้ควรอยู่ใกล้กับพื้นที่ ปฏิบัติงานมากที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ ข.เส้นทางในการเข้าถึงพื้นที่ (AccessRoutes)ถนนที่เป็นเส้นทาง เข้าถึงพื้นที่เกิดเหตุเป็นถนนประเภทใดรองรับรถยนต์ขนาดหนักได้กี่ตันมีเส้นทาง ส�ำรองหรือไม่ หากเป็นเส้นทางเล็กเพื่อความปลอดภัยของเจ้าหน้าที่อาจก�ำหนด ให้เป็นถนนเดินรถทางเดียว (one way) ค.ขนาดพื้นที่ต้องมีพื้นที่บริเวณที่กว้างเพียงพอที่จะสามารถรองรับ ทรัพยากรที่มีอยู่ได้ รวมถึงการจัดการพื้นที่ส�ำหรับเจ้าหน้าที่ ขณะเดียวกันควรมี พื้นที่กว้างเหลือพอที่จะท�ำการขยายบริเวณออกไปได้ถ้าหากสถานการณ์ขยายตัว และต้องการใช้ทรัพยากรเพิ่มมากขึ้น ง. ความปลอดภัย มีมาตรการรักษาความปลอดภัยในพื้นที่ ไฟฟ้า ส่องสว่าง ป้ายสัญญาณจราจร และอื่น ๆ จุดระดมทรัพยากรอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาและความรับผิดชอบ ของผู้อ�ำนวยการส่วนปฏิบัติการ
- 38. 29ระบบบัญชาการณ์เหตุการณ์กับการจัดการในภาวะฉุกเฉินของประเทศไทย 3) ฐานปฏิบัติการ (Base: B) สถานที่ส�ำหรับปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่อ�ำนวย การปฏิบัติงาน (General Staff) ได้แก่ส่วนอ�ำนวยการ ส่วนสนับสนุนและเจ้าหน้าที่บังคับบัญชา(CommandStaff) ที่ปฏิบัติหน้าที่ ณ ที่เกิดเหตุ การจัดตั้ง “ฐานปฏิบัติการ” เพื่อเป็นสถานที่ในการให้บริการและสนับสนุนข้อมูลต่างๆที่เกี่ยวกับเหตุการณ์นั้นๆ ในเหตุการณ์หนึ่งเหตุการณ์จะมี “ฐานปฏิบัติการ” เพียงแห่งเดียว เช่นเดียวกับ ศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ (ICP) รวมทั้งอาจมีการตั้งชื่อให้กับฐานปฏิบัติการ ตามสถานที่เกิดเหตุก็ได้ 4) แคมป์ (Camp : C) พื้นที่ส�ำหรับใช้ในการสนับสนุนเสบียงอาหาร ที่พัก สุขภัณฑ์ สถานพยาบาล แก่เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงาน อยู่ในความรับผิดชอบของส่วนสนับสนุน อาจใช้เป็นสถานที่ ในการซ่อมบ�ำรุงยานพาหนะและเก็บรักษาทรัพยากรอื่น ๆ ด้วย แคมป์อาจตั้งขึ้นได้หลายแห่งในเหตุการณ์เดียวกัน ซึ่งต้องมี การจัดตั้งผู้จัดการแคมป์ ท�ำหน้าที่รับผิดชอบการจัดการภายในแคมป์ใน ภาพรวม(การตั้งศูนย์พักพิงชั่วคราวส�ำหรับผู้ประสบภัยเป็นความรับผิดชอบของ ส่วนปฏิบัติการ) 5) ฐานเฮลิคอปเตอร์ (Helibase) และลานจอดเฮลิคอปเตอร์ (Helispot) ฐานเฮลิคอปเตอร์ (Helibase)เป็นสถานที่ ควบคุมการปฏิบัติการทางอากาศเป็นฐานจอดเฮลิคอปเตอร์ ระยะยาว เพื่อเติมน�้ำมันเชื้อเพลิง ซ่อมบ�ำรุง จอดขณะที่ไม่มี การปฏิบัติการทางอากาศ (เปรียบเสมือนอู่รถยนต์)