PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN TERRITORIAL VINCULADAS AL
TIPO DE TENENCIA DE LA TIERRA: LA GESTIÓN COMUNAL.
MONTES VECINALES EN M...
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PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN TERRITORIAL VINCULADAS AL TIPO DE TENENCIA DE LA TIERRA: LA GESTIÓN COMUNAL. MONTES VECINALES EN MANO COMÚN DE GALICIA

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Trabajo de revisión bibliográfica sobre propiedad comunal, encuadrando en ella los Montes Vecinales en Mano Común de Galicia a través de la caracterización de los distintos tipos de gestionón que se dan en ellos

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PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN TERRITORIAL VINCULADAS AL TIPO DE TENENCIA DE LA TIERRA: LA GESTIÓN COMUNAL. MONTES VECINALES EN MANO COMÚN DE GALICIA

  1. 1. PLANIFICACIÓN Y GESTIÓN TERRITORIAL VINCULADAS AL TIPO DE TENENCIA DE LA TIERRA: LA GESTIÓN COMUNAL. MONTES VECINALES EN MANO COMÚN DE GALICIA Sergio Fernández Alonso1 Laboratorio do Territorio, Escola Politécnica Superior de Lugo Dpto. Enxeñería Agroforestal, Universidade de Santiago de Compostela RESUMEN: La gestión comunal de los recursos tiene una gran importancia en muchos lugares de todo el mundo. Dentro de las distintas formas este tipo de gestión, los Montes Vecinales en Mano Común (MVMC) constituyen un tipo de propiedad privada colectiva existente en Galicia (España), conformando un tipo característico del régimen de tenencia de la tierra en esta comunidad. En el 2001 existían en esta región un total de 2.887 comunidades de montes que disponían de una superficie de 661.183 ha, representando la tercera parte de la superficie forestal y el 15 % del terreno arbolado de Galicia (y esta superficie sigue creciendo). En el presente trabajo se revisan las tendencias de gestión comunal en el mundo en los últimos años, para luego centrarse en los Montes Vecinales en Mano Común y encuadrarlos dentro de esas tendencias mundiales. Se resume su evolución histórica, se compara con otras figuras de propiedad individual y colectiva y se pone de manifiesto la contribución de los MVMC al desarrollo rural. La propuesta y fomento de modelos integrales de gestión (no solo de tipo técnico, sino también administrativo, financiero y social) para este tipo de tierras de propiedad colectiva configura una de las principales estrategias que permitirán el desarrollo de numerosas comunidades rurales y la promoción del medio rural de la región gallega. Palabras clave: Community forestry, communal property, communal land management, collective private property, forest community, Monte Vecinal en Mano Común, Monte Veciñal en Man Común, multiobjective land management 1 Department of Agroforestry Engineering - University of Santiago de Compostela, Spain Campus Universitario s/n, 27002, Lugo- Spain Telephone: + 34 982 252303, ext. 23292 e-mail: serferal@lugo.usc.es
  2. 2. Planificación y gestión territorial vinculadas al tipo de tenencia de la tierra: la gestión comunal. Montes Vecinales en Mano Común de Galicia 1. INTRODUCCIÓN Este trabajo de iniciación a la investigación es fruto de dos años en el Departamento de Enxeñería Agroforestal de la Universidade de Santiago de Compostela. Durante el primer año se ha cursado asignaturas del programa de doctorado, y en este segundo año se realiza el presente trabajo, con dos objetivos definidos. Por un lado, la obtención del Diploma de Estudios Avanzados y, por otro, servir de base para la investigación de la propiedad y gestión territorial comunal en áreas de propiedad privada colectiva, perfilando en este campo líneas de investigación que den como resultado mi tesis doctoral. 2. OBJETIVO Identificar las principales características y tendencias que presenta la gestión comunal en la actualidad, y situar en esas tendencias las que se dan en los Montes Vecinales en Mano Común en Galicia con sus características peculiares y en su coyuntura actual. 3. MATERIAL Y MÉTODOS Se inicia el trabajo como continuación de la línea de investigación en tenencia de tierra abierta con la Tesis Doctoral “Tenencia de la Tierra en Galicia: Modelo para la Caracterización de los Propietarios Forestales”, de Manuel Francisco Marey Pérez, realizada en esta misma Universidad. Se procedió a una revisión bibliográfica y documental de distintos estudios relativos a la propiedad y gestión comunal, independientemente de la localización geográfica tratada en la publicación. Se inicia la revisión bibliográfica mediante búsquedas temáticas en distintas bases de datos. En ellas se identificaron como claves los términos communal property, communal forestry, communal forest property, collective private property, commons, neighboring 2
  3. 3. Planificación y gestión territorial vinculadas al tipo de tenencia de la tierra: la gestión comunal. Montes Vecinales en Mano Común de Galicia communities, forest community, multiobjective land management y en el buscador Google además de los términos anteriores también Monte Vecinal en Mano Común, Monte Veciñal en Mano Común. Estos términos permitieron profundizar en diversos aspectos personalizados en los artículos, así como la identificación de aquellas revistas relacionadas con la gestión territorial comunal (Biodiversity and Conservation, Ecological Economics, Enviromental Management, Environmental Science & Policy, Forest Ecology and Management, Forest Policy and Economics, Forest Trees and People, Human Ecology, Journal of Environmental Management, Journal of Forestry, Land Use Policy, Landscape and Urban Planning, Mountain Research and Development, Rural Development Forestry Network, Rural Sociology, Society & Natural Resources, Unasylva, World Development, World Rainforest Movement Bulletin) procediéndose, a continuación, a una búsqueda en dichas revistas. Al mismo tiempo se llevó a cabo la identificación de los libros de interés disponibles en las bibliotecas de la Universidad de Santiago de Compostela, así como de trabajos de investigación realizados en distintas universidades. Al mismo tiempo, otra fuente de información la constituyeron los resultados parciales de un trabajo que se está desarrollando para el conjunto de las comunidades de montes vecinales de Galicia. En él se realiza una entrevista personal a los miembros de la Junta Rectora de la comunidad (formada normalmente por cinco miembros: Presidente, secretario, tesorero y dos vocales) con un total de 59 preguntas, distribuidas en tres apartados: historial del monte, organización y gestión del monte y, por último, economía del monte. A su vez se realiza una entrevista personal al 10% de los comuneros, en este caso se trata de 36 preguntas pertenecientes a 4 grupos, los tres antes comentados, más un cuarto denominado características de los comuneros. 3
  4. 4. Planificación y gestión territorial vinculadas al tipo de tenencia de la tierra: la gestión comunal. Montes Vecinales en Mano Común de Galicia 4. RESULTADOS Y DISCUSIÓN 4.1. ESTRUCTURA DE LA REVISIÓN Para responder al objetivo de esta investigación, se han consultado un total de 69 referencias bibliográficas, de las cuales 2 son tesis doctorales y 10 textos legales. La búsqueda de información disponible ha permitido estructurar los resultados obtenidos en 4 grandes áreas temáticas, que facilitan la comprensión del presente trabajo. Estos campos de investigación se definen en los siguientes apartados: Gestión del territorio para un uso múltiple: Se documentan las nuevas demandas de la sociedad en el aprovechamiento múltiple de los bosques y las tendencias de gestión para tenerlas en cuenta. Antecedentes de la gestión comunal. Características diferenciales de la gestión comunal del territorio frente a otros tipos de régimen de gestión. Ventajas y condicionantes para el desarrollo territorial bajo este régimen. Tendencias actuales en la gestión de territorios comunales en el mundo. Se agrupan esas tendencias generales en 5 grandes grupos, con algunos ejemplos de países donde se dan esas tendencias. Los Montes Vecinales en Mano Común de Galicia. Se comenta brevemente su evolución histórica, su gestión pasada y actual, así como sus características diferenciales frente a otros tipos de propiedad en su entorno geográfico. 4
  5. 5. Planificación y gestión territorial vinculadas al tipo de tenencia de la tierra: la gestión comunal. Montes Vecinales en Mano Común de Galicia 4.2. LA GESTIÓN DEL TERRITORIO PARA UN USO MÚLTIPLE Durante las últimas dos décadas y sobre todo a partir de la Cumbre de Río (1992), se ha producido un importante cambio en cuanto a los beneficios y servicios que la sociedad demanda de los bosques. De un concepto de “rendimiento sostenible”’ que se refería esencialmente a la producción de madera, se tiende al concepto de “manejo sostenible” (o manejo forestal sostenible, Hall J.E., 1996), donde aspectos ambientales, sociales y culturales interactúan en la misma importancia que la producción de bienes cuantificables económicamente. Estas nuevas demandas están enfocada sobre todo (aunque no exclusivamente) a terrenos forestales, a causa que el uso menos intensivo y a más largo plazo que de ellos se realiza (no considerándose en este caso terrenos forestales las plantaciones intensivas y superespecializadas de especies forestales como pueden ser las choperas) les confiere mayor potencialidad para conjugar distintos usos. En esta nueva situación, los factores ambientales y socioeconómicos han de ser considerados en la gestión forestal en el mismo grado que la producción de madera y de otros productos (Gluck, 2000), (Kangas and Store, 2003). En Europa Oriental, esta tendencia no ha sido tan evidente, puesto que en algunos países el deterioro de los bosques, como resultado de cambios políticos, económicos y ambientales, ha impedido una evolución similar con Occidente. La conjunción de estos factores se ha traducido en un empobrecimiento de los bosques de esta región, con la consecuente pérdida de diversidad y productividad a través de la deforestación (White, 2002). Esto ha ocurrido también en muchos de los antiguos países coloniales, como los africanos. En la mayoría de los países africanos, las leyes forestales vigentes en el período post-colonial comprometieron los derechos comunitarios locales a la propiedad forestal. Se impusieron licencias y otras formas de impuestos, desconocidos hasta entonces por las poblaciones locales, para controlar la explotación de productos forestales a los 5
  6. 6. Planificación y gestión territorial vinculadas al tipo de tenencia de la tierra: la gestión comunal. Montes Vecinales en Mano Común de Galicia cuales los habitantes locales tenían antes libre acceso, para su consumo interno o su comercialización (Ogou S., 1999). Esta situación de crispación causó también un deterioro de los bosques y de las condiciones de vida de las comunidades. De todas formas, algunas de las más importantes iniciativas apuntando a la “nueva selvicultura” comenzaron en los bosques tropicales de estos antiguos países coloniales (los procesos de certificación forestal por ejemplo, Bass S., 1998) La obtención de beneficios económicos ha orientado habitualmente las actividades forestales hacia la corta de madera y mejora de infraestructuras asociadas al monte. Es necesario, por tanto, identificar las preferencias de gestión de los propietarios (en el caso que nos ocupa serían las comunidades, aun en los casos en los que no sean propietarias legales y sólo quienes aprovechan los recursos) resp ecto a sus bosques, para, mediante una planificación multi-objetivo, identificar herramientas de evaluación de objetivos no cuantificables económicamente (Saastamoinen O., 2001). Pero también la fragmentación del paisaje se asocia a las propias cortas de madera, factor clave en la gestión y planificación forestal. Un plan de gestión que permite estructurar el bosque en unidades de gestión sostenibles, permite mejorar las condiciones económicas y ecológicas del bosque, y mantiene una composición de usos adecuada (Borges J. G., 1999). En este contexto de gestión para un uso múltiple del territorio las técnicas de análisis multicriterio adquieren una gran importancia, tanto por facilitar la elección de alternativas de gestión más acordes con los objetivos buscados, como por presentar esas alternativas a los que tienen que tomar decisiones. Existen herramientas que facilitan estos análisis multicriterio, y que incluso los relacionan con metodologías de diagnóstico más “tradicionales” como los análisis DAFO (debilidades, amenazas, fortalezas, oportunidades), como la que combina el Análisis de Aceptabilidad Estocástica Multicriterio con la metodología DAFO, conocida como S-O-S (Kangas et al., 2003). 6
  7. 7. Planificación y gestión territorial vinculadas al tipo de tenencia de la tierra: la gestión comunal. Montes Vecinales en Mano Común de Galicia 4.3. ANTECEDENTES DE LA GESTIÓN COMUNAL En muchas ocasiones, se ha tendido a confundir lo comunal con lo público. Existen varios intentos de explicar las diferencias de forma sistematizada (Merino L., 1999), (McKean M.A., 1995). Las unidades de los recursos son susceptibles de ser apropiadas por distintos usuarios en un determinado periodo, pero su disponibilidad es limitada. Cuando un usuario se apropia de un determinado número de unidades, dejan de estar disponibles para otros usuarios potenciales. Esto se conoce como sustractabilidad. El artículo de Hardin G. (1968) sobre la tragedia de los bienes comunes destaca los riesgos del sistema de libre acceso, pero no especifica con claridad que el problema no residía en el uso compartido, sino en el acceso sin restricciones. En un trabajo más reciente, Hardin G. (1994) distingue entre bienes comunes que carecen de gestión y bienes comunes que sí la tienen. La mayoría de los análisis orientados por perspectivas similares a la de la “Tragedia de los Comunes” no distinguen entre ambos atributos, contemplando el alto grado de sustractabilidad de las unidades de los recursos comunes como propias de estos sistema de recursos (Merino L., 1999). La dificultad de exclusión es otra de las características de los bienes comunes. El nivel de exclusión es resultado tanto de las características físicas del recurso, como de la tecnología disponible y de las condiciones sociales presentes en un contexto determinado, ya que aún cuando sea posible restringir físicamente el acceso a un bien determinado, es necesario contar con las condiciones sociales y legales que permitan hacerlo. 7
  8. 8. Planificación y gestión territorial vinculadas al tipo de tenencia de la tierra: la gestión comunal. Montes Vecinales en Mano Común de Galicia Exclusión fácil Exclusión difícil Alta substractibilidad Bienes privados Bienes comunes Baja sustractabilidad Bienes instrumentales Bienes públicos Según las características de sustractabilidad y exclusión, es posible distinguir cuatro categorías generales de bienes o recursos (ver cuadro anterior, McKean M.A., 1995): Bienes públicos como pueden ser la calidad del aire, la protección que los árboles generan contra el viento o contra la erosión del agua, la seguridad y el alumbrado públicos, bienes comunes, bienes instrumentales, como son los parques naturales cuya entrada debe pagarse o la membresía a sociedades profesionales y bienes privados como leña o madera cortada y almacenada, las parcelas agrícolas, las viviendas, los productos forestales medicinales, los árboles en huertos, etc. Estas categorías deben entenderse como tipos ideales, relacionados a manera de un continuo, ya que la mayoría de los bienes no caen por completo en uno u otro tipo. Además, la gestión de bienes comunales o comunes debe cumplir ciertas condiciones para ser efectiva (McKean M., 1995), (McKean M., Ostrom E., 1995), (Brown D., 1999) : - Los beneficiarios necesitan tener derechos, o al menos no tener interferencias, para organizarse. - Los límites del recurso deben estar claros - Los criterios para ser beneficiario deben estar también claros. 8
  9. 9. Planificación y gestión territorial vinculadas al tipo de tenencia de la tierra: la gestión comunal. Montes Vecinales en Mano Común de Galicia - Los beneficiarios deben tener el derecho a modificar las reglas de uso a lo largo del tiempo para adaptarse a los cambios sociales. - Las reglas de uso deben estar adaptadas a lo que el sistema puede tolerar, con una cierta tendencia a la conservación para que haya margen de error. - Las reglas de uso deberían ser claras y totalmente aplicables. - Las infracciones deberían ser penalizadas sin excepciones. - Sería conveniente articular métodos rápidos y baratos para resorver los conflictos (El Tribunal de las Aguas en Valencia, de origen árabe, es un ejemplo que ha pervivido hasta hoy y que reune las características de ser rápido, concentrado, económico y oral). - Los derechos de uso de los copropietarios deben estar distribuidos de forma que se considere justa por la comunidad según la inversión realizada en el recurso comunal. Lo ideal sería que los derechos(y los deberes) fueran igualitarios para dar lugar a una participación igualitaria en la toma de decisiones. Si no es así el régimen de propiedad comunal es susceptible de ser ineficaz. Existen además una serie de ventajas en la explotación de recursos en terrenos de gestión comunal mencionadas por distintos autores (McKean M., Ostrom E. 1995), (Alden L., 2002), (Nhira C., 2003),(Tucker C., 1999a) algunas de las cuales se enumeran a continuación: - Indivisibilidad del recurso, lo que en zonas con acusada fragmentación del territorio conlleva que los terrenos comunales sean parcelas de tamaño sensiblemente superior a la media, con lo que se facilita la explotación 9
  10. 10. Planificación y gestión territorial vinculadas al tipo de tenencia de la tierra: la gestión comunal. Montes Vecinales en Mano Común de Galicia sin tener que dar el primer paso de agrupación o cooperativismo. - Aminoración del efecto de la incertidumbre en zonas productivas. - Facilita la incorporación de externalidades positivas o negativas en los usos (por ejemplo protección de biodiversidad o espacios naturales) - En ocasiones es la única forma de administración eficiente. Cuando las normas sobre gestión del recurso pueden simplemente insertarse en una organización comunitaria preexistente resulta aun más interesante. Esto sirve además para promover estrategias participativas de gestión territorial (como los programas de Manejo Participativo de Bosques en Africa). - Debido a su importancia en superficie en algunas zonas (ya sea por propiedad o simplemente por gestión), las comunidades tienen gran poder de presionar tanto a los gobiernos como incluso a las industrias o empresas (de un modo similar a las grandes cooperativas). - La propiedad comunal, además, contrarresta procesos de diferenciación socioeconómica permitiendo a los comuneros usar los recursos proporcionalmente a sus necesidades en vez de a su riqueza. De esta manera, en muchas ocasiones, la gestión comunal del monte puede generar instituciones que gestionen los recursos con igual éxito (o mayor) que los propietarios privados, sin que en muchos casos sea relevante el que el sistema de reglas de gestión sea legal (de jure), ya que lo importante es que se lleve a cabo de facto (Gibson et al., 2002), y que esté en relación tanto con su contexto local como con el nacional (Tucker C., 1999b). 10
  11. 11. Planificación y gestión territorial vinculadas al tipo de tenencia de la tierra: la gestión comunal. Montes Vecinales en Mano Común de Galicia 4.4. TENDENCIAS EN LA GESTIÓN DE TERRENOS COMUNALES EN EL MUNDO Comenzar por decir que la ya mencionada Declaración de Río (1992), en su principio 22, afirma que: “Las poblaciones indígenas y sus comunidades, así como otras comunidades locales, desempeñan un papel fundamental en la ordenación del medio ambiente y en el desarrollo debido a sus conocimientos y prácticas tradicionales. Los Estados deberían reconocer y apoyar debidamente su identidad, cultura e intereses y hacer posible su participación efectiva en el logro del desarrollo sostenible.” Esto puede servir para delimitar a qué nos referimos cuando se habla de comunidades en el ámbito de aprovechamiento de los recursos del territorio. A continuación se presentan las tendencias de gestión de la propiedad comunal actual observadas en los últimos años con algunos ejemplos de lugares donde han sido aplicadas. 4.4.1. Centralización Las recomendaciones de centralización del control de los recursos en la Administración Pública competente (ya sea estatal o regional) han sido asumidas en muchos de los antiguos países coloniales de las distintas regiones del mundo. Estas recomendaciones estaban basadas en varios supuestos: - que los estados cuentan siempre con la capacidad de conocer lo que es el manejo sustentable de los recursos aún en circunstancias particulares, - que los gobiernos tienen capacidad suficiente de supervisar el que este manejo se cumpla, 11
  12. 12. Planificación y gestión territorial vinculadas al tipo de tenencia de la tierra: la gestión comunal. Montes Vecinales en Mano Común de Galicia - que los costos de mantener las agencias gubernamentales que se encargan de estas funciones son nulos o mínimos. Estos supuestos en una gran mayoría de los casos no se cumplen (ni siquiera en muchos de los países supuestamente más desarrollados). Además para las comunidades usuarias los incentivos para cumplir con regulaciones burocráticas son realmente escasos; siendo a menudo estas regulaciones vistas como ineficientes e injustas. Al desconocer los sistemas comunitarios se imponen medidas que a menudo resultan inviables (ya sea ecológica, social y/o económicamente). De este modo no resulta extraño que al establecer controles burocráticos sobre recursos antes manejados por comunidades locales, se hayan creado situaciones de acceso abierto a los recursos (Merino L., 1999), incluso allí donde existían regulaciones locales para su acceso (y ahí es donde surge la tragedia de los comunes pronosticada por Hardin G. (1968)). En los países coloniales este proceso se generalizó. Los variados ecosistemas africanos ricos en diversidad biológica, en especial los bosques tropicales de las regiones central y occidental, fueron perturbados cuando las potencias europeas desembarcaron en esos territorios y los invadieron. La alteración que sufrieron los ecosistemas se extendió a las estructuras sociales tradicionales que quedaron subordinadas a una estructura de poder centralizada en lo referente a la reglamentación y el manejo de la explotación de los recursos naturales. Posteriormente, los procesos de independencia de numerosos países africanos no modificaron ese modelo centralizado impuesto por los europeos (Egan B., 2001) con algunas excepciones (si bien en los últimos años se observa un cierto aperturismo, devolviéndoles al menos la capacidad de gestión a las comunidades, si no la propiedad). En Papúa (White A., 2002) e Indonesia (Moniaga S., 1999) se han dado fallos de gestión por parte de la Administración, no teniendo en cuenta a las comunidades en las decisiones. 12
  13. 13. Planificación y gestión territorial vinculadas al tipo de tenencia de la tierra: la gestión comunal. Montes Vecinales en Mano Común de Galicia En Eritrea, se ha dado prioridad por parte del gobierno a la irrigación de las zonas bajas del país sin tener en cuenta los usos tradicionales de los habitantes de esas zonas (Connelly S., 2001). En Kenia, si bien se observa un cierto aperturismo a la integración de las comunidades en la toma de decisiones, estas deben presentar planes de gestión al gobierno con complicados trámites burocráticos y técnicos que dificultan mucho la participación real (Ochieng M., 2003) y Malí (Welsh M.O., 2001), donde aunque hay intentos tímidos de devolver el poder de gestión a las comunidades (que lo habían ejercido mediante distintas instituciones locales hasta la independencia en 1960), no se han tenido en cuenta a las comunidades en las decisiones importantes de gestión de las tierras que explotaron tradicionalmente. En USA la mayor parte de los terrenos forestales son de propiedad pública y, aunque suele revertir un porcentaje de lo extraído a la comunidad donde está el bosque, las comunidades apenas participan en la gestión (Danks C., 1996), ni siquiera las de indios americanos, con una aún mayor tradición de uso de las tierras (Bengston D.N., 2004). 4.4.2. Privatizacion Inspirados en modelos similares otros autores apuestan a la capacidad regulatoria de los mercados y contemplan la privatización de los bienes comunes como la única alternativa de acceso a los recursos naturales, viable en términos ambientales. Bajo este esquema se percibe a la propiedad comunal como ausencia de propiedad, de ahí que sus partidarios aboguen por la creación de "derechos plenos de propiedad". La privatización implica la división de los bienes colectivos en unidades mas pequeñas, suponiendo que a la par de esta división se genera racionalidad ecológica de las acciones de los usuarios, y se evitan futuros desastres ambientales. Sin embargo, en términos económicos resulta más racional agotar los recursos que utilizarlos en una perspectiva de largo plazo, puesto que 13
  14. 14. Planificación y gestión territorial vinculadas al tipo de tenencia de la tierra: la gestión comunal. Montes Vecinales en Mano Común de Galicia los derechos de propiedad privada permiten al propietario maximizar el valor presente del recurso, aún cuando el recurso no esté protegido de la extinción (Merino L., 1999). En la nueva ley forestal de Portugal se observa una cierta tendencia a privatización o incluso que los llamados baldíos pasen a manos de gobiernos locales (Brouwer R., 1995). En los antiguos países comunistas esta tendencia es bastante acusada (Welsh M.O., 2001), sin que se esté acompañando de una gestión adecuada. En España históricamente hubo esa tendencia por ocupación de los vecinos, como defensa ante intentos de apropiación o cambio de propiedad a favor de los Ayuntamientos de los montes comunales (Aizpurua J., 2000), aunque en zonas como Navarra este proceso no fue tan acusado. 4.4.3. Cesion del gobierno a las comunidades Se da sobre todo en los antiguos países coloniales, o con comunidades indígenas históricas. En los últimos 15-20 años varios gobiernos comienzan a ceder tierras para las comunidades indígenas. Son sistemas que se conocen como administración conjunta y coadministración, y en general no alteran la propiedad estatal (con lo que los derechos de las comunidades no están tan protegidos como si se tratara de propiedad privada comunitaria). Este sistema se ha hecho cada vez más común en situaciones en las que el gobierno asume su limitada capacidad para administrar eficazmente las tierras forestales públicas (White A., 2002). La mayoría de los Bosques Comunitarios comienzan a existir sólo a través de la aprobación formal del Estado, y en los términos fijados mayoritariamente por el propio Estado. Sin embargo, se plantean varios problemas a ese nivel: la gestión financiera actual de los ingresos generados por los bosques comunitarios no es sustentable. No se basa en ningún sistema científico de gestión. Muchas de las actuaciones llevadas a cabo con 14
  15. 15. Planificación y gestión territorial vinculadas al tipo de tenencia de la tierra: la gestión comunal. Montes Vecinales en Mano Común de Galicia ingresos financieros generados por la explotación de los bosques comunitarios no responden a una planificación de gestión de ingresos elaborada con anterioridad a la llegada de los fondos a las comunidades (Bigombe P., 2002). Países con el proceso de cesión más avanzado y con más apoyo institucional a las comunidades son: Gambia (donde se cede incluso la propiedad y se crean los Comites del Bosque en las comunidades, con participación de ambos sexos, y donde no se dan incentivos a las comunidades, de forma que se fortalece el sentimiento de gestión de “sus” bosques (Bojang F., 1994) que son involucradas por los líderes tradicionales), Ecuador (con cesiones también de propiedad de la tierra a algunas comunidades) (Cuasaluzán H., 2002), Camerún (White A., 2002) y (Bigombe P., 2002), Ghana, a pesar de estar vinculado al establecimiento de reservas en “bosques sagrados” sin a veces contar con las comunidades (Baffoe A., 2002), (Brown D., 1999), Canadá, que a través de los “bosques modelo” dan capacidad de decisión a las comunidades indígenas, (Hall J.E., 1996), así como algunas zonas de Oceanía (Mohamed N., 1996) y Mozambique (Issufo, 2003). Un caso particularmente ejemplar es Tanzania (Egan B., 2001). En la década de los 70, durante el período posterior a la independencia, el gobierno comenzó a devolver el poder y el control sobre los recursos naturales a las autoridades locales para promover un desarrollo comunitario. A través de ese proceso, el poder administrativo fue conferido a los gobiernos locales de los poblados, elegidos por la comunidad. La ley de Poblados Ujamaa de 1975, con el posterior apoyo de la Ley de Gobierno Local de 1982, reglamentó el sistema de los poblados para el manejo comunitario de los recursos naturales, promoviendo la propiedad comunitaria como una forma legal de propiedad. La nueva ley del 2000 establece tres tipos de manejo comunitario de bosques: - Reservas de Bosque de los Poblados: la propiedad del bosque reside 15
  16. 16. Planificación y gestión territorial vinculadas al tipo de tenencia de la tierra: la gestión comunal. Montes Vecinales en Mano Común de Galicia en toda la comunidad del poblado, - Reservas de Bosque Comunitarias: la propiedad y el manejo de los bosques está a cargo de un subgrupo de la comunidad del poblado, y - Zonas de Manejo de Bosques de los Poblados: zonas de reservas estatales en las cuales se aplica manejo comunitario, pero sin derecho de propiedad. Hay países donde el apoyo a las comunidades de ONGs que presionan al gobierno, hacen que se observe cierta predisposición de la Administración forestal a reconocer derechos y ceder poder de gestión a las comunidades: Benin (Ogou S., 1999) y Chile (Catalán R., 2002). En otros lugares, aun habiéndose cedido zonas para gestión de las comunidades, se han observado reticencias y pasos atrás por parte de la Administración Pública, como gestión predominante de arriba abajo en Filipinas (Colchester M., 2004) o simplemente indiferencia o mal enfoque de la cesión, como en la India (Lahiri S., 2004), Nepal (White A., 2002) o Thailandia (Rajesh N., 2002). 4.4.4. Cesion de las comunidades propietarias al gobierno Se dan en algunas zonas donde las comunidades no quieren o no pueden hacerse cargo de la gestión directa de los terrenos comunales, pero desean que tengan una gestión, o se ven hasta cierto punto obligadas por la legislación. En los Alpes suizos debido al abandono de algunas comunidades y su pequeño potencial demográfico se da en algunas zonas (Kissling-Naf et al., 2002). En Portugal y España ocurrió hace años (y aún hoy se mantienen muchas cesiones de gestión, como los convenios y los consorcios de los MVMC de Galicia, en el noroeste de España). 16
  17. 17. Planificación y gestión territorial vinculadas al tipo de tenencia de la tierra: la gestión comunal. Montes Vecinales en Mano Común de Galicia 4.4.5. Zonas donde existe como tal la gestión comunal históricamente y ha seguido funcionando Son comunidades que han tenido que irse adaptando con más o menos fortuna a los cambios socioeconómicos: Italia (Morandini R., 1996), (Forni N., 1998), Mexico (Klooster, 2003), que a pesar de las reformas pro-privatizadoras neoliberales a partir de 1992 y que la nueva Ley Agraria, aún reconociendo y promoviendo los derechos de las comunidades, realza los derechos individuales de los comuneros (Leigh Taylor P., 2000), es un ejemplo de gestión sostenible vinculada al manejo comunitario del territorio (Barton D., 2003); Francia con los bosques de montaña (Zingari P.-C., 1998), Noruega, donde se pueden distinguir montes estatales de uso comunal, montes parroquiales de uso comunal y explotaciones comunales (Sevatdal H., 2003), o Escocia (Wightman A., 2003), donde está resurgiendo. Existen algunos lugares donde las comunidades son de estilo más capitalista, actuando prácticamente como empresas: Suecia (Carlsson, 1999) o algunas comunidades en Suiza (Kissling-Naf et al., 2002). 4.5. LOS MONTES VECINALES EN MANO COMÚN DE GALICIA La superficie forestal en Galicia entendida tal como aparece en la Ley 43/2003, de 21 de Noviembre, de Montes (todo terreno en el que vegetan especies forestales arbóreas, arbustivas, de matorral o herbáceas, sea espontáneamente o procedan de siembra o plantación, que cumplan o puedan cumplir funciones ambientales, protectoras, productoras, culturales, paisajísticas o recreativas) representa casi dos tercios de la superficie total gallega, con lo que su importancia en el desarrollo de políticas agrarias y de ordenación territorial en esta zona es muy grande. A lo largo del último siglo fue cambiando el tipo de propiedad, de forma que en la actualidad la mayor parte del monte gallego, un 63,7 %, es de propiedad privada particular. Pero hay otro tipo de 17
  18. 18. Planificación y gestión territorial vinculadas al tipo de tenencia de la tierra: la gestión comunal. Montes Vecinales en Mano Común de Galicia propiedad muy significativa por su importancia y representatividad en el territorio gallego e incluso nacional y europeo (con leyes nacionales específicas para ella): la propiedad privada colectiva, y dentro de ella los Montes Vecinales en Mano Común de Galicia. Este tipo de propiedad representa un tercio de la superficie total del monte gallego, y posee una fuerte componente tradicional, ya que se utilizaron para el pastoreo, la recogida de leña, piñas, abono, plantas para cama de ganado, etc. En 2001 en Galicia existían un total de 661.183 ha pertenecientes a un total de 2.887 de comunidades de montes vecinales, lo que representa la tercera parte de la superficie forestal y el 15 % del terreno arbolado de Galicia. Sin embargo según datos del ICONA, en 1981 el número de M.V.M.C. investigados en todo el territorio de la comunidad autónoma ascendieron a 3.803 con una superficie equivalente a 913.283 ha. De esta manera, encontramos que el avance de la clasificación ascendía al 76 % número y el 72 % de la superficie investigada; lo que equivale a decir que aún existen 925 montes con una superficie equivalente de 252.100 ha que podrían ser clasificadas como M.V.M.C. (Barriga M.L., 2001). Se sitúan sobre todo en Ourense, Pontevedra y el Sureste de Lugo, teniendo menos importancia su presencia en A Coruña y norte de Lugo. En lo relativo a la superficie media de los montes vecinales gallegos, ésta es relativamente grande en el conjunto de la Comunidad (230 ha), siendo la provincia de Ourense la que presenta una superficie media superior, con 267 ha., situándose las provincias de Pontevedra y A Coruña con una media ligeramente inferior a la regional. La gran diferencia se centra al comparar los montes vecinales con los montes de propiedad particular, ya que aunque, como se ha comentado, son los más numerosos de Galicia, su superficie media suele estar entre 1,5 y 2 ha. repartidas en un alto número de parcelas y con características muy similares en las cuatro provincias gallegas. Así, y en contraposición a lo comentado para los 18
  19. 19. Planificación y gestión territorial vinculadas al tipo de tenencia de la tierra: la gestión comunal. Montes Vecinales en Mano Común de Galicia montes particulares, se destaca el enorme potencial que tienen los montes vecinales gallegos, dado que debido a su amplia extensión media presentan unas características idóneas para su aprovechamiento forestal y una gran capacidad económica (Grupo de Estudios dos Montes Veciñais en Man Común do IDEGA, 2001b). 4.5.1. Especificidad jurídica y evolución histórica Independientemente de su origen los Montes Vecinales en Mano Común constituyen un rasgo característico del régimen de tenencia de la tierra en Galicia. Tal como Barriga M.L., (2001) expone en su trabajo, existen diferentes teorías sobre el origen de dichos montes, teniendo para algunos autores un origen único y basado en la posesión que de ellos hicieron las comunidades. Para otros autores presentan un origen foral, mientras que para otros presentarían un carácter mixto. A lo largo de la historia su propiedad ha pasado por diferentes propietarios, algunos de los cuales eran totalmente ajenos a las comunidades propietarias originarias, aunque en realidad éstas no dejaran de gestionarlos realmente. Solo con la Ley de Patrimonio Forestal del Estado del 10 de marzo de 1941 y su Reglamento (donde se crea la figura de Consorcios y se apuesta por la forestación masiva en los terrenos de gestión pública) y la posterior Ley Hipotecaria de 1946 por la que se permite la inscripción de los montes por los ayuntamientos con solo certificación del Secretario Municipal, hubo peligro real para las comunidades de ser despojadas de la gestión de las áreas comunales, lo cual se continuó con la Ley General de Montes del año 1957 (última de las leyes que pretendía la pérdida de la posesión de los montes por parte de la comunidades vecinales). Este proceso de usurpación del monte provocó en los vecinos una enorme resistencia (Rico Boquete E., 1995). Los campesinos presentaron recursos legales ante los tribunales de justicia, los cuales daban en la mayoría de los casos la razón a las comunidades. En 19
  20. 20. Planificación y gestión territorial vinculadas al tipo de tenencia de la tierra: la gestión comunal. Montes Vecinales en Mano Común de Galicia otros casos se utilizaron métodos más violentos, como eran arrancar los árboles plantados y los incendios. Surge en este momento el mayor problema para la actividad forestal en Galicia, el rechazo al arbolado y las repoblaciones forestales, así como la desconfianza general hacia la Administración Forestal, problema que todavía hoy persiste en numerosas parroquias. El proceso de reconocimiento de los MVMC como verdadera propiedad comunal comienza en el año 1968, con la promulgación de la Ley de Montes Vecinales en Mano Común, quedando además declarados "indivisibles, inalienables, imprescriptibles y libres de tributación alguna”. Se consideran como tales los que, aún habiendo sido incluidos en catálogos o registros públicos con diferente titularidad, no hubieran sufrido cambio real y efectivo en la posesión. Posteriormente, y ya en período democrático, con la Ley 5/1977 de Fomento de la Producción Forestal y su reglamento se empezaron a promover los cambios de consorcio a convenio. En lo referente a las condiciones económicas del convenio, todo indica que era más favorable para la comunidad vecinal por cuanto contrariamente a lo que sucede en el consorcio, el 70 % es para las comunidades de vecinos y el 30 % para la Administración. Más tarde se promulga la Ley 55/1980 de 11 de Noviembre de Montes Vecinales en Mano Común. Según su art.1 “...se regirán por esta ley los montes de naturaleza especial que, con independencia de su origen, pertenezcan a agrupaciones vecinales en su calidad de grupos sociales y no como entidades administrativas y vengan aprovechándose consuetudinariamente en mano común por los miembros de aquéllas en su condición de vecinos”. Como último paso se transfieren las competencias en materia forestal a las Comunidades Autónomas, quedando reflejada esa transferencia en el ámbito de la propiedad comunal gallega en la Ley 20
  21. 21. Planificación y gestión territorial vinculadas al tipo de tenencia de la tierra: la gestión comunal. Montes Vecinales en Mano Común de Galicia 13/1989 de Régimen de los Montes Vecinales en Mano Común de Galicia, que en su art. 1 dice: “Son montes vecinales en mano común y se regirán por esta Ley los que, con independencia de su origen, sus posibilidades productivas, su aprovechamiento actual y su vocación agraria, pertenezcan a agrupaciones vecinales en su calidad de grupos sociales y no como entidades administrativas y se vengan aprovechando consuetudinariamente en régimen de comunidad sin asignación de cuotas por los miembros de aquellas en su condición de vecinos. La principal característica de los montes vecinales, pues, es que la titularidad y su aprovechamiento están ligados a la pertenencia a la vecindad, el hecho de residir en un lugar otorga la condición de cotitular del monte (o comunero). No se trata, por tanto, de propiedad pública, sino de propiedad privada colectiva (frente a la privada particular). Esto se recoge también en el art. 3 de la Ley 13/1989: “La propiedad de los montes vecinales en mano común, con independencia de su origen, es de naturaleza privada y colectiva, su titularidad dominical y aprovechamiento le corresponde, sin asignación de cuotas, al conjunto de los vecinos titulares de unidades económicas, con casa abierta y residencia habitual en las entidades de población a las que tradicionalmente estuviese adscrito su aprovechamiento, y que vengan ejerciendo, según los usos y costumbres de la Comunidad, alguna actividad relacionada con aquellos.” La no asignación de cuotas indica que finalmente se asumió el origen germánico de este tipo de propiedad (Raposo Arceo J.J., 1995), aunque hay tesis que defienden su origen románico. De hecho, existen montes que son copropiedad de una comunidad campesina que reconoce cuotas diferenciales en el acceso al monte para la realización de estivadas, en función de la pertenencia a una casa, 21
  22. 22. Planificación y gestión territorial vinculadas al tipo de tenencia de la tierra: la gestión comunal. Montes Vecinales en Mano Común de Galicia parentela o linaje, y permaneciendo proindiviso para el apacentamiento de ganados y la obtención de esquilmes. Son los conocidos como montes de varas o voces. En ellos, los derechos son transmitidos por herencia, lo que restringe su acceso, a no ser que se adquiera por medio de compra a un reconocido copartícipe. Mayoritariamente estos montes se distribuían por la mitad Norte de Galicia y como consecuencia del proceso privatizador de éstos, quedan actúalmente reducidos a zonas del Norte y Nordeste de Galicia (Marey M.F., 2003). Queda definitivamente asentada, pues, la propiedad a favor de las comunidades vecinales. De todas formas la primera de las condiciones - no exenta de ambigüedad en su formulación legal, lo que da lugar a gran variedad de soluciones prácticas- requiere tener la residencia habitual en las entidades de población a las que el monte está adscrito y contar con “casa abierta” en esas entidades. Es la vecindad de hecho, la residencia como hecho físico - y no la vecinanza como hecho formal, con registro administrativo- el elemento constitutivo de la relación entre el vecino y el aprovechamiento y la propiedad del monte. En lo que se refiere a la segunda de las condiciones - venir ejerciendo, como titular de una unidad económica, alguna actividad relacionada con el monte conforme a los usos y costumbres del grupo- delega en la propia comunidad, a través de sus propias normas o por acuerdo de sus órganos de representación y/o gobierno, la competencia para, en último término, definir, ya sea en un sentido mas amplio o en un sentido mas estricto, la condición requerida: puede implicar o nó la profesionalidad agraria del vecino; el tipo de aprovechamiento exigible a cada vecino es indeterminado ,no necesariamente ha de ser directo ni conforme a los usos tradicionales; quedando abierta a la regulación de cada comunidad y a la decisión de cada familia quién habrá de ejercer la representación de la misma salvaguardando, en todo caso, la condición de un único representante por familia. 22
  23. 23. Planificación y gestión territorial vinculadas al tipo de tenencia de la tierra: la gestión comunal. Montes Vecinales en Mano Común de Galicia En síntesis, la delimitación legal de los requisitos para acceder a la condición de comunero es vaga e imprecisa. Las causas de esa relativa indefinición hay que buscarlas en la necesidad de reconocer un sistema de propiedad de origen histórico – pequeñas comunidades agrarias que poseían conjuntamente y utilizaban comunalmente el monte, rigiéndose por normas consuetudinarias- y devolver esa propiedad a unas colectividades que, mientras tanto, han cambiado mucho. Reconociendo que los montes gallegos piden un tratamiento especial, la ley de 1968 disponía que en un plazo de un año, la Administración Forestal elabore una relación de Montes Vecinales en Mano Común (previa investigación correspondiente) y se constituyan los Jurados Provinciales para la calificación de los montes. La investigación y calificación del monte se hará por el Jurado Provincial a petición de los vecinos, aunque figuren en los inventarios municipales, en el Catálogo de Montes de Utilidad Pública, estén consorciados o repoblados. A pesar de esta premura impuesta por la Ley de 1968 y la ratificación que supuso la Ley autonómica, el proceso de catalogación de los MVMC no se ejecutó con la rapidez que estaba prevista. Es a mediados de los años 70 (sobre todo en la provincia de Ourense) cuando se llevan a cabo la mayor cantidad de declaraciones de Montes Vecinales en Mano Común y la consecuente mayor superficie de monte. El resto de las provincias experimentan unos procesos clasificatorios un poco más tardíos. Será a partir de comienzos de los años 80 cuando el proceso se relentiza, continuando hasta nuestros días, en que se siguen declarando MVMC. 4.5.2. Problemas y tendencias de gestión actuales 4.5.2.1. Tendencias Marey M.F., 2003 muestra en su trabajo como en aquellos municipios con mayor superficie forestal privada colectiva, la 23
  24. 24. Planificación y gestión territorial vinculadas al tipo de tenencia de la tierra: la gestión comunal. Montes Vecinales en Mano Común de Galicia superficie dedicada a usos agroganaderos disminuye, existiendo pues una correlación negativa. El mismo trabajo muestra que aquellos municipios de mayor porcentaje de uso comunal se corresponden con los que presentan mayores superficies dedicadas a monte desarbolado frente a aquéllos de propiedad claramente particular. Se pone de manifiesto como la pérdida de continuidad generacional en la gestión comunal de los MVMC ha supuesto que en los últimos 30 años, el despoblamiento rural origine fuertes caídas en la inversión en los terrenos comunales ante la imposibilidad de disfrutar de las rentas forestales obtenidas. Esto desemboca en que la superficie desarbolada se incremente en aquellos municipios donde la representación superficial de MVMC es también mayor por abandono de actividades agroganaderas propias de estos terrenos. Se verifica de nuevo la correlación existente, donde el incremento del terreno comunal supone un menor porcentaje de terreno arbolado sobre el total forestal municipal. Además, se puede observar como en los municipios con menor proporción de MVMC, la representación superficial de las masas arboladas productivas (Pinus pinaster Ait., Pinus radiata (D.) Don., Eucalyptus globulus Labill. y especies del género Populus sp) son mayores. Exceptuando la provincia de A Coruña, es la forma de gestión directa por parte de la comunidad propietaria del monte la fórmula más utilizada, destacando de forma importante las provincias del sur de Galicia sobre las del norte (Grupo de Estudios dos Montes Veciñais en Man Común do IDEGA, 2001c). El 45 % de la superficie vecinal gallega está gestionada de forma indirecta a través de convenios (la fórmula más ampliamente extendida) o de consorcios. Los resultados obtenidos de la encuesta a presidentes y secretarios de las Juntas Rectoras de las comunidades de montes, en relación a los principales ítems de cada uno de los diferentes apartados, se presentan a continuación. 24
  25. 25. Planificación y gestión territorial vinculadas al tipo de tenencia de la tierra: la gestión comunal. Montes Vecinales en Mano Común de Galicia Con relación al historial del MVMC, la primera pregunta está referida a la utilización del monte vecinal a mediados del siglo XX. Se observa como el uso mayoritario era el pastoreo, con un 38,31% de la superficie dedicada a este uso. En segundo lugar se situaba con un 25% el arbolado, principalmente para el aprovechamiento de leñas. En este punto señalar como a pesar de que el suelo era del conjunto de vecinos, los árboles eran en la mayoría de los casos propiedad individual. Como usos importantes, aunque ya minoritarios, se situaban el cereal, principalmente centeno, con un 19% de la superficie y, por último, la superficie destinada a la producción de vegetación para cama del ganado con un 11%. Relacionado con la gestión y organización del monte, la primera pregunta analizada en este apartado, dirigida a conocer la visión que los cuadros directivos de la Junta Rectora tienen del MVMC y en la que se les permite seleccionar entre 4 respuestas alternativas o aportar ellos otra respuesta, hay que señalar que para más de un 50% de los encuestados la frase que mejor se acomoda a la visión que ellos tienen de su monte vecinal es la de “Una explotación conjunta de todos los vecinos”. Para algo más del 25% la frase sería la de “Una actividad complementaria y poco explotada”. Como respuestas minoritarias se sitúan la consideración del monte como un legado de sus antepasados, con la consideración de otra finca más de su propiedad, que solamente comparten un 11% de los encuestados, siendo la opción menos compartida la que considera al monte vecinal como una carga para los vecinos, que no se podrá explotar correctamente si previamente no es dividida entre ellos, opinión compartida por poco más del 2% de los encuestados. La segunda pregunta relacionada con la gestión del monte está orientada a conocer la participación de los comuneros en la organización del Monte Vecinal en Mano Común. El resultado más significativo es que en un 54% de las comunidades más del 50% de los comuneros asisten habitualmente a las asambleas que se realizan. En un 43% de las comunidades entre un 25% y un 50% de los 25
  26. 26. Planificación y gestión territorial vinculadas al tipo de tenencia de la tierra: la gestión comunal. Montes Vecinales en Mano Común de Galicia comuneros participan en las asambleas y tan sólo en el 3% de las comunidades el porcentaje de comuneros que asiste es menor del 25%. La tercera pregunta relacionada con la gestión de este tipo de propiedad vecinal, está relacionada con la elaboración de planes de actividades anuales. La respuesta de los gestores son desalentadoras, ya que en un 68,5% de los casos no se elabora ningún tipo de plan de gestión para el monte y tan sólo es realizado en un 25,7% de los casos. En la misma línea de la gestión y para aquellas comunidades en las que existe total o parcialmente un acuerdo de consorcio o convenio con la Administración Forestal, se observa como esta presenta a la Junta Rectora un informe de las actuaciones previstas en el monte de forma anual en el 62,5% de los casos y no lo hace en el restante número de montes. Una de las cuestiones más importantes que se plantea en la actualidad en los MVMC es la posible evolución futura de la figura de propiedad. Los resultados obtenidos indican que más del 82% de los presidentes y secretarios de comunidades son favorables a que los MVMC permanezcan en la misma figura y con la misma categoría y la misma titularidad que en la actualidad, frente a un 17% que consideran que su estatus actual no es el adecuado y que debe de ser cambiado. A la pregunta de cual debería de ser el nuevo estatus para el monte vecinal, para el 100% de los que sostienen la necesidad de un cambio, este pasaría por dividir el monte entre los actuales comuneros, esto es, continuar con las actividades de partición de MVMC desarrolladas desde comienzos hasta mediados del siglo XX. Los dirigentes de la Junta Rectora aportan información sobre lo que en su opinión piensan los comuneros. En su opinión las dos terceras partes de los comuneros están de acuerdo en mantener la titularidad del monte vecinal en mano común, mientras que un 20%, consideran 26
  27. 27. Planificación y gestión territorial vinculadas al tipo de tenencia de la tierra: la gestión comunal. Montes Vecinales en Mano Común de Galicia que los comuneros actuales serían más favorables a dividir el monte y un 15% no saben cual es la opinión mayoritaria de los comuneros. Entrando ya en el apartado relativo a la economía del monte, se establece una división entre aquellas comunidades que reciben rentas del monte en el último periodo de 5 años y aquellas otras que no lo han hecho. En el primer grupo se encuentran el 73% de las comunidades, mientras que en el segundo grupo se sitúa el restante 27%. El recibir dinero del monte vecinal de forma continua en el tiempo es uno de los aspectos que más incide en el estado de satisfacción de las comunidades. Los ingresos han procedido mayoritariamente en un 68% de las corta de madera y tan sólo en un 32% de rentas por el alquiler de terrenos para compañías de telefonía o minería (y más recientemente parques eólicos). Con las sucesivas leyes de ordenación territorial y del suelo se ha venido coartando en los últimos años la vocación tradicional de uso múltiple de los MVMC, dando más importancia al uso forestal para madera. La Ley 9/2002 de ordenación urbanística y de protección del medio rural de Galicia, en vigor actualmente, en su artículo 32 integra a los MVMC en la categoría de suelo rural de protección forestal, con las limitaciones de usos que eso conlleva (artículo 37). Sin embargo en las modificaciones a esta ley que se están preparando se contempla ya la posibilidad de al elaborar los Planes Generales de Ordenación Municipal incluir estos montes en otras categorías de suelo rústico especialmente protegido que se consideren más adecuadas (incluso podría incluirse una nueva si es aceptada en la aprobación del Plan), lo que puede facilitar una gestión para uso múltiple y, sobre todo, más acorde con las necesidades de cada zona. 4.5.2.2. Problemas -No existe una delimitación clara de los montes (Valcárcel E., 2003), con el problema añadido de la no coincidencia de los datos del Catastro y los de los Jurado Provinciales de MVMC. Esta delimitación 27
  28. 28. Planificación y gestión territorial vinculadas al tipo de tenencia de la tierra: la gestión comunal. Montes Vecinales en Mano Común de Galicia sería interesante para evitar litigios por la propiedad e incluso en algunos casos invasiones y ocupaciones de las que se dan habitualmente (a veces permitidas por la comunidad), y facilitaría el ordenamiento territorial en general (uno de los problemas importantes detectados en la ordenación de las zonas rústicas es esta ambigüedad en la delimitación de los MVMC). - Se ha detectado falta de gestión y abandono en muchas zonas donde las superficies vecinales, con grandes potencialidades, no suscitan la autoorganización de las comunidades o son infraexplotadas (Grupo de Estudios dos Montes Veciñais en Man Común do IDEGA, 2001b). - Ambigüedad en los estatutos de las comunidades (derivada de la existente en la normativa) de algunos aspectos acerca de vecindad, uso del monte, etc., debido a que en muchos casos han sido redactados sin criterios concretos para cada monte. - La ley no delimita claramente indicadores para determinar el estado de grave abandono o degradación, que según el art.28 de la Ley 13/89 deberían establecerse periódicamente. La declaración de un MVMC en estado de grave abandono o degradación haría que la Administración tuviera potestad para aplicar en él un Plan de Mejora y Aprovechamiento, de forma que sería prácticamente como un convenio forzoso. Además todavía existe poca información por parte de la Administración sobre actuaciones y rendimientos esperados en montes conveniados o consorciados, de los que la comunidad sería copartícipe y se vería más motivada para conseguirlos (como se comentó de los resultados de la encuesta). - Las propuestas de uso a largo plazo en los MVMC (por ejemplo el forestal) en ocasiones pueden ser complicadas de defender si el reemplazo generacional de la comunidad no está asegurado, debido a que el aprovechamiento posterior no será para los herederos, sino para los que para entonces estén reconocidos como comuneros, a diferencia de lo que ocurre en la propiedad privada particular. 28
  29. 29. Planificación y gestión territorial vinculadas al tipo de tenencia de la tierra: la gestión comunal. Montes Vecinales en Mano Común de Galicia Estos problemas han provocado en muchas ocasiones que se incumplan las condiciones para buen funcionamiento de la gestión comunal mencionadas anteriormente, lo que origina una “tragedia de los comunes gallega”, cristalizada en el dicho popular de “cousas do común, cousas de ningún”, y que han hecho y hacen que en muchas zonas los montes vecinales estén claramente infrautilizados (Grupo de Estudios dos Montes Veciñais en Man Común do IDEGA, 2001a), (Marey M.F., 2003). 5. CONCLUSIONES - La gestión comunal del territorio posee un alto potencial para contribuir al uso múltiple y gestión sostenible del mismo. - El tema del manejo comunitario de bosques esté en debate y se hacen esfuerzos para llevar a buen término muchas iniciativas al respecto en todo el mundo. Sin embargo, todavía es necesario superar los obstáculos político institucionales y financieros que existen. En este sentido, el Estado desempeña siempre un papel clave, principalmente en lo que concierne a la revisión de las exigencias legales para la aprobación de planes de gestión promovidos por las comunidades. - El asunto de la legalización de la propiedad con documentos y deslindes llega tras un primer paso de reconocimiento de la capacidad de gestión a las comunidades, aunque algunos problemas estén agravados por inseguridad en tenencia (De Soto H., 2000). - No se detectan diferencias respecto a metodologías generales de gestión entre comunidades indígena y comuneros no pertenecientes a minorías étnicas. Las diferencias son específicas entre las distintas zonas y no están tanto vinculadas al hecho étnico como al de los derechos de gestión tradicional, por ejemplo en la regulación de usos por la comunidad, ya sea por reparto, indivisibilidad, vínculo por vecindad y no simplemente por herencia, etc., o las distintas opciones de uso (que no son las mismas en los 29
  30. 30. Planificación y gestión territorial vinculadas al tipo de tenencia de la tierra: la gestión comunal. Montes Vecinales en Mano Común de Galicia países en vías de desarrollo que en los occidentales, pero que no están vinculadas a la existencia de grupos indígenas). -Para el buen funcionamiento de la gestión comunal es básico definir muy bien algunos aspectos (quien tiene derecho a explotar, cuanto, como, donde, etc.) y quién debe decidir la gestión. A esto puede ayudar una buena delimitación y cartografía de los terrenos. Es necesario además tener cuidado de que no se creen expectativas falsas en las comunidades, acerca del tiempo y esfuerzo que se requiere para sacar adelante un buen plan de manejo forestal, y los beneficios que este conllevará. - Gran implantación histórica de los MVMC como ejemplos de gestión comunal en Galicia, incluyéndose en el grupo de los existentes como propiedad comunal históricamente que sigue funcionando (si bien algunos de ellos entrarían, como se ha dicho, en el grupo de gestión cedida por las comunidades a la Administración Pública, o incluso a empresas privadas). - Los MVMC cuentan con un gran potencial para fijar población (al contrario que otros tipos de tierras de gestión comunal) por sus particularidades de estar reconocida legalmente como propiedad privada colectiva vinculada a la vecindad. Posiblemente sea menos complicado fijar la población joven de las propias comunidades mediante políticas apropiadas de ayudas y dinamización de los MVMC, que la llegada de nuevos comuneros, lo que puede ocasionar litigios por entender la comunidad que no cumplirían las condiciones para el aprovechamiento aprobadas en los estatutos debido a su ambigüedad. -Potencial de MVMC para aplicar modelos de gestión multiobjetivo por la componente social que representan, su tamaño respecto a las parcelas particulares en el entorno gallego, así como por el uso múltiple tradicional en ellos se daba que debe ser recuperado y adaptado a las necesidades actuales (como Lugares de Interés Comunitario, turismo, ocio a través de montes periurbanos, canteras, parques eólicos e incluso usos urbanísticos). Podrían llegar 30
  31. 31. Planificación y gestión territorial vinculadas al tipo de tenencia de la tierra: la gestión comunal. Montes Vecinales en Mano Común de Galicia a convertirse en áreas que facilitaran la consecución de equilibrio territorial. - Los MVMC presentan también un alto potencial para la implantación de estrategias participativas de gestión territorial. De la encuesta se desprende que la gente participa en las asambleas y abogan mayoritariamente por la continuidad en el régimen actual de estos montes. A diferencia de lo realizado en el pasado, los gobiernos deben comenzar a involucrar a la población y las comunidades en la toma de decisiones, en el diseño y en la implementación de los programas. La mejor herramienta para el manejo sustentable de los bosques es el enfoque de 'abajo a arriba'. En términos simples, debe encomendarse a la gente a que elabore sus propias preferencias en el manejo de recursos (preferiblemente a través de instituciones tradicionales ya establecidas, como la Asamblea de Comuneros y la Junta Rectora elegida por la misma de los MVMC), con asesoría técnica de la Administración Forestal o empresas contratadas para ello. - Como líneas de investigación futuras se podría crear una red de montes modelo para estudiar por medio de encuestas y trabajo de campo, que ayuden a definir grupos de MVMC de problemática similar, para después realizar simulaciones de gestión multicriterio y multiobjetivo según grupos de montes con problemática y características similares, que sirvan además para mejorar el marco legal que los regula. Otra línea importante sería implementar un sistema mejorado de información cartográfica para este tipo de montes. 6. AGRADECIMIENTOS A Manolo y a Rafa, mis tutores, por todo. A la gente del Laboratorio do Territorio de la USC (somos tantos...). A todos los míos, por el apoyo (ellos saben quienes son). 31
  32. 32. Planificación y gestión territorial vinculadas al tipo de tenencia de la tierra: la gestión comunal. Montes Vecinales en Mano Común de Galicia 7. REFERENCIAS Aizpurua J. 2000. Property regimes and explotation of the forests an economic analysis: the case of Spain. VIII Conference of the International Association for the Study of Common Property (IASCP). Alden L. 2002. Participatory forest management in Africa. An overview of progress and issues. CBNRM Net. The Community-Based Natural Resource Management Network. Baffoe A. 2002. The timeless eco-logic of community forest management. Friend of the Earth International. Barriga M.L. 2001. Los montes vecinales en Galicia, gestión pública y privada con especial referencia a la provincia de Lugo. Lugo: USC-Departamento De Enxeńería Agroforestal. Barton D. Merino-Perez L., Negreros-Castillo P., Segura-Warnholtz G., Torres-Rojo J. M., Vester H. F. M. 2003. Mexico's Community-Managed Forests as a Global Model for Sustainable Landscapes. Conservation Biology 2003 Jun;17(3):672-7. Bass S. 1998. La certificación forestal – el debate acerca de los estándares. Red Forestal para el Desarrollo Rural. Bengston D.N. 2004. Listening to Neglected Voices - American Indian Perspectives on Natural Resource Management. Journal of Forestry 2004 Jan-2004 Feb;102(1):48-52. Bigombe P. 2002. Foresterie Communautaire et Réduction de la Pauvreté rurale au Cameroun : Bilan et tendances de la première décennie . Centre De Recherche Et D'Action Pour Le Développement Durable En Afrique Centrale/CERAD) Bojang F., Reeb D. 1994. Community Forest Ownership: Key to Sustainable Forest Resource Management The Gambian Experience. International Workshop on Community-Based Natural Resource Management The World Bank, Washington, D.C. Borges J.G., Hoganson H. 1999. Assessing the impact of management unit design and adjacency constraints on forestwide spatial conditions and timber revenues. Canadian Journal of Forest Research. Brouwer R. 1995. Los baldíos: gestión de las propiedades comunales en Portugal. Unasylva 180. Brown D. 1999. Principles and practice of forest co-management: evidence from West-Central Africa. European Union Tropical Forestry. Paper 2. Carlsson L. 1999. Still Going Strong, Community Forests in Sweden. Forestry 1999;72(1):11-26. Catalán R. 2002. Chile: ¿es posible el manejo comunitario de bosques en un contexto de economía neoliberal? Boletín del WRM (World Rainforest Movement). 32
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