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Verso il nuovo Codice degli Appalti: come conciliare trasparenza e semplificazione

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Nel 2016 sarà riformata la disciplina degli appalti pubblici: un percorso in due tappe che vedrà prima il recepimento delle
Direttive Europee e quindi l’emanazione di un nuovo Codice.
Trasparenza, semplificazione, riduzione dei tempi di realizzazione delle opere, professionalizzazione delle stazioni
appaltanti, valorizzazione della qualità, miglioramento delle condizioni di accesso al mercato per le piccole e medie
imprese: sono questi i principi che informeranno le scelte.
Il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, che pure dovrebbe assicurare un migliore compromesso tra
economie e qualità, fatica a prendere piede: nel 2015 il ribasso negli appalti per lavori nel servizio idrico aggiudicati con
questo criterio è stato del 19%.

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Verso il nuovo Codice degli Appalti: come conciliare trasparenza e semplificazione

  1. 1. N°49ottobre2015Acqua REF Ricerche srl, Via Aurelio Saffi, 12, 20123 - Milano (www.refricerche.it) Il Laboratorio è un'iniziativa sostenuta da (in ordine di adesione): ACEA, Utilitalia-Utilitatis, SMAT, IREN, CO.MO.I. Group, Veolia, Acquedotto Pugliese, HERA, Metropolitana Milanese, Crif Credit Rating Agency, Cassa Conguaglio per il Settore Elettrico e Cassa Depositi e Prestiti Gruppo di lavoro: Donato Berardi, Francesca Casarico, Samir Traini e-mail: laboratorio@refricerche.it Abstract Nel 2016 sarà riformata la disciplina degli appalti pubblici: un percorso in due tappe che vedrà prima il recepimento delle Direttive Europee e quindi l’emanazione di un nuovo Codice. Trasparenza, semplificazione, riduzione dei tempi di realizzazione delle opere, professionalizzazione delle stazioni appaltanti, valorizzazione della qualità, miglioramento delle condizioni di accesso al mercato per le piccole e medie imprese: sono questi i principi che informeranno le scelte. Il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, che pure dovrebbe assicurare un migliore compromesso tra economie e qualità, fatica a prendere piede: nel 2015 il ribasso negli appalti per lavori nel servizio idrico aggiudicati con questo criterio è stato del 19%. In 2016 the public tender legislation will be revised: it will be a two-stage process, with the recognition of the European Directives first and then the issuance of a new Code. Transparency, simplification, reduction of works completion time, professionalization of the Contracting Authorities, value of quality, improvement of market access conditions for small and medium-size enterprises are the principles that will guide choices. The criterion of the most economically advantageous tender, which should guarantee a better compromise between economic and qualitative aspects, still struggles to get a foothold: in 2015, in the water sector, the reduction offered in the awarded tenders was on average 19%. Verso il nuovo Codice degli Appalti: come conciliare trasparenza e semplificazione Laboratorio SPL Collana Acqua
  2. 2. n. 48 - Acqua - Verso il nuovo periodo regolatorio: Metodo Tariffario 2.0, ottobre 2015 n. 47 - Acqua - Le infrastrutture idriche: un "patrimonio comune", settembre 2015 n. 46 - Acqua - Remunerazione del capitale alla prova degli investimenti, luglio 2015 n. 45 - Acqua - Convenzioni tipo e valore di subentro: due tasselli verso la “bancabilità” del SII, luglio 2015 n. 44 - Acqua - Responsabilità e solidarietà: AEEGSI avvia la perequazione economico-finanziaria nel servizio idrico, luglio 2015 n. 43 - Acqua - Inerzie e inadempienze alla prova della Riforma Madia, giugno 2015 n. 42 - Acqua - Razionalizzazione delle partecipate locali: un'altra occasione mancata, giugno 2015 n. 41 - Acqua - Tariffa pro capite e opzioni tariffarie: l’articolazione 2.0 n. 40 - Acqua - Coinvolgimento e partecipazione: la via a sistemi idrici resilienti, maggio 2015 Tutti i contributi sono liberamente scaricabili, previa registrazione, dal sito REF Ricerche Il Laboratorio Servizi Pubblici Locali è una iniziativa di analisi e discussione che intende riunire sele- zionati rappresentanti del mondo dell´impresa, delle istituzioni e della finanza al fine di rilanciare il dibattito sul futuro dei Servizi Pubblici Locali. Molteplici tensioni sono presenti nel panorama economico italiano, quali la crisi delle finanze pubbli- che nazionali e locali, la spinta comunitaria verso la concorrenza, la riduzione del potere d’acquisto delle famiglie, il rapporto tra amministratori e cittadini, la tutela dell’ambiente. Per esperienza, indipendenza e qualità nella ricerca economica REF Ricerche è il “luogo ideale” sia per condurre il dibattito sui Servizi Pubblici Locali su binari di “razionalità economica”, sia per porlo in relazione con il più ampio quadro delle compatibilità e delle tendenze macroeconomiche del Paese. Donato Berardi Direttore e-mail: dberardi@refricerche.it tel. 02 87078150 La missione Gli ultimi contributi
  3. 3. Verso il nuovo Codice degli Appalti: come conciliare trasparenza e semplificazione AcquaN°49 Acqua n. 49 - ottobre 2015 Pagina 3 Verso il nuovo Codice degli Appalti: come conciliare trasparenza e semplificazione Verso un nuovo Codice degli appalti Il 18 giugno u.s. il Senato della Repubblica ha approvato un disegno di legge che delega il Governo alla scrittura del nuovo Codice degli appalti1 . Si tratta di un passo importante perché sostanzia la volontà di riformare i contratti pubblici. Il recente passaggio del disegno di legge al vaglio della Commissione Ambiente della Camera dei Deputati ha indicato un percorso in due tappe: entro il 18 aprile 20162 , avverrà il formale recepimento delle Direttive europee in materia di appalti pubblici nei settori ordinari, nei settori speciali dell'acqua, dell'energia, dei trasporti e dei servizi postali e in tema di aggiudicazione dei contratti nel settore delle concessioni3 ; entro il 31 luglio 2016 sarà emanato il nuovo Codice degli appalti, a valle del quale saranno sviluppate precise linee guida per la sua applicazione, elaboratediconcertotrailMinisterodelleInfrastruttureedeiTrasporti(MIT)el'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC), che saranno raccolte in un Regolamento attuativo. L’esercizio della delega da parte del Governo non si limita dunque alla mera trasposizione delle Direttive comunitarie all’interno dell’ordinamento giuridico nazionale ma diventa l’occasione per razionalizzare l’intera disciplina degli appalti pubblici. Si punta a superare un testo che è stato oggetto di centinaia di interventi dal 2006 ad oggi per delineare un quadro istituzionale chiaro, snello, trasparente ed efficace, in grado di assicurare certezza giuridica, concorrenzialità e parità di trattamento tra operatori economici. Il disegno di legge approvato al Senato Il mandato contenuto nel disegno di legge delega approvato dal Senato risulta particolarmente articolato. 1 D.Lgs. 163/2006. 2 Termine ultimo per il recepimento delle Direttive Europee da parte degli Stati membri. 3 Direttiva 2014/23/UE, 2014/23/UE e 2014/24/UE. Ddl delega per la riscrittura del Codice degli appalti Due obiettivi: recepimento Direttive europee e riordino normativa appalti Razionalizzazione organica della disciplina degli appalti
  4. 4. Verso il nuovo Codice degli Appalti: come conciliare trasparenza e semplificazione AcquaN°49 Acqua n. 49 - ottobre 2015 Pagina 4 Verso il nuovo Codice degli Appalti: come conciliare trasparenza e semplificazione Si può provare a ricomprenderne le finalità in cinque grandi obiettivi: 1. Trasparenza e semplificazione; 2. Riduzione dei tempi di realizzazione delle opere e garanzia del loro completamento; 3. Professionalizzazione delle stazioni appaltanti e dei contraenti; 4. Valorizzazione della qualità; 5. Apertura e concorrenza: migliorando l’accesso per le piccole e medie imprese. E’fattoriconosciutochel’attualedisciplinadegliappalti,estremamenteampiaedettagliata, non ha in questi anni giovato al sistema. Dal 2006 ad oggi si sono susseguiti continui interventi di aggiustamento e deroga delle norme con 59 riscritture e 597 modifiche al Codice degli appalti4 , situazione che è stata fonte di ritardi e contenziosi, anche a causa della lunghezza delle procedure amministrative. Nel recepimento delle Direttive si punta alla riduzione e alla razionalizzazione delle norme. Di rilievo è anche il richiamo al divieto di “goldplating”5 , ovvero a quella cattiva prassi per cui all’atto del recepimento delle Direttive gli Stati nazionali prevedono obblighi, requisiti, o comunque livelli di regolazione superori a quelli minimi previsti dalle Direttive. La nuova normativa dovrà assicurare trasparenza attraverso norme chiare e certe e puntare alla semplificazione delle procedure di verifica. Le procedure ordinarie non saranno più derogabili, ad eccezione di fattispecie connesse a urgenze di protezione civile determinate da calamità naturali, e dovranno garantire la riduzione e la certezza dei tempi di realizzazione delle opere. La semplificazione e armonizzazione delle procedure dovrà pur tuttavia prevedere soluzioni innovative specifiche per i singoli settori, con particolare riguardo allo sviluppo delle infrastrutture e degli insediamenti produttivi strategici, oltre che agli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico, per evitare il ricorso alle deroghe rispetto alla disciplina ordinaria. Per quanto riguarda la trasparenza e la semplificazione delle procedure sono state studiate soluzioni come la loro completa digitalizzazione e la costituzione di banche dati specializzate. Tali interventi permettono la pubblicazione e tracciabilità delle procedure e delle fasi della gara. 4 http://www.codiceappalti.it/norme_di_modifica.htm. 5 Art. 1, comma a) del Disegno di Legge approvato al Senato. Fino ad oggi stratificazione inorganica di interventi normativi, fonte di contenzioso Divieto di superare i livelli minimi di regolazione richiesti dalle Direttive Inderogabilità delle procedure ordinarie se non per urgenze di protezione civile Digitalizzazione e banche dati per le procedure Cinque obiettivi da perseguire
  5. 5. Verso il nuovo Codice degli Appalti: come conciliare trasparenza e semplificazione AcquaN°49 Acqua n. 49 - ottobre 2015 Pagina 5 Verso il nuovo Codice degli Appalti: come conciliare trasparenza e semplificazione Forme di pubblicità e trasparenza sono previste anche per appalti pubblici e concessioni sotto la soglia comunitaria di 5,2 milioni di euro e nell’ambito degli affidamenti diretti in house, ossia appalti pubblici e concessioni conclusi tra soggetti appartenenti al settore pubblico. Le disposizioni in materia di trasparenza e pubblicità delle procedure di gara in tutte le sue fasi intendono essere uno strumento di lotta alla corruzione nel settore degli appalti pubblici. In tal senso vengono altresì attribuiti all’ANAC funzioni di vigilanza e controllo, con poteri sanzionatori, in materia di appalti. Si promuove una regolazione più snella (soft regulation) attraverso linee guida che saranno elaborate congiuntamente da MIT e ANAC. E’ una scelta questa considerata innovativa ma che dovrà essere testata al fine di compenetrare le esigenze del mercato con l’interesse pubblico. Un altro punto di rilievo è la professionalizzazione delle stazioni appaltanti. L’ANAC ha censito più di 36.000 stazioni appaltanti: un numero che include enti che per dimensioni e competenze interne non sono sempre in grado di gestire le gare. In particolare, l’idea è quella di centralizzare la gestione delle gare per appalti oltre una certa soglia in poche stazioni appaltanti che presentino le competenze e le risorse necessarie a gestirle. Analogamente, la qualificazione delle imprese si baserà non solo sulle competenze tecniche e professionali ma anche sulla “buona condotta” degli operatori economici: le imprese capaci di rispettare i costi del progetto e i tempi di consegna senza incorrere in contenziosi avranno maggiore possibilità di aggiudicarsi gli appalti. La presenza di questo sistema di premialità va nella direzione di combattere l’abuso di varianti in corso d’opera, principale causa della lievitazione dei costi di realizzazione. Relativamente all’aspetto qualitativo, la direzione è quella di un’adeguata integrazione dei requisiti in materia ambientale nelle procedure di appalto, in linea con le Direttive europee. Per quanto riguarda i criteri di aggiudicazione si spinge a promuovere la qualità attraverso l’utilizzo del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, basandosi sul miglior rapporto qualità-prezzo, che può essere valutato in relazione a parametri di sostenibilità energetica e ambientale, qualitativi e/o sociali. Il criterio del massimo ribasso verrà relegato solo a determinati casi e per precisati importi di gara espressamente riconosciuti dalla normativa. Pubblicità anche per appalti e concessioni al di sotto della soglia comunitaria Soft regulation e linee guida MIT-ANAC Il nodo della professionalizza- zione delle stazioni appaltanti Qualificazione delle imprese: non solo competenze tecniche ma anche “buona condotta” Attenzione agli aspetti ambientali La promozione della qualità attraverso l’offerta economicamente più vantaggiosa
  6. 6. Verso il nuovo Codice degli Appalti: come conciliare trasparenza e semplificazione AcquaN°49 Acqua n. 49 - ottobre 2015 Pagina 6 Verso il nuovo Codice degli Appalti: come conciliare trasparenza e semplificazione In un’ottica di valorizzazione delle esigenze sociali e di sostenibilità ambientale, assume rilevanza l’impegnano ad utilizzare manodopera e personale locali per l’esecuzione dell’appalto, anche in considerazione delle ricadute territoriali generate in termini di occupazione e filiera corta. Questa occorrenza si ricollega anche all’obiettivo di favorire l’accesso alle gare per le piccole e medie imprese. Altraimportantenovitàriguarda la volontà dimigliorarele condizionidiaccessoal mercato degli appalti pubblici e delle concessioni per le piccole e medie imprese. In tal senso è pensato il divieto di aggregazione artificiosa degli appalti e la richiesta di costruire gare per importi e lotti adeguati. Sono inoltre previsti meccanismi premiali nei confronti delle stazioni appaltanti che riescono a coinvolgere i predetti soggetti nelle procedure di gara. Viene infine recepito dalle direttive comunitarie l’obbligo di pagamento dei subappaltatori da parte della Stazione appaltante in caso di inadempienza da parte dell’aggiudicatario della commessa. Le gare nel concreto: un’analisi dei bandi dell’ultimo anno A distanza di un anno6 sembra utile riproporre una ricognizione e una analisi dei bandi afferenti il servizio idrico. I bandi esaminati si riferiscono esclusivamente a contratti di lavoro aggiudicati nel periodo intercorso tra la seconda metà del 2014 e il primo semestre 2015. Sono quindi esclusi i contratti per la fornitura e di servizi. Si tratta di 22 procedure competitive7 , di cui solo una suddivisa in lotti. L’importo complessivo è di oltre 117,5 milioni di euro, corrispondente a circa il 6% degli investimenti annui del settore idrico. Relativamente ai criteri di aggiudicazione si riscontra una predominanza di aggiudicazioni sulla base del prezzo più basso o del massimo ribasso. Sono solo 7 i bandi che si avvalgono del criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. In questi casi, le scelte variano largamentetraunbandoincuiilcriterioeconomicoassumeunruolocomunquepreminente nella valutazione (con un peso pari al 60%) e una maggioranza di bandi in cui è la qualità a ricoprire un ruolo preponderante riducendo il peso della componente prezzo a meno del 35%. È interessante notare come nei bandi che prevedono la progettazione e l’esecuzione dei lavori vi è un maggiore ricorso al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, mentre nei casi di mera esecuzione di lavori prevale il criterio del prezzo più basso. 6 Si veda: “Appalti nelle utility: più spazio alla qualità e alle piccole e medie imprese”, Laboratorio REF Ricerche, Contributo n.21.  7 Con importi a base d’asta superiori ai 900 mila euro. Corsia preferenziale per impiego di manodopera locale Divieto di aggregazione artificiosa degli appalti e taglio dei lotti adeguati alle piccole e medie imprese Recepito l’obbligo di pagamento dei subappaltatori da parte della Stazione appaltante 22 procedure competitive per l'assegnazione di contratti di lavoro Predominanza del massimo ribasso Per progettazione ed esecuzione lavori predomina l’offerta più vantaggiosa
  7. 7. Verso il nuovo Codice degli Appalti: come conciliare trasparenza e semplificazione AcquaN°49 Acqua n. 49 - ottobre 2015 Pagina 7 Verso il nuovo Codice degli Appalti: come conciliare trasparenza e semplificazione Infine, riguardo alle dimensioni, gli appalti aggiudicati in base all’offerta economicamente più vantaggiosa presentano generalmente un importo a base d’asta più elevato, superiore ai 6,6 milioni di euro in media, rispetto a quelli aggiudicati con il criterio del massimo ribasso, che si aggirano attorno ai 3 milioni e mezzo di euro. Con riferimento agli aspetti qualitativi considerati ai fini della valutazione secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa un ruolo centrale è giocato dal giudizio tecnico-qualitativo sulla progettazione, che include tra gli altri aspetti la qualità impiantistica, la qualità dei materiali e delle apparecchiature, la tecnologia adottata, la professionalità, il grado di automatizzazione e i risparmi gestionali recati. Secondo in importanza è il valore funzionale e ambientale, volto a ridurre l’impatto ambientale e paesaggistico dei progetti tramite misure di contenimento dei consumi energetici e dei reagenti, nonché di attenzione al contesto peasaggistico in cui l’opera è inserita. Pur tuttavia, solo metà delle Stazioni appaltanti ricorrenti all’offerta economicamente più vantaggiosa, considera esplicitamente l’impatto ambientale come criterio guida nella valutazione delle offerte. Viceversa, assai di frequente un peso rilevante è associato al contenimento dei tempi di realizzazione delle opere. L’offerta economica all’aggiudicazione registra un ribasso medio sull’importo a base d’asta di circa il 20% nel caso dell’offerta economicamente più vantaggiosa; il ribasso risulta moderatamentepiùelevatoepariacircail29%nelcasodiaggiudicazionesecondoilcriterio del massimo ribasso. L’evidenza di aggiudicazioni basate sull’offerta economicamente più vantaggiosa che raggiungono comunque ribassi anche superiori al 30% suggerisce che l’introduzione di criteri qualitativi non pregiudica necessariamente il conseguimento di economie di costo da parte della Stazione appaltante. Rimane poco diffuso il ricorso alla suddivisione in lotti dei lavori, nonostante sia prevista e incentivata dalla normativa vigente. Risulta invece diffusa la possibilità di ricorrere al subappalto, così come quella di offerte congiunte da parte di raggruppamenti temporanei di imprese (RTI), in particolare nel caso di appalti riferiti alla progettazione e all’esecuzione dei lavori, in ragione della loro presumibile maggiore complessità. Per quanto riguarda le modalità innovative di gestione delle procedure, le aste elettroniche continuano a non trovare applicazione nel campione analizzato, nonostante i benefici che potrebbero portare in termini di agevolazione dei processi amministrativi e di riduzione dei costi. Importo base più elevato per gli appalti aggiudicati con offerta più vantaggiosa Ruolo centrale agli aspetti tecnico-qualitativi Attenzione anche al valore funzionale e ambientale Ribasso medio del 20% per offerta economicamente vantaggiosa contro il 29% per il massimo ribasso Scarsa diffusione della suddivisione in lotti, maggiore ricorso al subappalto Scarso il ricorso alle aste elettroniche
  8. 8. Verso il nuovo Codice degli Appalti: come conciliare trasparenza e semplificazione AcquaN°49 Acqua n. 49 - ottobre 2015 Pagina 8 Verso il nuovo Codice degli Appalti: come conciliare trasparenza e semplificazione È infine importante registrare la presenza di un caso in cui il costo per il personale è stato esplicitamente escluso dall’importo oggetto di ribasso, opzione che sembra poter garantire concretamente la tutela dei lavoratori, potendo essere annoverata quale misura di contrasto al “dumping sociale”. Un ulteriore aspetto degno di indagine è la durata della procedura amministrativa di affidamento dei lavori: nella maggior parte dei casi analizzati, 10 gare, l’appalto è stato assegnato entro 3 mesi dalla data di scadenza del bando di gara; in due casi entro 6 mesi; mentre altri due casi presentano tempistiche decisamente lunghe, oltre i 12 mesi. Questa diversificazione di tempistiche non sembra tuttavia associata alla dimensione dell’opera o alla complessità dei lavori, né al tipo di procedura adottata. Rispetto alla precedente ricognizione, operata nel corso del 2014, basata su 16 bandi di gara, il ricorso al criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa si è invero ridotto, scendendo dal 50% delle procedure espletate nel periodo 2013-2014 a circa un terzo in quelle aggiudicate tra la seconda metà del 2014 e la prima metà del 2015. Nell’ambito della valutazione complessiva il peso dell’offerta economica sul totale rimane stabile, intorno al 30%. Nel caso delle offerte basate sul criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa il ribasso medio all’aggiudicazione, ponderato sugli importi a base d’asta, è passato dal 29% del 2014 al 19% nel 2015. Nel caso delle offerte basate sul massimo ribasso lo sconto medio è salito dal 29% al 36%. Costo del personale escluso dai ribassi: una risposta al dumping sociale Aggiudicazione: di solito entro 3 mesi. Talvolta occorre attendere oltre un anno L’offerta economicamente più vantaggiosa fatica a prendere piede Il ribasso medio ponderato all’aggiudicazione scende al 19% Confronto ricognizioni 2014 e 2015: importi e ribassi per criterio di aggiudicazione 32% 30% Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche sui documenti di gara e di aggiudicazione Peso dell'offerta economica nella valutazione dei bandi con offerta economicamente più vantaggiosa Bandi con l'offerta economicamente più vantaggiosa nel 2015 (50% nel 2014) 0 10.000.000 20.000.000 30.000.000 40.000.000 50.000.000 60.000.000 70.000.000 2014 2015 2014 2015 Offerta economicamente più vantaggiosa Massimo ribasso Importo d'asta Ribasso 29% 19% 29% 36%
  9. 9. Verso il nuovo Codice degli Appalti: come conciliare trasparenza e semplificazione AcquaN°49 Acqua n. 49 - ottobre 2015 Pagina 9 Verso il nuovo Codice degli Appalti: come conciliare trasparenza e semplificazione Ricognizione principali appalti aggiudicati nel periodo giugno 2014-giugno 2015 Procedu ra Smat Aperta 8.500.000 Off. econ. più vantaggiosa Sì Si No 2% 35% 31% RTI 6 mesi Smat Aperta 5.172.000 Prezzo più basso Sì No No 2% 100% 27% Impresa unica 2 mesi Smat Aperta 21.230.000 Off. econ. più vantaggiosa Sì Si No 2% 30% 18% RTI 6 mesi Smat Aperta 1.616.000 Prezzo più basso Sì No No 2% 100% 31% Impresa unica 3 mesi Smat Aperta 2.627.300 Prezzo più basso Sì No No 2% 100% 30% Impresa unica 3 mesi Smat Aperta 4.169.580 Prezzo più basso Sì No No 2% 100% 31% Impresa unica 2 mesi Abbanoa Aperta 6.672.269 Off. econ. più vantaggiosa Sì Sì No 2% 22% 14% RTI 2 mesi Abbanoa Aperta 7.369.585 Off. econ. più vantaggiosa Sì Sì No 2% 22% 23% Impresa unica 1 mese Abbanoa Aperta 997.777 Off. econ. più vantaggiosa Sì Sì No 2% 22% 12% Impresa unica 2 mesi Publiacqua Negoziata 4.773.828 Prezzo più basso n.d. n.d. n.d. n.d. 100% 28% Impresa unica n.d. ETRA Aperta 5.985.000 Prezzo più basso 30% No No 2% 100% 28% Impresa unica 14 mesi ABC Napoli Aperta 7.339.117 Prezzo più basso 30% No No 2% 100% 50% Impresa unica 17 mesi ABC Napoli Aperta 6.697.526 Prezzo più basso Sì No No 2% 100% 46% Impresa unica 3 mesi Acque Selettiva 3.000.000 Prezzo più basso Sì No No 2% 100% 12% Impresa unica n.d. Acque Selettiva 2.031.056 Prezzo più basso Sì No No 2% 100% 11% Impresa unica n.d. Acque Selettiva 1.156.481 Prezzo più basso Sì No No 2% 100% 24% Impresa unica n.d. Acque Selettiva 2.000.000 Prezzo più basso Sì No No 2% 100% 17% Impresa unica n.d. Acque Selettiva 3.000.000 Prezzo più basso Sì No No 2% 100% 20% Impresa unica n.d. GORI Aperta 2.536.912 Off.econ.più vantaggiosa Sì No No 2% 20% 28% Impresa unica 2 mesi Metropolitana Milanese Aperta 4.438.403 Prezzo più basso 30% No No 1% 100% 29% Impresa unica 2 mesi Amiacque Lotto 1 Aperta 2.800.000 Prezzo più basso Sì No No 2% 100% 37% Impresa unica 2 mesi Lotto 2 Aperta 2.300.000 Prezzo più basso Sì No No 2% 100% 36% Impresa unica 2 mesi Lotto 3 Aperta 1.900.000 Prezzo più basso Sì No No 2% 100% 36% Impresa unica 2 mesi IREN Emilia Negoziata 15.200.000 Off. econ. più vantaggiosa 30% No No 2% 60% 15% RTI 2 mesi N.I. : Non indicato N.P. : Non previsto RTI: raggruppamento temporaneo d'impresa Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche sui documenti di gara e di aggiudicazione Durata procedura Garanzia (val. %) % offerta economica Stazione appaltante Importo d'asta Criterio di assegnazione Subappalto (valore max) Possibilità di prevedere Varianti Asta elettronica Ribasso Ente aggiudicatario
  10. 10. Verso il nuovo Codice degli Appalti: come conciliare trasparenza e semplificazione AcquaN°49 Acqua n. 49 - ottobre 2015 Pagina 10 Verso il nuovo Codice degli Appalti: come conciliare trasparenza e semplificazione Appalti pubblici: dalla direttiva comunitaria alla prassi italiana Direttiva Codice degli appalti Nuovo Codice degli appalti 1° Ricognizione (settembre 2014) 2° Ricognizione (luglio 2015) Criterio di assegnazione Offerta economicamente più vantaggiosa Offerta economicamente più vantaggiosa o Prezzo più basso Offerta economicamente più vantaggiosa ad eccezione di casi espressamente individuati Offerta economicamente più vantaggiosa (50%) e Prezzo più basso (50%) Offerta economicamente più vantaggiosa (32%) e Prezzo più basso (68%) Suddivisione in lotti E' opportuno prevedere esplicitamente che i contratti possano essere suddivisi in lotti Possibilità inserite di recente Suddivisione in lotti per favorire l'accesso alle gare alle piccole e medie imprese Solo 1 bando Solo 1 bando Subappalto e pagamento diretto dei subappaltatori Gli Stati membri dovrebbero avere la facoltà di creare meccanismi per il pagamento diretto ai subappaltatori Max 30% Pagamento diretto dei subappaltatori in caso di inadempienza o su loro richiesta Possibilità prevista in tutti i bandi, eccetto uno. In 4 casi l'aggiudicatario ha optato per il subappalto, ma il pagamento del subappaltatore è a carico dell'aggiudicatario Possibilità prevista in tutti i bandi, ma il pagamento del subappaltatore è a carico dell'aggiudicatario Varianti Occorre incoraggiare gli enti aggiudicatori a consentire varianti quanto più spesso possibile Quando il criterio di aggiudicazione e' quello dell'offerta economicamente piu' vantaggiosa, le stazioni appaltanti possono autorizzare gli offerenti a presentare varianti Nessun riferimento esplicito Possibilità prevista in tutti gli 8 bandi con criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa, ma proposte solo da 4 aggiudicatari Possibilità prevista in 5 bandi sugli 8 con criterio dell'offerta economicamente più vantaggiosa Asta elettronica Gli enti aggiudicatori possono ricorrere ad aste elettroniche Le stazioni appaltanti possono stabilire che l'aggiudicazione dei contratti di appalto avvenga attraverso un'asta elettronica. Nessun riferimento esplicito Nessuno dei bandi esaminati prevede il ricordo all'asta elettronica Nessuno dei bandi esaminati prevede il ricorso all'asta elettronica Fonte: elaborazioni Laboratorio REF Ricerche
  11. 11. Verso il nuovo Codice degli Appalti: come conciliare trasparenza e semplificazione AcquaN°49 Acqua n. 49 - ottobre 2015 Pagina 11 Verso il nuovo Codice degli Appalti: come conciliare trasparenza e semplificazione Le Direttive europee dell’aprile 2014 rispondono alla necessità di una impostazione più snella e flessibile delle procedure di gara, nonché alla volontà di avvicinare la disciplina dei settori “speciali” a quella dei settori ordinari. InparticolarelaDirettivariguardanteiservizi“speciali”èispirataacriteridisemplificazione, di attenzione alla qualità e alla tutela ambientale e sociale e del lavoro, oltre che alla volontà di assicurare maggiore facilità di accesso alle gare da parte delle imprese di medie e piccole dimensioni. La semplificazione dell’attività contrattuale delle amministrazioni passa anche attraverso lo strumento del documento di gara unico europeo, che consiste in un’autodichiarazione sul possesso dei requisiti richiesti. Inoltre, si prevede la comunicazione elettronica tra imprese e stazioni appaltanti estesa a tutte le fasi della procedura. Nell’aggiudicazione delle gare, il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa deve diventare la modalità preferita, in un’ottica di orientamento alla qualità e all’innovazione, relegando a un ruolo marginale il criterio di aggiudicazione del massimo ribasso. In questo modo, si tiene conto non solo del costo dei prodotti e dei servizi, ma soprattutto del rapporto qualità/prezzo, valutato in base a criteri quali le caratteristiche tecniche e i tempi di realizzazione. Tale criterio permette inoltre di valorizzare elementi di sostenibilità ambientale e sociale, nonché il costo relativo all’intero ciclo di vita delle opere (il cosiddetto total cost of ownership). Sempre in un’ottica volta alla garanzia di un elevato livello qualitativo dei materiali utilizzati si conferma la facoltà per la Stazione appaltante di escludere le offerte in cui in cui più della metà delle componenti utilizzate abbia origine in paesi extra-UE o comunque in Paesi con i quali l’Unione non ha concluso accordi di scambio che garantiscano un accesso comparabile e reciproco ai rispettivi mercati. La Direttiva incoraggia l’introduzione di misure a favore delle piccole e medie imprese tramite la riduzione dei costi amministrativi di partecipazione alle gare. L’accesso alle gare da parte delle piccole e medie imprese è reso più agevole grazie alla suddivisione in lotti e al divieto di prevedere requisiti troppo stringenti, quali ad esempio soglie minime di fatturato superiori al doppio del valore dell’appalto. Allegato 1 - La Direttiva Europea sugli appalti nei settori “speciali”
  12. 12. Verso il nuovo Codice degli Appalti: come conciliare trasparenza e semplificazione AcquaN°49 Acqua n. 49 - ottobre 2015 Pagina 12 Verso il nuovo Codice degli Appalti: come conciliare trasparenza e semplificazione Nell’ambito delle tutele sono previsti meccanismi di pagamento diretto dei subappaltatori da parte delle stazioni appaltanti per proteggere i primi dal rischio di mancato pagamento e disposizioni più vincolanti al riguardo del trattamento delle “offerte anomale” per combattere eventuali fenomeni di dumping sociale nei confronti dei lavoratori. Viene introdotto, inoltre, lo strumento del Partenariato per l'innovazione. Una nuova procedura di affidamento a cui si può far ricorso in caso di soluzioni innovative che non trovino soddisfazione nell’offerta disponibile sul mercato. Questo tipo di procedura permette a autorità pubbliche e offerenti di trovare assieme soluzioni innovative per risolvere specifici problemi. Tale novità insieme alla possibilità di proporre varianti al progetto in fase di selezione vuole essere un incentivo ad un uso strategico degli appalti per ottenere merci e servizi volti ad accrescere competenze e innovazione, nel rispetto dell’ambiente. Viene quindi ampliato il ruolo della negoziazione e del dialogo tra pubblica amministrazione e imprese, andando a incrementare il già esteso ventaglio di procedure di selezione esistenti, che includono il dialogo competitivo e le procedure competitive negoziate.
  13. 13. Verso il nuovo Codice degli Appalti: come conciliare trasparenza e semplificazione AcquaN°49 Acqua n. 49 - ottobre 2015 Pagina 13 Verso il nuovo Codice degli Appalti: come conciliare trasparenza e semplificazione La legge di conversione del decreto Sblocca Italia8 ha introdotto una serie di deroghe al Codice degli appalti in materia di scelta del contraente e tempistiche per accelerare la realizzazione degli interventi caratterizzati da estrema urgenza, ossia considerati dagli enti competenti come indifferibili nel tempo. In particolare, interessa il ricorso a procedure semplificate per l’affidamento di lavori per la mitigazione del rischio idraulico sotto la soglia comunitaria di 5,2 milioni di euro. In questi casi, i lavori possono essere affidati tramite procedura negoziata a cui devono essere invitate almeno 10 imprese, con il solo obbligo di pubblicazione del bando di gara da parte della Stazione appaltante sul proprio sito. A livello di tempistiche i termini per la ricezione delle offerte sono dimezzati e il contratto può essere stipulato prima dei 35 giorni dall’ultima comunicazione dell’aggiudicazione definitiva previsti dal Codice. Inoltre, in caso di ricorso contro l’aggiudicazione non si applica la sospensione della stipula del contratto. Bisogna tuttavia notare che tali disposizioni non si applicano nel caso di appalti integrati, ovvero quei contratti che prevedono congiuntamente le attività di progettazione ed esecuzione degli interventi. Questi appalti devono comunque ottemperare agli obblighi informativi e di pubblicazione successivi all’aggiudicazione e l’ANAC provvederà a disporre controlli a campione sugli affidamenti per verificare che le pratiche derogatorie non diano adito a fenomeni di corruzione. Tuttavia, in caso di contratti irregolari contestati i tribunali amministrativi regionali potranno disporre il blocco dei lavori solo se la gravità della domanda cautelare prevale sulle esigenze di incolumità pubblica. A giugno del 2015, in base a una ricognizione svolta dall’ANAC, gli appalti aggiudicati avvalendosi delle deroghe sopracitate risultavano essere 194 per un importo complessivo a base d’asta pari a 53,6 milioni di euro. Nel 60% dei casi si tratta di lavori di restauro, di difesa dalle piene, di protezione delle sponde, di riparazione, di ristrutturazione, di lavori stradali e di demolizione. Allegato 2 – Deroghe contro il dissesto idrogeologico

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