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Gestión pública local
Departamento Nacional de Planeación, DNP         Escuela Superior de Administración Pública, ESAP
www.dnp.gov.co                                   www.esap.edu.co


Dirección                                        Director Nacional
Carolina Rentería Rodríguez                      Honorio Miguel Henríquez Pinedo

Subdirección                                     Subdirectora de Alto Gobierno
Andrés Escobar Arango                            María Magdalena Forero Moreno

Dirección Técnica de                             Subdirector Académico
Desarrollo Territorial Sostenible                Carlos Roberto Cubides Olarte
Oswaldo Aharón Porras Vallejo
                                                 Subdirectora de Proyección Institucional
Grupo de Gestión Pública Territorial             Luz Amparo González Agudelo
Maritza Pomares Quimbaya
Lina Margarita Bravo Ardila                      Subdirector Administrativo y Financiero
Margarita Jaramillo Marín                        Mauricio Villalobos Rodríguez
Rafael Alberto Cerón Bravo
                                                 Secretario General
Consultor                                        Edgar Sierra Cardozo
Carlos Augusto Giraldo
                                                 Decano Facultad de Pregrado
Proyecto Profundización de                       Jaime Antonio Quiceno Guerrero
la Descentralización en Colombia
José Oswaldo Espinosa Cuervo                     Decana Facultad de Postgrado
Alberto Maldonado Copello                        Zoraida Celis Carrillo
Hernando González Murillo
Íngrid Johanna Neira Barrero                     Jefe de la Oficina Asesora Jurídica
Liliana María Girón Aponte                       Rubén Dario Calderón Jaramillo

Con la colaboración especial de:                 Jefe de la Oficina Asesora de Planeación
                                                 Germán Insuasty Mora
Subdirección de Ordenamiento
y Desarrollo Territorial                         Jefe de la Oficina Asesora de Sistemas
Luz Helena Chamorro Arboleda                     Andrea Villada Aristizabal

Subdirección de Finanzas Públicas terrtoriales   Jefe de Control Interno
Luz Stella Carrillo Silva                        Salima Miserque Salomón

Grupo de Análisis Finanzas                       Revisión de textos
Públicas Territoriales                           María Juliana Ramírez Zea
William Augusto Jiménez Santana                  Iván Roberto Santoyo Pinzón

Grupo de Comunicaciones y                        Escuela Superior de Administración Pública
Relaciones Públicas                              Diagonal 40 No. 46 A - 37, CAN, Bogotá. D.C.
Carmen Elisa Villamizar Camargo                  Conmutador: 2202790 Ext.: 7333
Luz Ángela Andrade Arévalo                       e-mail: alto.gobierno@esap.edu.co
Luz Dary Madroñero Pachón

© Departamento Nacional de Planeación            Diseño y diagramación
Calle 26 Núm. 13-19, Bogotá, D.C.                Diana Muñoz Montoya | Diego Pinilla Amaya
Teléfono: 5960300 / 5663666
                                                 Ilustración
ISBN: 978-958-8340-06-7                          Natalia Ninomiya

Impreso y hecho en Colombia                      Impresión y acabados
Bogotá D.C., Colombia                            Imprenta Nacional de Colombia
Octubre de 2007                                  Diagonal 22 Bis Núm. 67-70, Bogotá, D.C.
__ Agradecimiento

Agradecemos la dedicación y disposición de las Direcciones Técnicas del Departamento Nacional
de Planeación, así como del Departamento Administrativo de la Función Pública quienes realizaron
                     importantes aportes para la elaboración de esta Cartilla.
__Contenido


                   __ Presentación [ pág. 6 ]

                   __ Introducción [ pág. 8 ]

      Capítulo 1   __ Gestión pública orientada a resultados [ pág. 11 ]

      Capítulo 2   __ Competencias [ pág. 15 ]
                   2.1 Principios de las competencias [ 15 ]
                   2.2 Reglamentación constitucional y legal [ 16 ]

      Capítulo 3   __ Planificación [ pág. 21 ]
                   3.1	 Características	de	la	planificación		[	22	]
                   3.2	Instrumentos	de	la	planificación	municipal		[	23	]
                      3.2.1		 Planificación	estratégica		[	23	]
                      3.2.2	 Planificación	operativa		[	25	]
                   3.3	Planificación	financiera		[	25	]
                      3.3.1 Marco Fiscal de Mediano Plazo [ 26 ]
                      3.3.2 Plan Financiero [ 26 ]
                      3.3.3 Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) [ 26 ]
                      3.3.4 Presupuesto [ 26 ]

      Capítulo 4   __ Organización Administrativa [ pág. 29 ]
                   4.1 La estructura administrativa [ 29 ]
                   4.2 Limitaciones a la estructura administrativa [ 30 ]
                   4.3 Procesos [ 30 ]
                   4.4 Control interno [ 31 ]

      Capítulo 5   __ Recursos [ pág. 35 ]
                   5.1 Talento humano [ 35 ]
                      5.1.1 Los actores del proceso de gestión [ 35 ]
                      5.1.2 Las personas que sirven al municipio [ 36 ]
                      5.1.3 Régimen salarial y prestacional [ 40 ]
                      5.1.4	 Régimen	disciplinario,	fiscal	y	penal		[	42	]
                   5.2 Recursos físicos y tecnológicos [ 42 ]
                      5.2.1		 Clasificación	de	los	bienes	y	elementos	de	la	administración		[	42	]
                      5.2.2 Recursos tecnológicos [ 44 ]
                   5.3	Recursos	financieros		[	44	]
                      5.3.1 Ingresos [ 45 ]
                      5.3.2 Gastos [ 48 ]
                      5.3.3	Gestión	financiera	municipal	[	49	]




[]
Capítulo 6   __ Ejecución [ pág. 51 ]
             6.1 Gestión de proyectos [ 51 ]
             6.2 Ejecución de presupuesto [ 51 ]
             6.3 Contratación [ 53 ]
                6.3.1 Esquema de contratación pública [ 53 ]
                6.3.1 Participación ciudadana en la contratación minicipal [ 58 ]

Capítulo 7   __ Control, seguimiento, evaluación y rendición de cuentas [ pág. 61 ]
             7.1 Control [ 61 ]
                7.1.1 Control interno [ 61 ]
                7.1.2 Control disciplinario [ 61 ]
                7.1.3		 Control	fiscal		[	61	]
                7.1.4 Control social [ 61 ]
             7.2 Seguimiento [ 62 ]
             7.3 Evaluación [ 62 ]
                7.3.1 Autoevaluación [ 62 ]
                7.3.2 Ámbitos y aplicaciones de la evaluación [ 63 ]
                7.3.3 El diseño del sistema de evaluación [ 63 ]
                7.3.4 Componentes del sistema de evaluación [ 64 ]
             7.4 Rendición de cuentas [ 65 ]

Capítulo 8   __ Dirección [ pág. 67 ]
             8.1 Liderazgo democrático [ 67 ]
             8.2 Relaciones en el seno del concejo municipal [ 68 ]
             8.3 Profesionalización y política de desarrollo del recurso humano [ 68 ]
             8.4 Trabajo en equipo [ 68 ]

Capítulo 9   __ Gestión participativa [ pág. 71 ]
             Gestión participativa del desarrollo local [ 71 ]
             9.1 Coordinación [ 71 ]
             9.2 Alianzas público-privadas [ 71 ]
             9.3 Figuras asociativas [ 72 ]
             9.4 Mecanismos de la participación [ 72 ]




                                                                                         [5]
*Pre
   senta
ción




Al considerar la importancia asignada por la Consti-                 consignados en los planes de desarrollo. Tal capacidad
tución Política de Colombia al municipio como entidad                puede ser ejercida atendiendo las orientaciones y re-
fundamental de la organización territorial del Estado,               comendaciones presentes en el actual documento que
por cuanto le corresponde prestar los servicios públi-               el DNP pone a disposición de las administraciones mu-
cos, realizar las obras que demande el progreso local,               nicipales colombianas, cuyo principal objetivo es dar
ordenar el desarrollo de su territorio, promover la                  orientaciones para que las prácticas gubernamentales
participación comunitaria y el mejoramiento social y                 sean	ejercidas	con	legitimidad,	transparencia,	eficacia	
cultural de sus habitantes, entre otras funciones                    y	 eficiencia.	 El	 desarrollo	 de	 los	 municipios	 depende	
asignadas por ley, el Departamento Nacional de                       también	de	la	calidad	y	eficiencia	de	las	políticas	y	de	la	
Planeación presenta la guía Gestión Pública Local,                   gestión pública.
con	 el	 fin	 de	 facilitar	 la	 labor	 de	 los	 alcaldes	 y	 sus	     El documento de Gestión Pública Local se plantea
administraciones.                                                    con un enfoque participativo, integral y sistémico
  En esta guía se incluyen los principales compo-                    con lenguaje sencillo sin perder el rigor conceptual.
nentes de la administración –planeación, ejecución,                  Las prácticas para la administración de los recursos
seguimiento y evaluación– para cumplir tanto con las                 del Estado exigen la aplicación de criterios de
competencias y funciones asignadas a los municipios,                 racionalidad y uso de las herramientas de dirección,
como para alcanzar los objetivos y las metas de desa-                de	 planificación	 estratégica	 y	 financiera,	 de	 orga-
rrollo acordados democráticamente en el programa                     nización administrativa, de manejo de recursos, de
de gobierno.                                                         focalización, de formulación y ejecución proyectos,
  La gestión es la capacidad de llevar a cabo lo propuesto,          de contratación, de control, ejecución y seguimiento
por eso la gestión pública la podemos entender como                  y de rendición de cuentas a la ciudadanía y a los
la capacidad de los alcaldes y funcionarios guberna-                 órganos de control.
mentales para ejecutar los lineamientos programáticos




                                  Carolina Rentería Rodríguez / Directora General
                                     Departamento Nacional de Planeación, DNP
[6]
La Dirección Técnica de Desarrollo Territorial Sos­        metas y programas y de la capacidad institucional para
tenible del Departamento Nacional de Planeación            realizar en forma integral, con organización, eficacia,
– DNP, en virtud del Convenio 008 del 9 de agosto          eficiencia y transparencia, las acciones suficientes y
de 2006, celebrado entre la Escuela Superior de            necesarias para dar cabal cumplimiento a lo estable­
Administración Pública – ESAP, institución líder en        cido en el plan de desarrollo.
capacitación y formación del saber y conocimiento            La Gestión Pública Local demanda cambios estructu­
administrativo público, y el Departamento Nacional         rales de fondo, que serán posibles de existir la aptitud
de Planeación, estructuró para el “Seminario de            de construir sólidas y necesarias alianzas Estado­tejido
Inducción a la Administración Pública para Alcaldes        social, para impulsarlos desde adentro, ya que úni­
y Gobernadores” el texto “Gestión Pública Local”,          camente lo territorial está en capacidad de forjar y
indicativo de canales fundamentales tales como             edificar su modelo de sociedad deseado que no es po­
bases constitucionales, legales, teóricas, prácticas y     sible construir desde afuera, pues nadie que no quiera
apuntamientos sustanciales para ser aplicados en la        y pueda desarrollarlo logrará alcanzar tal propósito.
gestión de la administración pública.                        El desarrollo implica cambios en los modos de
  El estudio presente está conformado de una Intro­        pensar y actuar de la colectividad, por lo que tiene
ducción y una parte estructural contentiva de nueve        que incentivarse y empujarse, si es el caso, para que
capítulos (Gestión Pública Orientada a Resultados;         asuma las responsabilidades y comportamientos
Competencias; Planificación; Organización Adminis­         que sean menester en esa dirección; no es obligarla
trativa; Recursos; Ejecución; Control, Seguimiento,        a cambiar su modo de pensar sino hacerla compren­
Evaluación y Rendición de Cuentas; Dirección y Gestión     der la urgencia de interactuar y conducir los procesos
Participativa del Desarrollo Local). Estos contenidos      colectivos a favor de los proyectos locales en los que
que permitirán a alcaldes y gobernadores ponerse           ojalá haya intervenido la sociedad interesada en su
a tono con los nuevos rumbos de la gestión pública,        vital y fundamental desarrollo.
gobernar con demostrado liderazgo y criterios geren­         Lo expuesto lleva a comprender que el mayor
ciales que busquen formas de excelencia administrativa     desafío de la Gestión Pública Local, ha de ser su
cuando ésta es una obligación que debe estar siempre       amoldamiento a los requerimientos del cambio y la
presente e inmersa en quienes gobiernan.                   armonía entre sus diferentes actuaciones, ya que las
  Orienta el texto sobre el proceso de la Gestión          metas perseguidas deben estar siempre presentes
Pública Local, que integra de forma permanente el          como unas guías inspiradoras hasta de sus más intrans­
ejercicio de la planificación, ejecución y evolución       cendentes movimientos, siendo preciso aclarar que
de las principales estrategias de desarrollo social,       los efectos de cada uno de éstos tendrán que calcu­
ambiental y el crecimiento económico, sobre la base        larse de antemano, para no estrellarse con la marcha
de metas democráticamente definidas, que cuenta            de otros organismos públicos. Esto exige la presencia
con instrumentos estratégicos del corto al largo plazo,    activa de un plan congruente donde las finalidades
a través de los cuales una administración local puede      irradien su influencia para imponer orden en la, mu­
alcanzar sus propósitos de desarrollo, determinando        chas veces, descoordinada actividad del sector oficial
que los resultados de una buena gestión dependan           siendo definitivo propuestas ajustadas, para evitar
en gran medida de la voluntad y compromiso de              distorsiones, conflictos inútiles y desasosiegos que a
alcaldes, gobernadores y equipos de gobierno, de la        nada conducen y sí perturban la buena marcha de las
claridad en la definición de los objetivos, estrategias,   administraciones municipales y departamentales.




                         Honorio Miguel Henríquez Pinedo / Director Nacional
                            Escuela Superior de Administración Pública, ESAP
                                                                                                               []
*Introducción




[8]
Colombia es “un Estado social de derecho, organizado en forma de República uni-
                                   taria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,
                                   participativa	y	pluralista...”.	Así	lo	define	la	Constitución	Política.	
                                   	 De	igual	manera,	el	artículo	2	de	la	Carta	Política	precisa	que	“son	fines	esen-
                                   ciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y
                                   garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la
                                   Constitución”. Tal caracterización implica una estructura especial de Estado, en
                                   la cual la gestión pública –de la Nación, del departamento y del municipio– está
                                   orientada a obtener resultados.
                                     El esquema descentralista colombiano otorga a cada nivel de gobierno un papel
                                   básico	y	unas	competencias.	El	nivel	nacional,	por	ejemplo,	se	encarga	de	definir	
                                   los objetivos, planes, políticas y estrategias de desarrollo económico y social para
                                   todo el territorio; el departamento, como nivel intermedio, se encarga del con-
                                   trol y supervisión de la aplicación de esa política en su jurisdicción, y el municipio
                                   –como entidad fundamental de la división político-administrativa– es el presta-
                                   dor de los servicios públicos que determine la ley, y el encargado de construir las
                                   obras demandadas por el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio,
                                                promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cul-
El municipio es, en esencia, tural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen
                                                la Constitución y las leyes (CP, Artículo. 311)1. Por lo tanto, no sólo es el
    un prestador de servicios ejecutor básico del gasto público y primer intérprete de la comunidad,
                                                sino	que	es	el	escenario	propicio	para	el	cumplimiento	de	los	fines	y	de-
        para la población. Es la beres	esenciales	del	Estado	y	es	en	donde	se	puede	medir	la	eficiencia,	
                                                efectividad y equidad de las políticas públicas.
 manifestación más cercana 				En	tal	sentido,	el	fin	último	del	municipio	es	satisfacer	las	necesidades	
                                                básicas de la población de su territorio para alcanzar un desarrollo per-
del Estado a los ciudadanos. manente y sostenible a escala local, lo cual, unido a la acción de otros
                                                niveles	de	gobierno,	permitirá	alcanzar	los	fines	del	Estado.	
                                     De acuerdo con lo anterior, la administración local debe concebir a la entidad
                                   territorial como una organización que busca los mayores niveles de bienestar y de
                                   servicios sociales para su población. En consecuencia, el alcalde debe ser un líder
                                   que	 asume	 funciones	 como	 planificador,	 organizador	 y	 controlador	 de	 la	 orga-
                                   nización que dirige.
                                     En este orden de ideas, en el municipio se deben tomar decisiones, con base en
                                   los objetivos, estrategias, y políticas priorizadas en el proceso de planificación;
                                   orientar la ejecución de las acciones planeadas, y deben llevar a cabo evaluacio-
                                   nes	de	las	acciones	adelantadas,	con	el	fin	tanto	de	dar	cuenta	a	la	comunidad,	y	
                                   a los órganos de control como de tomar correctivos.
                                     El concepto que reúne estos elementos –planeación, ejecución, seguimiento
                                   y evaluación para cumplir con las competencias y alcanzar objetivos y metas de
                                   desarrollo acordadas democráticamente– es el de gestión pública integral orien-
                                   tada a resultados, objeto central del presente documento.
                                   	 En	la	primera	parte	de	la	guía	se	definirá	el	concepto	de	gestión	pública	integral	
                                   orientada a resultados, indicando sus fases y aspectos generales. En un segundo
        (1) No obstante, existen   lugar,	 el	 lector	 encontrará	 los	 principales	 elementos	 de	 la	 planificación.	 En	 los	
    bienes y servicios prestados   capítulos tres y cuatro se desarrollarán aspectos administrativos, organizaciona-
   por el nivel nacional, como la  les,	y	de	recursos	humanos,	físicos,	tecnológicos	y	financieros.	El	capítulo	sexto	
   defensa, las vías troncales, el comprende la fase de ejecución, en la cual se tratará la contratación. Por último,
 comercio exterior, entre otros.   se presentarán los módulos de evaluación y control, y de gestión participativa.


                                                                                                                           [9]
Ca
  pí
tulo     1.




[ 10 ]
__Gestión pública orientada a resultados

El concepto de gestión pública está directamente asociado a los resultados que
logre	 una	 Administración,	 y	 se	 ha	 definido	 como:	 proceso	 dinámico,	 integral,	
sistemático	 y	 participativo,	 que	 articula	 la	 planificación,	 ejecución,	 seguimien-
to, evaluación, control y rendición de cuentas de las estrategias de desarrollo
económico, social, cultural, tecnológico, ambiental, político e institucional de una
Administración, sobre la base de las metas acordadas de manera democrática.
	 En	estos	términos,	la	gestión	pública	debe	buscar	de	manera	eficaz	y	eficiente	
resultados frente a la reducción de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de
vida de sus habitantes y, en consecuencia avanzar hacia un desarrollo integral sos-
tenible.	En	el	gráfico	1	se	exponen	los	elementos	fundamentales	de	la	gestión.


Gráfico 1. Elementos fundamentales de la gestión




                                                                                    [ 11 ]
La Constitución y la Ley establecen que la gestión, en el marco de los principios
 (2) Para medir estos resultados          de la función administrativa, debe traducirse en resultados concretos. De hecho,
     se han creado varios indica-         en	el	caso	específico	del	Sistema	General	de	Participaciones	se	señala	que	debe	
   dores que sirven para evaluar          garantizarse la prestación de los servicios y la ampliación de sus coberturas.
         la situación de una entidad        De esta manera, la gestión debe orientarse al mejoramiento de las condiciones
         territorial	específica	y	para	   de vida y a la reducción de la pobreza2, lo cual, a su vez, implica la obtención de
    fijarse	metas:	el	indicador	de	       resultados en distintos sectores –mejorar el nivel educativo, las coberturas y la
     pobreza según Necesidades            calidad	 educativa;	 la	 cobertura	 de	 afiliación	 al	 régimen	 subsidiado	 de	 salud,	 la	
   Básicas Insatisfechas (NBI), el        mayor cobertura de vacunación; mejorar la cobertura, calidad y continuidad del
     indicador de pobreza según           servicio de acueducto; aumentar la cobertura de la red vial pavimentada; etc.– y,
   nivel de ingresos, el Indicador        por lo tanto, que el municipio ofrezca un conjunto de productos y servicios, en
    de Desarrollo Humano (IDH),           condiciones	de	eficiencia.
     el Indicador de Condiciones            Para el logro de los resultados mencionados es fundamental la conformación
         de Vida (ICV) y el indicador     de una organización que cumpla adecuadamente con todas las funciones y prin-
    de pobreza según niveles del          cipios administrativos, en el marco de lo dispuesto por la Constitución y la Ley.
     sistema	de	identificación	de	        Ello implica desarrollar procesos de planeación estratégica y operativa, diseñar
    beneficiarios	de	los	servicios	       y poner en marcha estructuras administrativas apropiadas para el cumplimiento
         sociales (Sisbén). Algunos       de los objetivos, dirigir la acción administrativa, conformar y manejar el recurso
         de estos indicadores están       humano y adelantar las acciones de control y evaluación requeridas para ajustar
  disponibles para todos los mu-          el proceso de gestión.
   nicipios o pueden construirse          	 En	el	gráfico	2	se	presenta	el	papel	de	los	municipios	dentro	del	conjunto	del	
con los datos del Censo general           Estado colombiano y su proceso de gestión.
   de 2005, como el NBI o el ICV.
     En el caso del Sisbén, todos
   los municipios cuentan con la
  correspondiente información.            Gráfico 2. Papel de los municipios y su gestión




                                    La colectividad aporta recursos, participa y ejerce control social

[ 12 ]
[ 13 ]
Ca
  pí
tulo     2.




[ 1 ]
__Competencias


                                      La Gestión debe ser acorde con las competencias que la Constitución y las Leyes
                                      asignan a cada uno de los niveles de la administración pública: la Nación, los de-
                                      partamentos y los municipios.



                                        __¡IMPORTANTE!
                                        Un gobernante no puede hacer nada diferente a lo que la normativa le esta-
                                        blece; de lo contrario, estaría sujeto a sanciones penales y disciplinarias por
                                        extralimitarse en sus funciones. Por ejemplo, un alcalde no puede firmar un
                                        tratado comercial con otro país porque esa función no se la asigna ni la ley ni
                                        la Constitución a los alcaldes; por el contrario, se la asigna al Presidente de la
                                        República. Y si un alcalde suscribiese un tratado de estos, afrontaría sanciones
                                        disciplinarias y penales.


                                      2.1 Principios de las competencias

                                      Las competencias atribuidas a los distintos niveles de gobierno deben ser ejerci-
                                      das conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.

                                      La coordinación: es cuando las autoridades administrativas concertan sus actua-
                                      ciones	para	el	adecuado	cumplimiento	de	los	fines	del	Estado,	principio	que	debe	
                                      darse, tanto entre las entidades territoriales, como entre éstas y la Nación.3
                                        Ejemplo: para solucionar los problemas ocasionados por el terremoto de enero
                                      de 1999 en el Eje Cafetero, la Nación, los departamentos de Quindío, Risaralda y
  (3) En busca de desarrollar la      Caldas, y los municipios afectados, aunaron esfuerzos para que a través del Forec4
 coordinación de este principio       se coordinaran las acciones de atención del desastre y la reconstrucción.
      se expidió el Decreto 1188
   de 2003, mediante el cual se       La concurrencia: se presenta cuando dos o más niveles de gobierno desarrollan
 establecieron procedimientos         actividades de manera conjunta para alcanzar un propósito común, y en procura
         para la coordinación de      de	 una	 mayor	 eficiencia,	 respetan	 mutuamente	 los	 fueros	 de	 competencia	 de	
funciones administrativas entre       cada una de ellas5.
los niveles nacional y territorial.     Ejemplo: un municipio que tiene baja cobertura en educación, y tanto el alcalde
                                      como el gobernador tienen como objetivo mejorar el indicador. En este caso,
               (4)	Fondo para la      cada mandatario realiza las tareas que están bajo su competencia: el alcalde cons-
         Reconstrucción del Eje       truye las escuelas que hacen falta y garantiza el transporte escolar, mientras el
                        Cafetero.     gobernador asegura las plazas docentes.

   (5)	Para ello se puede acudir      La subsidiariedad aplica cuando las autoridades de un nivel superior apoyan
      a las entidades privadas o      transitoriamente a otras de un nivel inferior, por solicitud de estas últimas, en la
  asociaciones de municipios o        realización de actividades propias de ese nivel.
de	departamentos	con	el	fin	de	         Ejemplo: un municipio promueve dentro de su estrategia de desarrollo económi-
obtener	eficacia	y	eficiencia	en	     co local, los cultivos y agregación de valor a las frutas tropicales; por su parte,
      la prestación del servicio.     la Nación promueve la exportación de tales frutas. Entonces, esta última, por
                                                                                                                        [ 15 ]
petición	del	municipio	entra	a	cofinanciar	–con	recursos	del	Ministerio	de	Agricul-
                                    tura	y	Desarrollo	Rural–	el	plan	fitosanitario	de	aquel	municipio	dirigido	a	todo	el	
                                    proceso de las frutas hasta su exportación.

                                    2.2 Reglamentación constitucional y legal

                                    La Constitución señala algunas competencias generales que sirven de guía sobre
                                    hacia dónde debe orientar su gestión cada entidad territorial, la tabla 1 es un re-
                                    sumen de ello.

                                    Tabla 1. Distribución de Competencias entre niveles de Gobierno

             Nación                         Departamento                          Municipio                            Distrito
 La Nación tiene como               Los departamentos tienen           A los municipios les          Los distritos tienen las
 competencia la formulación         competencias de coordi-            corresponde la provisión, en competencias de departa-
 de políticas y planes              nación entre la Nación y las       forma directa o indirecta, de mentos y municipios.
 generales y la reglamenta-         entidades territoriales, de        bienes y servicios cuyos
 ción, control y evaluación en      asistencia	financiera,	técnica,	   beneficios	se	concentran	en	
 todos los sectores. Así            administrativa, de control y       su territorio.
 mismo, le corresponde en           evaluación.                          Igualmente, tienen
 forma exclusiva el manejo            En cuanto a provisión de         responsabilidad por el
 de los instrumentos                servicios tienen responsabili-     ordenamiento territorial y
 macroeconómicos en                 dades principalmente en            por la promoción de la
 materia monetaria,                 educación, salud, infraes-         participación ciudadana.
 crediticia, de control de          tructura vial y desarrollo
 cambios y de comercio              económico, en competen-
 exterior, y los principales        cias	cuyos	beneficios	se	
 instrumentos de interven-          dirigen a todo el departa-
 ción en las actividades            mento o a grupos de
 productivas.                       municipios.
   Adicionalmente, tiene
 competencias en aquellos
 bienes y servicios cuyos
 beneficios	tienen	impacto	
 nacional como la defensa,
 las vías troncales o grandes
 obras de infraestructura, los
 parques nacionales, y de los
 que son considerados
 meritorios o de especial
 importancia como el
 bienestar familiar, la
 atención a poblaciones
 vulnerables y la capacitación
 para el trabajo.

  Fuente: Orientaciones para formular los Programas de Gobierno: elecciones de autoridades territoriales período 2008-2011.DNP




                                    La ley básica de distribución de competencias y recursos es la Ley 715 de 2001. No
                                    obstante, existen otras leyes sectoriales, decretos reglamentarios y sentencias
                                    de las altas cortes que reglamentan el tema. Para mayor información se puede
                                    consultar el documento sobre competencias de las entidades territoriales elabo-
                                    rado por el DNP y el libro orientaciones para la programación y ejecución de los
                                    recursos del SGP, al cual se puede acceder en la página www.dnp.gov.co.
                                      La tabla 2 presenta un resumen de las principales competencias del municipio
                                    colombiano:
[ 16 ]
Tabla 2. Competencias municipales

          Sector                                                Distritos y municipios
                        •Distritos	y	municipios	certificados
Educación                ­	Dirigir,	planificar	y	prestar	el	servicio	educativo	en	los	niveles	de	preescolar,	básica,	media	en	
                           sus	distintas	modalidades,	en	condiciones	de	equidad,	eficiencia	y	calidad.
                         - Mantener la actual cobertura y propender a su ampliación.
                         - Ejercer la inspección, vigilancia y supervisión de la educación en su jurisdicción.
                        •Municipios	no	certificados
                         - Administrar y distribuir los recursos del Sistema General de Participaciones que se le asignen
                           para el mantenimiento y mejoramiento de la calidad (Ley 715 de 2001)1.
Salud                   - Dirigir y coordinar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en sus
                           competencias:
                        ­	 Afiliar	a	la	población	pobre	al	régimen	subsidiado.
                        ­	 Formular	y	ejecutar	el	Plan	Nacional	de	Salud	Pública	ajustado	al	perfil	epidemiológico	del	
                           municipio.
                        - Vigilar la calidad del agua, Decreto 475 de 1998.
                        - Efectuar vigilancia y control sanitario de la distribución y comercialización de alimentos y de
                           establecimientos gastronómicos, así como, el transporte asociado de estas actividades a los
                           distritos y a los municipios de categorías 1, 2, 3 y especiales, (Ley 1122 de 2007, artículo 34).

Servicio de agua        - Garantizar la provisión de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. Asegurar que se
potable y sanea-          presten	a	sus	habitantes,	de	manera	eficiente,	los	servicios	domiciliarios	de	acueducto,	
miento básico             alcantarillado, aseo, energía eléctrica y telefonía pública básica conmutada, por empresas de
                          servicios	públicos	de	carácter	oficial,	privado	o	mixto,	o	directamente	por	la	administración	
                          central del respectivo municipio en los casos previstos por la Ley.
Bienestar               - El alcalde dentro de los primeros cuatro (4) meses de su mandato, realizará el diagnóstico de la
                          situación	de	la	niñez	y	la	adolescencia	en	su	municipio,	con	el	fin	de	establecer	los	problemas	
                          prioritarios que deberá atender en su Plan de Desarrollo, así como determinar las estrategias a
                          corto, mediano y largo plazo que se implementarán para ello.2
                        - Incluir en el Plan de Desarrollo, según lo establece la Ley 1098 de 2006, la temática de infancia y
                          adolescencia, y formular los planes, programas y proyectos necesarios para su implementación.
                        - Diseñar acciones de política social dirigidas a proteger a grupos de población vulnerable, como
                          por ejemplo, la población en condición de desplazamiento.
                        - Garantizar el servicio de alimentación escolar para los estudiantes de su jurisdicción, –según lo
                          establecido por la Ley 715 de 2001–.
                        - Crear las Comisarías de Familia.
                        - Conformar y/o fortalecer los Consejos Municipales de Política Social.
Cultura                 - Fomentar el acceso, la innovación, la creación y la producción artística y cultural en el
                          municipio.
                        - Apoyar y fortalecer los procesos de información, investigación, comunicación y formación y las
                          expresiones multiculturales del municipio.
                        - Apoyar la construcción, dotación, sostenimiento y mantenimiento de la infraestructura cultural
                          del municipio y su apropiación creativa por parte de las comunidades; y proteger el patrimonio
                          cultural en sus distintas expresiones y su adecuada incorporación tanto al crecimiento
                          económico como a los procesos de construcción ciudadana.
                        - Apoyar el desarrollo de las redes de información cultural y bienes, servicios e instituciones
                          culturales –museos, bibliotecas, archivos, bandas, orquestas, etc.–, así como otras iniciativas de
                          organización del sector cultural.
                        - Formular, orientar y ejecutar los planes, programas, proyectos y eventos municipales con base
                          en el Plan Decenal de Cultura.
Recreación, deporte     - Fomentar la práctica del deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre.
y aprovechamiento       - Construir, administrar, mantener y adecuar los respectivos escenarios deportivos.
del tiempo libre

Otros servicios        ­	 Asegurar	que	se	presten	a	sus	habitantes,	de	manera	eficiente,	los	servicios	domiciliarios	de	
públicos domiciliarios    acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y telefonía pública básica conmutada, por
                          empresas	de	servicios	públicos	de	carácter	oficial,	privado	o	mixto,	o	directamente	por	la	
                          administración central del respectivo municipio en los casos previstos por la Ley.

                                                                                                                               [ 17 ]
Sectores                                                 Distritos y municipios
 Ordenamiento            - Los municipios y los distritos deberán formular y adoptar los planes de ordenamiento del
 territorial               territorio contemplados en la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo y la Ley 388 de 1997;
                           reglamentar	de	manera	específica	los	usos	del	suelo	en	las	áreas	urbanas,	de	expansión	y	
                           rurales de acuerdo con las leyes.
                         - Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armonía con
                           las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos.

 Medio ambiente          -   Tomar medidas necesarias para control, preservación y defensa del medio ambiente.
                         -   Ejecutar programas y políticas para mantener el ambiente sano.
                         -   Coordinar y dirigir las actividades de control y vigilancia ambientales.
                         -   Ejecutar proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de agua.
                         -   Aplicar la estrategia de entornos saludables y manejo de la agua en coordinación con otros
                             sectores.
                         -   Diseñar programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos y de
                             control de contaminación del aire.
                         -   Realizar proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras y defensa contra las
                             inundaciones.
                         -   Implementar planes de manejo y aprovechamiento de cuencas y microcuencas.
                         -   Realizar proyectos de uso y aprovechamiento de los recursos naturales.
                         -   Realizar proyectos productivos sostenibles enmarcados en la producción más limpia y los
                             mercados verdes.

 Prevención y          - Los municipios hacen parte del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres, y les
 atención de desastres corresponde incorporar en sus planes de desarrollo las disposiciones y recomendaciones
                         específicas	contenidas	en	el	Plan	Nacional	para	la	Prevención	y	Atención	de	Desastres.
                       - Involucrar el componente de prevención de desastres y, especialmente, disposiciones
                         relacionadas con el ordenamiento urbano, las zonas de riesgo y los asentamientos humanos,
                         así como las apropiaciones que sean indispensables para el efecto en los presupuestos anuales.
                       - Ejercer la dirección, coordinación y control de todas las actividades administrativas y operativas
                         que sean indispensables para atender una situación de desastre declarada como local.


 Infraestructura de      - Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas,
 transporte                 veredales	y	las	que	sean	propiedad	del	municipio,	las	instalaciones	portuarias,	fluviales	y	
                            marítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre, en la medida que sean de
                            su propiedad o cuando éstos le sean transferidos directa o indirectamente.
                         ­	 Planear	e	identificar	prioridades	de	infraestructura	de	transporte	en	su	jurisdicción	y	desarrollar	
                            alternativas viables.

 Tránsito                - Los municipios de más de cincuenta mil habitantes, con población urbana con más del 80%,
                           conforme con el censo aprobado, para el normal tránsito de sus vehículos podrán organizar su
                           policía de tránsito, siempre que lo requieran (Ley 105 de 1993).

 Vivienda                - Promover programas y proyectos de vivienda de interés social, otorgando subsidios.

 Equipamiento            ­	 Construir,	ampliar	y	mantener	la	infraestructura	del	edificio	de	la	Alcaldía,	las	plazas	públicas,	el	
 municipal                  cementerio, el matadero municipal, la plaza de mercado y los demás bienes de uso público,
                            cuando sean de su propiedad.

 Desarrollo rural        - Crear el Consejo Municipal de Desarrollo Rural, como instancia de concertación entre las
                            autoridades locales y las entidades públicas en materia de desarrollo rural.
                         - Elaborar un plan general para prestar asistencia técnica directa rural.
                         - Corresponde a los distritos y municipios categorías 1, 2 y 3 y Especial realizar la vigilancia y
                            control sanitario de la distribución y comercialización de alimentos y de los establecimientos
                            gastronómicos, así como del transporte asociado a dichas actividades.
                         ­	 Promover,	participar	y/o	financiar	proyectos	de	desarrollo	del	área	rural	que	tengan	impacto	
                            regional y/o que conserven la soberanía alimentaria para garantizar la seguridad alimentaria.
                         - Prestar el servicio de asistencia técnica agropecuaria.
                         - Promover alianzas de pequeños y medianos productores hacia proyectos con potencial
                            exportador.

[ 18 ]
Sectores                                                           Distritos y municipios
Empleo y desarrollo        - Promover asociaciones y concertar alianzas estratégicas para apoyar el desarrollo empresarial
económico                    e industrial.
                           - Promover la capacitación, apropiación tecnológica avanzada y asesoría empresarial.
                           - Promover el empleo y la protección a los desempleados.
Justicia, seguridad y      - Podrán apoyar las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por
convivencia                   contravenciones.
ciudadana                  - Apoyar con recursos la labor que realiza la Fuerza Pública en su jurisdicción.
                           - Preservar y mantener el orden público en su jurisdicción, atendiendo las políticas que
                              establezca el Presidente de la República.
                           - Financiar las inspecciones de policía.
                           - Generar condiciones de seguridad ciudadana.
                           - Elaborar plan de convivencia y seguridad3.
                           - Elaborar el plan de acción en DD. HH. y DIH.
                           - Atender de manera oportuna e integral a la población desplazada.
                           - Atender de manera oportuna e integral a la población víctima de la violencia.
                           - Atender de manera integral a las víctimas de minas antipersona y/o otros artefactos explosivos.
                           - Apoyar el proceso de desmovilización de los grupos al margen de la ley y su reintegración social
                              y económica.
                           - Elaborar un plan para la atención de las comunidades de mayor riesgo y vulnerabilidad.
                           - En cumplimiento de la Sentencia T-025 “Desplazados”, en el plan de gobierno se deberá
                              incorporar el tema de apoyo a la población desplazada con enfoque diferencial, con una
                              política	e	instrumentos	claros,	que	permitan	identificar	problemas	y	debilidades	estructurales.	
                              En cumplimiento de la Ley 387 de 1997, se debe contemplar la elaboración de Planes Integrales
                              Únicos de Atención a la Población Desplazada.
                           ­	 Coordinar	y	cofinanciar	la	implementación	del	Sistema	de	Responsabilidad	Penal	de	Adolescentes.

Participación              - Promover mecanismos de participación comunitaria y control social, para lo cual podrá
comunitaria                  convocar, reunir y capacitar a la comunidad.

Fortalecimiento            - Realizar procesos integrales de evaluación institucional y capacitación, que le permitan a la
institucional                 administración local mejorar su gestión y adecuar su estructura administrativa, para el
                              desarrollo	eficiente	de	sus	competencias,	dentro	de	sus	límites	financieros.
                           ­	 Adelantar	las	actividades	relacionadas	con	la	reorganización	de	la	administración	local	con	el	fin	
                              de optimizar su capacidad para la atención de sus competencias constitucionales y legales.
Fuente: Orientaciones para formular los Programas de Gobierno: elecciones de autoridades territoriales período 2008-2011.DNP



                                   Notas en el cuadro anterior:


                                   (1) Para revisar los decretos reglamentarios y sentencias pueden visitar la página Web www.dnp.gov.co /
                                   desarrollo territorial / gestión pública territorial.
                                   (2) Decreto 1137 de 1999 y Directiva 07 de 2004 Procuraduría General de la Nación.
                                   (3) Un Plan Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana, es un documento elaborado de manera con-
                                   junta por las autoridades territoriales y las agencias de seguridad, justicia, defensa e inteligencia que
                                   laboran	en	una	jurisdicción	específica	–departamento	y/o	municipio­,	que	garantiza	atender,	a	partir	de	
                                   una	serie	de	estrategias,	programas	y	acciones	específicas	de	manera	integral,	los	problemas	y	los	hechos	
                                   que	generan	violencia,	coadyuvando	a	afianzar	relaciones	sociales	de	respeto	a	la	vida	y	de	protección	a	
                                   los derechos humanos y colectivos de la sociedad. Los planes integrales de convivencia y seguridad ciu-
                                   dadana, deben contemplar el diseño y ejecución de acciones preventivas, disuasivas y coercitivas entre
                                   autoridades territoriales, de policía y la ciudadanía en general –Programa Departamentos y Municipios
                                   Seguros. Guía para Elaborar Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana. Serie: Documentos
                                   Departamentos y Municipios Seguros. Documento Núm. 4, diciembre de 2006. Bogotá–-.
                                    En el marco de este programa, la Policía y el Ministerio del Interior y de Justicia, tienen programado tra-
                                   bajar con los candidatos a gobernaciones y alcaldías para que desarrollen estos programas y entiendan la
                                   importancia de desarrollar un trabajo preventivo en la materia.


                                                                                                                                         [ 19 ]
Ca
  pí
tulo     3.




[ 20 ]
__Planificación

                             La Constitución Política, en su artículo 339, establece que “Las entidades territoria-
                             les elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el Gobierno Nacional,
                             planes	de	desarrollo,	con	el	objeto	de	asegurar	el	uso	eficiente	de	sus	recursos	y	el	
                             desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Consti-
                             tución	y	la	Ley”;	lo	cual	significa	que	la	gestión	de	los	gobernantes	está	sujeta	a	un	
                             ejercicio	de	planificación	que	se	materializa	en	el	instrumento	Plan	de	Desarrollo.
                             	 Planificar	significa	que	las	decisiones	de	hoy	producirán	resultados	en	el	futuro;	
                             resultados	que	se	desprenden	de	la	finalidad	y	de	los	objetivos	de	la	organización	
                             (Ivanicevich, 1997, p. 199)
                             	 El	proceso	de	planificación	permite	analizar	los	problemas	que	enfrenta	el	muni-
                             cipio	y	las	oportunidades	que	debe	potenciar,	así	como	identificar	los	mecanismos	
                             para	 la	 optimización	 de	 los	 recursos	 para	 obtener	 el	 máximo	 beneficio	 con	 el	
                             mínimo	costo	económico	y	social.	Esta	es	la	concepción	más	aplicada	en	la	planifi-
                             cación; pero ella permite también anticiparse a los hechos futuros para cambiar su
                             rumbo o para tomar las medidas (anticipadas) que evitan consecuencias negativas.
                             Además, sirve para prever los hechos y tomar medidas que permitan aprovechar-
                             los (el recuadro 1 ofrece ejemplos para ambos casos).

                               Recuadro 1: PLANIfIcAr ES tAMBIéN ANtIcIPArSE


Anticiparse para tomar medidas correctivas
Las consecuencias del deterioro paulatino de los precios del café en los mercados internacionales fueron previstas
por	los	gobiernos	regionales	del	Eje	Cafetero.	A	través	del	proceso	de	planificación,	se	tomaron	medidas	anticipadas	
ejecutadas durante varios años, consistentes en impulsar la reconversión de la economía regional hacia el turismo:
las	fincas	cafeteras	se	convirtieron	en	hoteles	y	hospedajes	y	se	construyeron	hitos	turísticos	como	el	Parque	del	
Café, el Parque Nacional de la Cultura Agropecuaria - PANACA y el Mariposario.

Anticiparse para aprovechar las tendencias
En enero de 2006, el mundo asistió a un giro radical en la tendencia energética mundial. En efecto el presidente de
los Estados Unidos anunció, en el llamado “Discurso sobre el Estado de la Unión”, que este país debería buscar otras
fuentes energéticas para ser menos dependiente del petróleo. Un año después en el mismo discurso, el presidente
anunció el inicio de la era de los biocombustibles. Y unos meses después los presidentes de los Estados Unidos y el
de	Brasil	firmaron	un	acuerdo	de	entendimiento	para	impulsar	los	combustibles	biológicos	–etanol	derivado	de	vege­
tales: maíz, caña de azúcar, girasol, colza, etc–.
  De otra parte, en Colombia se hizo obligatorio el uso de porcentaje de etanol mezclado con la gasolina. Era previsi-
ble el alza en la demanda de cultivos productores de etanol.
		Anticiparse	y	aprovechar	las	tendencias	significa,	en	este	caso,	incluir	en	los	planes	de	desarrollo	la	promoción	de	
cultivos productores de etanol, porque tendrán el mercado asegurado.



                             De	esta	manera,	la	planificación	se	convierte	en	el	primer	momento	de	la	gestión,	
                             ya	que	a	través	de	ella	se	identifican,	ordenan	y	armonizan	–de	manera	partici-
                             pativa y concertada– el conjunto de estrategias seleccionadas para alcanzar
                             determinadas metas, según la problemática y las oportunidades analizadas. Es
                             con	la	planificación	que	el	municipio	decide,	a	futuro,	cuáles	acciones	y	programas	
                             se ejecutarán para mejorar la vida de los habitantes y reducir la pobreza.
                                                                                                                     [ 21 ]
3.1 Características de la planificación

         La	planificación	está	llamada,	principalmente,	a	lograr	consensos	e	impactos.	Para	
         ello debe cumplir con unas características:

         •Prospectiva.	El	municipio	mediante	la	planificación	de	largo	plazo	o	prospec-
          tiva puede formular metas de desarrollo y bienestar que se quiere lograr en
          10 ó 20 años. Esta visión permite orientar las acciones y recursos de manera
          continua y progresiva durante esos años. Con ello se evitan los cambios de
          rumbo en las prioridades de inversión y que se dan con cada cambio de admi-
          nistración.
         •Integralidad. Debe involucrar e interrelacionar efectivamente todos los compo-
          nentes	de	la	gestión	local;	es	decir,	debe	integrar	los	aspectos	físicos,	geográficos,	
          económicos,	 sociales,	 culturales,	 políticos,	 administrativos	 y	 financieros	 para	
          poder obtener resultados que realmente logren un desarrollo sostenible en el
          largo plazo.
         •Optimización de procesos y eficiencia en la asignación de recursos. Debe identi-
          ficar	y	optimizar	los	distintos	recursos	y	capacidades	disponibles	en	el	municipio,	
          en favor de proyectos estratégicos. Así, a manera de ejemplo, (a) para aumentar
          la cobertura en educación, quizás no se requiera la construcción de una nueva
          escuela sino abrir dos jornadas en un establecimiento que ya existe; y (b) una vía
          veredal que se abre, puede estar orientada a apoyar también un programa de
          producción de cítricos en esa misma vereda o subregión.
         •Articulación interinstitucional. Para no duplicar esfuerzos y, a la vez, para
          buscar la orientación de las acciones y metas en la misma dirección, el Estado
          colombiano es una sola entidad; por lo tanto, es indispensable que los diferen-
          tes	niveles	de	gobierno	planifiquen	el	desarrollo	armonizadamente	y	según	sus	
          competencias, para alcanzar los objetivos comunes.
         •Participación efectiva y concertación, equidad. El	proceso	de	planificación	del	
          desarrollo debe evitar todo tipo de discriminación y, por el contrario, debe ase-
          gurar una justa distribución del ingreso y del acceso a las oportunidades que
          garanticen mejores condiciones de vida a toda la población, independientemente
          de factores como sexo, edad, posición política, religiosa, social o económica.
          Esa equidad apunta también a factores territoriales; con ello, el desarrollo debe
          alcanzar a todo el territorio municipal y no concentrarse en el caso urbano o
          algunos sectores rurales privilegiados.
         •Integración.	La	planificación	del	desarrollo	municipal	debe	contemplar	no	sólo	
          los límites de su territorio. El marco de la integración regional recomienda con-
          siderar las posibilidades de integración y de prestación de servicios en asocio con
          sus municipios vecinos. La globalización manda que el municipio se considere
          como parte del mundo entero y que se intercomunica e interrelaciona. Así,
          un	municipio	colombiano	ubicado	en	la	Cuenca	del	Pacífico,	debe	contemplar	
          las posibilidades que para su desarrollo le ofrece la cercanía del Océano y las
          demandas de materia prima por parte de China.
         •flexibilidad. La planeación no es un proceso lineal y rígido que termina con la
          formulación de un plan de desarrollo. La realidad es cambiante y exige también
          adaptabilidad de esos planes de desarrollo, lo cual se logra con su revisión cons-
          tante. A manera de ejemplo: un municipio pudo haber encaminado su estrategia
          de desarrollo al fomento de un producto agrícola determinado orientado a la
          exportación, pero un año después los precios en el mercado internacional se
          desploman. Ese municipio tiene que revisar su estrategia de desarrollo ante las
          nuevas circunstancias.
[ 22 ]
•Evaluabilidad. Si la intención es que el Plan de Desarrollo sea el instrumento
                                       fundamental de la gestión en el municipio y que sea la guía para ejecución de
                                       programas y proyectos y para la asignación de recursos, éste debe ser evalua-
                                       ble; es decir, que a partir de procesos de seguimiento permanente, el alcalde
                                       y	 su	 equipo	 de	 gobierno	 tengan	 la	 posibilidad	 de	 identificar	 el	 avance	 en	 el	
                                       cumplimiento del plan y el impacto de los programas y proyectos establecidos.
                                       		Para	ello	el	plan	debe	identificar	claramente	las	metas	cuantificables	y	los	im-
                                       pactos a alcanzar tanto a nivel de producto (Ej. Número de aulas por construir)
                                       como de resultados (Ej. Porcentaje de cobertura educativa que se espera alcan-
                                       zar en un periodo de tiempo).

    (6) Para mayor información        3.2 Instrumentos de la planificación municipal
     consultar en la página Web
     www.dnp.gov.co la Guía El        3.2.1 Planificación estRatégica
 proceso	de	planificación	en	las	
  entidades territoriales: El plan    3.2.1.1 Plan de Desarrollo6
  de desarrollo y sus instrumen-
  tos para la gestión, elaborada      Como se mencionó anteriormente, el plan de desarrollo es el instrumento de pla-
         por el DNP. 2008 - 2011.     nificación	que	orienta	la	gestión	de	los	diferentes	actores	del	territorio	durante	un	
                                      período de gobierno, en él se expresan de manera ordenada los objetivos, metas,
    (7)	La meta es un propósito       políticas, programas, subprogramas y proyectos de desarrollo, los cuales no sólo
    medible para poder llegar al      son el resultado de un proceso de concertación, sino también que responden a
objetivo,	es	la	cuantificación	del	   los compromisos adquiridos tanto en el Programa de Gobierno como en las com-
objetivo que se pretende alcan-       petencias	y	recursos	definidos	por	la	Constitución	y	la	Ley.
zar en un tiempo señalado, con        	 Los	planes	deben	contar	indicadores	y	metas	cuantificables7, que permitan ha-
         los recursos necesarios.     cerle seguimiento, control y evaluación a los resultados de la gestión.

                                        __¡IMPORTANTE!
                                        El Plan de Desarrollo debe elaborarse de manera participativa para que recoja
                                        el sentir de la comunidad y se oriente a los resultados que ella requiere. Por lo
                                        tanto, la participación no puede reducirse a que la administración elabore un
                                        documento y luego lo exponga ante la comunidad para que ella lo convalide.


   (8)	El artículo 29 de la Ley 152   3.2.1.2 Plan indicativo cuatrienal8,9
de 1994 establece que “…todos
   los organismos de la adminis-      El plan indicativo es un instrumento que permite resumir y organizar por anuali-
     tración pública nacional de-     dades los compromisos asumidos por los gobernantes en los respectivos planes
berán elaborar, con base en los       de desarrollo. En él se precisan los resultados y productos que se espera alcanzar
 lineamientos del Plan Nacional       en cada vigencia y al terminar el período de gobierno, con la ejecución del Plan.
de Desarrollo y de las funciones
     que le señale la ley, un plan    3.2.1.3 Plan de Ordenamiento territorial10
indicativo cuatrienal con planes
de acción anuales que se consti-      El Plan de Ordenamiento Territorial (POT) es el instrumento, con una mirada de largo
tuirá en la base para la posterior    plazo, 9 años o más, que contribuye a reordenar físicamente el territorio del muni-
  evaluación de resultados”. Así      cipio, de acuerdo con los propósitos de desarrollo económico, social, ambiental.
mismo, el artículo 36, establece        De esta manera, el POT permite determinar los usos que debe tener cada parte
      que “en materia de elabo-       del territorio municipal –caso urbano y rural–. A manera de ejemplo, puede es-
  ración, aprobación, ejecución,      tablecer que la ronda de inundación del río al lado del cual está ubicado el casco
seguimiento y evaluación de los       urbano, es zona de reserva natural y de protección, y por lo tanto, no se puede
planes de desarrollo de las enti-     construir vivienda en esa franja del territorio.
                                                                                                                            [ 23 ]
dades territoriales, se aplicarán,         Así mismo, permite tomar decisiones que incrementen el desarrollo del mu-
en cuanto sean compatibles, las          nicipio de acuerdo con su vocación, por ejemplo, si la entidad territorial tiene
mismas reglas previstas en esta          potenciales en el sector turístico, el POT permite organizar el casco urbano y la
    Ley para el Plan Nacional de         zona	rural	municipal,	de	tal	manera	que	se	identifiquen	áreas	de	recreación,	res-
                        Desarrollo”.     taurantes, espacios culturales; también, debe incluir proyectos que aseguren la
                                         dotación necesaria y de calidad en la infraestructura de servicios públicos, y as-
             (9)	Guía El proceso de      pectos fundamentales como disponibilidad de parqueadero para turistas.
   planificación	en	las	entidades	         El alcance de los POT varía según el tamaño del municipio –con base en su po-
             territoriales: El plan de   blación–, de esta manera los municipios mayores de 100.000 habitantes deben
   desarrollo y sus instrumentos         realizar planes de ordenamiento territorial, los que poseen entre 30 mil y 100 ha-
                    para la gestión.     bitantes deben realizar planes básicos y los que cuentan con menos de 30 mil
                                         habitantes sólo requieren formular y aprobar esquemas de ordenamiento territo-
          (10) Guía Metodológica 2:      rial (tabla 3).
   Revisión y Ajuste de Planes de
Ordenamiento Territorial. Minis-         Tabla 3. Planes de ordenamiento territorial y población municipal
   terio de Ambiente, Vivienda y
              Desarrollo Territorial.      Población municipal                                  tipo de Plan
                                         Más 100.000                 Plan de Ordenamiento Municipal

                                         Entre 30.000 y 100.000      Plan Básico de Ordenamiento Territorial

                                         Menor de 30.000             Esquema de Ordenamiento Territorial


                                         3.2.1.4 sisbén11

                                                            La Constitución Nacional de 1991 establece la necesidad de focali-
            El Índice Sisbén refleja un                     zar o dirigir el gasto social a la población más pobre y vulnerable
                                                            por parte de los diferentes niveles de gobierno. Para cumplir con
         puntaje de 0 a 100 para cada                       este mandato el Gobierno nacional diseñó una herramienta que
                                                            permite establecer quiénes son los más necesitados y desprote-
una de las familias. Una familia                            gidos: el Sisbén.
                                                                 Esta herramienta se aplica a hogares no colectivos, y es muy
         es más pobre cuanto más se                         útil para la elaboración y ejecución de planes de desarrollo porque
                                                            facilita el diagnóstico socioeconómico de determinados grupos
  acerca su puntaje a 0 y menos                             de la población y la selección técnica, objetiva, uniforme y equi-
                                                            tativa	de	beneficiarios	de	programas	sociales,	de	acuerdo	con	su	
  cuanto más se aproxima a 100.                             condición socioeconómica particular, representada mediante un
                                                            indicador resumen de calidad de vida: índice sisbén.

                                         Tabla 4. Responsabilidades de los niveles de gobierno frente al Sisbén12

         (11) Información adicional:               Nación                    Departamento                    Municipios y distritos
          Grupo de Calidad de Vida,
                                         • Diseñar el marco de       • Sensibilizar a la comunidad y • Sensibilizar a la población
  Dirección de Desarrollo Social
                                           las políticas,              autoridades sobre el Sisbén.    municipal sobre el Sisbén.
–	DNP.	Calle	26	#	13	­	19,	Edificio	       regulación y sanción.     • Apoyar a los municipios en la • Implantar, operar y
  FONADE (piso 5) -Bogotá. Tel.:         • Elaborar instrumentos       implementación del Sisbén.      administrar el Sisbén
              596 0300 - 566 3666.         de focalización.          • Sensibilizar a la comunidad y   siguiendo las políticas y
                                         • Generar elementos de        autoridades sobre el Sisbén.    procedimiento creados para
www.dnp.gov.co. websisben@
                                           uso en la implementa-     • Apoyar a los municipios en      el efecto.
                        dnp.gov.co.        ción del instrumento.       la implementación del
                                         • Consolidar y evaluar        Sisbén.
    (12) http://www.dnp.gov.co/            la calidad de la          • Controlar el desarrollo de
  paginas_detalle.aspx?idp=592             información.                los operativos.

[ 2 ]
Nación                   Departamento                Municipios y distritos
                           • Administrar las bases   • Consolidar la información   • Propiciar la participación
                             para su uso en            municipal del departamento.   activa tanto de los
                             programas de            • Administrar las bases para    organismos de control y
                             subsidios.                su uso en programas de        vigilancia municipal como de
                           • Coordinar con otras       subsidios.                    la comunidad para que se
                             instancias centrales.   • Diseñar mecanismos de         conviertan en veedores del
                           • Diseñar mecanismos        depuración de las bases.      proceso.
                             de depuración de las
                             bases.


                           3.2.2 Planificación OPeRativa

                           En forma complementaria a la planeación estratégica, los municipios deben for-
                           mular planes de acción, y proyectos de inversión, de acuerdo con parámetros
                           mínimos	que	garanticen	la	mayor	eficacia	y	eficiencia.	Además,	deben	contar	con	
                           bancos de proyectos de inversión, en los cuales se registren todas las iniciativas
                           que serán parte de los presupuestos públicos.

                           3.2.2.1 Plan de acción

                           El plan de acción contiene la distribución y organización anual de las tareas en las
                           secretarías o dependencias de la alcaldía para cumplir los compromisos del plan
                           de desarrollo municipal. En esa medida, también es un instrumento de apoyo para
                           el seguimiento y la evaluación.

                           3.2.2.2 Banco de Programas y Proyectos de Inversión Municipal

                                       El Banco de Programas y Proyectos es un instrumento de apoyo
        El Banco de Programas y        al proceso de planeación, en el cual se registran todos los proyec-
                                       tos	de	inversión	viables,	que	son	susceptibles	de	ser	financiados	
    Proyectos de Inversión Mu- con recursos de cualquier fuente, y de interés para el municipio;
                                       además, registra información sobre todas las etapas del ciclo
nicipal registra los proyectos de de vida de los proyectos –formulación y evaluación, ejecución y
                                       operación–, esta herramienta proporciona información útil para
inversión que son viables y sus- diferentes propósitos relacionados con la planeación y, de manera
                                       especial, en la programación de las inversiones y con el seguimien-
ceptibles de ser financiados con to a su ejecución. Los proyectos deben ser elaborados según las
                                       metodologías del Banco de Proyectos de Inversión Nacional.
  recursos de cualquier fuente. 	 La	 comunidad	 puede	 participar	 en	 la	 identificación	 y	 elabo-
                                       ración de los proyectos considerados, los cuales deben cumplir
                        con las condiciones técnicas necesarias para su viabilización, estimar los costos
                        y tener en cuenta los recursos disponibles de la administración municipal. Los
                        proyectos que se formulen han de estar encaminados a resolver problemas con-
                        cretos de la comunidad y no a la solución de necesidades particulares de uno de
                        sus miembros.

                           3.3 Planificación financiera

                           Los municipios deben elaborar un Marco Fiscal de Mediano Plazo, en el cual se
                           establezcan	escenarios	fiscales	y	se	sustenten	la	viabilidad	de	los	planes	de	desa­
                           rrollo, los planes operativos anuales de inversión y los presupuestos.
                                                                                                                 [ 25 ]
3.3.1 MaRcO fiscal De MeDianO PlazO (MfMP)

         Es una herramienta de análisis y previsión de la situación de ingresos y gastos
         para un plazo futuro de diez años; permite programar inversiones a largo plazo y
         tomar medidas para fortalecer ingresos, reducir gastos y programar el endeuda-
         miento pagable.
           El Marco Fiscal de Mediano Plazo se presenta a título informativo al Concejo, y
         se	constituye	en	un	compromiso	de	referencia	para	que	todas	las	decisiones	finan­
         cieras se tomen en forma responsable pensando en lograr una buena gestión
         financiera	(sobre	este	aspecto	se	sugiere	consultar	la	Ley	819	de	2003,	por	medio	
         de	la	cual	se	definió	el	MFMP	y	su	composición).

            __PARA TENER EN CUENTA
           El Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP)
           Debe ser presentado anualmente por el alcalde, a título informativo al Concejo
           en el mismo período de presentación del presupuesto. Debe contener:

           - El Plan Financiero (Ley 179 de 1994, artículo 5).
           - Metas de superávit primario, nivel de deuda pública y su sostenibilidad.
           - Acciones para cumplir las metas del MFMP.
           - Informe de resultados fiscales de vigencia anterior.
           - Estimación del valor de las exenciones tributarias que fueron aplicadas en la
             vigencia anterior.
           - Relación de pasivos exigibles que puedan afectar la situación financiera del
             municipio.
           - Costo fiscal de la implementación de los proyectos de acuerdo sancionados en
             la vigencia anterior.


         3.3.2 PLAN fINANcIEro

         Además de hacer parte del Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Plan Financiero es
         una herramienta que desde el sistema presupuestal, se considera necesaria para
         analizar	 la	 situación	 fiscal	 y	 financiera	 de	 los	 municipios	 y	 para	 definir	 medidas	
         respecto a los ingresos, gastos y su relación, durante el año siguiente o incluso en
         un período mayor, si así lo considera conveniente la administración –por ejemplo,
         para el periodo de 4 años, de acuerdo al Plan de Desarrollo del municipio–. En el
         plan	financiero	se	definen	las	metas	de	ingresos,	y	gastos,	en	especial	las	metas	
         de inversión para la vigencia siguiente.

         3.3.3 Plan OPeRativO anual De inveRsiOnes (POai)

         Es un instrumento de programación de la inversión anual. En él se relacionan los
         proyectos	de	inversión	clasificados	por	sectores,	órganos	y	programas.	Tal	pro-
         gramación debe corresponder con la metas del Plan de Desarrollo, así el POAI es
         el principal vínculo entre el Plan y el sistema presupuestal municipal.

         3.3.4 PResuPuestO

         Es la estimación anticipada de los ingresos y la autorización máxima de gastos
         que	espera	ejecutar	el	municipio	en	la	respectiva	vigencia	anual.	Debe	reflejar	las	
[ 26 ]
prioridades de inversión y, ante todo, los gastos ineludibles como servicio de la
deuda, transferencia y gastos de funcionamiento.
 El presupuesto como herramienta de gestión debe relacionar los indicadores
de producto y resultado con el uso de los recursos asignados en los diferentes
programas, es lo que se denomina Presupuesto Por resultados (PPR).

3.3.4.1 PROyectO De PResuPuestO

Es el estimativo de ingresos y la autorización máxima de gastos, que se espera
ejecutar en la vigencia siguiente, se concreta a partir de los ingresos esperados,
y los gastos que pueden realizarse de acuerdo con el Plan Financiero y el Marco
Fiscal	de	Mediano	Plazo,	así	como,	con	las	prioridades	de	inversión	definidas	en	el	
Plan Operativo Anual de Inversiones, y, por ende, en el Plan de Desarrollo.

3.3.4.2 aprobación del Presupuesto

El proyecto una vez concertado y aprobado internamente por parte de la adminis-
tración municipal, se presenta al Concejo Municipal para su aprobación –las fechas
dependen del estatuto de presupuesto que tenga el municipio, generalmente en
el último periodo de sesiones octubre o noviembre–. En el Concejo se estudia y
aprueba el proyecto mediante Acuerdo.

3.3.4.3 sanción y decreto de liquidación

Expedido el Acuerdo, pasa a ser sancionado por el Alcalde –quien puede objetarlo
por	ilegalidad	o	inconveniencia,	en	los	términos	definidos	en	el	estatuto	de	pre-
supuesto–, a través de la expedición de un decreto de liquidación que desagrega
el Acuerdo respectivo.




                                                                               [ 27 ]
Ca
  pí
tulo     4.




[ 28 ]
__Organización administrativa

                            .1 La estructura administrativa

                            La	 Constitución	 y	 la	 Ley	 definen	 los	 elementos	 básicos	 relacionados	 con	 la	 es-
                            tructura municipal: alcaldía, concejo, personería y en algunos casos, contraloría;
                            sin embargo, las autoridades de las entidades territoriales son autónomas para
                            aumentar dicha estructura, de acuerdo con su tamaño, y, por ende, a la especiali-
                            zación en la prestación de servicios.
                            	 Lo	importante,	es	que	la	organización	que	se	defina	facilite	el	cumplimiento	de	
                            las competencias y los objetivos de desarrollo, sin recurrir para ello a una estruc-
                            tura	sobredimensionada	e	inflexible.	De	este	modo,	se	establece	un	nexo	entre	
                            las responsabilidades y la forma organizativa.
                              Así, una ciudad con alto tránsito vehicular tiene dentro de su estructura adminis-
                            trativa una Secretaría de Tránsito; no sería sensata la existencia de tal secretaría
                            en	un	municipio	pequeño	con	un	tráfico	vehicular	mínimo.	El	gráfico	3	presenta	un	
(13) Tomado de El Alcalde   organigrama general que muestra un ejemplo de estructura administrativa de un
       Municipal – ESAP.    municipio intermedio13:

                            Gráfico 3. Estructura Administrativa Municipal




                               __¡IMPORTANTE!
                              Cabe resaltar que el municipio tiene como una de sus competencias la promo-
                              ción del desarrollo económico y del empleo, pero no debe constituirse en una
                              fuente de empleo por sí mismo, dentro de su estructura administrativa.


                                                                                                                [ 29 ]
.2 Limitaciones a la estructura administrativa

                                       Si bien no existe un límite propiamente dicho para la estructura administrativa,
                                       sí lo hay para los gastos de funcionamiento de los municipios –con los cuales se
                                       paga la nómina derivada de la estructura administrativa–.Es así como durante
                                       cada	vigencia	fiscal	los	gastos	de	funcionamiento	de	los	distritos	y	municipios	no	
                                       podrán superar como proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación
                                       y su respectiva categoría, (tabla 5).

                                       Tabla 5. Límites al gasto de funcionamiento municipal según los ingresos corrientes


                                                                                                          Límite
                                                         categoría
                                                                                         (porcentaje de los ingresos corrientes)
                                       Especial                                                             50

                                       Primera                                                              65

                                       Segunda y tercera                                                    70

                                       Cuarta, quinta y sexta                                               80




                                          __RECUERDE
                                         La Ley 617 de 2000 impone límites al costo de las estructuras administrativas, y
                                         los gastos de funcionamiento del municipio.


                                       .3 Procesos

         (14) Según los sistemas de    Los procesos son el conjunto de actividades relacionadas mutuamente o que in-
   gestión de calidad que deben        teraccionan para generar valor y las cuales transforman insumos en resultados.
    ser adoptados, el Modelo de        Corresponden a la organización interna y a la forma como la Administración
 operación con enfoque basado          adelanta su gestión para transformar los insumos en bienes y servicios con par-
  en procesos se compone de 4          ticipación de la comunidad, la dirigencia política y demás actores que intervienen
         tipos de procesos a saber:    en el desarrollo municipal.
               • Procesos de Direc-      Es importante anotar que en cumplimiento de la Ley 872 de 2003, reglamen-
          cionamiento estratégico,     tada mediante Decreto 4110 de 2004, los municipios deben adoptar sus propios
referidos al diseño o revisión de      sistemas	de	gestión	de	calidad	y	eficiencia	administrativa,	con	el	fin	de	mejorar	su	
 los compromisos de la entidad         desempeño y capacidad de proporcionar bienes y servicios (3,40) que respondan
         entorno a los objetivos de    a las expectativas de sus clientes (3,10) o usuarios. En tal sentido, se presenta una
  política	definidos	en	el	Plan	de	    aproximación al modelo de operación municipal con enfoque basado en procesos14,
Desarrollo, en cumplimiento de         el cual debe ser adecuado en el marco de la implementación de un proceso de
            su misión institucional.   gestión	de	calidad	que	conlleve	a	su	caracterización	y	a	su	certificación.	Gráfico	4.
               • Procesos Misiona-
     les: Los que debe realizar el     (Ver cuadro en la página siguiente)
  municipio para cumplir con las
funciones de tipo constitucional
y legal de acuerdo a sus compe-
    tencias y naturaleza jurídica.
             • Procesos de Apoyo,
           aquellos que brindan los

[ 30 ]
Gráfico 4. Modelo Operativo por Procesos de la Administración Municipal




                                      . Control interno

                                          Recuadro 2: coNcEPto DE coNtroL INtErNo
   Control interno son una serie de acciones que se desarrollan de manera constante a través del funcionamiento y
   operación de la entidad debiendo reconocerse como un componente integral de cada sistema o parte inherente a la
   estructura administrativa, asistiendo a la dirección de manera constante, en cuanto al manejo de la entidad y al
   cumplimiento de sus objetivos y metas (MECI 1000:2005).



                                      La administración municipal respecto a la aplicación del control interno en las
                                      entidades debe, en el ejercicio de sus funciones y procesos administrativos,
                                      implementar los controles necesarios que le permitan monitorear y realizar el
                                      seguimiento	 a	 la	 gestión,	 con	 el	 fin	 de	 asegurar	 el	 cumplimiento	 de	 los	 objeti-
     recursos humanos, físicos,       vos institucionales a los cuales se comprometió con la comunidad, con base en
 financieros	y	tecnológicos	para	     tres fundamentos básicos: el autocontrol entendido como la responsabilidad que
   el cumplimiento de la misión       tienen	 los	 servidores	 públicos	 en	 el	 desarrollo	 de	 sus	 funciones	 con	 eficiencia,	
                    institucional.    eficacia	y	efectividad;	la	autorregulación entendida como la responsabilidad que
                  • Procesos de       tiene la entidad de reglamentar y formalizar las diferentes políticas y actuaciones
Evaluación, aquellos necesarios       administrativas y la autogestión entendida como la responsabilidad que tiene la
    para medir y recopilar datos      entidad	 para	 cumplir	 con	 la	 finalidad	 social	 del	 Estado,	 para	 la	 cual	 fue	 creada	
para el análisis del desempeño y      constitucionalmente.
 la	mejora	en	eficiencia,	eficacia	   	 Con	el	fin	de	facilitarle	a	las	entidades	el	cumplimiento	de	sus	metas	y	el	desarro­
      y efectividad de la gestión     llo de la gestión institucional la Ley 87 de 1993, por medio de la cual se reglamentó
                    institucional.    la creación de un Sistema de Control Interno, como una responsabilidad de todos
                                                                                                                               [ 31 ]
los funcionarios en cabeza del representante legal de cada entidad, este sistema a
         partir del Decreto 1599 de 2005 recibe el nombre de Modelo Estándar de Control
         Interno (MECI) y debe ser implementado en todo el país; la fecha límite para dicha
         implementación es el 8 de diciembre de 2008 - Decreto 2913 de 2007.

         El objetivo fundamental
         El ejercicio del control interno pretende, a partir de la formulación y desarrollo de
         las acciones, políticas, métodos, procedimientos y mecanismos de prevención,
         control, evaluación y de mejoramiento continuo, que las entidades públicas pue-
         dan	garantizar	una	función	administrativa	transparente,	eficiente,	para	cumplir	la	
         Constitución, las leyes y las normas que la regulan, al trabajar con la participación
         de todos los servidores, dentro de un ambiente de control, ético, transparente y
         cercano al ciudadano.
         	 El	MECI	busca	a	través	de	la	cualificación	de	sus	funcionarios,	el	fortalecimiento	
         de la cultura organizacional orientada hacia la ética pública, la mejora en el trata-
         miento de la información y la comunicación tanto interna como externa y en el
         mejoramiento continuo de sus procesos, garantizar la calidad de vida de las comu-
         nidades a las cuales sirve y lograr que el Estado colombiano sea más competitivo
         y efectivo.
           El Modelo Estándar de Control Interno es un sistema que está conformado por
         tres	subsistemas	(gráfico	5):	el	estratégico que se encarga de hacer seguimiento y
         monitorear todo lo relacionado con el ambiente laboral, los planes, los procesos,
         la estructura y la administración del riesgo; es decir todo aquello que establece ha-
         cia donde se dirige la entidad y lo que va a realizar para cumplir con sus objetivos.
         El de Gestión,	se	encarga	de	hacer	seguimiento,	verificación	y	monitoreo	de	las	
         diferentes acciones adelantadas por la entidad para cumplir lo que formuló estra-
         tégicamente; además contempla el manejo de la información y la comunicación;
         el de Evaluación retroalimenta y contempla el diseño de acciones preventivas,
         correctivas y de mejoramiento a través de las evaluaciones realizadas por los ser-
         vidores	 públicos,	 la	 Oficina	 de	 Control	 Interno	 y	 las	 Contralorías,	 además	 de	 la	
         formulación de planes de mejoramiento.

         Gráfico 5. Sistema de Control Interno (MECI 1000:2005)




[ 32 ]
La	Oficina	de	Control	Interno,	o	la	entidad	que	haga	sus	veces,	es	un	elemento	
más del Sistema de Control Interno, y en ningún momento es la responsable de su
implementación.	Dicha	oficina	apoya	y	fortalece	el	mejoramiento	continuo	insti-
tucional a través de: el seguimiento, la evaluación y la asesoría multidisciplinaria a
las directivas, funcionarios y personas que lo soliciten, para el adecuado funciona-
miento del Sistema de Control Interno.



  __¡IMPORTANTE!
  La Ley 87 de 1993 contempla varias posibilidades de contratación externa para
  el desarrollo de la función de Control Interno, pero las entidades externas NO lo
  ejercerán, sino que debe ser ejercido indelegablemente por los funcionarios, sin
  perjuicio de que en esta tarea, puedan contar con la colaboración de una oficina
  especializada o externa a la entidad.
  La Ley 617 de 2000 establece que los municipios de las categorías 3, 4, 5 y 6
  no están obligados a tener Oficina de Control Interno y en tal caso sus funcio-
  nes, pueden ser ejercidas por una dependencia que cumpla funciones similares,
  como sería la Secretaría de Planeación del municipio.


  En el artículo 3 del Decreto 1537 de 2001 se enuncian los cinco tópicos dentro de
los	cuales	se	deben	desempeñar	las	Oficinas	de	Control	Interno:	(1)valoración	del	
riesgo, (2) acompañamiento y asesoría, (3) evaluación y seguimiento, (4) fomento
a la cultura de control y (5) relación con los entes externos.
	 El	 rol	 de	 evaluador	 independiente,	 asignado	 a	 las	 Oficinas	 de	 Control	 Interno	
se encuentra en el componente de Evaluación Independiente del Subsistema de
Control de Evaluación del MECI.

                                   listado de chequeo
 El diseño del sistema de control interno debe comprender, entre otros, los siguientes
 aspectos:
        Organización de la función de control interno
        Plan de organización o de operación de la entidad
        Plan de desarrollo de la función de control interno
        Manual general de control interno y por áreas
        Plan de trabajo para la formalización y documentación de los demás procesos y
        procedimientos
        Definición	de	los	mecanismos	e	instrumentos	de	control	interno		
        La racionalización de trámites
        Mecanismos e instrumentos de reportes y seguimiento
        Recurso humano idóneo




                                                                                         [ 33 ]
Ca
  pí
tulo     5.




[ 3 ]
__Recursos

                                   5.1 Talento humano

                                   Al reconocer que el talento humano es el principal recurso con que cuentan los
                                   niveles territoriales para cumplir con las metas del Plan de Desarrollo y producir
                                   los cambios requeridos en materia de desarrollo local, es importante mencionar
                                   cuáles son los actores que intervienen en el proceso de gestión, las personas que
                                   le sirven al municipio, el régimen salarial y prestacional y el régimen disciplinario,
                                   fiscal	y	penal	a	los	cuales	se	deben	sujetar.

                                   5.1.1 lOs actORes Del PROcesO De gestión

                                   Los actores que participan en el proceso de gestión son la Administración, la diri-
                                   gencia política y la comunidad (individual y de manera organizada).
                                     La responsabilidad de la administración local es liderar el desarrollo del muni-
                                   cipio; por su parte, la dirigencia política15 representada en el Concejo Municipal,
                                   debe ejercer el control político y participar activamente en la toma de decisiones
(15) Son los representantes de     sobre temas estratégicos; así mismo, la población civil participa al ejercer control
  los cuerpos colegiados en el     social y es cogestora de las acciones y decisiones públicas. La tabla 6 muestra el
                      municipio.   papel de cada actor en el proceso de gestión pública.

                                   Tabla 6. Actores del proceso de gestión, según su intervención en los momentos


           Actores                          Planeación                        Ejecución             Seguimiento y Evaluación

Administración Local               Coordina y formula el Plan       Elabora los planes de acción, Elabora los informes de
                                   de Desarrollo sobre la base      el plan operativo de          seguimiento y gestión con
                                   del programa de gobierno, a      inversiones y el presupuesto. base en las metas del Plan.
                                   partir de los recursos
                                   disponibles para la inversión.   Realiza procesos interad-     Realiza procesos de
                                                                    ministrativos (contratación). rendición de cuentas.



Sociedad civil                     Participa en la formulación      Participa	en	la	identificación,	 Ejerce funciones de veeduría
                                   del Plan de Desarrollo a         formulación y ejecución de       y control social de las
                                   través del Consejo Territorial   proyectos.                       acciones públicas en la
                                   de Planeación Municipal                                           entidad territorial.
                                   directamente y a través de       Se hace responsable por el
                                   reuniones que promueva la        buen uso de los bienes
                                   Administración.                  públicos.


Dirigencia política                Aprueba las estrategias y        Aprueba el plan de             Recibe y aprueba los
                                   programas establecidos en        inversión, el presupuesto y    informes de gestión.
                                   el Plan de Desarrollo.           otras normas.
                                                                                                   Realiza control político y
                                   Participa en las decisiones.                                    veeduría.



                                                                                                                                [ 35 ]
Cartilla%20 gestion%20municipal[1]
Cartilla%20 gestion%20municipal[1]
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  • 2. Departamento Nacional de Planeación, DNP Escuela Superior de Administración Pública, ESAP www.dnp.gov.co www.esap.edu.co Dirección Director Nacional Carolina Rentería Rodríguez Honorio Miguel Henríquez Pinedo Subdirección Subdirectora de Alto Gobierno Andrés Escobar Arango María Magdalena Forero Moreno Dirección Técnica de Subdirector Académico Desarrollo Territorial Sostenible Carlos Roberto Cubides Olarte Oswaldo Aharón Porras Vallejo Subdirectora de Proyección Institucional Grupo de Gestión Pública Territorial Luz Amparo González Agudelo Maritza Pomares Quimbaya Lina Margarita Bravo Ardila Subdirector Administrativo y Financiero Margarita Jaramillo Marín Mauricio Villalobos Rodríguez Rafael Alberto Cerón Bravo Secretario General Consultor Edgar Sierra Cardozo Carlos Augusto Giraldo Decano Facultad de Pregrado Proyecto Profundización de Jaime Antonio Quiceno Guerrero la Descentralización en Colombia José Oswaldo Espinosa Cuervo Decana Facultad de Postgrado Alberto Maldonado Copello Zoraida Celis Carrillo Hernando González Murillo Íngrid Johanna Neira Barrero Jefe de la Oficina Asesora Jurídica Liliana María Girón Aponte Rubén Dario Calderón Jaramillo Con la colaboración especial de: Jefe de la Oficina Asesora de Planeación Germán Insuasty Mora Subdirección de Ordenamiento y Desarrollo Territorial Jefe de la Oficina Asesora de Sistemas Luz Helena Chamorro Arboleda Andrea Villada Aristizabal Subdirección de Finanzas Públicas terrtoriales Jefe de Control Interno Luz Stella Carrillo Silva Salima Miserque Salomón Grupo de Análisis Finanzas Revisión de textos Públicas Territoriales María Juliana Ramírez Zea William Augusto Jiménez Santana Iván Roberto Santoyo Pinzón Grupo de Comunicaciones y Escuela Superior de Administración Pública Relaciones Públicas Diagonal 40 No. 46 A - 37, CAN, Bogotá. D.C. Carmen Elisa Villamizar Camargo Conmutador: 2202790 Ext.: 7333 Luz Ángela Andrade Arévalo e-mail: alto.gobierno@esap.edu.co Luz Dary Madroñero Pachón © Departamento Nacional de Planeación Diseño y diagramación Calle 26 Núm. 13-19, Bogotá, D.C. Diana Muñoz Montoya | Diego Pinilla Amaya Teléfono: 5960300 / 5663666 Ilustración ISBN: 978-958-8340-06-7 Natalia Ninomiya Impreso y hecho en Colombia Impresión y acabados Bogotá D.C., Colombia Imprenta Nacional de Colombia Octubre de 2007 Diagonal 22 Bis Núm. 67-70, Bogotá, D.C.
  • 3. __ Agradecimiento Agradecemos la dedicación y disposición de las Direcciones Técnicas del Departamento Nacional de Planeación, así como del Departamento Administrativo de la Función Pública quienes realizaron importantes aportes para la elaboración de esta Cartilla.
  • 4. __Contenido __ Presentación [ pág. 6 ] __ Introducción [ pág. 8 ] Capítulo 1 __ Gestión pública orientada a resultados [ pág. 11 ] Capítulo 2 __ Competencias [ pág. 15 ] 2.1 Principios de las competencias [ 15 ] 2.2 Reglamentación constitucional y legal [ 16 ] Capítulo 3 __ Planificación [ pág. 21 ] 3.1 Características de la planificación [ 22 ] 3.2 Instrumentos de la planificación municipal [ 23 ] 3.2.1 Planificación estratégica [ 23 ] 3.2.2 Planificación operativa [ 25 ] 3.3 Planificación financiera [ 25 ] 3.3.1 Marco Fiscal de Mediano Plazo [ 26 ] 3.3.2 Plan Financiero [ 26 ] 3.3.3 Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) [ 26 ] 3.3.4 Presupuesto [ 26 ] Capítulo 4 __ Organización Administrativa [ pág. 29 ] 4.1 La estructura administrativa [ 29 ] 4.2 Limitaciones a la estructura administrativa [ 30 ] 4.3 Procesos [ 30 ] 4.4 Control interno [ 31 ] Capítulo 5 __ Recursos [ pág. 35 ] 5.1 Talento humano [ 35 ] 5.1.1 Los actores del proceso de gestión [ 35 ] 5.1.2 Las personas que sirven al municipio [ 36 ] 5.1.3 Régimen salarial y prestacional [ 40 ] 5.1.4 Régimen disciplinario, fiscal y penal [ 42 ] 5.2 Recursos físicos y tecnológicos [ 42 ] 5.2.1 Clasificación de los bienes y elementos de la administración [ 42 ] 5.2.2 Recursos tecnológicos [ 44 ] 5.3 Recursos financieros [ 44 ] 5.3.1 Ingresos [ 45 ] 5.3.2 Gastos [ 48 ] 5.3.3 Gestión financiera municipal [ 49 ] []
  • 5. Capítulo 6 __ Ejecución [ pág. 51 ] 6.1 Gestión de proyectos [ 51 ] 6.2 Ejecución de presupuesto [ 51 ] 6.3 Contratación [ 53 ] 6.3.1 Esquema de contratación pública [ 53 ] 6.3.1 Participación ciudadana en la contratación minicipal [ 58 ] Capítulo 7 __ Control, seguimiento, evaluación y rendición de cuentas [ pág. 61 ] 7.1 Control [ 61 ] 7.1.1 Control interno [ 61 ] 7.1.2 Control disciplinario [ 61 ] 7.1.3 Control fiscal [ 61 ] 7.1.4 Control social [ 61 ] 7.2 Seguimiento [ 62 ] 7.3 Evaluación [ 62 ] 7.3.1 Autoevaluación [ 62 ] 7.3.2 Ámbitos y aplicaciones de la evaluación [ 63 ] 7.3.3 El diseño del sistema de evaluación [ 63 ] 7.3.4 Componentes del sistema de evaluación [ 64 ] 7.4 Rendición de cuentas [ 65 ] Capítulo 8 __ Dirección [ pág. 67 ] 8.1 Liderazgo democrático [ 67 ] 8.2 Relaciones en el seno del concejo municipal [ 68 ] 8.3 Profesionalización y política de desarrollo del recurso humano [ 68 ] 8.4 Trabajo en equipo [ 68 ] Capítulo 9 __ Gestión participativa [ pág. 71 ] Gestión participativa del desarrollo local [ 71 ] 9.1 Coordinación [ 71 ] 9.2 Alianzas público-privadas [ 71 ] 9.3 Figuras asociativas [ 72 ] 9.4 Mecanismos de la participación [ 72 ] [5]
  • 6. *Pre senta ción Al considerar la importancia asignada por la Consti- consignados en los planes de desarrollo. Tal capacidad tución Política de Colombia al municipio como entidad puede ser ejercida atendiendo las orientaciones y re- fundamental de la organización territorial del Estado, comendaciones presentes en el actual documento que por cuanto le corresponde prestar los servicios públi- el DNP pone a disposición de las administraciones mu- cos, realizar las obras que demande el progreso local, nicipales colombianas, cuyo principal objetivo es dar ordenar el desarrollo de su territorio, promover la orientaciones para que las prácticas gubernamentales participación comunitaria y el mejoramiento social y sean ejercidas con legitimidad, transparencia, eficacia cultural de sus habitantes, entre otras funciones y eficiencia. El desarrollo de los municipios depende asignadas por ley, el Departamento Nacional de también de la calidad y eficiencia de las políticas y de la Planeación presenta la guía Gestión Pública Local, gestión pública. con el fin de facilitar la labor de los alcaldes y sus El documento de Gestión Pública Local se plantea administraciones. con un enfoque participativo, integral y sistémico En esta guía se incluyen los principales compo- con lenguaje sencillo sin perder el rigor conceptual. nentes de la administración –planeación, ejecución, Las prácticas para la administración de los recursos seguimiento y evaluación– para cumplir tanto con las del Estado exigen la aplicación de criterios de competencias y funciones asignadas a los municipios, racionalidad y uso de las herramientas de dirección, como para alcanzar los objetivos y las metas de desa- de planificación estratégica y financiera, de orga- rrollo acordados democráticamente en el programa nización administrativa, de manejo de recursos, de de gobierno. focalización, de formulación y ejecución proyectos, La gestión es la capacidad de llevar a cabo lo propuesto, de contratación, de control, ejecución y seguimiento por eso la gestión pública la podemos entender como y de rendición de cuentas a la ciudadanía y a los la capacidad de los alcaldes y funcionarios guberna- órganos de control. mentales para ejecutar los lineamientos programáticos Carolina Rentería Rodríguez / Directora General Departamento Nacional de Planeación, DNP [6]
  • 7. La Dirección Técnica de Desarrollo Territorial Sos­ metas y programas y de la capacidad institucional para tenible del Departamento Nacional de Planeación realizar en forma integral, con organización, eficacia, – DNP, en virtud del Convenio 008 del 9 de agosto eficiencia y transparencia, las acciones suficientes y de 2006, celebrado entre la Escuela Superior de necesarias para dar cabal cumplimiento a lo estable­ Administración Pública – ESAP, institución líder en cido en el plan de desarrollo. capacitación y formación del saber y conocimiento La Gestión Pública Local demanda cambios estructu­ administrativo público, y el Departamento Nacional rales de fondo, que serán posibles de existir la aptitud de Planeación, estructuró para el “Seminario de de construir sólidas y necesarias alianzas Estado­tejido Inducción a la Administración Pública para Alcaldes social, para impulsarlos desde adentro, ya que úni­ y Gobernadores” el texto “Gestión Pública Local”, camente lo territorial está en capacidad de forjar y indicativo de canales fundamentales tales como edificar su modelo de sociedad deseado que no es po­ bases constitucionales, legales, teóricas, prácticas y sible construir desde afuera, pues nadie que no quiera apuntamientos sustanciales para ser aplicados en la y pueda desarrollarlo logrará alcanzar tal propósito. gestión de la administración pública. El desarrollo implica cambios en los modos de El estudio presente está conformado de una Intro­ pensar y actuar de la colectividad, por lo que tiene ducción y una parte estructural contentiva de nueve que incentivarse y empujarse, si es el caso, para que capítulos (Gestión Pública Orientada a Resultados; asuma las responsabilidades y comportamientos Competencias; Planificación; Organización Adminis­ que sean menester en esa dirección; no es obligarla trativa; Recursos; Ejecución; Control, Seguimiento, a cambiar su modo de pensar sino hacerla compren­ Evaluación y Rendición de Cuentas; Dirección y Gestión der la urgencia de interactuar y conducir los procesos Participativa del Desarrollo Local). Estos contenidos colectivos a favor de los proyectos locales en los que que permitirán a alcaldes y gobernadores ponerse ojalá haya intervenido la sociedad interesada en su a tono con los nuevos rumbos de la gestión pública, vital y fundamental desarrollo. gobernar con demostrado liderazgo y criterios geren­ Lo expuesto lleva a comprender que el mayor ciales que busquen formas de excelencia administrativa desafío de la Gestión Pública Local, ha de ser su cuando ésta es una obligación que debe estar siempre amoldamiento a los requerimientos del cambio y la presente e inmersa en quienes gobiernan. armonía entre sus diferentes actuaciones, ya que las Orienta el texto sobre el proceso de la Gestión metas perseguidas deben estar siempre presentes Pública Local, que integra de forma permanente el como unas guías inspiradoras hasta de sus más intrans­ ejercicio de la planificación, ejecución y evolución cendentes movimientos, siendo preciso aclarar que de las principales estrategias de desarrollo social, los efectos de cada uno de éstos tendrán que calcu­ ambiental y el crecimiento económico, sobre la base larse de antemano, para no estrellarse con la marcha de metas democráticamente definidas, que cuenta de otros organismos públicos. Esto exige la presencia con instrumentos estratégicos del corto al largo plazo, activa de un plan congruente donde las finalidades a través de los cuales una administración local puede irradien su influencia para imponer orden en la, mu­ alcanzar sus propósitos de desarrollo, determinando chas veces, descoordinada actividad del sector oficial que los resultados de una buena gestión dependan siendo definitivo propuestas ajustadas, para evitar en gran medida de la voluntad y compromiso de distorsiones, conflictos inútiles y desasosiegos que a alcaldes, gobernadores y equipos de gobierno, de la nada conducen y sí perturban la buena marcha de las claridad en la definición de los objetivos, estrategias, administraciones municipales y departamentales. Honorio Miguel Henríquez Pinedo / Director Nacional Escuela Superior de Administración Pública, ESAP []
  • 9. Colombia es “un Estado social de derecho, organizado en forma de República uni- taria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista...”. Así lo define la Constitución Política. De igual manera, el artículo 2 de la Carta Política precisa que “son fines esen- ciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución”. Tal caracterización implica una estructura especial de Estado, en la cual la gestión pública –de la Nación, del departamento y del municipio– está orientada a obtener resultados. El esquema descentralista colombiano otorga a cada nivel de gobierno un papel básico y unas competencias. El nivel nacional, por ejemplo, se encarga de definir los objetivos, planes, políticas y estrategias de desarrollo económico y social para todo el territorio; el departamento, como nivel intermedio, se encarga del con- trol y supervisión de la aplicación de esa política en su jurisdicción, y el municipio –como entidad fundamental de la división político-administrativa– es el presta- dor de los servicios públicos que determine la ley, y el encargado de construir las obras demandadas por el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cul- El municipio es, en esencia, tural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes (CP, Artículo. 311)1. Por lo tanto, no sólo es el un prestador de servicios ejecutor básico del gasto público y primer intérprete de la comunidad, sino que es el escenario propicio para el cumplimiento de los fines y de- para la población. Es la beres esenciales del Estado y es en donde se puede medir la eficiencia, efectividad y equidad de las políticas públicas. manifestación más cercana En tal sentido, el fin último del municipio es satisfacer las necesidades básicas de la población de su territorio para alcanzar un desarrollo per- del Estado a los ciudadanos. manente y sostenible a escala local, lo cual, unido a la acción de otros niveles de gobierno, permitirá alcanzar los fines del Estado. De acuerdo con lo anterior, la administración local debe concebir a la entidad territorial como una organización que busca los mayores niveles de bienestar y de servicios sociales para su población. En consecuencia, el alcalde debe ser un líder que asume funciones como planificador, organizador y controlador de la orga- nización que dirige. En este orden de ideas, en el municipio se deben tomar decisiones, con base en los objetivos, estrategias, y políticas priorizadas en el proceso de planificación; orientar la ejecución de las acciones planeadas, y deben llevar a cabo evaluacio- nes de las acciones adelantadas, con el fin tanto de dar cuenta a la comunidad, y a los órganos de control como de tomar correctivos. El concepto que reúne estos elementos –planeación, ejecución, seguimiento y evaluación para cumplir con las competencias y alcanzar objetivos y metas de desarrollo acordadas democráticamente– es el de gestión pública integral orien- tada a resultados, objeto central del presente documento. En la primera parte de la guía se definirá el concepto de gestión pública integral orientada a resultados, indicando sus fases y aspectos generales. En un segundo (1) No obstante, existen lugar, el lector encontrará los principales elementos de la planificación. En los bienes y servicios prestados capítulos tres y cuatro se desarrollarán aspectos administrativos, organizaciona- por el nivel nacional, como la les, y de recursos humanos, físicos, tecnológicos y financieros. El capítulo sexto defensa, las vías troncales, el comprende la fase de ejecución, en la cual se tratará la contratación. Por último, comercio exterior, entre otros. se presentarán los módulos de evaluación y control, y de gestión participativa. [9]
  • 10. Ca pí tulo 1. [ 10 ]
  • 11. __Gestión pública orientada a resultados El concepto de gestión pública está directamente asociado a los resultados que logre una Administración, y se ha definido como: proceso dinámico, integral, sistemático y participativo, que articula la planificación, ejecución, seguimien- to, evaluación, control y rendición de cuentas de las estrategias de desarrollo económico, social, cultural, tecnológico, ambiental, político e institucional de una Administración, sobre la base de las metas acordadas de manera democrática. En estos términos, la gestión pública debe buscar de manera eficaz y eficiente resultados frente a la reducción de la pobreza y el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes y, en consecuencia avanzar hacia un desarrollo integral sos- tenible. En el gráfico 1 se exponen los elementos fundamentales de la gestión. Gráfico 1. Elementos fundamentales de la gestión [ 11 ]
  • 12. La Constitución y la Ley establecen que la gestión, en el marco de los principios (2) Para medir estos resultados de la función administrativa, debe traducirse en resultados concretos. De hecho, se han creado varios indica- en el caso específico del Sistema General de Participaciones se señala que debe dores que sirven para evaluar garantizarse la prestación de los servicios y la ampliación de sus coberturas. la situación de una entidad De esta manera, la gestión debe orientarse al mejoramiento de las condiciones territorial específica y para de vida y a la reducción de la pobreza2, lo cual, a su vez, implica la obtención de fijarse metas: el indicador de resultados en distintos sectores –mejorar el nivel educativo, las coberturas y la pobreza según Necesidades calidad educativa; la cobertura de afiliación al régimen subsidiado de salud, la Básicas Insatisfechas (NBI), el mayor cobertura de vacunación; mejorar la cobertura, calidad y continuidad del indicador de pobreza según servicio de acueducto; aumentar la cobertura de la red vial pavimentada; etc.– y, nivel de ingresos, el Indicador por lo tanto, que el municipio ofrezca un conjunto de productos y servicios, en de Desarrollo Humano (IDH), condiciones de eficiencia. el Indicador de Condiciones Para el logro de los resultados mencionados es fundamental la conformación de Vida (ICV) y el indicador de una organización que cumpla adecuadamente con todas las funciones y prin- de pobreza según niveles del cipios administrativos, en el marco de lo dispuesto por la Constitución y la Ley. sistema de identificación de Ello implica desarrollar procesos de planeación estratégica y operativa, diseñar beneficiarios de los servicios y poner en marcha estructuras administrativas apropiadas para el cumplimiento sociales (Sisbén). Algunos de los objetivos, dirigir la acción administrativa, conformar y manejar el recurso de estos indicadores están humano y adelantar las acciones de control y evaluación requeridas para ajustar disponibles para todos los mu- el proceso de gestión. nicipios o pueden construirse En el gráfico 2 se presenta el papel de los municipios dentro del conjunto del con los datos del Censo general Estado colombiano y su proceso de gestión. de 2005, como el NBI o el ICV. En el caso del Sisbén, todos los municipios cuentan con la correspondiente información. Gráfico 2. Papel de los municipios y su gestión La colectividad aporta recursos, participa y ejerce control social [ 12 ]
  • 14. Ca pí tulo 2. [ 1 ]
  • 15. __Competencias La Gestión debe ser acorde con las competencias que la Constitución y las Leyes asignan a cada uno de los niveles de la administración pública: la Nación, los de- partamentos y los municipios. __¡IMPORTANTE! Un gobernante no puede hacer nada diferente a lo que la normativa le esta- blece; de lo contrario, estaría sujeto a sanciones penales y disciplinarias por extralimitarse en sus funciones. Por ejemplo, un alcalde no puede firmar un tratado comercial con otro país porque esa función no se la asigna ni la ley ni la Constitución a los alcaldes; por el contrario, se la asigna al Presidente de la República. Y si un alcalde suscribiese un tratado de estos, afrontaría sanciones disciplinarias y penales. 2.1 Principios de las competencias Las competencias atribuidas a los distintos niveles de gobierno deben ser ejerci- das conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. La coordinación: es cuando las autoridades administrativas concertan sus actua- ciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, principio que debe darse, tanto entre las entidades territoriales, como entre éstas y la Nación.3 Ejemplo: para solucionar los problemas ocasionados por el terremoto de enero de 1999 en el Eje Cafetero, la Nación, los departamentos de Quindío, Risaralda y (3) En busca de desarrollar la Caldas, y los municipios afectados, aunaron esfuerzos para que a través del Forec4 coordinación de este principio se coordinaran las acciones de atención del desastre y la reconstrucción. se expidió el Decreto 1188 de 2003, mediante el cual se La concurrencia: se presenta cuando dos o más niveles de gobierno desarrollan establecieron procedimientos actividades de manera conjunta para alcanzar un propósito común, y en procura para la coordinación de de una mayor eficiencia, respetan mutuamente los fueros de competencia de funciones administrativas entre cada una de ellas5. los niveles nacional y territorial. Ejemplo: un municipio que tiene baja cobertura en educación, y tanto el alcalde como el gobernador tienen como objetivo mejorar el indicador. En este caso, (4) Fondo para la cada mandatario realiza las tareas que están bajo su competencia: el alcalde cons- Reconstrucción del Eje truye las escuelas que hacen falta y garantiza el transporte escolar, mientras el Cafetero. gobernador asegura las plazas docentes. (5) Para ello se puede acudir La subsidiariedad aplica cuando las autoridades de un nivel superior apoyan a las entidades privadas o transitoriamente a otras de un nivel inferior, por solicitud de estas últimas, en la asociaciones de municipios o realización de actividades propias de ese nivel. de departamentos con el fin de Ejemplo: un municipio promueve dentro de su estrategia de desarrollo económi- obtener eficacia y eficiencia en co local, los cultivos y agregación de valor a las frutas tropicales; por su parte, la prestación del servicio. la Nación promueve la exportación de tales frutas. Entonces, esta última, por [ 15 ]
  • 16. petición del municipio entra a cofinanciar –con recursos del Ministerio de Agricul- tura y Desarrollo Rural– el plan fitosanitario de aquel municipio dirigido a todo el proceso de las frutas hasta su exportación. 2.2 Reglamentación constitucional y legal La Constitución señala algunas competencias generales que sirven de guía sobre hacia dónde debe orientar su gestión cada entidad territorial, la tabla 1 es un re- sumen de ello. Tabla 1. Distribución de Competencias entre niveles de Gobierno Nación Departamento Municipio Distrito La Nación tiene como Los departamentos tienen A los municipios les Los distritos tienen las competencia la formulación competencias de coordi- corresponde la provisión, en competencias de departa- de políticas y planes nación entre la Nación y las forma directa o indirecta, de mentos y municipios. generales y la reglamenta- entidades territoriales, de bienes y servicios cuyos ción, control y evaluación en asistencia financiera, técnica, beneficios se concentran en todos los sectores. Así administrativa, de control y su territorio. mismo, le corresponde en evaluación. Igualmente, tienen forma exclusiva el manejo En cuanto a provisión de responsabilidad por el de los instrumentos servicios tienen responsabili- ordenamiento territorial y macroeconómicos en dades principalmente en por la promoción de la materia monetaria, educación, salud, infraes- participación ciudadana. crediticia, de control de tructura vial y desarrollo cambios y de comercio económico, en competen- exterior, y los principales cias cuyos beneficios se instrumentos de interven- dirigen a todo el departa- ción en las actividades mento o a grupos de productivas. municipios. Adicionalmente, tiene competencias en aquellos bienes y servicios cuyos beneficios tienen impacto nacional como la defensa, las vías troncales o grandes obras de infraestructura, los parques nacionales, y de los que son considerados meritorios o de especial importancia como el bienestar familiar, la atención a poblaciones vulnerables y la capacitación para el trabajo. Fuente: Orientaciones para formular los Programas de Gobierno: elecciones de autoridades territoriales período 2008-2011.DNP La ley básica de distribución de competencias y recursos es la Ley 715 de 2001. No obstante, existen otras leyes sectoriales, decretos reglamentarios y sentencias de las altas cortes que reglamentan el tema. Para mayor información se puede consultar el documento sobre competencias de las entidades territoriales elabo- rado por el DNP y el libro orientaciones para la programación y ejecución de los recursos del SGP, al cual se puede acceder en la página www.dnp.gov.co. La tabla 2 presenta un resumen de las principales competencias del municipio colombiano: [ 16 ]
  • 17. Tabla 2. Competencias municipales Sector Distritos y municipios •Distritos y municipios certificados Educación ­ Dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica, media en sus distintas modalidades, en condiciones de equidad, eficiencia y calidad. - Mantener la actual cobertura y propender a su ampliación. - Ejercer la inspección, vigilancia y supervisión de la educación en su jurisdicción. •Municipios no certificados - Administrar y distribuir los recursos del Sistema General de Participaciones que se le asignen para el mantenimiento y mejoramiento de la calidad (Ley 715 de 2001)1. Salud - Dirigir y coordinar el sector salud y el Sistema General de Seguridad Social en Salud en sus competencias: ­ Afiliar a la población pobre al régimen subsidiado. ­ Formular y ejecutar el Plan Nacional de Salud Pública ajustado al perfil epidemiológico del municipio. - Vigilar la calidad del agua, Decreto 475 de 1998. - Efectuar vigilancia y control sanitario de la distribución y comercialización de alimentos y de establecimientos gastronómicos, así como, el transporte asociado de estas actividades a los distritos y a los municipios de categorías 1, 2, 3 y especiales, (Ley 1122 de 2007, artículo 34). Servicio de agua - Garantizar la provisión de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo. Asegurar que se potable y sanea- presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de acueducto, miento básico alcantarillado, aseo, energía eléctrica y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos por la Ley. Bienestar - El alcalde dentro de los primeros cuatro (4) meses de su mandato, realizará el diagnóstico de la situación de la niñez y la adolescencia en su municipio, con el fin de establecer los problemas prioritarios que deberá atender en su Plan de Desarrollo, así como determinar las estrategias a corto, mediano y largo plazo que se implementarán para ello.2 - Incluir en el Plan de Desarrollo, según lo establece la Ley 1098 de 2006, la temática de infancia y adolescencia, y formular los planes, programas y proyectos necesarios para su implementación. - Diseñar acciones de política social dirigidas a proteger a grupos de población vulnerable, como por ejemplo, la población en condición de desplazamiento. - Garantizar el servicio de alimentación escolar para los estudiantes de su jurisdicción, –según lo establecido por la Ley 715 de 2001–. - Crear las Comisarías de Familia. - Conformar y/o fortalecer los Consejos Municipales de Política Social. Cultura - Fomentar el acceso, la innovación, la creación y la producción artística y cultural en el municipio. - Apoyar y fortalecer los procesos de información, investigación, comunicación y formación y las expresiones multiculturales del municipio. - Apoyar la construcción, dotación, sostenimiento y mantenimiento de la infraestructura cultural del municipio y su apropiación creativa por parte de las comunidades; y proteger el patrimonio cultural en sus distintas expresiones y su adecuada incorporación tanto al crecimiento económico como a los procesos de construcción ciudadana. - Apoyar el desarrollo de las redes de información cultural y bienes, servicios e instituciones culturales –museos, bibliotecas, archivos, bandas, orquestas, etc.–, así como otras iniciativas de organización del sector cultural. - Formular, orientar y ejecutar los planes, programas, proyectos y eventos municipales con base en el Plan Decenal de Cultura. Recreación, deporte - Fomentar la práctica del deporte, la recreación y el aprovechamiento del tiempo libre. y aprovechamiento - Construir, administrar, mantener y adecuar los respectivos escenarios deportivos. del tiempo libre Otros servicios ­ Asegurar que se presten a sus habitantes, de manera eficiente, los servicios domiciliarios de públicos domiciliarios acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica y telefonía pública básica conmutada, por empresas de servicios públicos de carácter oficial, privado o mixto, o directamente por la administración central del respectivo municipio en los casos previstos por la Ley. [ 17 ]
  • 18. Sectores Distritos y municipios Ordenamiento - Los municipios y los distritos deberán formular y adoptar los planes de ordenamiento del territorial territorio contemplados en la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo y la Ley 388 de 1997; reglamentar de manera específica los usos del suelo en las áreas urbanas, de expansión y rurales de acuerdo con las leyes. - Optimizar los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y metropolitanos. Medio ambiente - Tomar medidas necesarias para control, preservación y defensa del medio ambiente. - Ejecutar programas y políticas para mantener el ambiente sano. - Coordinar y dirigir las actividades de control y vigilancia ambientales. - Ejecutar proyectos de descontaminación de corrientes o depósitos de agua. - Aplicar la estrategia de entornos saludables y manejo de la agua en coordinación con otros sectores. - Diseñar programas de disposición, eliminación y reciclaje de residuos líquidos y sólidos y de control de contaminación del aire. - Realizar proyectos de irrigación, drenaje, recuperación de tierras y defensa contra las inundaciones. - Implementar planes de manejo y aprovechamiento de cuencas y microcuencas. - Realizar proyectos de uso y aprovechamiento de los recursos naturales. - Realizar proyectos productivos sostenibles enmarcados en la producción más limpia y los mercados verdes. Prevención y - Los municipios hacen parte del Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres, y les atención de desastres corresponde incorporar en sus planes de desarrollo las disposiciones y recomendaciones específicas contenidas en el Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastres. - Involucrar el componente de prevención de desastres y, especialmente, disposiciones relacionadas con el ordenamiento urbano, las zonas de riesgo y los asentamientos humanos, así como las apropiaciones que sean indispensables para el efecto en los presupuestos anuales. - Ejercer la dirección, coordinación y control de todas las actividades administrativas y operativas que sean indispensables para atender una situación de desastre declarada como local. Infraestructura de - Construir y conservar la infraestructura municipal de transporte, las vías urbanas, suburbanas, transporte veredales y las que sean propiedad del municipio, las instalaciones portuarias, fluviales y marítimas, los aeropuertos y los terminales de transporte terrestre, en la medida que sean de su propiedad o cuando éstos le sean transferidos directa o indirectamente. ­ Planear e identificar prioridades de infraestructura de transporte en su jurisdicción y desarrollar alternativas viables. Tránsito - Los municipios de más de cincuenta mil habitantes, con población urbana con más del 80%, conforme con el censo aprobado, para el normal tránsito de sus vehículos podrán organizar su policía de tránsito, siempre que lo requieran (Ley 105 de 1993). Vivienda - Promover programas y proyectos de vivienda de interés social, otorgando subsidios. Equipamiento ­ Construir, ampliar y mantener la infraestructura del edificio de la Alcaldía, las plazas públicas, el municipal cementerio, el matadero municipal, la plaza de mercado y los demás bienes de uso público, cuando sean de su propiedad. Desarrollo rural - Crear el Consejo Municipal de Desarrollo Rural, como instancia de concertación entre las autoridades locales y las entidades públicas en materia de desarrollo rural. - Elaborar un plan general para prestar asistencia técnica directa rural. - Corresponde a los distritos y municipios categorías 1, 2 y 3 y Especial realizar la vigilancia y control sanitario de la distribución y comercialización de alimentos y de los establecimientos gastronómicos, así como del transporte asociado a dichas actividades. ­ Promover, participar y/o financiar proyectos de desarrollo del área rural que tengan impacto regional y/o que conserven la soberanía alimentaria para garantizar la seguridad alimentaria. - Prestar el servicio de asistencia técnica agropecuaria. - Promover alianzas de pequeños y medianos productores hacia proyectos con potencial exportador. [ 18 ]
  • 19. Sectores Distritos y municipios Empleo y desarrollo - Promover asociaciones y concertar alianzas estratégicas para apoyar el desarrollo empresarial económico e industrial. - Promover la capacitación, apropiación tecnológica avanzada y asesoría empresarial. - Promover el empleo y la protección a los desempleados. Justicia, seguridad y - Podrán apoyar las cárceles para las personas detenidas preventivamente y condenadas por convivencia contravenciones. ciudadana - Apoyar con recursos la labor que realiza la Fuerza Pública en su jurisdicción. - Preservar y mantener el orden público en su jurisdicción, atendiendo las políticas que establezca el Presidente de la República. - Financiar las inspecciones de policía. - Generar condiciones de seguridad ciudadana. - Elaborar plan de convivencia y seguridad3. - Elaborar el plan de acción en DD. HH. y DIH. - Atender de manera oportuna e integral a la población desplazada. - Atender de manera oportuna e integral a la población víctima de la violencia. - Atender de manera integral a las víctimas de minas antipersona y/o otros artefactos explosivos. - Apoyar el proceso de desmovilización de los grupos al margen de la ley y su reintegración social y económica. - Elaborar un plan para la atención de las comunidades de mayor riesgo y vulnerabilidad. - En cumplimiento de la Sentencia T-025 “Desplazados”, en el plan de gobierno se deberá incorporar el tema de apoyo a la población desplazada con enfoque diferencial, con una política e instrumentos claros, que permitan identificar problemas y debilidades estructurales. En cumplimiento de la Ley 387 de 1997, se debe contemplar la elaboración de Planes Integrales Únicos de Atención a la Población Desplazada. ­ Coordinar y cofinanciar la implementación del Sistema de Responsabilidad Penal de Adolescentes. Participación - Promover mecanismos de participación comunitaria y control social, para lo cual podrá comunitaria convocar, reunir y capacitar a la comunidad. Fortalecimiento - Realizar procesos integrales de evaluación institucional y capacitación, que le permitan a la institucional administración local mejorar su gestión y adecuar su estructura administrativa, para el desarrollo eficiente de sus competencias, dentro de sus límites financieros. ­ Adelantar las actividades relacionadas con la reorganización de la administración local con el fin de optimizar su capacidad para la atención de sus competencias constitucionales y legales. Fuente: Orientaciones para formular los Programas de Gobierno: elecciones de autoridades territoriales período 2008-2011.DNP Notas en el cuadro anterior: (1) Para revisar los decretos reglamentarios y sentencias pueden visitar la página Web www.dnp.gov.co / desarrollo territorial / gestión pública territorial. (2) Decreto 1137 de 1999 y Directiva 07 de 2004 Procuraduría General de la Nación. (3) Un Plan Integral de Convivencia y Seguridad Ciudadana, es un documento elaborado de manera con- junta por las autoridades territoriales y las agencias de seguridad, justicia, defensa e inteligencia que laboran en una jurisdicción específica –departamento y/o municipio­, que garantiza atender, a partir de una serie de estrategias, programas y acciones específicas de manera integral, los problemas y los hechos que generan violencia, coadyuvando a afianzar relaciones sociales de respeto a la vida y de protección a los derechos humanos y colectivos de la sociedad. Los planes integrales de convivencia y seguridad ciu- dadana, deben contemplar el diseño y ejecución de acciones preventivas, disuasivas y coercitivas entre autoridades territoriales, de policía y la ciudadanía en general –Programa Departamentos y Municipios Seguros. Guía para Elaborar Planes Integrales de Convivencia y Seguridad Ciudadana. Serie: Documentos Departamentos y Municipios Seguros. Documento Núm. 4, diciembre de 2006. Bogotá–-. En el marco de este programa, la Policía y el Ministerio del Interior y de Justicia, tienen programado tra- bajar con los candidatos a gobernaciones y alcaldías para que desarrollen estos programas y entiendan la importancia de desarrollar un trabajo preventivo en la materia. [ 19 ]
  • 20. Ca pí tulo 3. [ 20 ]
  • 21. __Planificación La Constitución Política, en su artículo 339, establece que “Las entidades territoria- les elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el Gobierno Nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Consti- tución y la Ley”; lo cual significa que la gestión de los gobernantes está sujeta a un ejercicio de planificación que se materializa en el instrumento Plan de Desarrollo. Planificar significa que las decisiones de hoy producirán resultados en el futuro; resultados que se desprenden de la finalidad y de los objetivos de la organización (Ivanicevich, 1997, p. 199) El proceso de planificación permite analizar los problemas que enfrenta el muni- cipio y las oportunidades que debe potenciar, así como identificar los mecanismos para la optimización de los recursos para obtener el máximo beneficio con el mínimo costo económico y social. Esta es la concepción más aplicada en la planifi- cación; pero ella permite también anticiparse a los hechos futuros para cambiar su rumbo o para tomar las medidas (anticipadas) que evitan consecuencias negativas. Además, sirve para prever los hechos y tomar medidas que permitan aprovechar- los (el recuadro 1 ofrece ejemplos para ambos casos). Recuadro 1: PLANIfIcAr ES tAMBIéN ANtIcIPArSE Anticiparse para tomar medidas correctivas Las consecuencias del deterioro paulatino de los precios del café en los mercados internacionales fueron previstas por los gobiernos regionales del Eje Cafetero. A través del proceso de planificación, se tomaron medidas anticipadas ejecutadas durante varios años, consistentes en impulsar la reconversión de la economía regional hacia el turismo: las fincas cafeteras se convirtieron en hoteles y hospedajes y se construyeron hitos turísticos como el Parque del Café, el Parque Nacional de la Cultura Agropecuaria - PANACA y el Mariposario. Anticiparse para aprovechar las tendencias En enero de 2006, el mundo asistió a un giro radical en la tendencia energética mundial. En efecto el presidente de los Estados Unidos anunció, en el llamado “Discurso sobre el Estado de la Unión”, que este país debería buscar otras fuentes energéticas para ser menos dependiente del petróleo. Un año después en el mismo discurso, el presidente anunció el inicio de la era de los biocombustibles. Y unos meses después los presidentes de los Estados Unidos y el de Brasil firmaron un acuerdo de entendimiento para impulsar los combustibles biológicos –etanol derivado de vege­ tales: maíz, caña de azúcar, girasol, colza, etc–. De otra parte, en Colombia se hizo obligatorio el uso de porcentaje de etanol mezclado con la gasolina. Era previsi- ble el alza en la demanda de cultivos productores de etanol. Anticiparse y aprovechar las tendencias significa, en este caso, incluir en los planes de desarrollo la promoción de cultivos productores de etanol, porque tendrán el mercado asegurado. De esta manera, la planificación se convierte en el primer momento de la gestión, ya que a través de ella se identifican, ordenan y armonizan –de manera partici- pativa y concertada– el conjunto de estrategias seleccionadas para alcanzar determinadas metas, según la problemática y las oportunidades analizadas. Es con la planificación que el municipio decide, a futuro, cuáles acciones y programas se ejecutarán para mejorar la vida de los habitantes y reducir la pobreza. [ 21 ]
  • 22. 3.1 Características de la planificación La planificación está llamada, principalmente, a lograr consensos e impactos. Para ello debe cumplir con unas características: •Prospectiva. El municipio mediante la planificación de largo plazo o prospec- tiva puede formular metas de desarrollo y bienestar que se quiere lograr en 10 ó 20 años. Esta visión permite orientar las acciones y recursos de manera continua y progresiva durante esos años. Con ello se evitan los cambios de rumbo en las prioridades de inversión y que se dan con cada cambio de admi- nistración. •Integralidad. Debe involucrar e interrelacionar efectivamente todos los compo- nentes de la gestión local; es decir, debe integrar los aspectos físicos, geográficos, económicos, sociales, culturales, políticos, administrativos y financieros para poder obtener resultados que realmente logren un desarrollo sostenible en el largo plazo. •Optimización de procesos y eficiencia en la asignación de recursos. Debe identi- ficar y optimizar los distintos recursos y capacidades disponibles en el municipio, en favor de proyectos estratégicos. Así, a manera de ejemplo, (a) para aumentar la cobertura en educación, quizás no se requiera la construcción de una nueva escuela sino abrir dos jornadas en un establecimiento que ya existe; y (b) una vía veredal que se abre, puede estar orientada a apoyar también un programa de producción de cítricos en esa misma vereda o subregión. •Articulación interinstitucional. Para no duplicar esfuerzos y, a la vez, para buscar la orientación de las acciones y metas en la misma dirección, el Estado colombiano es una sola entidad; por lo tanto, es indispensable que los diferen- tes niveles de gobierno planifiquen el desarrollo armonizadamente y según sus competencias, para alcanzar los objetivos comunes. •Participación efectiva y concertación, equidad. El proceso de planificación del desarrollo debe evitar todo tipo de discriminación y, por el contrario, debe ase- gurar una justa distribución del ingreso y del acceso a las oportunidades que garanticen mejores condiciones de vida a toda la población, independientemente de factores como sexo, edad, posición política, religiosa, social o económica. Esa equidad apunta también a factores territoriales; con ello, el desarrollo debe alcanzar a todo el territorio municipal y no concentrarse en el caso urbano o algunos sectores rurales privilegiados. •Integración. La planificación del desarrollo municipal debe contemplar no sólo los límites de su territorio. El marco de la integración regional recomienda con- siderar las posibilidades de integración y de prestación de servicios en asocio con sus municipios vecinos. La globalización manda que el municipio se considere como parte del mundo entero y que se intercomunica e interrelaciona. Así, un municipio colombiano ubicado en la Cuenca del Pacífico, debe contemplar las posibilidades que para su desarrollo le ofrece la cercanía del Océano y las demandas de materia prima por parte de China. •flexibilidad. La planeación no es un proceso lineal y rígido que termina con la formulación de un plan de desarrollo. La realidad es cambiante y exige también adaptabilidad de esos planes de desarrollo, lo cual se logra con su revisión cons- tante. A manera de ejemplo: un municipio pudo haber encaminado su estrategia de desarrollo al fomento de un producto agrícola determinado orientado a la exportación, pero un año después los precios en el mercado internacional se desploman. Ese municipio tiene que revisar su estrategia de desarrollo ante las nuevas circunstancias. [ 22 ]
  • 23. •Evaluabilidad. Si la intención es que el Plan de Desarrollo sea el instrumento fundamental de la gestión en el municipio y que sea la guía para ejecución de programas y proyectos y para la asignación de recursos, éste debe ser evalua- ble; es decir, que a partir de procesos de seguimiento permanente, el alcalde y su equipo de gobierno tengan la posibilidad de identificar el avance en el cumplimiento del plan y el impacto de los programas y proyectos establecidos. Para ello el plan debe identificar claramente las metas cuantificables y los im- pactos a alcanzar tanto a nivel de producto (Ej. Número de aulas por construir) como de resultados (Ej. Porcentaje de cobertura educativa que se espera alcan- zar en un periodo de tiempo). (6) Para mayor información 3.2 Instrumentos de la planificación municipal consultar en la página Web www.dnp.gov.co la Guía El 3.2.1 Planificación estRatégica proceso de planificación en las entidades territoriales: El plan 3.2.1.1 Plan de Desarrollo6 de desarrollo y sus instrumen- tos para la gestión, elaborada Como se mencionó anteriormente, el plan de desarrollo es el instrumento de pla- por el DNP. 2008 - 2011. nificación que orienta la gestión de los diferentes actores del territorio durante un período de gobierno, en él se expresan de manera ordenada los objetivos, metas, (7) La meta es un propósito políticas, programas, subprogramas y proyectos de desarrollo, los cuales no sólo medible para poder llegar al son el resultado de un proceso de concertación, sino también que responden a objetivo, es la cuantificación del los compromisos adquiridos tanto en el Programa de Gobierno como en las com- objetivo que se pretende alcan- petencias y recursos definidos por la Constitución y la Ley. zar en un tiempo señalado, con Los planes deben contar indicadores y metas cuantificables7, que permitan ha- los recursos necesarios. cerle seguimiento, control y evaluación a los resultados de la gestión. __¡IMPORTANTE! El Plan de Desarrollo debe elaborarse de manera participativa para que recoja el sentir de la comunidad y se oriente a los resultados que ella requiere. Por lo tanto, la participación no puede reducirse a que la administración elabore un documento y luego lo exponga ante la comunidad para que ella lo convalide. (8) El artículo 29 de la Ley 152 3.2.1.2 Plan indicativo cuatrienal8,9 de 1994 establece que “…todos los organismos de la adminis- El plan indicativo es un instrumento que permite resumir y organizar por anuali- tración pública nacional de- dades los compromisos asumidos por los gobernantes en los respectivos planes berán elaborar, con base en los de desarrollo. En él se precisan los resultados y productos que se espera alcanzar lineamientos del Plan Nacional en cada vigencia y al terminar el período de gobierno, con la ejecución del Plan. de Desarrollo y de las funciones que le señale la ley, un plan 3.2.1.3 Plan de Ordenamiento territorial10 indicativo cuatrienal con planes de acción anuales que se consti- El Plan de Ordenamiento Territorial (POT) es el instrumento, con una mirada de largo tuirá en la base para la posterior plazo, 9 años o más, que contribuye a reordenar físicamente el territorio del muni- evaluación de resultados”. Así cipio, de acuerdo con los propósitos de desarrollo económico, social, ambiental. mismo, el artículo 36, establece De esta manera, el POT permite determinar los usos que debe tener cada parte que “en materia de elabo- del territorio municipal –caso urbano y rural–. A manera de ejemplo, puede es- ración, aprobación, ejecución, tablecer que la ronda de inundación del río al lado del cual está ubicado el casco seguimiento y evaluación de los urbano, es zona de reserva natural y de protección, y por lo tanto, no se puede planes de desarrollo de las enti- construir vivienda en esa franja del territorio. [ 23 ]
  • 24. dades territoriales, se aplicarán, Así mismo, permite tomar decisiones que incrementen el desarrollo del mu- en cuanto sean compatibles, las nicipio de acuerdo con su vocación, por ejemplo, si la entidad territorial tiene mismas reglas previstas en esta potenciales en el sector turístico, el POT permite organizar el casco urbano y la Ley para el Plan Nacional de zona rural municipal, de tal manera que se identifiquen áreas de recreación, res- Desarrollo”. taurantes, espacios culturales; también, debe incluir proyectos que aseguren la dotación necesaria y de calidad en la infraestructura de servicios públicos, y as- (9) Guía El proceso de pectos fundamentales como disponibilidad de parqueadero para turistas. planificación en las entidades El alcance de los POT varía según el tamaño del municipio –con base en su po- territoriales: El plan de blación–, de esta manera los municipios mayores de 100.000 habitantes deben desarrollo y sus instrumentos realizar planes de ordenamiento territorial, los que poseen entre 30 mil y 100 ha- para la gestión. bitantes deben realizar planes básicos y los que cuentan con menos de 30 mil habitantes sólo requieren formular y aprobar esquemas de ordenamiento territo- (10) Guía Metodológica 2: rial (tabla 3). Revisión y Ajuste de Planes de Ordenamiento Territorial. Minis- Tabla 3. Planes de ordenamiento territorial y población municipal terio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Población municipal tipo de Plan Más 100.000 Plan de Ordenamiento Municipal Entre 30.000 y 100.000 Plan Básico de Ordenamiento Territorial Menor de 30.000 Esquema de Ordenamiento Territorial 3.2.1.4 sisbén11 La Constitución Nacional de 1991 establece la necesidad de focali- El Índice Sisbén refleja un zar o dirigir el gasto social a la población más pobre y vulnerable por parte de los diferentes niveles de gobierno. Para cumplir con puntaje de 0 a 100 para cada este mandato el Gobierno nacional diseñó una herramienta que permite establecer quiénes son los más necesitados y desprote- una de las familias. Una familia gidos: el Sisbén. Esta herramienta se aplica a hogares no colectivos, y es muy es más pobre cuanto más se útil para la elaboración y ejecución de planes de desarrollo porque facilita el diagnóstico socioeconómico de determinados grupos acerca su puntaje a 0 y menos de la población y la selección técnica, objetiva, uniforme y equi- tativa de beneficiarios de programas sociales, de acuerdo con su cuanto más se aproxima a 100. condición socioeconómica particular, representada mediante un indicador resumen de calidad de vida: índice sisbén. Tabla 4. Responsabilidades de los niveles de gobierno frente al Sisbén12 (11) Información adicional: Nación Departamento Municipios y distritos Grupo de Calidad de Vida, • Diseñar el marco de • Sensibilizar a la comunidad y • Sensibilizar a la población Dirección de Desarrollo Social las políticas, autoridades sobre el Sisbén. municipal sobre el Sisbén. – DNP. Calle 26 # 13 ­ 19, Edificio regulación y sanción. • Apoyar a los municipios en la • Implantar, operar y FONADE (piso 5) -Bogotá. Tel.: • Elaborar instrumentos implementación del Sisbén. administrar el Sisbén 596 0300 - 566 3666. de focalización. • Sensibilizar a la comunidad y siguiendo las políticas y • Generar elementos de autoridades sobre el Sisbén. procedimiento creados para www.dnp.gov.co. websisben@ uso en la implementa- • Apoyar a los municipios en el efecto. dnp.gov.co. ción del instrumento. la implementación del • Consolidar y evaluar Sisbén. (12) http://www.dnp.gov.co/ la calidad de la • Controlar el desarrollo de paginas_detalle.aspx?idp=592 información. los operativos. [ 2 ]
  • 25. Nación Departamento Municipios y distritos • Administrar las bases • Consolidar la información • Propiciar la participación para su uso en municipal del departamento. activa tanto de los programas de • Administrar las bases para organismos de control y subsidios. su uso en programas de vigilancia municipal como de • Coordinar con otras subsidios. la comunidad para que se instancias centrales. • Diseñar mecanismos de conviertan en veedores del • Diseñar mecanismos depuración de las bases. proceso. de depuración de las bases. 3.2.2 Planificación OPeRativa En forma complementaria a la planeación estratégica, los municipios deben for- mular planes de acción, y proyectos de inversión, de acuerdo con parámetros mínimos que garanticen la mayor eficacia y eficiencia. Además, deben contar con bancos de proyectos de inversión, en los cuales se registren todas las iniciativas que serán parte de los presupuestos públicos. 3.2.2.1 Plan de acción El plan de acción contiene la distribución y organización anual de las tareas en las secretarías o dependencias de la alcaldía para cumplir los compromisos del plan de desarrollo municipal. En esa medida, también es un instrumento de apoyo para el seguimiento y la evaluación. 3.2.2.2 Banco de Programas y Proyectos de Inversión Municipal El Banco de Programas y Proyectos es un instrumento de apoyo El Banco de Programas y al proceso de planeación, en el cual se registran todos los proyec- tos de inversión viables, que son susceptibles de ser financiados Proyectos de Inversión Mu- con recursos de cualquier fuente, y de interés para el municipio; además, registra información sobre todas las etapas del ciclo nicipal registra los proyectos de de vida de los proyectos –formulación y evaluación, ejecución y operación–, esta herramienta proporciona información útil para inversión que son viables y sus- diferentes propósitos relacionados con la planeación y, de manera especial, en la programación de las inversiones y con el seguimien- ceptibles de ser financiados con to a su ejecución. Los proyectos deben ser elaborados según las metodologías del Banco de Proyectos de Inversión Nacional. recursos de cualquier fuente. La comunidad puede participar en la identificación y elabo- ración de los proyectos considerados, los cuales deben cumplir con las condiciones técnicas necesarias para su viabilización, estimar los costos y tener en cuenta los recursos disponibles de la administración municipal. Los proyectos que se formulen han de estar encaminados a resolver problemas con- cretos de la comunidad y no a la solución de necesidades particulares de uno de sus miembros. 3.3 Planificación financiera Los municipios deben elaborar un Marco Fiscal de Mediano Plazo, en el cual se establezcan escenarios fiscales y se sustenten la viabilidad de los planes de desa­ rrollo, los planes operativos anuales de inversión y los presupuestos. [ 25 ]
  • 26. 3.3.1 MaRcO fiscal De MeDianO PlazO (MfMP) Es una herramienta de análisis y previsión de la situación de ingresos y gastos para un plazo futuro de diez años; permite programar inversiones a largo plazo y tomar medidas para fortalecer ingresos, reducir gastos y programar el endeuda- miento pagable. El Marco Fiscal de Mediano Plazo se presenta a título informativo al Concejo, y se constituye en un compromiso de referencia para que todas las decisiones finan­ cieras se tomen en forma responsable pensando en lograr una buena gestión financiera (sobre este aspecto se sugiere consultar la Ley 819 de 2003, por medio de la cual se definió el MFMP y su composición). __PARA TENER EN CUENTA El Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP) Debe ser presentado anualmente por el alcalde, a título informativo al Concejo en el mismo período de presentación del presupuesto. Debe contener: - El Plan Financiero (Ley 179 de 1994, artículo 5). - Metas de superávit primario, nivel de deuda pública y su sostenibilidad. - Acciones para cumplir las metas del MFMP. - Informe de resultados fiscales de vigencia anterior. - Estimación del valor de las exenciones tributarias que fueron aplicadas en la vigencia anterior. - Relación de pasivos exigibles que puedan afectar la situación financiera del municipio. - Costo fiscal de la implementación de los proyectos de acuerdo sancionados en la vigencia anterior. 3.3.2 PLAN fINANcIEro Además de hacer parte del Marco Fiscal de Mediano Plazo, el Plan Financiero es una herramienta que desde el sistema presupuestal, se considera necesaria para analizar la situación fiscal y financiera de los municipios y para definir medidas respecto a los ingresos, gastos y su relación, durante el año siguiente o incluso en un período mayor, si así lo considera conveniente la administración –por ejemplo, para el periodo de 4 años, de acuerdo al Plan de Desarrollo del municipio–. En el plan financiero se definen las metas de ingresos, y gastos, en especial las metas de inversión para la vigencia siguiente. 3.3.3 Plan OPeRativO anual De inveRsiOnes (POai) Es un instrumento de programación de la inversión anual. En él se relacionan los proyectos de inversión clasificados por sectores, órganos y programas. Tal pro- gramación debe corresponder con la metas del Plan de Desarrollo, así el POAI es el principal vínculo entre el Plan y el sistema presupuestal municipal. 3.3.4 PResuPuestO Es la estimación anticipada de los ingresos y la autorización máxima de gastos que espera ejecutar el municipio en la respectiva vigencia anual. Debe reflejar las [ 26 ]
  • 27. prioridades de inversión y, ante todo, los gastos ineludibles como servicio de la deuda, transferencia y gastos de funcionamiento. El presupuesto como herramienta de gestión debe relacionar los indicadores de producto y resultado con el uso de los recursos asignados en los diferentes programas, es lo que se denomina Presupuesto Por resultados (PPR). 3.3.4.1 PROyectO De PResuPuestO Es el estimativo de ingresos y la autorización máxima de gastos, que se espera ejecutar en la vigencia siguiente, se concreta a partir de los ingresos esperados, y los gastos que pueden realizarse de acuerdo con el Plan Financiero y el Marco Fiscal de Mediano Plazo, así como, con las prioridades de inversión definidas en el Plan Operativo Anual de Inversiones, y, por ende, en el Plan de Desarrollo. 3.3.4.2 aprobación del Presupuesto El proyecto una vez concertado y aprobado internamente por parte de la adminis- tración municipal, se presenta al Concejo Municipal para su aprobación –las fechas dependen del estatuto de presupuesto que tenga el municipio, generalmente en el último periodo de sesiones octubre o noviembre–. En el Concejo se estudia y aprueba el proyecto mediante Acuerdo. 3.3.4.3 sanción y decreto de liquidación Expedido el Acuerdo, pasa a ser sancionado por el Alcalde –quien puede objetarlo por ilegalidad o inconveniencia, en los términos definidos en el estatuto de pre- supuesto–, a través de la expedición de un decreto de liquidación que desagrega el Acuerdo respectivo. [ 27 ]
  • 28. Ca pí tulo 4. [ 28 ]
  • 29. __Organización administrativa .1 La estructura administrativa La Constitución y la Ley definen los elementos básicos relacionados con la es- tructura municipal: alcaldía, concejo, personería y en algunos casos, contraloría; sin embargo, las autoridades de las entidades territoriales son autónomas para aumentar dicha estructura, de acuerdo con su tamaño, y, por ende, a la especiali- zación en la prestación de servicios. Lo importante, es que la organización que se defina facilite el cumplimiento de las competencias y los objetivos de desarrollo, sin recurrir para ello a una estruc- tura sobredimensionada e inflexible. De este modo, se establece un nexo entre las responsabilidades y la forma organizativa. Así, una ciudad con alto tránsito vehicular tiene dentro de su estructura adminis- trativa una Secretaría de Tránsito; no sería sensata la existencia de tal secretaría en un municipio pequeño con un tráfico vehicular mínimo. El gráfico 3 presenta un (13) Tomado de El Alcalde organigrama general que muestra un ejemplo de estructura administrativa de un Municipal – ESAP. municipio intermedio13: Gráfico 3. Estructura Administrativa Municipal __¡IMPORTANTE! Cabe resaltar que el municipio tiene como una de sus competencias la promo- ción del desarrollo económico y del empleo, pero no debe constituirse en una fuente de empleo por sí mismo, dentro de su estructura administrativa. [ 29 ]
  • 30. .2 Limitaciones a la estructura administrativa Si bien no existe un límite propiamente dicho para la estructura administrativa, sí lo hay para los gastos de funcionamiento de los municipios –con los cuales se paga la nómina derivada de la estructura administrativa–.Es así como durante cada vigencia fiscal los gastos de funcionamiento de los distritos y municipios no podrán superar como proporción de sus ingresos corrientes de libre destinación y su respectiva categoría, (tabla 5). Tabla 5. Límites al gasto de funcionamiento municipal según los ingresos corrientes Límite categoría (porcentaje de los ingresos corrientes) Especial 50 Primera 65 Segunda y tercera 70 Cuarta, quinta y sexta 80 __RECUERDE La Ley 617 de 2000 impone límites al costo de las estructuras administrativas, y los gastos de funcionamiento del municipio. .3 Procesos (14) Según los sistemas de Los procesos son el conjunto de actividades relacionadas mutuamente o que in- gestión de calidad que deben teraccionan para generar valor y las cuales transforman insumos en resultados. ser adoptados, el Modelo de Corresponden a la organización interna y a la forma como la Administración operación con enfoque basado adelanta su gestión para transformar los insumos en bienes y servicios con par- en procesos se compone de 4 ticipación de la comunidad, la dirigencia política y demás actores que intervienen tipos de procesos a saber: en el desarrollo municipal. • Procesos de Direc- Es importante anotar que en cumplimiento de la Ley 872 de 2003, reglamen- cionamiento estratégico, tada mediante Decreto 4110 de 2004, los municipios deben adoptar sus propios referidos al diseño o revisión de sistemas de gestión de calidad y eficiencia administrativa, con el fin de mejorar su los compromisos de la entidad desempeño y capacidad de proporcionar bienes y servicios (3,40) que respondan entorno a los objetivos de a las expectativas de sus clientes (3,10) o usuarios. En tal sentido, se presenta una política definidos en el Plan de aproximación al modelo de operación municipal con enfoque basado en procesos14, Desarrollo, en cumplimiento de el cual debe ser adecuado en el marco de la implementación de un proceso de su misión institucional. gestión de calidad que conlleve a su caracterización y a su certificación. Gráfico 4. • Procesos Misiona- les: Los que debe realizar el (Ver cuadro en la página siguiente) municipio para cumplir con las funciones de tipo constitucional y legal de acuerdo a sus compe- tencias y naturaleza jurídica. • Procesos de Apoyo, aquellos que brindan los [ 30 ]
  • 31. Gráfico 4. Modelo Operativo por Procesos de la Administración Municipal . Control interno Recuadro 2: coNcEPto DE coNtroL INtErNo Control interno son una serie de acciones que se desarrollan de manera constante a través del funcionamiento y operación de la entidad debiendo reconocerse como un componente integral de cada sistema o parte inherente a la estructura administrativa, asistiendo a la dirección de manera constante, en cuanto al manejo de la entidad y al cumplimiento de sus objetivos y metas (MECI 1000:2005). La administración municipal respecto a la aplicación del control interno en las entidades debe, en el ejercicio de sus funciones y procesos administrativos, implementar los controles necesarios que le permitan monitorear y realizar el seguimiento a la gestión, con el fin de asegurar el cumplimiento de los objeti- recursos humanos, físicos, vos institucionales a los cuales se comprometió con la comunidad, con base en financieros y tecnológicos para tres fundamentos básicos: el autocontrol entendido como la responsabilidad que el cumplimiento de la misión tienen los servidores públicos en el desarrollo de sus funciones con eficiencia, institucional. eficacia y efectividad; la autorregulación entendida como la responsabilidad que • Procesos de tiene la entidad de reglamentar y formalizar las diferentes políticas y actuaciones Evaluación, aquellos necesarios administrativas y la autogestión entendida como la responsabilidad que tiene la para medir y recopilar datos entidad para cumplir con la finalidad social del Estado, para la cual fue creada para el análisis del desempeño y constitucionalmente. la mejora en eficiencia, eficacia Con el fin de facilitarle a las entidades el cumplimiento de sus metas y el desarro­ y efectividad de la gestión llo de la gestión institucional la Ley 87 de 1993, por medio de la cual se reglamentó institucional. la creación de un Sistema de Control Interno, como una responsabilidad de todos [ 31 ]
  • 32. los funcionarios en cabeza del representante legal de cada entidad, este sistema a partir del Decreto 1599 de 2005 recibe el nombre de Modelo Estándar de Control Interno (MECI) y debe ser implementado en todo el país; la fecha límite para dicha implementación es el 8 de diciembre de 2008 - Decreto 2913 de 2007. El objetivo fundamental El ejercicio del control interno pretende, a partir de la formulación y desarrollo de las acciones, políticas, métodos, procedimientos y mecanismos de prevención, control, evaluación y de mejoramiento continuo, que las entidades públicas pue- dan garantizar una función administrativa transparente, eficiente, para cumplir la Constitución, las leyes y las normas que la regulan, al trabajar con la participación de todos los servidores, dentro de un ambiente de control, ético, transparente y cercano al ciudadano. El MECI busca a través de la cualificación de sus funcionarios, el fortalecimiento de la cultura organizacional orientada hacia la ética pública, la mejora en el trata- miento de la información y la comunicación tanto interna como externa y en el mejoramiento continuo de sus procesos, garantizar la calidad de vida de las comu- nidades a las cuales sirve y lograr que el Estado colombiano sea más competitivo y efectivo. El Modelo Estándar de Control Interno es un sistema que está conformado por tres subsistemas (gráfico 5): el estratégico que se encarga de hacer seguimiento y monitorear todo lo relacionado con el ambiente laboral, los planes, los procesos, la estructura y la administración del riesgo; es decir todo aquello que establece ha- cia donde se dirige la entidad y lo que va a realizar para cumplir con sus objetivos. El de Gestión, se encarga de hacer seguimiento, verificación y monitoreo de las diferentes acciones adelantadas por la entidad para cumplir lo que formuló estra- tégicamente; además contempla el manejo de la información y la comunicación; el de Evaluación retroalimenta y contempla el diseño de acciones preventivas, correctivas y de mejoramiento a través de las evaluaciones realizadas por los ser- vidores públicos, la Oficina de Control Interno y las Contralorías, además de la formulación de planes de mejoramiento. Gráfico 5. Sistema de Control Interno (MECI 1000:2005) [ 32 ]
  • 33. La Oficina de Control Interno, o la entidad que haga sus veces, es un elemento más del Sistema de Control Interno, y en ningún momento es la responsable de su implementación. Dicha oficina apoya y fortalece el mejoramiento continuo insti- tucional a través de: el seguimiento, la evaluación y la asesoría multidisciplinaria a las directivas, funcionarios y personas que lo soliciten, para el adecuado funciona- miento del Sistema de Control Interno. __¡IMPORTANTE! La Ley 87 de 1993 contempla varias posibilidades de contratación externa para el desarrollo de la función de Control Interno, pero las entidades externas NO lo ejercerán, sino que debe ser ejercido indelegablemente por los funcionarios, sin perjuicio de que en esta tarea, puedan contar con la colaboración de una oficina especializada o externa a la entidad. La Ley 617 de 2000 establece que los municipios de las categorías 3, 4, 5 y 6 no están obligados a tener Oficina de Control Interno y en tal caso sus funcio- nes, pueden ser ejercidas por una dependencia que cumpla funciones similares, como sería la Secretaría de Planeación del municipio. En el artículo 3 del Decreto 1537 de 2001 se enuncian los cinco tópicos dentro de los cuales se deben desempeñar las Oficinas de Control Interno: (1)valoración del riesgo, (2) acompañamiento y asesoría, (3) evaluación y seguimiento, (4) fomento a la cultura de control y (5) relación con los entes externos. El rol de evaluador independiente, asignado a las Oficinas de Control Interno se encuentra en el componente de Evaluación Independiente del Subsistema de Control de Evaluación del MECI. listado de chequeo El diseño del sistema de control interno debe comprender, entre otros, los siguientes aspectos: Organización de la función de control interno Plan de organización o de operación de la entidad Plan de desarrollo de la función de control interno Manual general de control interno y por áreas Plan de trabajo para la formalización y documentación de los demás procesos y procedimientos Definición de los mecanismos e instrumentos de control interno La racionalización de trámites Mecanismos e instrumentos de reportes y seguimiento Recurso humano idóneo [ 33 ]
  • 34. Ca pí tulo 5. [ 3 ]
  • 35. __Recursos 5.1 Talento humano Al reconocer que el talento humano es el principal recurso con que cuentan los niveles territoriales para cumplir con las metas del Plan de Desarrollo y producir los cambios requeridos en materia de desarrollo local, es importante mencionar cuáles son los actores que intervienen en el proceso de gestión, las personas que le sirven al municipio, el régimen salarial y prestacional y el régimen disciplinario, fiscal y penal a los cuales se deben sujetar. 5.1.1 lOs actORes Del PROcesO De gestión Los actores que participan en el proceso de gestión son la Administración, la diri- gencia política y la comunidad (individual y de manera organizada). La responsabilidad de la administración local es liderar el desarrollo del muni- cipio; por su parte, la dirigencia política15 representada en el Concejo Municipal, debe ejercer el control político y participar activamente en la toma de decisiones (15) Son los representantes de sobre temas estratégicos; así mismo, la población civil participa al ejercer control los cuerpos colegiados en el social y es cogestora de las acciones y decisiones públicas. La tabla 6 muestra el municipio. papel de cada actor en el proceso de gestión pública. Tabla 6. Actores del proceso de gestión, según su intervención en los momentos Actores Planeación Ejecución Seguimiento y Evaluación Administración Local Coordina y formula el Plan Elabora los planes de acción, Elabora los informes de de Desarrollo sobre la base el plan operativo de seguimiento y gestión con del programa de gobierno, a inversiones y el presupuesto. base en las metas del Plan. partir de los recursos disponibles para la inversión. Realiza procesos interad- Realiza procesos de ministrativos (contratación). rendición de cuentas. Sociedad civil Participa en la formulación Participa en la identificación, Ejerce funciones de veeduría del Plan de Desarrollo a formulación y ejecución de y control social de las través del Consejo Territorial proyectos. acciones públicas en la de Planeación Municipal entidad territorial. directamente y a través de Se hace responsable por el reuniones que promueva la buen uso de los bienes Administración. públicos. Dirigencia política Aprueba las estrategias y Aprueba el plan de Recibe y aprueba los programas establecidos en inversión, el presupuesto y informes de gestión. el Plan de Desarrollo. otras normas. Realiza control político y Participa en las decisiones. veeduría. [ 35 ]