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infodesarrollo.ec
GOBERNABILIDAD
Y TECNOLOGÍAS DE
INFORMACIÓN Y
COMUNICACIONES (TIC)
‘Uso de las TIC para el fomento de
condiciones para la Gobernabilidad, con
énfasis en el ámbito Local en el Ecuador’
Volumen 1: Elementos de Gobernabilidad y TIC
Infodesarrollo.ec @Ecuador en Red
2
infodesarrollo.ec
Informe de Investigación
IICD (www.iicd.org): Instituto Internacional para la Comunicación y el Desarrollo (IICD),
brinda asistencia a países en desarrollo para lograr el crecimiento sostenible con propiedad
local, aprovechando el potencial que ofrecen las Tecnologías de la Información y de la
Comunicación (TIC). Junto con sus organizaciones asociadas, IICD ayuda a los partes
interesadas locales a evaluar correctamente los usos potenciales de las TIC para el desarrollo.
Además, refuerza las capacidades de sus socios locales en los países seleccionados para
formular, implementar y administrar proyectos y políticas de desarrollo asistidos por el uso de
las TIC.
INFODESARROLLO (www.infodesarrollo.org): Red ecuatoriana de información y
comunicación para el desarrollo, iniciativa multisectorial (gobierno, sociedad civil y sector
privado) que busca fortalecer una comunidad de organizaciones en Ecuador, cuyo campo de
acción son las Tecnologías de Información y Comunicación (TICs) para el Desarrollo, de esta
manera, reducir la duplicación de esfuerzos en esta área y dar a conocer el potencial del uso
estratégico de estas herramientas para el cumplimiento de los objetivos de desarrollo del país y
del mundo.
Investigadores:
Héctor Revelo H. CETID-CORPECE
Karina Palacios, CEDES-FLACSO
Reconocimiento:
Agradecemos el apoyo y colaboración de todas las instituciones miembros de la Red
Infodesarrollo, a la revista Ecuador Debate por permitirnos usar artículos de Cesár Montufar, a
CEDES, al CETID por habernos proporcionado su infraestructura y contactos para el
desarrollo del estudio, y a las diferentes organizaciones que han publicado sus objetivos en la
Internet. Existen muchos otros actores que han sido participes de esta obra y que están detrás
del telón, como Carmen Alava, David Vera, Catalina Jiménez y Silvia Estrella. Nuestro muy
especial agradecimiento al IICD, por habernos brindado todas las facilidades para el desarrollo
de la investigación, en particular a Lisette Gast, por sus comentarios y sugerencias.
Quito, Abril del 2005
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infodesarrollo.ec
Contenido:
Contenido:...........................................................................................................................................3
Capitulo 1: Introducción .........................................................................................................5
Capitulo 2: Definiendo la Gobernabilidad:...........................................................................12
2.1 Gobierno responsable: ........................................................................................................16
2.2 Descentralización y Gobierno Local (Gobernabilidad local y regional). ...........................17
2.3 Gobierno Local - Rol y Funcionamiento. ...........................................................................19
2.4 Democratización de Gobiernos Locales (Democracia Participativa). ...............................19
2.5 Desarrollo de las capacidades de la sociedad civil para influir en la agenda de
desarrollo. (Participación social – participación ciudadana) ....................................................22
2.6 Desarrollo de las capacidades de Diálogo de los Actores Locales....................................26
2.7 Alianza entre los Sectores Público y Privado con la Comunidad para la dotación de
Servicios Básicos. .....................................................................................................................26
2.8 Desarrollo económico local: creación del ambiente propicio............................................26
2.9 Percepción de la Gobernabilidad en Ecuador....................................................................30
Capitulo 3: El papel de la Información y comunicaciones en Gobernabilidad.....................36
3.1 Acceso a la Información Pública. .......................................................................................36
3.2 Mapa de actores y Relaciones de la Gobernabilidad Local en Ecuador apoyada en
TICs ………………………………………………………………………………………39
Capitulo 4: Las Tecnologías de Información y Comunicaciones y la Sociedad de la
Información y Conocimiento....................................................................................................42
4.1 Sociedad de la Información y Conocimiento En Ecuador..................................................42
4.2 Tecnologías de Información y Comunicaciones:................................................................44
4.3 Grados de Madurez Tecnológica:.......................................................................................46
4.4 Uso de las TIC en el sector público en el Ecuador. ............................................................49
4.5 Marco legal nacional para Información, Comunicación y Tics..........................................52
Capitulo 5: Gobernabilidad y tecnologías de información y comunicación.........................56
5.1 Gobierno en línea:...............................................................................................................56
5.2 Gobierno electrónico / digital: ............................................................................................57
5.3 Gobernanza Electrónica......................................................................................................59
5.4 La Ciberdemocracia............................................................................................................60
5.5 Análisis sobre gobierno electrónico, gobierno en línea, gobierno digital,
ciberdemocracia en Ecuador:....................................................................................................60
5.6 Actores TIC y NTIC de la Gobernabilidad Local en Ecuador............................................68
5.7 Percepción de la Relación Gobernabilidad y TICs.............................................................68
Capitulo 6: Propuesta de indicadores de gobernabilidad respecto a las TIC en e sector
público, local, regional e instituciones públicas y de capital mixto: ....................................75
Conclusiones Generales............................................................................................................84
Conclusiones: Barreras que dificultan el uso de TICs para los procesos de Gobernabilidad:..84
Recomendaciones: ....................................................................................................................85
Bibliografía:..........................................................................................................................87
Anexos: .................................................................................................................................89
Anexo 1: Leyes gobernabilidad local y regional. .....................................................................89
Anexo 2: Objetivos del Milenio................................................................................................95
Anexo 3: Municipios y Gobiernos Locales ..............................................................................97
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infodesarrollo.ec
Anexo 4: Resumen de Nacionalidades y Pueblos...................................................................109
Anexo 5, Migración en el Ecuador. ........................................................................................110
Anexo 6, Análisis de la Ley 337, Ley Orgánica De Transparencia Y Acceso A La
Información Pública................................................................................................................110
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infodesarrollo.ec
Capitulo 1: Introducción
“El pasado miércoles 16 de este mes las calles del Quito antiguo se colmaron
de gente dividida en dos enjambres divergentes en motivos y contrarios en
propósitos, protagonizando una marcha y una contramarcha a la vez, a la
misma hora y en sitios de concentración final separados por apenas dos
cuadras de distancia. Pocos días antes otros dos desfiles de sendas multitudes
recorriendo importantes avenidas de Guayaquil en “protesta pacífica” a favor
o en contra del Gobierno Nacional, respectivamente”.
El Comercio – 22feb2005
Valga la coyuntura nacional de los últimos meses para abordar el tema de este diagnóstico, que
intenta identificar quiénes son los actores que trabajan por crear condiciones de gobernabilidad
en el país y destacar sus aportes. Antes de empezar, sin embargo, cabe una reflexión: no
elegimos en qué sociedad nacer; simplemente llegamos y la sociedad ya está allí,
presionándonos a desenvolvernos en ella buscando armonía con nuestro prójimo, la naturaleza
y la tecnología.
A manera de antecedentes, mencionemos que la sociedad mundial experimenta
permanentemente cambios en lo económico, social, tecnológico y ambiental. Así, en lo
económico vemos una consolidación de la economía de mercados en base a la regionalización
comercial, manteniendo o aumentando los niveles de pobreza. En lo social, el rol de la mujer es
cada vez más reconocido; se acentúan procesos como los de la migración de lo rural a lo
urbano y de países no industriales a países industrializados, la participación activa de las
nacionalidades indígenas y los movimientos sociales, la tendencia hacia las autonomías y la
descentralización de la administración, y una creciente preocupación respecto de la seguridad -
relacionada con la delincuencia y la violencia, los desastres naturales y las transformaciones
drásticas del medio ambiente-. En lo Tecnológico, el desarrollo acelerado de las tecnologías
duras está marcando un cambio acelerado de las relaciones sociales de producción y configura,
en combinación con el panorama descrito, condiciones globales para un nuevo paradigma: el
de la Sociedad de la Información y del Conocimiento.
La preparación del Ecuador hacia la Sociedad de la Información y Conocimiento tiene diversas
iniciativas desde diferentes sectores liderados por varias instituciones públicas y/o privadas;
estos esfuerzos tienen como propósito crear una conciencia pública del impacto de las
Tecnologías de Información y Comunicaciones (TIC) en lo social, económico, cultural,
educativo y ambiental. El ambiente para la implementación de TICs en Ecuador, sin embargo,
todavía requiere mayor impulso.
A este respecto, como semblanza general del Ecuador, podemos decir que, según el censo del
año 2001, tiene una población de 12’156,608 habitantes (urbana 61%, rural 39%) con un
crecimiento anual del 2,1% , su tasa de analfabetismo a nivel nacional es del 8,4%, en la zona
urbana es el 5,2% y en la zona rural 13,7% (www.inec.gov.ec). En medio de este escenario, el
número de cuentas de Internet reportado por la Superintendencia de Comunicaciones a
diciembre del 2004 es de 191,903 con un crecimiento anual de 21.01%, mientras que el
número de usuarios de Internet reportado por exitoexportador.com es de 537,900 con una
6
infodesarrollo.ec
penetración de usuarios del 4,25, el promedio de usuarios por cuenta de correo electrónico es
de 2.8.
Dentro de este marco, aparece un actor importante en el ámbito de las TIC, cuyo interés estriba
en impulsar e incidir sobre la definición de políticas públicas para la apropiación social de las
TIC en Ecuador; se trata del Instituto Internacional para la Comunicación y el Desarrollo
(IICD). Fundación independiente sin fines de lucro establecida por el Ministerio de
Cooperación para el Desarrollo de Holanda en 1997, los principales recursos del IICD
provienen de la Dirección General Holandesa de Cooperación para el Desarrollo (DGIS), el
Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID) y la Agencia Suiza
para el Desarrollo y la Cooperación (SDC). El IICD brinda asistencia a países en desarrollo
para lograr el desarrollo sostenible mediante la utilización del potencial que ofrecen las
Tecnologías de Información y Comunicación (TIC), para cuyo logro, la apropiación local es
crucial.
Dos enfoques estratégicos guían la misión de IICD: Primero, Programas Nacionales reúnen las
organizaciones locales y refuerzan las capacidades institucionales locales para formular y
ejecutar las políticas y los proyectos de utilización de las TIC. Actualmente están en ejecución
los programas nacionales de IICD en Bolivia, Burkina Faso, Ecuador, Ghana, Jamaica, Mali,
Tanzania, Uganda y Zambia.
Segundo, Redes Temáticas, que permiten el contacto entre socios nacionales e internacionales
que trabajan en áreas similares. De esta manera, se conecta el conocimiento local al global y se
promueven los intercambios Sur-Sur y Sur-Norte. Estas Redes Temáticas se enfocan en
aspectos estratégicos del desarrollo humano, tales como la educación, la salud, la
gobernabilidad, el medio ambiente, las oportunidades de sustento - especialmente la agricultura
- y sus aspectos transversales de capacitación y evaluación-. Estos esfuerzos son apoyados por
varias actividades de información y comunicación proporcionadas por IICD o sus socios.
Es así como, bajo el auspicio del Instituto Internacional para la Comunicación y el Desarrollo
(IICD), se crea la red Infodesarrollo, con la activa participación de varias organizaciones que
persiguen fines comunes en el ámbito de las Tecnologías de Información y Comunicación.
Parte de la respuesta de Infodesarrollo frente a la coyuntura tecnológica nacional consiste en
identificar las oportunidades y áreas de aplicación de las TIC en el Fortalecimiento de los
Procesos de Gobernabilidad; así, este documento que presentamos es el resultado de uno de los
primeros estudios que Infodesarrollo “Ecuador en Red” ha emprendido en el país. A
continuación, referiremos los ejes temáticos que han dado forma a este diagnóstico.
Como resultado del “Taller – Mesa Redonda, uso de las Tecnologías de Información y
Comunicaciones - TIC’s – para el fomento de las condiciones para la Gobernabilidad, con
énfasis en el ámbito local, en el Ecuador”, organizado por el IICD y la red Infodesarrollo.ec,
entre el 18 y 21 de abril de 2005, en la localidad de Puembo, con la presencia de 27 personas
en representación de 17 organizaciones, fue posible sistematizar los elementos que configuran
los escenarios para el futuro de la gobernabilidad en Ecuador, en caso de implementarse las
TICs como instrumentos de apoyo.
7
infodesarrollo.ec
En primer lugar, los participantes vieron la necesidad de identificar las fuerzas internacionales
que podrían incidir en el entorno local, y que impactan sobre la viabilidad de condiciones de
gobernabilidad en ese nivel, así como las fuerzas directamente relacionadas con lo local. En
síntesis, estos fueron los resultados:
Fuerzas motrices que determinan el futuro de la gobernabilidad en el ámbito local
Fuerzas internacionales
• Economía mundial: Objetivos y políticas de las grandes potencias mundiales.
ƒ Precio de los hidrocarburos.
• Tratados comerciales :
ƒ Mercado global.
ƒ TLC, MERCOSUR, ALADI, CE, CAN.
ƒ Políticas de mercado de las grandes potencias.
• Política internacional :
ƒ Políticas de cooperación internacional.
ƒ Políticas de género.
• Influencia e injerencia política :
ƒ Injerencia política norte – sur.
ƒ Coyuntura política, económica, Latinoamérica y
global.
• Conflictos regionales :
ƒ Plan Colombia.
ƒ Inmigración.
ƒ Fuerzas desestabilizadoras, contrabando, compra
– venta armas, drogas, diferentes niveles.
ƒ Terrorismo.
• Desarrollo tecnológico1
: Inversión en ciencia y tecnología.
• Uso de tecnología Mayor penetración de usuarios de tecnologías.
Fuerzas nacionales
• Medio ambiente: Desastres naturales.
ƒ Terremotos, volcanes, cambio climático.
1
Aporte de los autores.
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infodesarrollo.ec
• Políticas públicas nacionales:
ƒ Centralización de decisiones del Estado
(presupuesto, endeudamiento).
ƒ Proceso de descentralización y autonomía.
ƒ Transferencia de recursos de gobierno central.
ƒ Marco legal de gobiernos locales. Superposición.
ƒ Gobierno nacional (políticas públicas).
ƒ Distribución de recursos y presupuestos.
• Medios de comunicación:
ƒ Confiabilidad y transparencia de la información
externa.
ƒ Influencia de medios difusión nacional sobre
espacio local.
ƒ Fuerzas antagónicas / convergentes.
ƒ Ausencia de medios de comunicación
democráticos.
• Política económica nacional:
ƒ Política económica y social nacional.
ƒ Política económica nacional.
ƒ Coyuntura nacional.
ƒ Los acreedores de la deuda
ƒ Inversión en el sector social.
ƒ Ausencia de políticas sociales.
ƒ Modelo de desarrollo (consumidor).
• Estado democracia ecuatoriana:
ƒ Calidad de la democracia nacional.
ƒ Movilización de la sociedad civil nacional e
internacional.
ƒ Influencia de grupos económicos de poder.
ƒ Coyuntura política.
ƒ Decisión y voluntad política del ejecutivo y
legislativo.
Ejes transversales:
• Influencia de grupos de poder económico.
• Corrupción.
• Desarrollo tecnológico y comunicación.
La segunda parte del ejercicio consistió en determinar, de entre los factores antes señalados,
cuáles son aquellos que presentan incertidumbre en el futuro, pues existen factores cuyas
tendencias históricas, se percibe como permanentes en el tiempo, tales como el deterioro del
medio ambiente, o el Tratado de Libre Comercio (que se da por hecho), y por lo tanto siempre
estarán presentes en los escenarios de futuro.
9
infodesarrollo.ec
Del análisis en plenaria de todos estos factores, los participantes determinaron que los más
inciertos son los siguientes:
¾ El Estado – o el modelo – de democracia;
¾ Las políticas internacionales;
¾ Las políticas públicas nacionales;
¾ La estructura de la relación social;
¾ El medio ambiente.
¾ Los conflictos regionales; y,
¾ El desarrollo de las tecnologías de la comunicación.
Del análisis de incertidumbre que se realizó sobre esos siete factores, se obtuvo una tabla de
calificación del nivel de certidumbre de los factores antedichos, en donde (++) significa la
mayor certidumbre y (- -) la menor:
Tabla 1: Análisis de certidumbre de fuerzas motrices
Nivel de certidumbre
Factor
++ + +/- - - -
Estado de la democracia – modelo – 3 1 1 3
Políticas internacionales 3 2 1 1
Políticas públicas nacionales 1 4 2 1
Estructura de la relación social 2 1 2 3
Medio ambiente 1 3 1 3
Conflictos regionales 2 2 4
Desarrollo de las tecnologías de la comunicación. 5 1 1 1
Así, los participantes de la mesa redonda definieron como los factores de mayor incertidumbre:
¾ Conflictos regionales.
¾ Estructura de la relación social.
¾ Medio ambiente.
¾ Estado o modelo de la democracia.
Con estos elementos se definió el juego de relaciones entre fuerzas motrices y actores con los
cuales es posible construir los escenarios futuros de la gobernabilidad en Ecuador, en el ámbito
local.
Escenarios Futuros de Gobernabilidad.
El análisis de certidumbre arriba señalado
permitió determinar que la estructura de la
relación social y el modelo democrático son
los dos ejes básicos sobre los cuales se podría
construir los escenarios futuros de
gobernabilidad local.
Para la construcción de esos escenarios, se
acodaron unas reglas básicas (ver recuadro).
Recuadro 1. - Escenarios deben ser:
• Creíbles.
• Consistentes.
• Innovadores.
• Robustos.
• Diferentes.
• Inspiradores.
• No deben ser: blanco o negro.
10
infodesarrollo.ec
Los escenarios se sitúan en el año
2025 y quedaron esquematizados
según el diagrama de junto.
Los escenarios que resultaron
tuvieron las características que a
continuación exponemos, como
ejemplo de lo que sucedería si las
TICs se implementaran como apoyo
para la gobernabilidad.
Recuadro 2. - ESCENARIO 1:
Estructura de la relación social: Inclusivo. Integración.
Modelo democrático: Directo. Sociedad Civil.
Recuadro 2.1. TEMAS IMPORTANTES
PARA LA GOBERNABILIDAD
Escenario 1:
• Participación en distribución de
recursos.
• Equidad en la distribución de
recursos.
• Distribución equitativa de
recursos.
• Manejo de recursos naturales.
• Responsabilidad social y
política.
• Control sobre distribución de
recursos.
• Control financiero social.
• Organización social.
• Liderazgo.
• Liderazgo (de la ciudadanía).
Recuadro 3 - ESCENARIO 2:
Estructura de la relación social: Inclusivo. Integración.
Modelo democrático: Indirecto. Partidos políticos.
Recuadro 3.1. TEMAS IMPORTANTES
PARA LA GOBERNABILIDAD
Escenario 2:
Participación en toma de
decisiones.
Representación política.
Ciudadanía puede deliberar en las
decisiones, a través de los partidos
políticos.
Marco jurídico.
Leyes técnicas.
Comunicación:
• Rol de medios de comunicación
en proceso ágiles de decisión.
• Consultaciones multi sectores.
• Solidaridad consensuada.
Organización social:
• Fortalecer rol profesional de
mujeres.
Estructura de la
relación social
Modelo
Democrático
Directo
Sociedad
Civil
Indirecto
Partidos
Políticos
Segmentado
Descentralizada
Empoderamiento
Diversidad
Inclusivo
Integración
Grupo 4
Grupo 1
Grupo 2
Grupo 3
11
infodesarrollo.ec
Como un aporte a la comprensión del estado actual y de la tendencia que marca el uso de TICs
para la gobernabilidad, este informe efectúa una descripción de lo que sucede en el “Uso de
TICs para el Fortalecimiento de los Procesos de Gobernabilidad”; en la primera parte, se busca
identificar los elementos teóricos de gobernabilidad local y las oportunidades de uso
estratégico de las TIC. La información comprende el análisis de la agenda de Ecuador en lo
que se refiere a gobierno electrónico y ciudadanía digital, las acciones emprendidas para su
implementación en términos normativos y operativos en todo el país, enfatizando las iniciativas
dentro del sector que estén en desarrollo o que se encuentren en etapa de planificación en el
nivel de gobiernos locales. En la segunda parte, se encuentran las diversas iniciativas
emprendidas, tanto por los gobiernos locales y seccionales cuanto por organizaciones de la
sociedad civil y organismos de base que incursionan en el tema de gobernabilidad; algunos de
Recuadro 4. - ESCENARIO 3:
Estructura de la relación social: Segmentado.
Descentralizado.
Empoderamiento.
Diversidad.
Modelo democrático: Indirecto. Partidos políticos.
Recuadro 4.1. - TEMAS IMPORTANTES
PARA LA GOBERNABILIDAD
Escenario 3:
Participación y representación
política:
• Partidos políticos representan
grupos específicos.
• Polarización partidos políticos.
Organización social:
• Más movimientos sociales.
Comunicación:
• Rol de los medios por grupos
diversos intereses.
Solidaridad vs individualismo:
• Esfuerzos comunitarios.
Concentración vs descentralización:
• Descentralización.
Equidad en aprovechamiento de
recursos naturales:
• Privatización de recursos
naturales.
Recuadro 5. - ESCENARIO 4:
Estructura de la relación social: Segmentado.
Descentralizado.
Empoderamiento.
Diversidad.
Modelo democrático: Directo. Sociedad Civil.
Recuadro 5.1. - TEMAS IMPORTANTES
PARA LA GOBERNABILIDAD
Escenario 4:
Descentralización:
• Equilibrio entre distribución entre
provincias mas grandes.
• Demora en procesos de decisión.
Control social. Transparencia:
• Rendición de cuentas
compartida.
Manejo de conflictos:
• Descentralización genera
conflictos regionales.
Participación de la sociedad civil.
Representación política:
• ¿Rol de los partidos políticos?
• Representación equitativa
regional.
Responsabilidad social:
• Ley de responsabilidad social.
• Equidad en la distribución de
recursos económicos.
12
infodesarrollo.ec
ellos, con el uso intensivo de TICs; otros, con escasa o nula aplicación de ellas, pero cuya
incorporación permitiría un trabajo más eficaz en cada acción, proyecto o programa
emprendidos. El énfasis transversal descansará sobre los temas de género y de participación
ciudadana. Parte de este estudio se dedica a la identificación de las percepciones que respecto
de la relación entre TICs y optimización de sus aportes para la gobernabilidad expresa cada
actor consultado.
Para este efecto, el estudio seleccionó tres provincias fronterizas del Ecuador -Esmeraldas,
Sucumbíos y Loja-, dos provincias modelo -Pichincha y Guayas-, una provincia representativa
de los procesos de gobierno local con participación ciudadana en la Sierra -Imbabura-, y dos
provincias representativas del uso de TICs para procesos de organización y participación social
-Cotopaxi y Chimborazo.
El objetivo general del diagnóstico es identificar actividades referentes a ‘Uso de TICs para el
Fortalecimiento de los Procesos de Gobernabilidad, con énfasis en el ámbito Local en el
Ecuador.’
Para finalizar esta introducción, quede la frase de Ortega y Gasset, que hace referencia a la
importancia del servicio del estado en beneficio de lo público:
"El estado no es más que una máquina situada dentro de la nación para servir a ésta... porque la
realidad histórica efectiva es la nación y no el estado... la cuestión es: ¿Cómo hay que
organizar el Estado para que la nación se perfeccione?"
Capitulo 2: Definiendo la Gobernabilidad:
13
infodesarrollo.ec
Constitución Política del Ecuador - 1998
Art. 1.- El Ecuador es un estado social de derecho, soberano, unitario, independiente,
democrático, pluricultural, y multiétnico. Su gobierno es republicano, presidencial,
electivo, representativo, responsable, alternativo, participativo y de administración
descentralizada.
La soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es la base de la autoridad, que ejerce
a través de los órganos del poder público y de los medios democráticos previstos en
esta Constitución.
El Estado respeta y estimula el desarrollo de todas las lenguas de los ecuatorianos. El
castellano es el idioma oficial. El quichua, el shuar y los demás idiomas ancestrales
son de uso oficial para los pueblos indígenas, en los términos que fija la ley.
Las diferencias entre las sociedades deben ser comprendidas como brechas resultado de su
proceso histórico; las brechas que experimentan - económicas, sociales o digitales - tienen
origen en la atención o descuido de los problemas públicos en la esfera correspondiente, y les
son propias a cada país, región, ciudad o comunidad. Así sucede con Ecuador, cuyo proceso
histórico lo hace diferente a otras sociedades, en particular las industrializadas, que en su
devenir histórico han desplegado procesos importantes de investigación para la solución de sus
problemas públicos, desencadenando así un importante desarrollo de ciencia y tecnología con
sus consecuentes impactos sobre la economía y la calidad de vida. Este modo de actuar
constituye una importante experiencia de diseño y gestión de políticas públicas -es decir, de
modos de propiciar gobernabilidad- que registra, en esas sociedades, éxitos y fracasos
aleccionadores una vez que decidamos crear la hoja de ruta propia del Ecuador hacia la
construcción de un país gobernable.
La comprensión del estado de cosas respecto de la gobernabilidad en el Ecuador, además de
conocer los datos generales de la población en la coyuntura actual, pasa por el análisis de los
diversos elementos que propician un gobierno democrático, legítimo, responsable y capaz de
orientarse hacia el desarrollo integral de la sociedad, que contemple los aspectos estratégicos
que lo permitan, esto es: educación, salud, sustentabilidad de los recursos naturales,
productividad y la observancia de los derechos humanos y civiles.
Durante la investigación nos encontramos con varios conceptos y notaciones no uniformes ni
claramente establecidos respecto de la categoría “gobernabilidad”; hemos optado por la
identificación de los elementos para la gobernabilidad en el ámbito local que hace el Servicio
Holandés de Cooperación al Desarrollo SNV, a los cuales haremos referencia y alimentaremos
con información específica de Ecuador a lo largo de este capítulo. Los elementos para el
análisis de la gobernabilidad local, según SNV, son:
1. Buen Gobierno y Democratización. (Gobierno responsable)
2. Descentralización y Gobierno Local
3. El Gobierno Local
4. Rol y funcionamiento del gobierno local.
5. Democratización de Gobiernos Locales
6. Desarrollo de las capacidades de la sociedad civil para influir en la agenda de
desarrollo.
7. Desarrollar Capacidades de Diálogo de los Actores Locales
8. Alianza entre los sectores público y privado-con la comunidad para la Entrega de
Servicios Básicos.
14
infodesarrollo.ec
9. El Desarrollo Económico local: La creación de un Ambiente propicio.
Existen otros elementos que tienen singular importancia dadas las condiciones sociales actuales
como son:
10. Migración y gobernabilidad
11. Mediación y arbitraje para resolución de conflictos
12. Contexto de gobernabilidad para el estudio “Gobernabilidad y Tics”.
Con este marco referencial para guía de nuestras reflexiones, hemos considerado importante
efectuar una síntesis de los aspectos en los cuales los diversos autores coinciden en señalar
como elementos centrales de lo que cada uno denomina como “gobernabilidad”, “gobernanza”
o “buen gobierno” y hacer el ejercicio de definirla para propósitos de esta investigación.
Gráfico No. 1 Gobernabilidad - relación gobierno - ciudadanía
Entenderemos como gobernabilidad, desde un
punto de vista democrático y participativo, al
resultado de una configuración tal de las
relaciones Estado - Sociedad Civil que hace
viable y legítima la definición de los asuntos
públicos, el agenciamiento de sus soluciones y
la implementación de programas, planes y
políticas con participación directa y efectiva
de la sociedad civil, mediante una acción
gubernamental democrática que administra a la vez su propia agenda de gobierno, las
demandas y propuestas ciudadanas y la capacidad estatal y gubernamental de respuesta.
Como condiciones de gobernabilidad, a la vez que su producto, están, por una parte, una
sociedad civil adecuadamente informada sobre sus derechos y sobre la gestión gubernamental,
empoderada de una cultura política ciudadana capaz de fomentar niveles sólidos de asociación
de sus miembros para participar en la esfera pública, fortalecer y transformar desde allí la
estructura institucional e incidir sobre las decisiones gubernamentales respecto de la cosa
pública, incluyendo la administración de los recursos públicos.
Por parte de las instancias estatales, sólo es posible alcanzar una situación de gobernabilidad
mediante decisiones eficientes, eficaces y transparentes; el conocimiento y aplicación
apropiada y ágil de los procesos administrativos; el respeto a la legislación vigente y su
observancia; la implementación e institucionalización de mecanismos de cogestión y la
consolidación de canales que posibiliten la participación de la sociedad civil y le den respuesta;
esto supone también una voluntad política de compartir el poder que, en el nivel local se
corresponde, junto con exigir la transferencia de las competencias previstas por la Ley de
Modernización del Estado y la Ley de Descentralización, el asumirlas de manera tal que
organicen una gestión pública transparente y democrática, con participación ciudadana. A
cargo de este proceso se encuentran el Consejo Nacional de Modernización del Estado
(CONAM) y la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, institución esta última
adscrita a la Presidencia de la República, cuya gestión está enfocada a fortalecer la
capacidad de articulación de la acción del Gobierno con los actores del diálogo social, y, por
esa vía construir nuevas formas de las relación entre el Gobierno y la Sociedad Civil.
Agenda
Gubernamental
Problemas
públicos
ESFERA PÚBLICA
GOBERNABILIDAD
GOBERNABILIDAD
GOBERNABILIDAD
GOBERNABILIDAD
15
infodesarrollo.ec
Tabla No. 2 - Características de la gobernabilidad - Síntesis de varios autores consultados
SOCIEDAD ESTADO – GOBIERNO
LOCAL
CARACTERÍSTICAS DE LA
ESFERA PÚBLICA
(Información.
Cultura política ciudadana:
o Valores y percepciones.
o Modos de demanda y
ejercicio de derechos y
democracia (libertades).
o Modos de socialización.
Asociatividad - cohesión.
Deliberación
Capacidad de intervención:
o Participación sobre la cosa
pública, incluida
administración de recursos
públicos).
Diversos sujetos sociales.
Decisión.
Implementación de mecanismos
de descentralización eficaces.
Eficiencia y transparencia de su
acción - publicación de la gestión.
Cogestión pública de asuntos
locales.
Legitimidad -
o Consolidación de instituciones
democráticas - canales que
posibiliten la participación
(Comunicación de doble vía).
o Funcionarios identificados
con intereses públicos.
o Programas respetuosos de la
ciudadanía que reduzcan
condiciones adversas de vida.
o Capacidad de negociación de
sus propuestas.
o Capacidad de implementación
de planes, políticas y objetivos
explícitos.
o Adopción y negociación de
propuestas de la ciudadanía.
Poderes públicos en equilibrio o
nivel de conflicto moderado.
Clara diferenciación esfera pública de
la privada - problemas públicos
legítimos.
Red de relaciones que cruzan fronteras
entre el Estado y la Sociedad civil en
interdependencia y reconocimiento de
especificidad y autonomía de cada
actor:
o Activan procedimientos
institucionales de vinculación entre
los niveles de gestión pública y los
de organización y participación
social.
o Promueven acceso universal y
público a las decisiones.
o Crean mediaciones institucionales e
instancias de control y
compartimiento del poder.
o Facilitan la administración de
demandas sociales en relación con
la capacidad de respuesta pública.
o Generan condiciones de
legitimidad: consentimiento de
ciudadanía frente a propuestas de
gobierno local.
Fuente: los autores
En conclusión, las relaciones Estado - Sociedad planteadas así, producen, idealmente,
condiciones que activan procedimientos institucionales de vinculación entre los niveles de
gestión pública y los de organización y participación social, promueven acceso universal y
público a las decisiones, crean mediaciones institucionales e instancias de control y de poder
compartido, facilitan la administración de demandas sociales y generan condiciones de
legitimidad tanto de la participación ciudadana cuanto de la acción gubernamental, en este caso
al nivel local.
El eventual resultado de las condiciones de gobernabilidad democrática será, indudablemente,
un proceso sostenido y equitativo de desarrollo con perspectiva humana, todo lo cual se
corresponde con los escenarios definidos en el capítulo 1.
Puesto que este diagnóstico tiene como propósito identificar el uso de las TIC para el fomento
de condiciones de gobernabilidad en Ecuador, con énfasis en el espacio local, el análisis
16
infodesarrollo.ec
precedente y la definición propuesta permiten una primera aproximación a los ámbitos en los
cuales es posible hacer uso de las TIC para propiciar condiciones de gobernabilidad; así, como
punto de partida hemos definido que los conceptos clave para entender la relación
gobernabilidad local y TIC serán los de gobernabilidad local, sociedad de la información,
tecnologías de la información y comunicaciones, gobierno electrónico, gobierno en línea y e-
democracia, que serán desarrollados a continuación.
2.1 GOBIERNO RESPONSABLE:
No existe acuerdo conceptual sobre la definición de “Gobierno Responsable” o “Buen
Gobierno”. En la literatura pueden distinguirse tres interpretaciones diferentes:
1. Una interpretación neo-liberal en que el “Buen Gobierno” se considera como un
gobierno que estimula el crecimiento económico a través de la relación empresarial
privada, mientras el Estado minimiza sus propios papeles y responsabilidades al
máximo. Esta interpretación la aplican el FMI y el Banco Mundial;
2. una interpretación administrativa que acentúa la efectividad y eficacia del
funcionamiento del gobierno. Esta interpretación normalmente la adoptan
administradores e instituciones burocráticas;
3. una interpretación política con énfasis en el carácter democrático y participativo de
gobierno con respeto para los derechos humanos. En esta interpretación se subraya la
contribución de la sociedad civil dentro de los procesos de gobernanza.
En la perspectiva del Estado ecuatoriano, se observa una inclinación muy marcada hacia la
primera interpretación, dada por la actual normativa que enmarca al Estado en un papel
extremamente restringido para los asuntos de carácter financiero y de inversión productiva,
especialmente; y por la declaración constitucional que plantea que la economía ecuatoriana se
regirá por los principios del libre mercado. Acompañando a este planteamiento se encuentra
aquél que instituye a la participación ciudadana como un aspecto importante del gobierno, y las
leyes de descentralización, de régimen provincial, de municipios y de juntas parroquiales.
En la estructura de Gobierno Responsable existen otros elementos muy importantes en la
discusión acerca de la gobernabilidad; por ejemplo, el problema de la corrupción que es
percibida como una de las mayores amenazas al desarrollo económico y al perfeccionamiento
de las instituciones democráticas del continente.
Al respecto, el Banco Mundial propone una ecuación constituida por tres términos pertinentes
al análisis de la corrupción y propender hacia la gobernabilidad2
: el primero se refiere al
2
http://www.worldbank.org/wbi/governance/esp/lac_core-e.html
17
infodesarrollo.ec
liderazgo político (LP), que incluye la voluntad política para combatir la corrupción; el
segundo elemento, consta del nivel de conocimiento e información (CI) de los determinantes y
las acciones concretas en contra de la corrupción, por parte de los diferentes actores;
finalmente, pero no por ello menos importante, está la acción colectiva (AC), ejercida a través
de un proceso participativo y transparente. La unión de estos tres elementos en un proceso
integral, transparente y participativo da lugar a una mejor gobernabilidad (MG) con menor
corrupción (MC), MG & MC = LP + CI + AC.
Con esto, volvemos al tema de la participación ciudadana, el cual, desde el punto de vista
democrático, implica el empoderamiento de los actores sociales para la incidencia en las
decisiones de gobierno; desde el punto de vista neoliberal, por otro lado, está restringida a la
vigilancia de ciertas cuestiones específicas y de corte más bien ético, como es el caso de la
vigilancia de la corrupción. En este diagnóstico, hemos preferido el punto de vista de
participación democrática, que abarca también la vigilancia ética, pero no exclusivamente, y
propicia una conciencia de acción ciudadana para la identificación de los problemas públicos,
el diseño de sus soluciones y la presencia efectiva de la ciudadanía en su implementación y
evaluación.
2.2 DESCENTRALIZACIÓN Y GOBIERNO LOCAL (GOBERNABILIDAD LOCAL Y
REGIONAL).
Según el artículo 3 de la Ley de Descentralización del Ecuador, se entiende a este proceso
como “la transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y
recursos, especialmente financieros, materiales y tecnológicos de origen nacional y extranjero,
de que son titulares las entidades de la Función Ejecutiva hacia los Gobiernos Seccionales
Autónomos a efectos de distribuir los recursos y los servicios de acuerdo con las
necesidades de las respectivas circunscripciones territoriales.”3
Esos gobiernos seccionales autónomos son los que consideramos como actores de la
gobernabilidad local desde el ámbito gubernamental; entre ellos figuran como medulares los
gobiernos seccionales: consejos provinciales, concejos municipales y juntas parroquiales.
Con todos los instrumentos jurídicos disponibles, en Ecuador hace falta un proceso exhaustivo
de formación administrativa y técnica que permita a cada instancia de gobierno, en los ámbitos
municipal y parroquial especialmente, que propicie condiciones para la transferencia de
competencias según corresponda, y según las capacidades de gestión de esos niveles de
gobierno local.
Para este efecto, se ha creado un nivel intermedio de descentralización, cuyas organizaciones
se han constituido en facilitadotas de la transferencia de competencias a las que alude la Ley de
3
Ley de Descentralización del Estado y Participación Social, Ley No. 27. RO/ 169 de 8 de Octubre de 1997.
18
infodesarrollo.ec
Descentralización. Estas instancias ofrecen asistencia técnica y orientación legal y política para
la adecuada identificación de las competencias que cada gobierno seccional autónomo
(provincial o municipal) esté en condiciones de asumir, y son el Consorcio Nacional de
Consejos Provinciales (CONCOPE), la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME), y
el Consejo Nacional de Desarrollo de las Nacionalidades y los Pueblos Indios y Negros del
Ecuador (CODENPE).
Consorcio Nacional de Consejos Provinciales del Ecuador -CONCOPE: Es un consorcio
compuesto por los consejos provinciales del país. Asesora a los consejos provinciales, coordina
sus actividades, realiza propuestas de leyes, ejecuta convenios y promueve la capacitación de
los funcionarios provinciales (Anexo 1 – c). Su proyecto clave de gobernabilidad es
PLANTEL.
Asociación de Municipalidades Ecuatorianas -AME: La Constitución Política de la
República del Ecuador faculta a los municipios asociarse transitoriamente o permanentemente,
para alcanzar sus objetivos comunes. En base a esta consideración, contemplada en el Art. 229,
se crea la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas. AME es una institución pública
permanente de representación, asistencia y coordinación de las municipalidades del Ecuador.
Tiene personalidad jurídica de derecho público y patrimonio propio. Su domicilio y sede esta
en la Capital de la República. Integran la Asociación todas las municipalidades de la República
en Ecuador (Anexo 1 -d). Datos completos de identificación de los 220 municipios del Ecuador
se encuentran en el Anexo 2. El proyecto GOBEL, con la cooperación de GTZ, propone
mecanismos para implementar el gobierno electrónico en el ámbito municipal en todo el país.
Consejo Nacional de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos Indios y Negros del
Ecuador (CODENPE):
Según el art. 84, numeral 1 de la Constitución Política de la República del Ecuador, el Estado
reconoce y garantiza a los pueblos indígenas y afro - ecuatorianos " Mantener, desarrollar y
fortalecer su identidad y tradiciones en lo espiritual, cultural, lingüístico, social, político y
económico. El numeral 7 expresa "Conservar y desarrollar sus formas tradicionales de
convivencia y organización social, de generación y ejercicio de la autoridad";
El art. 224 expresa que para la administración del Estado y la representación política existirán
provincias, cantones y parroquias. Habrá circunscripciones territoriales indígenas y afro-
ecuatorianas que serán establecidas por la ley ; y, Finalmente en el art. 228 el Estado reconoce
a los gobiernos seccionales autónomos que serán ejercidos por los Consejos Provinciales, los
Concejos Municipales, las Juntas Parroquiales y los organismos que determine la ley para la
administración de las Circunscripciones Territoriales Indígenas y Afro -ecuatorianas.
Este es el marco jurídico de CODENPE, organismo autónomo adscrito a la Presidencia de la
República, que coordina la ejecución de proyectos de desarrollo en beneficio de las
nacionalidades y pueblos indígenas; este organismo responde a los intereses de los pueblos
indígenas del Ecuador en sus programas y proyectos de desarrollo, dirigidos y operados por
personal indígena.
19
infodesarrollo.ec
Adscrita al CODENPE se encuentra la Dirección Nacional de Educación Intercultural
Bilingüe, que se ocupa de la educación de los pueblos indígenas en forma autónoma y cuyos
resultados están expresados en la visibilidad y protagonismo político del movimiento indígena
ecuatoriano (Anexo 1- h).
El proyecto FORMIA, Fortalecimiento de Municipios Alternativos del Ecuador, comprende un
componente de administración “cero papeles”.
2.3 GOBIERNO LOCAL - ROL Y FUNCIONAMIENTO.
Aunque en un apartado posterior, en el capítulo 4., expondremos en síntesis el marco jurídico
que perfila la acción gubernamental en el ámbito local, y sus vinculaciones con el tema TICs,
como parte de la noción de gobernabilidad definida para este diagnóstico, por el momento
consideramos importante una descripción austera de las características de cada actor de
gobierno local; mayor información y extractos de su correspondiente marco legal constan en el
Anexo 1 - a.
Consejos Provinciales: Son entes autónomos que representan a las provincias, promueven y
ejecutan obras de alcance provincial en las áreas de productividad, competitividad, apoyo a la
producción, planificación regional, ambientales, y manejo de cuencas hidrográficas, en busca
de regiones o ciudad – regiones que favorezcan al desarrollo de la comunidad. Son actualmente
22, y se corresponden con cada una de las provincias del Ecuador (Anexo 1 –b).
Concejos Municipales: Son entes autónomos que ejercen el gobierno cantonal, para lo cual
dictan ordenanzas, crean, modifican y suprimen tasas y contribuciones especiales de mejoras, y
planifican el desarrollo cantonal.
Juntas Parroquiales: De reciente creación, son las instancias de gobierno de carácter más
local; se llaman a sí mismas “gobiernos territoriales” porque son la instancia de representación
política institucional mínima del país (Anexo 1- e).
2.4 DEMOCRATIZACIÓN DE GOBIERNOS LOCALES (DEMOCRACIA
PARTICIPATIVA).
La Ley de Descentralización y Participación Social instituye como instancias de participación
social legalmente reconocidas a las organizaciones de base con personería jurídica dentro de
las figuras de: federaciones barriales, comités barriales, comunidades indígenas o afro
ecuatorianas, comunas, cabildos y palenques, y organizaciones de género.
Comités Barriales: Son organizaciones con personería jurídica. Su ámbito de acción estará
delimitado físicamente por el concejo municipal dentro del territorio de su circunscripción
parroquial. Su desenvolvimiento administrativo se sujetará a lo dispuesto en sus estatutos y
reglamentos (Anexo 1- f).
20
infodesarrollo.ec
Federaciones barriales: Son asociaciones de derecho privado sin fines de lucro, con
personería jurídica, integradas por los representantes de los comités barriales. Su
desenvolvimiento administrativo se sujetará a lo dispuesto en sus estatutos y reglamentos
(Anexo 1- g).
También son actoras las organizaciones de la sociedad civil -OSC-, y organizaciones
corporativas: cámaras y gremios, aunque no se encuentran consideradas por la Ley de
Descentralización.
Para ubicar la relación gobernabilidad y TICs es necesario describir y analizar el conceptos de
democracia participativa, en donde se ubica la relación del ciudadano con el gobierno.
El texto que sigue es un extracto del artículo de César Montúfar publicado en la revista
electrónica Debate, bajo el título de Antipolítica, Representación Y Participación Ciudadana
(Ecuador Debate N. 62 Agosto 2004), que versa sobre la problemática de la democracia y sus
actores e intereses concretos. Estas consideraciones permiten identificar los rasgos que
convierten a las organizaciones mencionadas en actoras de la gobernabilidad local, en tanto
constituyen las dos formas de organización social: la representativa mediante proceso electoral,
y la nominativa, mediante la legitimidad social otorgada por los integrantes de un grupo social
que comparten la visión sobre sus problemas (problemas públicos) y los mecanismos para su
solución:
(…) las propuestas de democracia participativa parecen ser una variante de recursos corporativos
y medios de presión particularistas. La democracia representativa no excluye la participación,
sino que supone diversos mecanismos de colaboración con la autoridad legítimamente
constituida, petición independiente de cuentas, expansión de derechos e innovación política. No
se ignora que un fuerte obstáculo se halla constituido por partidos políticos que tienden a
expresar conducciones personalizadas e impulsan intereses privados.
El artículo 26 de la Constitución del Ecuador establece el ámbito y alcance de la participación
política de los ciudadanos y ciudadanas (…) configura un espacio significativo para que la
iniciativa ciudadana incursione en esferas de influencia sobre el poder público.
Constitucionalmente hablando, la ciudadanía en el Ecuador no se agota en un ejercicio pasivo de
derechos y obligaciones; tiene el potencial de proyectarse a esferas de acción que permiten el
ejercicio de una ciudadanía activa. ”
(…) según lo anota Mauricio Cotta en el Diccionario de Política, la representación política
tiene que ver con el establecimiento de una relación regularizada de control entre
gobernantes y gobernados. Adicionalmente, la representación política "consiste en un proceso
de elección de los gobernantes...." 5 . La representación requiere, entonces, de mecanismos
institucionalizados de competencia electoral y control político de los gobernantes por
quienes los eligieron. La representación política no se limita al papel de expresión política
de distintos y diferenciados sectores de la sociedad sino que incluye una función
fundamental de control. Ambas dimensiones aluden al principio de la responsabilidad política,
21
infodesarrollo.ec
uno de los ejes fundamentales de la relación entre representantes y representados en un régimen
político representativo4
.
En este punto, es notable como, en estos últimos cinco años, la corriente de la participación
ciudadana a través del Presupuesto Participativo ha cobrado importancia entre algunas
autoridades locales del Ecuador; es el caso de Cotacachi, Otavalo, Ibarra, todos en la provincia
de Imbabura, en la sierra; y La Joya de los Sachas, y Francisco de Orellana, en la provincia de
Orellana, en la Amazonía, como pioneros. Les han seguido: Lago Agrio y Gonzalo Pizarro
(Lumbaqui); el primero con verdaderos resultados en la gestión municipal, aunque con escasa
sostenibilidad, debido al carácter intermitente de la convocatoria y a la rigidez de la relación
con la comunidad.
5
El Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, si bien sostiene un proceso de comunicación
ágil y permanente con los barrios periféricos dentro de su circunscripción, y a pesar de que,
posterior a la participación del Alcalde del Distrito en el Foro de las Américas desarrollado en
julio de 2005 en Ecuador, manifestó profundo interés en el proceso de Presupuesto
Participativo desplegado por varias ciudades en Brasil y Argentina, especialmente, no existe
aún una convocatoria expresa para emprender en esta iniciativa en el corto plazo.
Un elemento importante a considerar es que, a nivel nacional, las Juntas Parroquiales rurales,
por su cercanía a la comunidad que los ha elegido, constituyen un factor de convocatoria y un
medio clave para viabilizar la participación ciudadana en sus jurisdicciones, lo cual sucede
permanentemente, aunque son procesos autónomos, muchas veces fuera del marco de las
políticas nacionales, provinciales y locales, sea por desconocimiento, sea por improvisación de
las instancias superiores.
Es destacable que, a nivel nacional, se ha difundido ampliamente la corriente que propende
prácticas participativas desde el gobierno local. Hace falta, sin embargo, mayor profundidad y
consistencia teórico - política y metodológica en sus propuestas; por otro lado, estos procesos
demandan una política local institucionalizada que le otorgue sostenibilidad, de lo contrario se
convierten en iniciativa producto del estilo del gobernante de turno, en lugar de constituir
procesos de desarrollo de la democracia.
4
ANTIPOLITICA, REPRESENTACION Y PARTICIPACION CIUDADANA – ECUADOR DEBATE N. 62
Agosto 2004. César Montufar
5
De izquierda a derecha, las fotografías corresponden a: Anuncio del proceso de Planificación Participativa del
Municipio de Calvas; Director del Participación Ciudadana del Municipio de Otavalo.
22
infodesarrollo.ec
2.5 DESARROLLO DE LAS CAPACIDADES DE LA SOCIEDAD CIVIL PARA INFLUIR EN
LA AGENDA DE DESARROLLO. (PARTICIPACIÓN SOCIAL – PARTICIPACIÓN
CIUDADANA)
Nuevamente, para este análisis, nos basaremos en el artículo de César Montúfar publicado en
la revista electrónica Debate, mencionado anteriormente (Anexo 1 –i). Hemos considerado
oportuno incluir este extracto para dilucidar los mecanismos posibles y deseables de
participación ciudadana en el nivel local:
(…) cuando hablamos de participación ciudadana debemos reconocer al menos dos ámbitos de
ejercicio de la ciudadanía. El primero que se refiere al de una ciudadanía pasiva. Este ámbito
implica el ejercicio de los deberes y obligaciones básicas de los ciudadanos, a saber, ir a votar
(sobre todo en países como el Ecuador en que el voto es obligatorio), pronunciarse en las
consultas que les haga la autoridad, pagar impuestos, cumplir con la ley (…) la ciudadanía
espera de la autoridad sin establecer ningún sistema de vigilancia social a más de los
establecidos; confía que las instituciones satisfagan sus demandas y expectativas sin activar
ningún mecanismo de rendición independiente de cuentas. En el esquema de ciudadanía pasiva,
los electores viven la democracia al momento de ir a votar y forman parte de una tenue opinión
pública que influye indirectamente en la acción cotidiana de los gobernantes.
La ciudadanía pasiva no tiene otra forma de expresión que aquella que le ofrecen los sondeos de
opinión. En ese sentido, puede a momentos alcanzar una enorme influencia. Pero su influencia
siempre será indirecta.
El segundo ámbito de participación se identifica con lo que podríamos denominar ciudadanía
activa. En esta dimensión, los ciudadanos toman un papel protagónico tanto en el cumplimiento
de sus obligaciones y deberes como en la garantía y satisfacción de sus derechos. Pueden,
incluso, ir más allá y constituirse en agentes de colaboración, apoyo e innovación para que
autoridades e instituciones cumplan con los objetivos de toda o una parte de la sociedad. En este
ámbito, (la ciudadanía) se centra en, al menos, cuatro líneas de acción: exigencia y
expansión de derechos y garantías; control, vigilancia y petición de cuentas; colaboración
con la autoridad y fortalecimiento institucional; e innovación política.
(…) estas modalidades de ciudadanía activa comportan procesos de aprendizaje democrático
tanto para los actores civiles como de la sociedad política. La ciudadanía activa tiene el potencial
de desatar no solo nuevas prácticas de orden político sino renovados marcos conceptuales para
comprender la realidad social. 6
Hasta aquí, el autor muestra la dinámica social y política que se manifiesta en el espacio
público cuando la ciudadanía asume su papel de actor en el juego democrático.
6
ANTIPOLITICA, REPRESENTACION Y PARTICIPACION CIUDADANA – ECUADOR DEBATE N. 62
Agosto 2004. César Montufar, negrita y subrayado nuestros; las negritas simples son del autor.
23
infodesarrollo.ec
Posteriormente, Montúfar señala algunas modalidades de la ciudadanía activa; nosotros las
tomaremos como los posibles resultados de la incidencia de la ciudadanía sobre la agenda de
desarrollo :
a) Exigencia y ampliación de derechos y garantías - según el autor, la forma de
participación más frecuente históricamente y ha sido el pretexto para la organización de
gran parte de la sociedad alrededor de intereses y demandas específicas: organizaciones
sindicales y cámaras de la producción, organizaciones indígenas, de mujeres,
ecologistas, etc.
b) Control, vigilancia, petición de cuentas a la autoridad - Montúfar señala que
como un aporte importante de la participación activa es la producción de información
rigurosa y de calidad sobre diversos temas de interés público, en la cual los ciudadanos
se basarían para mejorar sus decisiones y conocimiento; así también, aportar con esa
información a las instituciones estatales. “La ciudadanía posee una capacidad
inagotable de producción de información relevante de interés público” dice el autor; de
ahí la gran importancia de los observatorios y veedurías. Otro aporte significativo de
esta modalidad de ciudadanía activa está en su potencialidad para promover formas de
mayor comunicación e información desde el Estado hacia la sociedad. (…) la función
de la vigilancia ciudadana y el control social, mediante el trabajo de observatorios y
veedurías, constituye una de las esferas más importantes de participación ciudadana
activa.
c) Colaboración con la autoridad y fortalecimiento de la institucionalidad - César
Montúfar considera a esta forma de participación poco explorada; señala que mediante
este mecanismo han sido posibles los procesos de presupuestación participativa,
promoción y funcionamiento de asambleas de ciudadanos y estrategias que se han
desarrollado primordialmente en el ámbito de los gobiernos locales, en gran parte de
países y en Ecuador. Procesos de colaboración desembocan, con igual importancia, en
la regeneración institucional desde la sociedad, aunque en ocasiones han sido
orientados hacia esquemas de privatización.
d) Innovación política - En virtud de la cualidad de actores constitutivos que tienen los
ciudadanos respecto de sus organizaciones y sectores sociales, éstos se encuentran en
mayor libertad de acción política -su legitimidad está dada por el carácter de actor
social per se - que los actores representativos -elegidos por sufragio o líderes de
partidos políticos-. A través de la acción de los actores sociales, entonces, se verifican
procesos que pueden ser aprovechados para, por ejemplo, producir cuerpos legales a
partir de ella, con lo cual las estructuras democráticas se renuevan y recuperan la
confianza ciudadana; u otro ámbito de incidencia, tal como la generación de
24
infodesarrollo.ec
mecanismos nuevos de procesamiento de demandas sociales y de comunicación entre
gobernantes y gobernados, tal como afirma C. Montúfar.7
Las categorías de democracia participativa y de participación social o ciudadana son
interdependientes: una sociedad que alcanza prácticas habituales de participación social o
ciudadana está en capacidad de sostener un sistema democrático que rebasa la sola
representatividad, como lo anota Montúfar; la participación social propicia el tránsito hacia un
sistema democrático participativo, es decir, uno cuyo sustento se encuentra en relaciones
saludables, eficaces y sólidas entre el Estado y la Sociedad Civil.
En este aspecto, la mayor parte de iniciativas para fortalecer las capacidades de participación
social y política de la ciudadanía se han implementado por parte de Organizaciones de la
Sociedad Civil -OSCs-. Así, por ejemplo, la organización Participación Ciudadana -dirigida
por el propio Doctor César Montúfar -a quien hemos citado-, mediante sus acciones
provinciales y locales de convocatoria a rendición de cuentas por parte de parlamentarios y de
autoridades locales y seccionales, así como los foros ciudadanos para presentación de planes de
gobierno de candidatos a diferentes dignidades locales, seccionales y nacionales. Está también
la Coalición Acceso, que incidió (junto con Participación Ciudadana) en la promulgación de la
Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública, LOTAIP, y que, entre sus
proyectos se encuentra una serie de encuentros y talleres a nivel de mandos altos y medios de
la burocracia nacional para posibilitar la observancia de la LOTAIP por parte de las diversas
agencias e instancias de gobierno, nacional, seccional y local.
Dos organizaciones, Fundación ESQUEL y Fundación Futuro Latinoamericano, mantienen por
su lado, procesos de formación a autoridades y líderes locales, y a jóvenes, respectivamente, en
lo que tiene que ver con gestión local, poderes locales, derechos ciudadanos y participación
democrática; en una línea similar, pero con el objetivo específico de formar mediadores
comunitarios rurales, bajo el marco del programa PROJUSTICIA, ha desarrollado talleres y
producido materiales didácticos con contenido de formación y orientación jurídica.
Importante es mencionar las actividades que ha llevado a cabo la Red Infodesarrollo con objeto
de esclarecer y producir consensos para la incidencia en políticas públicas para el uso de TICs,
mediante mesas redondas, investigación y desarrollo de proyectos locales con usos creativos de
TICs para el desarrollo, que configuran su metodología de incidencia nacional.
A continuación, un aporte de esta investigación respecto de las potencialidades de la
participación ciudadana en temas de vigilancia.
7
ANTIPOLITICA, REPRESENTACION Y PARTICIPACION CIUDADANA – ECUADOR DEBATE N. 62
Agosto 2004. César Montufar, negrita y subrayado nuestros; las negritas simples son del autor.
25
infodesarrollo.ec
Participación Ciudadana y Seguridad:
La seguridad de los ciudadanos ha pasado a ser un aspecto primordial en medio de la crisis
generalizada; en ese sentido, debería ser parte de las políticas públicas como parte de un
objetivo y propósito concreto que merece un análisis del poder político sobre los impactos que
las conductas delictivas ejercen sobre el conjunto de la sociedad y sus efectos sobre la vida de
los ciudadanos.
Decir que la seguridad debe ser parte de las políticas públicas, es reconocer que la inseguridad
de los ciudadanos ha alcanzado proporciones de crisis, ha adquirido cierta particularidad, tiene
aspectos emotivos, ejerce un amplio impacto en la vida cotidiana y por lo tanto debe ser parte
de la agenda pública, si alguna vez los mandatarios nacionales interirorizan que la "agenda
pública" comprende un conjunto de temas que la sociedad considera que merecen atención de
los poderes públicos y pertenecen a la jurisdicción legítima del poder gubernamental.
La seguridad es un de los claros ejemplos en donde la participación ciudadana es posible
fortaleciendo los procesos democráticos o de democracia participativa.
Participación Ciudadana, Prevención de Desastres:
Durante el siglo XX fuimos testigos de dos eventos tectónicos: el terremoto de Ambato (1949)
y el de Quito (1987). No obstante, desde 1541, año en que se registró el primer terremoto en la
colonia, el actual Ecuador a sufrido 98 sismos con intensidad mayor o igual a siete; de éstos, 14
se localizan en un radio de 50 km. alrededor de Quito. Los siglos XVIII y XIX fueron
particularmente activos pues destruyeron ciudades importantes del centro y Norte del país:
Latacunga (1698) y Riobamba (1797) e Ibarra (1868). El primero obligó a refundar las
ciudades de Latacunga y Ambato; el segundo obligó al traslado de Riobamba a veinte
kilómetros al Norte del emplazamiento colonial(2) , la nueva ciudad siguió el trazado en
damero del núcleo destruido y no se construyó de acuerdo al plano de ciudad radial, diseñado
por Bernardo Darquea, por cuanto no se ajustaba a la normativa de las Leyes de Indias(3) que
aún estaban vigentes, y porque con seguridad era muy difícil reasignar los lotes de acuerdo con
las condiciones de emplazamiento antiguo; el tercero replanteó la traza urbana, convirtiendo a
Ibarra en la primera ciudad planificada y con una normativa específica para proteger a la
población de nuevos desastres8
.
En el caso de los Tsunamis, para Hugo Yépez, director del Instituto Geofísico de la Escuela
Política Nacional (IGEPN) “de nada sirve detectar olas gigantes si no hay una labor educativa
profunda y un sistema de aviso eficaz a la población que vive en las Costas.” Y añade:
No sacamos nada sin un sistema completo de alerta a la población que incluya personal técnico, equipos
adecuados y, ante todo, coordinación con entidades como la Defensa Civil, la Cruz Roja, la Policía
8
Apuntes Para Una Historia Sísmica de Quito". Inés del Pino, Hugo Yépez
26
infodesarrollo.ec
Nacional, los hospitales… que son, en última instancia, los encargados de velar por la vida y por los
bienes de las personas.
El experto ecuatoriano apunta a un trabajo conjunto, coordinado y más que nada sostenido en
el tiempo. “Vivir en un país de riesgo sísmico como Ecuador implica educación constante,
información frecuente, ejercicios de evacuación permanentes y respeto por las normas técnicas
que son diseñadas para salvar vidas”.
La telefonía móvil, es un sistema de comunicación (parte de las TIC) muy útil para dar alertas
en medio de los desastres considerando que el número de teléfonos celulares a diciembre del
2004 es de 3’543,868.00, a través de este sistema y del envió de mensajes pueden darse
aplicaciones muy útiles para la prevención de desastres mediante la participación ciudadana.
Migración y Gobernabilidad:
Uno de los fenómenos sociales que caracterizan al Ecuador son los desplazamientos humanos,
que en los últimos años tienen una gran relevancia dado el número de ciudadanos que se han
desplazado fuera del país y que sus remesas son el segundo ingreso del país luego del petróleo.
Los ciudadanos que se desplazan fuera de su ámbito local natural, pierden su espacio de
participación ciudadana ocasionando muchas veces que las condiciones sociales, económicas,
políticas y de gobernabilidad cambien; por otro lado las costumbres que pueden adquirir en
sistemas más ordenados pueden aportar en los procesos de gobernabilidad en su sistema social
y político local. (Anexo 5)
2.6 DESARROLLO DE LAS CAPACIDADES DE DIÁLOGO DE LOS ACTORES
LOCALES
Propiciar mecanismos de participación ciudadana pasa por dotar a los actores locales de
instrumentos de conocimiento, de organización política y social, y de acción, exigir y ampliar
derechos y garantías es un propósito ciudadano que requiere, en primer lugar, del conocimiento
de esos derechos y la clara compresión de su ejercicio y las obligaciones que se derivan de él.
Al momento, únicamente existe un mecanismo de parte del Estado que fomente este
conocimiento necesario para el empoderamiento ciudadano, dedicado hacia los sectores
rurales, y consiste en el proyecto de Pro Justicia, de “acercamiento del ordenamiento legal al
campesino”. Desafortunadamente, no hemos podido acceder a mayor información sobre este
proyecto, aunque conocemos que tiene como objetivo formar mediadores comunitarios para
conflictos rurales.
La mayor parte de alternativas que ofrecen incrementar la capacidad de diálogo de los actores
locales son provenientes de organizaciones de la sociedad civil, mediante capacitación,
proyectos de observatorios, e inclusive la línea de incidencia directa sobre políticas públicas,
entre otros, que fueron mencionados en el punto anterior. Pocos de ellos dedican su atención
exclusiva al conocimiento de derechos ciudadanos en general o al análisis de coyuntura y a la
generación de soluciones autogestionarias para el ejercicio de derechos ciudadanos.
27
infodesarrollo.ec
Un actor fundamental en este punto lo constituyen las iglesias locales. La Iglesia de San
Miguel de Sucumbíos, en la Amazonía, por ejemplo, participa y tiene alto ascendente frente a
la mayoría de las autoridades civiles, militares y policiales de la provincia; actúa en la
Asamblea Biprovincial Sucumbíos / Orellana y es un actor clave en la identificación, registro y
acogida de desplazados del conflicto colombiano, con apoyo de ACNUR. Otro ejemplo, con
igual nivel de prestigio y convocatoria ciudadana, el obispo de Esmeraldas, ha sido la vía
mediante la cual ha sido posible, en la última coyuntura, sobreponer el interés de la provincia a
la filiación política de las autoridades disímiles de cada cantón. Estos ejemplos están
precedidos históricamente por las cabinas radiales populares sembradas por Mons. Leonidas
Proaño en Cotopaxi y Chimborazo, y que han sido asumidas y desarrolladas por
organizaciones indígenas de base durante más de dos décadas.
En otro sentido, los proyectos de educación ciudadana juvenil desarrollados por la
municipalidad de Ibarra aportan con el espacio para la expresión y la formación en derechos
ciudadanos y en autoestima de la juventud imbabureña. El Centro Juvenil de Información, la
Asamblea de Jóvenes (presencial y en línea), y la cabina de radio (una nueva actividad que es
parte del Centro) son actividades que, al decir de los jóvenes, sus promotores y los vecinos de
la ciudad, están canalizando adecuadamente la inquietud propia de esa edad hacia el interés de
la colectividad, evitando conflictos y reduciendo entre sus participantes el riesgo de integrar
pandillas o de consumir alcohol y protagonizar incidentes violentos.
Por su lado, el Municipio de Otavalo lleva adelante un proceso de capacitación en la misma
línea de PROJUSTICIA, iniciando a los líderes de comunidades indígenas de su jurisdicción en
temas legales que permitan paliar o reducir el impacto de los conflictos entre las autoridades y
los ciudadanos. Esta iniciativa la lleva a cabo el Departamento de Participación Rural del
municipio.
Mediación y Arbitraje para la Resolución de Conflictos
A propósito de la capacidad de diálogo entre los actores locales, una nueva y moderna Ley de
Arbitraje y Mediación rige en el Ecuador desde el 4 de Septiembre de 1997. Reemplaza a una
ley especial que estuvo vigente desde el 28 de Octubre de 1963. La nueva Ley deroga la
sección XXX del titulo II del libro II del Código de Procedimiento Civil, la sección XV del
titulo I de la ley orgánica de la Función Judicial, el Articulo 21 de la Ley orgánica del
Ministerio Publico y la parte final del Articulo 1505 del Código Civil. La nueva Ley esta en
plena vigencia.
La Ley tiene 64 artículos divididos en tres títulos. El titulo primero establece que el sistema
arbitral es un mecanismo alternativo de solución de conflictos al cual las partes pueden someter
de mutuo acuerdo, las controversias susceptibles de transacción, existentes o futuras para que
sean resueltas por los Tribunales de Arbitraje administrado o por árbitros independientes que se
conformaren para conocer dichas controversias.
La mediación es el método mediante el cual las partes seleccionan voluntariamente un
mediador que facilite un acuerdo basado en una solución aceptable para todas las partes; el
arbitraje es el recurso que las partes estipulan mediante una solicitud o mediante una cláusula
especial en el contrato, en la que estipulan recurrir a un centro de arbitraje en caso de conflicto
28
infodesarrollo.ec
en el cumplimiento del contrato. El laudo arbitral dado por el tribunal arbitral es obligatorio
para las partes.
Si bien es cierto que los procesos de mediación y arbitraje implican la existencia previa de un
conflicto, ello no obsta para que esta visión de un conflicto con resolución ejecutiva permita
vislumbrar nuevos mecanismos de diálogo entre partes involucradas en una disputa, sea ésta de
carácter civil o política, en el caso de los conflictos de gobernabilidad locales.
Al iniciarse un procedimiento de arbitraje las partes podrán señalar si los árbitros deben decidir
en equidad o en derecho. Esta diferenciación, inclusive, permite actuar analizando los hechos
mas que la norma jurídica cuando se trata de un arbitraje por equidad pues los árbitros actuaran
conforme a su leal saber y entender atendiendo los principios universales de la sana critica. En
este caso los árbitros no tienen que ser necesariamente abogados.
Para el caso de arbitraje fundado en derecho, los árbitros -en este caso sí obligadamente
abogados- deberán atenerse a la Ley, a los principios universales del derecho, a la
jurisprudencia y a la doctrina. Cuando no hubiese convenio, el laudo será dictado en equidad.
2.7 ALIANZA ENTRE LOS SECTORES PÚBLICO Y PRIVADO CON LA COMUNIDAD
PARA LA DOTACIÓN DE SERVICIOS BÁSICOS
9
.
En la última década, existen evidencias de una corriente que va tomando cuerpo entre la
empresa privada nacional del Ecuador; se trata de la visión de “responsabilidad social”, que
plantea una cierta devolución de los réditos que las empresas obtienen por su negocio a las
comunidades dentro del área de influencia de su industria.
Antes de ser disuelta y convertirse en lo que hoy es la empresa de cementos Holcim, la
empresa “La Cemento Nacional” inició una campaña de asistencia social mediante la entrega,
voluntaria y sin compromiso con instancia gubernamental alguna, de implementos escolares e
inclusive la reparación de infraestructura escolar en varias
localidades del Ecuador. A ella siguieron varias empresas de
telefonía móvil, mediante la entrega de becas escolares a los
mejores estudiantes de escuelas de escasos recursos, que ha
continuado hasta el presente, con la cooperación de MOVISTAR
para la implementación de Centros de Información del Programa
del Muchacho Trabajador del Banco Central del Ecuador, como el
de Sucumbíos, en la foto.
9
Este punto ha sido desarrollado a partir de la tesis de grado de licenciatura de Carla Palacios, “La estrategia de
comunicación para el desarrollo del equipo de Relaciones Comunitarias del Oleoducto de Crudos Pesados en la
parroquia de Pomasqui del Distrito Metropolitano de Quito,”, Universidad Politécnica Salesiana, julio de 2004.
29
infodesarrollo.ec
En este orden de cosas, sin embargo, el primer proyecto de inversión transnacional que, como
parte de su contrato con el Estado, asumió la obligación de entregar compensación social a
todas las localidades dentro del área de influencia de construcción, fue el Consorcio OCP,
Oleoducto de Crudos Pesados, que durante más de dos años impulsó proyectos de asistencia
social, en unos casos, y de desarrollo humano, en otros, por un monto aproximado de 26
millones de dólares.
Esta cooperación de la empresa privada, sin embargo, excepto en este último caso, que cumple
las dos condiciones que se anotarán, ni ha tenido coordinación con el gobierno ni ha
privilegiado la dotación de servicios básicos, como lo plantea el SNV en su análisis de los
elementos de la gobernabilidad.
En Ecuador no existe un marco legal que fomente esta cooperación; las leyes de hidrocarburos
y minería, de aguas, de recursos madereros y otras, relacionadas con industria y explotación de
recursos naturales, no contemplan la compensación social en sentido estricto, salvo en lo que
se refiere a indemnizaciones particulares por usos del suelo o por declaración de utilidad
pública. Ninguna de esas leyes prevé que la explotación de recursos naturales produce
impactos sobre la vida de los habitantes del área en explotación los cuales tienen que ver con
su sustento y su posibilidad de supervivencia -caso de las comunidades indígenas amazónicas o
negras en la costa norte, por ejemplo-. Esta ausencia ha producido prácticas asistencialistas, e
inclusive clientelares, por parte de las empresas transnacionales ubicadas en Ecuador,
especialmente empresas dedicadas a la explotación petrolera y maderera. Es una experiencia
común en la amazonía y la costa norte, vivida por comunidades enteras, plagada de procesos
viciados, con la introducción de mecanismos de corrupción y debilitamiento de la organización
social natural de las comunidades localizadas dentro de sus áreas de influencia. Las compañías
extraen recursos e incrementan su capital con inversiones mínimas que resultan en despojo de
tierras, desempleo, desplazamiento forzoso y miseria para los pobladores.
En mucho, la empresa privada de la que hablamos aquí actúa más como obstáculo que como
facilitadora de la gobernabilidad (v.g., Eucapacific, en el cantón Muisne, provincia de
Esmeraldas, en donde las OSCs presionan al gobierno local por detener la presunta
reforestación de pastizales erosionados con árboles de eucalipto, y evitar la potencial
desertificación de miles de hectáreas por esa causa).10
2.8 DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL: CREACIÓN DEL AMBIENTE PROPICIO.
En este diagnóstico comprendemos que la gobernabilidad es, a la vez, condición y
consecuencia de un ambiente propicio para el desarrollo económico; en el ámbito local, este
ambiente es difícil de lograr, dado que aún las condiciones de descentralización no han sido
alcanzadas óptimamente, por lo que los recursos que corresponden a cada circunscripción
10
Cfr. CORSIGA, Evaluación de Impacto Ambiental Eucapacific, marzo 2003.
30
infodesarrollo.ec
territorial no están siendo administrados con equidad o no son transferidos oportunamente. Al
momento, únicamente 5 son los Municipios que han logrado una transferencia eficaz de varias
competencias: Quito, Guayaquil, Loja, Cuenca, y Cotacachi. Aún éstos, sin embargo, no han
logrado asumir la totalidad de competencias posibles, y se discute al momento si ello será
deseable o pertinente para los mejores intereses de cada circunscripción local, a propósito de
las empresas eléctricas y de telecomunicaciones.11
Uno de los problemas acuciosos que debe enfrentar la realidad local en todo el país es la
inexistencia de políticas de estímulo a la producción agrícola de pequeños y medianos
agricultores, y de industrialización de la gran producción para la exportación. La concentración
de la propiedad de la tierra y las condiciones de crédito para actividades de agricultura y
ganadería son identificados, desde hace ya al menos 30 años, como los dos obstáculos por
excelencia para el incremento de la productividad, el abastecimiento para el mercado de
consumo interno, y para la creación de fuentes de trabajo. Junto con estas condiciones, la
estructura oligopólica de la economía del Ecuador fomenta la concentración de los vectores de
creación de riqueza, restringiendo así todavía más la posibilidad de generar un ambiente
propicio para el desarrollo económico nacional, con la consecuente afectación de la economía
local.
A este escenario, sumemos las reflexiones desarrolladas en el punto anterior, y tenemos un
conflicto soterrado muy importante en el análisis de la gobernabilidad: en tanto las condiciones
de desarrollo económico se encuentren concentradas y prácticamente cautivas, en el círculo de
los oligopolios, las posibilidades de mantener condiciones de gobernabilidad son mínimas. De
poco sirve que los ciudadanos conozcan sus derechos si no existe el marco económico que
garantice al menos sus derechos mínimos, a la vida, al trabajo, a la salud y a la vivienda en el
país.
2.9 PERCEPCIÓN DE LA GOBERNABILIDAD EN ECUADOR.
Para que una visión sobre el tema de la gobernabilidad esté completa, se hace necesario que los
actores en el ámbito local expresen sus percepciones respecto de ella y de las posibilidades -si
las encuentran- de apoyarse en TICs para fomentarla o fortalecerla. En este apartado
mencionaremos específicamente lo que toca a gobernabilidad; en el capítulo que sigue
describiremos las percepciones acerca de la gobernabilidad en su relación con las TICs
directamente.
11
En entrevista durante el noticiero “La Palabra” de Sonorama, el día jueves 13 de octubre a las 7h00, el Alcalde del Distrito
Metropolitano de Quito, Paco Moncayo Gallegos, enfatizó que Quito ha logrado la transferencia de la competencia de gestión
de las empresas eléctricas, y la participación en Andinatel debido al tamaño de la población del Distrito y al número de
usuarios de los servicios; que, no obstante, los demás gobiernos locales no deberían asumir esa participación, pues en
municipios más pequeños existe el enorme riesgo de incrementar exageradamente el número de funcionarios en esas empresas,
debido a las prácticas clientelares y demagógicas usuales en las autoridades de provincia, lo cual reduciría los ingresos de las
empresas, sus utilidades, en suma, su eficiencia. Condiciones que se convierten en argumentos para la privatización de las
empresas que generan las mayores rentas a los gobiernos locales.
31
infodesarrollo.ec
De la encuesta aplicada a 36 representantes de organismos gubernamentales (19 casos) y no
gubernamentales y de la sociedad civil (17 casos), se observan hallazgos importantes, los
cuales responden muy cercanamente a variables como el espacio geográfico de procedencia del
encuestado, su experiencia y conocimiento de las tecnologías y los temas propuestos en el
cuestionario y el tipo de organización al que se pertenece. En términos descriptivos generales,
los resultados son los que mencionamos a continuación:
Percepciones de organismos gubernamentales, ONGs y sociedad civil respecto de:
A. Gobernabilidad
1.- Definición: Respecto del tema de gobernabilidad, en general existe un desacuerdo en
cuanto a la definición más adecuada para el término; apenas un 36% del total de encuestados
(13 casos) presenta una visión más o menos homogénea al respecto, decidiéndose por la
definición (b), que reza:
La gobernabilidad es la cualidad propia de una comunidad política según la cual sus
instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado
legitimo por la ciudadanía…”. (Xavier Arbós y Salvador Giner,1993)
Sin embargo, de esos 13 casos, 6 prefieren completar la definición propuesta en la encuesta,
con observaciones, alcances y elementos adicionales. Los 6 casos se suman, entonces, al 67%
mayoritario (24 casos) que prefiere simplemente definir a la gobernabilidad de manera
personal. De este grupo, que tiene un peso del 83%, 12 encuestados manifiestan que un
elemento fundamental para la gobernabilidad es la participación ciudadana o el hecho de que
la decisión popular sea tomada en cuenta por los gobernantes locales y/o nacionales,
teniendo esta opinión un peso del 40% entre los casos que tienen una definición personal, y el
35% del total de opiniones.
Gráfico No. 2 - Definiciones de Gobernabilidad entre actores locales
0
2
4
6
8
10
12
a. Conceptual
b. Tecnocrática
c. Definición
propia
d. No sabe / No
2.- Condiciones de gobernabilidad: Entre los diez criterios para la gobernabilidad
propuestos en el cuestionario, los encuestados podían calificar a cada uno como muy
importante, importante, poco importante o no responder. Los resultados manifiestan que al
menos uno de los encuestados calificó a todos y cada uno de los diez criterios propuestos
(participación ciudadana, plan de desarrollo, descentralización, transparencia, mejoramiento de
servicios básicos, mejoramiento de servicios de salud, mejoramiento de servicios de residuos
32
infodesarrollo.ec
sólidos, productividad, competitividad, mejoramiento institucional) como muy importantes. La
jerarquía de los criterios estará determinada, por tanto, por el número de casos que hayan
considerado a cada criterio individualmente:
¾28 de 36 casos (78%) califican a a la participación ciudadana como muy importante de
entre diez criterios propuestos; como importante, apenas 2 casos (6%); y entre los que
no le dan importancia o no responden se suman 5 casos (14%).
¾ 24 casos (67%) califican como muy importante a la transparencia / anticorrupción; 8
encuestados (22%) la califican como importante; como poco importante la califican
apenas 2 encuestados (6%), igual que en 2 casos no existe calificación.
¾ 22 casos (61%) han calificado como muy importante a la productividad; 8 casos (22%)
consideran importante a este criterio; solamente 1 (3%) lo considera poco importante y,
finalmente en tres casos (9%) no hubo calificación.
¾ 19 casos (53%) califican al mejoramiento institucional como un criterio muy
importante para la gobernabilidad; 11 encuestados (31%) la califican como importante,
2 casos lo califican como poco importante, y finalmente, dos encuestados no lo
califican.
¾ 18 casos (50%) consideran que contar con planes de desarrollo es un criterio muy
importante para la gobernabilidad; 11 encuestados (31%), lo consideran importante; 6
casos (17%) lo considera poco importante y apenas un encuestado no otorga
calificación alguna a este criterio.
¾ Para el criterio de mejoramiento de servicios básicos como un elemento relevante para
la gobernabilidad, 16 casos (44%) lo consideran muy importante; 11 casos (31%), lo
consideran importante; 4 encuestas (11%) lo califican como poco importante, y 5 casos
(14%) no responde o no conoce su relevancia para la gobernabilidad.
¾ Los servicios de salud son considerados un criterio muy importante para la
gobernabilidad por 16 de los encuestados (44%); 12 de ellos (33%) lo consideran
importante; apenas en 3 casos se lo ha considerado poco importante (9%) y 6
encuestados consideran que este criterio no tiene relación, o no le reconocen relación
alguna, con la gobernabilidad.
¾ La descentralización ha sido juzgada como muy importante por un 42% de los
encuestados, es decir, 15 casos; 10 casos, el 28%, la han considerado como importante;
y 6 encuestados, que representan al 17% de casos, la consideran poco importante. No
saben o no la consideran relevante para la gobernabilidad un desconcertante 11%, que
suma 4 casos.
¾ El mejoramiento del manejo de residuos sólidos es el único criterio en el cual la
mayoría de los encuestados se pronuncia como importante, con el 39%, 14 casos.
Quienes han calificado como muy importante a este criterio suman 12 casos, es decir el
33% de los encuestados. El 9% de encuestas (3 de ellas) registran una calificación de
poco importante para este criterio, siendo los restantes 7 casos (19%) un considerable
porcentaje que no considera que este tema tenga relación, o desconoce si existe alguna,
con la gobernabilidad.
¾ Con el criterio competitividad sucede que existe la mayor diversidad de calificaciones,
con escaso margen de diferencia entre quienes la posicionan como muy importante (12
casos, que equivalen al 33%), importante (11 casos ó el 31%) o poco importante (7
encuestas, es decir el 19%), e inclusive en relación con los casos que no saben, no
33
infodesarrollo.ec
responden o no encuentran relación entre este criterio y la gobernabilidad (6
encuestados ó el 17%).
¾ Finalmente, existen 10 encuestados (28%) que señalan otros criterios como relevantes
para la gobernabilidad, entre los cuales se señalan: acercamiento de los representantes
hacia la sociedad civil (1 caso), conocimiento de deberes y derechos por parte de los
ciudadanos (2 casos), competencia - capacidad de las autoridades (1 caso), creación de
fuentes de trabajo (1 caso), contar con mayoría en el Congreso o en el gobierno local (1
caso), igualdad de participación en lo económico para todos (1 caso), mejorar las leyes
(1 caso), e información (1 caso).
Gráfico No. 3 - Condiciones de gobernabilidad
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
1 2 3 0
a. Participación
ciudadana
b. Planes de
desarrollo
c. Descentralización
d. Trasnparencia
(anticorrupción)
e. Mejoramiento de
servicios básicos
f. Mejoramiento de
servicios de salud
g. Mejoramiento de
servicios de
residuos sólidos
h. Productividad
3 . - Ejes prioritarios de desarrollo: Con objeto de identificar los ejes de desarrollo que son
percibidos como prioritarios por los actores de la gobernabilidad en el país, se propusieron diez
categorías:
Educación.
Bibliotecas.
Turismo.
Apoyo a la producción.
Creación de empresas.
Apoyo a la juventud.
Infraestructura.
Género.
Gestión interna.
Mejorar la gestión de los servicios municipales / provinciales.
Los resultados son los siguientes:
¾ Para el eje de educación la percepción es casi unánime, con el 97% de los encuestados
pronunciándose por este como el de mayor prioridad. Solamente existe un caso que
considera a este eje como poco importante en relación con el de infraestructura y el de
apoyo a la producción.
¾ Como segundo en orden de prioridades, está el eje de apoyo a la producción, con el 64% de
los encuestados calificándolo como número uno en importancia. Con el 50% de
34
infodesarrollo.ec
encuestados señalándolo como muy importante, se encuentra en tercer lugar la mejora de
gestión de los servicios municipales y provinciales; otro 28% lo señala como importante, el
8% considera poco importante a este eje de desarrollo y, finalmente, el 14% no lo califica
en absoluto.
¾ Infraestructura es el eje que aparece en tercer lugar, con el 42% de los casos calificándolo
de muy importante entre las prioridades de desarrollo; el 20% le da menor importancia a
este eje que a la educación y a la producción; el 22% le concede poca importancia, siempre
en relación con los mismos temas. El 17% no lo califica, existe ausencia de opinión al
respecto.
¾ El Turismo es concebido como eje prioritario para el 39% de encuestados; menor
importancia le asigna el 28%; poca importancia, el 22% y no opina el 12%. Por estas
razones, ocupa el cuarto lugar en la escala de prioridades.
¾ El punto en discusión está en el eje de gestión interna, en donde los resultados están en
tensión entre considerarlo como prioritario o como segundo en importancia; así, 36% lo
propone como muy importante, mientras el 39% lo califica como de importancia
secundaria frente a otros; el 8% lo considera de poca importancia y el 17% no contesta o no
conoce.
¾ Muy interesante resulta el 33% que considera como eje prioritario de mucha importancia el
apoyo a la juventud, sumado al 36% que lo considera de importancia moderada. Solamente
el 17% considera este punto como de poca importancia para priorizarlo, y el 14% que
queda no opina.
Gráfico No. 4 - Ejes prioritarios de desarrollo
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
a. Directo con la autoridad local b. mediante programas de racio c. Mediante programas de televisión
d. Por la pagina web e. Por correo electrónico f. Mediante folletos y panfletos
g. Por prensa h. Otros
¾ La creación de empresas está calificada como un eje prioritario por apenas el 31% de
encuestados, mientras el 42% le otorga importancia moderada. El 14% de la muestra
registra como poco importante este aspecto del desarrollo, y otro tanto no lo califica como
un eje prioritario de desarrollo.
¾ Con el 10% calificándolo como muy importante, más un 44% de encuestados que lo señala
como importante, y en relación con el eje de educación, el impulso a bibliotecas aparece en
este escaño de importancia. Hay un 22% que las considera poco importantes y dos casos
que no califica este ítem como eje prioritario de desarrollo.
¾ Como último en la escala aparece el problema de género entre las prioridades de desarrollo
de los encuestados, con apenas el 25% que lo califican como muy importante; el 36% lo
considera importante, es decir, segundo en importancia respecto de otros; el 22% lo
35
infodesarrollo.ec
considera expresamente poco importante y el 17% finalmente no responde frente a este
aspecto de desarrollo.
¾ Es preciso señalar que en este ítem, el 25% de encuestados no prioriza sino que señala
como muy importantes a todos los ejes sugeridos; adicionalmente, el 33% de las encuestas
registran otros ejes de desarrollo a los cuales también consideran como muy importantes de
tomar en cuenta.
36
infodesarrollo.ec
Capitulo 3: El papel de la Información y comunicaciones en
Gobernabilidad.
3.1 ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA.
Constitución Política del Ecuador - 1998
Art. 81.- El Estado garantizará el derecho a acceder a fuentes de información; a
buscar, recibir, conocer y difundir información objetiva, veraz, plural, oportuna y sin
censura previa, de los acontecimientos de interés general, que preserve los valores de
la comunidad, especialmente por parte de periodistas y comunicadores sociales.
El principio de “Sociedad Informada” busca garantizar la participación ciudadana a través del
conocimiento de lo que sucede en la esfera pública; de acuerdo con este principio, el acceso a
la información es un derecho consagrado en la Constitución de la mayoría de países andinos
(Constitución de Ecuador 1998, art. 81, Constitución de Colombia 1991, art. 20, 112,
Constitución de Perú 1993, art. 2), desde la pasada década.
“La información debe discurrir libremente. Si hay irresponsabilidad en el manejo de la
información, tiene que ser sancionada, pero no puede haber antes censura”. José Ugaz
(2005).
Para garantizar el ejercicio de este derecho, hoy existen ya 53 países - Ecuador es uno de ellos
– que cuentan con leyes de acceso a la información, mientras que otros 30 trabajan en su
aprobación.
En Ecuador, la Coalición Acceso, dirigida por Raquel Escobar, junto a diversas organizaciones
y con una relación con la Asociación Ecuatoriana de Diarios luego de un arduo proceso logran
que en el registro oficial No. 337 del martes 18 de mayo del 2004 se publique la “Ley Orgánica
De Transparencia Y Acceso A La Información Pública”; su reglamento, en el Registro Oficial
507 de 19 de Enero del 2005. (Anexo 6, Análisis de la Ley 337, Ley Orgánica De
Transparencia Y Acceso A La Información Pública). Está también el proyecto de la Ley de
Telecomunicaciones, que en su artículo 70 pretende establecer el Comité de Contenidos, que se
encargaría de censurar en los medios tanto la publicidad como la información; este tema ha
suscitado encendido debate, especialmente entre los representantes de radio, televisión y prensa
de cobertura nacional.
Gráfico No. 5 - Circuito de comunicación
y contenidos- gobernabilidad
Estos esfuerzos para la gobernabilidad
cobran sentido cuando los relacionamos con
su propósito básico, que es el de fortalecer
las relaciones entre el Estado y todas sus
instancias, con los ciudadanos para mejorar
la calidad de las decisiones de gobierno, en
una acepción amplia. No existe relación
entre organizaciones o personas particulares
Estado
(OGs)
GOBIERNO
Sociedad Civil
INTERP
INTERPÚ
Ú
BLICAS
BLICAS
ESFERAS PÚBLICAS
Agenda
Agenda -
- Respuesta
Respuesta
Agenda
Agenda -
- Respuesta
Respuesta
Demandas
Demandas -
- participaci
participació
ón
n
Demandas
Demandas -
- participaci
participació
ón
n
37
infodesarrollo.ec
que no descanse sobre la comunicación; sería redundante citar el sinnúmero de autores que
expresan esta particularidad, desde Machiavelo hasta los pensadores postmodernos, pasando
por el fundamental J. Habermas.
De modo que hablar de gobernabilidad exige tomar como ejes a la información, como
contenido, y a los procesos y sistemas de comunicación, como materializadores del
intercambio de ese contenido y de su sentido, para entregarlo a un uso pragmático posterior.
Se torna, por tanto, extremadamente sensible el tratar acerca de las TICs como instrumentos de
apoyo en la creación de condiciones de gobernabilidad. La consolidación del tejido social, la
transparencia de la gestión pública, la posibilidad de incidir sobre las decisiones de gobierno
por parte de la ciudadanía, la participación ciudadana en la observación de esa gestión y en el
ejercicio de sus derechos para objetarla, criticarla o proponer su perfeccionamiento, son todas
actividades que conllevan un elemento de comunicación: los mecanismos a través de los cuales
es posible ponerlas en práctica se convierten en medios, en vasos comunicantes de las
necesidades y expectativas sociales colectivas; los mensajes que se transmiten verbales,
escritos o visuales -sobre formatos tradicionales, físicos, digitales-, las propuestas, los
proyectos, e inclusive las protestas y movilizaciones, son la información que se intercambia y
que constituye la materia prima de las relaciones estado - ciudadanía, en un entorno de
gobernabilidad democrática y participativa.
Gráfico No. 6 - Gobernabilidad
Por supuesto, ninguna tecnología por sí puede
producir un entorno gobernable. Al contrario,
hacen falta las políticas que enmarquen la
implementación de esa tecnología dentro de
propósitos de transparencia, veeduría,
participación, recojo y procesamiento de
demandas y expectativas ciudadanas, ejercicio
de derechos, adicionales a la intención loable
de impulsar los procesos internos del estado
con eficiencia y eficacia, mediante sistemas
“cero papeles”, por ejemplo.
En este sentido, la información y comunicación para la gobernabilidad implica una visión
democrática de las relaciones entre los involucrados. Las políticas TIC, en caso de perseguir
entornos de gobernabilidad, deberán recurrir a la creatividad para explotar las innúmeras
posibilidades que ofrecen las tecnologías de información y comunicación. Allí están, por
ejemplo, foros abiertos en radio o televisión mediante los cuales sea posible establecer
discusiones sostenidas de los problemas públicos, ya no únicamente enfocados a la urgencia
coyuntural de arreglar un bache en la calle vecina, sino discusiones, por ejemplo, acerca de los
impactos potenciales de un proyecto de ley presentado en el Congreso Nacional. Un formato
tal requeriría engranar muy bien los dos ejes: información acerca del proyecto de ley, análisis
de expertos acerca de cada punto, opiniones de diversos actores y formadores de opinión; y,
una exhaustiva comunicación interpersonal entre los especialistas y los ciudadanos, de manera
permanente. Si bien un formato similar existe en algunas revistas informativas, se echa a faltar
en ellas la suficiente apertura para la participación ciudadana con su opinión y sus
expectativas, con dedicación equitativa de tiempo al aire para expertos y ciudadanos.
Agenda
Gubernamental
Problemas
públicos
ESFERA PÚBLICA
G
GO
OB
BE
ER
RN
NA
AB
BI
IL
LI
ID
DA
AD
D
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  • 1. 1 infodesarrollo.ec GOBERNABILIDAD Y TECNOLOGÍAS DE INFORMACIÓN Y COMUNICACIONES (TIC) ‘Uso de las TIC para el fomento de condiciones para la Gobernabilidad, con énfasis en el ámbito Local en el Ecuador’ Volumen 1: Elementos de Gobernabilidad y TIC Infodesarrollo.ec @Ecuador en Red
  • 2. 2 infodesarrollo.ec Informe de Investigación IICD (www.iicd.org): Instituto Internacional para la Comunicación y el Desarrollo (IICD), brinda asistencia a países en desarrollo para lograr el crecimiento sostenible con propiedad local, aprovechando el potencial que ofrecen las Tecnologías de la Información y de la Comunicación (TIC). Junto con sus organizaciones asociadas, IICD ayuda a los partes interesadas locales a evaluar correctamente los usos potenciales de las TIC para el desarrollo. Además, refuerza las capacidades de sus socios locales en los países seleccionados para formular, implementar y administrar proyectos y políticas de desarrollo asistidos por el uso de las TIC. INFODESARROLLO (www.infodesarrollo.org): Red ecuatoriana de información y comunicación para el desarrollo, iniciativa multisectorial (gobierno, sociedad civil y sector privado) que busca fortalecer una comunidad de organizaciones en Ecuador, cuyo campo de acción son las Tecnologías de Información y Comunicación (TICs) para el Desarrollo, de esta manera, reducir la duplicación de esfuerzos en esta área y dar a conocer el potencial del uso estratégico de estas herramientas para el cumplimiento de los objetivos de desarrollo del país y del mundo. Investigadores: Héctor Revelo H. CETID-CORPECE Karina Palacios, CEDES-FLACSO Reconocimiento: Agradecemos el apoyo y colaboración de todas las instituciones miembros de la Red Infodesarrollo, a la revista Ecuador Debate por permitirnos usar artículos de Cesár Montufar, a CEDES, al CETID por habernos proporcionado su infraestructura y contactos para el desarrollo del estudio, y a las diferentes organizaciones que han publicado sus objetivos en la Internet. Existen muchos otros actores que han sido participes de esta obra y que están detrás del telón, como Carmen Alava, David Vera, Catalina Jiménez y Silvia Estrella. Nuestro muy especial agradecimiento al IICD, por habernos brindado todas las facilidades para el desarrollo de la investigación, en particular a Lisette Gast, por sus comentarios y sugerencias. Quito, Abril del 2005
  • 3. 3 infodesarrollo.ec Contenido: Contenido:...........................................................................................................................................3 Capitulo 1: Introducción .........................................................................................................5 Capitulo 2: Definiendo la Gobernabilidad:...........................................................................12 2.1 Gobierno responsable: ........................................................................................................16 2.2 Descentralización y Gobierno Local (Gobernabilidad local y regional). ...........................17 2.3 Gobierno Local - Rol y Funcionamiento. ...........................................................................19 2.4 Democratización de Gobiernos Locales (Democracia Participativa). ...............................19 2.5 Desarrollo de las capacidades de la sociedad civil para influir en la agenda de desarrollo. (Participación social – participación ciudadana) ....................................................22 2.6 Desarrollo de las capacidades de Diálogo de los Actores Locales....................................26 2.7 Alianza entre los Sectores Público y Privado con la Comunidad para la dotación de Servicios Básicos. .....................................................................................................................26 2.8 Desarrollo económico local: creación del ambiente propicio............................................26 2.9 Percepción de la Gobernabilidad en Ecuador....................................................................30 Capitulo 3: El papel de la Información y comunicaciones en Gobernabilidad.....................36 3.1 Acceso a la Información Pública. .......................................................................................36 3.2 Mapa de actores y Relaciones de la Gobernabilidad Local en Ecuador apoyada en TICs ………………………………………………………………………………………39 Capitulo 4: Las Tecnologías de Información y Comunicaciones y la Sociedad de la Información y Conocimiento....................................................................................................42 4.1 Sociedad de la Información y Conocimiento En Ecuador..................................................42 4.2 Tecnologías de Información y Comunicaciones:................................................................44 4.3 Grados de Madurez Tecnológica:.......................................................................................46 4.4 Uso de las TIC en el sector público en el Ecuador. ............................................................49 4.5 Marco legal nacional para Información, Comunicación y Tics..........................................52 Capitulo 5: Gobernabilidad y tecnologías de información y comunicación.........................56 5.1 Gobierno en línea:...............................................................................................................56 5.2 Gobierno electrónico / digital: ............................................................................................57 5.3 Gobernanza Electrónica......................................................................................................59 5.4 La Ciberdemocracia............................................................................................................60 5.5 Análisis sobre gobierno electrónico, gobierno en línea, gobierno digital, ciberdemocracia en Ecuador:....................................................................................................60 5.6 Actores TIC y NTIC de la Gobernabilidad Local en Ecuador............................................68 5.7 Percepción de la Relación Gobernabilidad y TICs.............................................................68 Capitulo 6: Propuesta de indicadores de gobernabilidad respecto a las TIC en e sector público, local, regional e instituciones públicas y de capital mixto: ....................................75 Conclusiones Generales............................................................................................................84 Conclusiones: Barreras que dificultan el uso de TICs para los procesos de Gobernabilidad:..84 Recomendaciones: ....................................................................................................................85 Bibliografía:..........................................................................................................................87 Anexos: .................................................................................................................................89 Anexo 1: Leyes gobernabilidad local y regional. .....................................................................89 Anexo 2: Objetivos del Milenio................................................................................................95 Anexo 3: Municipios y Gobiernos Locales ..............................................................................97
  • 4. 4 infodesarrollo.ec Anexo 4: Resumen de Nacionalidades y Pueblos...................................................................109 Anexo 5, Migración en el Ecuador. ........................................................................................110 Anexo 6, Análisis de la Ley 337, Ley Orgánica De Transparencia Y Acceso A La Información Pública................................................................................................................110
  • 5. 5 infodesarrollo.ec Capitulo 1: Introducción “El pasado miércoles 16 de este mes las calles del Quito antiguo se colmaron de gente dividida en dos enjambres divergentes en motivos y contrarios en propósitos, protagonizando una marcha y una contramarcha a la vez, a la misma hora y en sitios de concentración final separados por apenas dos cuadras de distancia. Pocos días antes otros dos desfiles de sendas multitudes recorriendo importantes avenidas de Guayaquil en “protesta pacífica” a favor o en contra del Gobierno Nacional, respectivamente”. El Comercio – 22feb2005 Valga la coyuntura nacional de los últimos meses para abordar el tema de este diagnóstico, que intenta identificar quiénes son los actores que trabajan por crear condiciones de gobernabilidad en el país y destacar sus aportes. Antes de empezar, sin embargo, cabe una reflexión: no elegimos en qué sociedad nacer; simplemente llegamos y la sociedad ya está allí, presionándonos a desenvolvernos en ella buscando armonía con nuestro prójimo, la naturaleza y la tecnología. A manera de antecedentes, mencionemos que la sociedad mundial experimenta permanentemente cambios en lo económico, social, tecnológico y ambiental. Así, en lo económico vemos una consolidación de la economía de mercados en base a la regionalización comercial, manteniendo o aumentando los niveles de pobreza. En lo social, el rol de la mujer es cada vez más reconocido; se acentúan procesos como los de la migración de lo rural a lo urbano y de países no industriales a países industrializados, la participación activa de las nacionalidades indígenas y los movimientos sociales, la tendencia hacia las autonomías y la descentralización de la administración, y una creciente preocupación respecto de la seguridad - relacionada con la delincuencia y la violencia, los desastres naturales y las transformaciones drásticas del medio ambiente-. En lo Tecnológico, el desarrollo acelerado de las tecnologías duras está marcando un cambio acelerado de las relaciones sociales de producción y configura, en combinación con el panorama descrito, condiciones globales para un nuevo paradigma: el de la Sociedad de la Información y del Conocimiento. La preparación del Ecuador hacia la Sociedad de la Información y Conocimiento tiene diversas iniciativas desde diferentes sectores liderados por varias instituciones públicas y/o privadas; estos esfuerzos tienen como propósito crear una conciencia pública del impacto de las Tecnologías de Información y Comunicaciones (TIC) en lo social, económico, cultural, educativo y ambiental. El ambiente para la implementación de TICs en Ecuador, sin embargo, todavía requiere mayor impulso. A este respecto, como semblanza general del Ecuador, podemos decir que, según el censo del año 2001, tiene una población de 12’156,608 habitantes (urbana 61%, rural 39%) con un crecimiento anual del 2,1% , su tasa de analfabetismo a nivel nacional es del 8,4%, en la zona urbana es el 5,2% y en la zona rural 13,7% (www.inec.gov.ec). En medio de este escenario, el número de cuentas de Internet reportado por la Superintendencia de Comunicaciones a diciembre del 2004 es de 191,903 con un crecimiento anual de 21.01%, mientras que el número de usuarios de Internet reportado por exitoexportador.com es de 537,900 con una
  • 6. 6 infodesarrollo.ec penetración de usuarios del 4,25, el promedio de usuarios por cuenta de correo electrónico es de 2.8. Dentro de este marco, aparece un actor importante en el ámbito de las TIC, cuyo interés estriba en impulsar e incidir sobre la definición de políticas públicas para la apropiación social de las TIC en Ecuador; se trata del Instituto Internacional para la Comunicación y el Desarrollo (IICD). Fundación independiente sin fines de lucro establecida por el Ministerio de Cooperación para el Desarrollo de Holanda en 1997, los principales recursos del IICD provienen de la Dirección General Holandesa de Cooperación para el Desarrollo (DGIS), el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID) y la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación (SDC). El IICD brinda asistencia a países en desarrollo para lograr el desarrollo sostenible mediante la utilización del potencial que ofrecen las Tecnologías de Información y Comunicación (TIC), para cuyo logro, la apropiación local es crucial. Dos enfoques estratégicos guían la misión de IICD: Primero, Programas Nacionales reúnen las organizaciones locales y refuerzan las capacidades institucionales locales para formular y ejecutar las políticas y los proyectos de utilización de las TIC. Actualmente están en ejecución los programas nacionales de IICD en Bolivia, Burkina Faso, Ecuador, Ghana, Jamaica, Mali, Tanzania, Uganda y Zambia. Segundo, Redes Temáticas, que permiten el contacto entre socios nacionales e internacionales que trabajan en áreas similares. De esta manera, se conecta el conocimiento local al global y se promueven los intercambios Sur-Sur y Sur-Norte. Estas Redes Temáticas se enfocan en aspectos estratégicos del desarrollo humano, tales como la educación, la salud, la gobernabilidad, el medio ambiente, las oportunidades de sustento - especialmente la agricultura - y sus aspectos transversales de capacitación y evaluación-. Estos esfuerzos son apoyados por varias actividades de información y comunicación proporcionadas por IICD o sus socios. Es así como, bajo el auspicio del Instituto Internacional para la Comunicación y el Desarrollo (IICD), se crea la red Infodesarrollo, con la activa participación de varias organizaciones que persiguen fines comunes en el ámbito de las Tecnologías de Información y Comunicación. Parte de la respuesta de Infodesarrollo frente a la coyuntura tecnológica nacional consiste en identificar las oportunidades y áreas de aplicación de las TIC en el Fortalecimiento de los Procesos de Gobernabilidad; así, este documento que presentamos es el resultado de uno de los primeros estudios que Infodesarrollo “Ecuador en Red” ha emprendido en el país. A continuación, referiremos los ejes temáticos que han dado forma a este diagnóstico. Como resultado del “Taller – Mesa Redonda, uso de las Tecnologías de Información y Comunicaciones - TIC’s – para el fomento de las condiciones para la Gobernabilidad, con énfasis en el ámbito local, en el Ecuador”, organizado por el IICD y la red Infodesarrollo.ec, entre el 18 y 21 de abril de 2005, en la localidad de Puembo, con la presencia de 27 personas en representación de 17 organizaciones, fue posible sistematizar los elementos que configuran los escenarios para el futuro de la gobernabilidad en Ecuador, en caso de implementarse las TICs como instrumentos de apoyo.
  • 7. 7 infodesarrollo.ec En primer lugar, los participantes vieron la necesidad de identificar las fuerzas internacionales que podrían incidir en el entorno local, y que impactan sobre la viabilidad de condiciones de gobernabilidad en ese nivel, así como las fuerzas directamente relacionadas con lo local. En síntesis, estos fueron los resultados: Fuerzas motrices que determinan el futuro de la gobernabilidad en el ámbito local Fuerzas internacionales • Economía mundial: Objetivos y políticas de las grandes potencias mundiales. ƒ Precio de los hidrocarburos. • Tratados comerciales : ƒ Mercado global. ƒ TLC, MERCOSUR, ALADI, CE, CAN. ƒ Políticas de mercado de las grandes potencias. • Política internacional : ƒ Políticas de cooperación internacional. ƒ Políticas de género. • Influencia e injerencia política : ƒ Injerencia política norte – sur. ƒ Coyuntura política, económica, Latinoamérica y global. • Conflictos regionales : ƒ Plan Colombia. ƒ Inmigración. ƒ Fuerzas desestabilizadoras, contrabando, compra – venta armas, drogas, diferentes niveles. ƒ Terrorismo. • Desarrollo tecnológico1 : Inversión en ciencia y tecnología. • Uso de tecnología Mayor penetración de usuarios de tecnologías. Fuerzas nacionales • Medio ambiente: Desastres naturales. ƒ Terremotos, volcanes, cambio climático. 1 Aporte de los autores.
  • 8. 8 infodesarrollo.ec • Políticas públicas nacionales: ƒ Centralización de decisiones del Estado (presupuesto, endeudamiento). ƒ Proceso de descentralización y autonomía. ƒ Transferencia de recursos de gobierno central. ƒ Marco legal de gobiernos locales. Superposición. ƒ Gobierno nacional (políticas públicas). ƒ Distribución de recursos y presupuestos. • Medios de comunicación: ƒ Confiabilidad y transparencia de la información externa. ƒ Influencia de medios difusión nacional sobre espacio local. ƒ Fuerzas antagónicas / convergentes. ƒ Ausencia de medios de comunicación democráticos. • Política económica nacional: ƒ Política económica y social nacional. ƒ Política económica nacional. ƒ Coyuntura nacional. ƒ Los acreedores de la deuda ƒ Inversión en el sector social. ƒ Ausencia de políticas sociales. ƒ Modelo de desarrollo (consumidor). • Estado democracia ecuatoriana: ƒ Calidad de la democracia nacional. ƒ Movilización de la sociedad civil nacional e internacional. ƒ Influencia de grupos económicos de poder. ƒ Coyuntura política. ƒ Decisión y voluntad política del ejecutivo y legislativo. Ejes transversales: • Influencia de grupos de poder económico. • Corrupción. • Desarrollo tecnológico y comunicación. La segunda parte del ejercicio consistió en determinar, de entre los factores antes señalados, cuáles son aquellos que presentan incertidumbre en el futuro, pues existen factores cuyas tendencias históricas, se percibe como permanentes en el tiempo, tales como el deterioro del medio ambiente, o el Tratado de Libre Comercio (que se da por hecho), y por lo tanto siempre estarán presentes en los escenarios de futuro.
  • 9. 9 infodesarrollo.ec Del análisis en plenaria de todos estos factores, los participantes determinaron que los más inciertos son los siguientes: ¾ El Estado – o el modelo – de democracia; ¾ Las políticas internacionales; ¾ Las políticas públicas nacionales; ¾ La estructura de la relación social; ¾ El medio ambiente. ¾ Los conflictos regionales; y, ¾ El desarrollo de las tecnologías de la comunicación. Del análisis de incertidumbre que se realizó sobre esos siete factores, se obtuvo una tabla de calificación del nivel de certidumbre de los factores antedichos, en donde (++) significa la mayor certidumbre y (- -) la menor: Tabla 1: Análisis de certidumbre de fuerzas motrices Nivel de certidumbre Factor ++ + +/- - - - Estado de la democracia – modelo – 3 1 1 3 Políticas internacionales 3 2 1 1 Políticas públicas nacionales 1 4 2 1 Estructura de la relación social 2 1 2 3 Medio ambiente 1 3 1 3 Conflictos regionales 2 2 4 Desarrollo de las tecnologías de la comunicación. 5 1 1 1 Así, los participantes de la mesa redonda definieron como los factores de mayor incertidumbre: ¾ Conflictos regionales. ¾ Estructura de la relación social. ¾ Medio ambiente. ¾ Estado o modelo de la democracia. Con estos elementos se definió el juego de relaciones entre fuerzas motrices y actores con los cuales es posible construir los escenarios futuros de la gobernabilidad en Ecuador, en el ámbito local. Escenarios Futuros de Gobernabilidad. El análisis de certidumbre arriba señalado permitió determinar que la estructura de la relación social y el modelo democrático son los dos ejes básicos sobre los cuales se podría construir los escenarios futuros de gobernabilidad local. Para la construcción de esos escenarios, se acodaron unas reglas básicas (ver recuadro). Recuadro 1. - Escenarios deben ser: • Creíbles. • Consistentes. • Innovadores. • Robustos. • Diferentes. • Inspiradores. • No deben ser: blanco o negro.
  • 10. 10 infodesarrollo.ec Los escenarios se sitúan en el año 2025 y quedaron esquematizados según el diagrama de junto. Los escenarios que resultaron tuvieron las características que a continuación exponemos, como ejemplo de lo que sucedería si las TICs se implementaran como apoyo para la gobernabilidad. Recuadro 2. - ESCENARIO 1: Estructura de la relación social: Inclusivo. Integración. Modelo democrático: Directo. Sociedad Civil. Recuadro 2.1. TEMAS IMPORTANTES PARA LA GOBERNABILIDAD Escenario 1: • Participación en distribución de recursos. • Equidad en la distribución de recursos. • Distribución equitativa de recursos. • Manejo de recursos naturales. • Responsabilidad social y política. • Control sobre distribución de recursos. • Control financiero social. • Organización social. • Liderazgo. • Liderazgo (de la ciudadanía). Recuadro 3 - ESCENARIO 2: Estructura de la relación social: Inclusivo. Integración. Modelo democrático: Indirecto. Partidos políticos. Recuadro 3.1. TEMAS IMPORTANTES PARA LA GOBERNABILIDAD Escenario 2: Participación en toma de decisiones. Representación política. Ciudadanía puede deliberar en las decisiones, a través de los partidos políticos. Marco jurídico. Leyes técnicas. Comunicación: • Rol de medios de comunicación en proceso ágiles de decisión. • Consultaciones multi sectores. • Solidaridad consensuada. Organización social: • Fortalecer rol profesional de mujeres. Estructura de la relación social Modelo Democrático Directo Sociedad Civil Indirecto Partidos Políticos Segmentado Descentralizada Empoderamiento Diversidad Inclusivo Integración Grupo 4 Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3
  • 11. 11 infodesarrollo.ec Como un aporte a la comprensión del estado actual y de la tendencia que marca el uso de TICs para la gobernabilidad, este informe efectúa una descripción de lo que sucede en el “Uso de TICs para el Fortalecimiento de los Procesos de Gobernabilidad”; en la primera parte, se busca identificar los elementos teóricos de gobernabilidad local y las oportunidades de uso estratégico de las TIC. La información comprende el análisis de la agenda de Ecuador en lo que se refiere a gobierno electrónico y ciudadanía digital, las acciones emprendidas para su implementación en términos normativos y operativos en todo el país, enfatizando las iniciativas dentro del sector que estén en desarrollo o que se encuentren en etapa de planificación en el nivel de gobiernos locales. En la segunda parte, se encuentran las diversas iniciativas emprendidas, tanto por los gobiernos locales y seccionales cuanto por organizaciones de la sociedad civil y organismos de base que incursionan en el tema de gobernabilidad; algunos de Recuadro 4. - ESCENARIO 3: Estructura de la relación social: Segmentado. Descentralizado. Empoderamiento. Diversidad. Modelo democrático: Indirecto. Partidos políticos. Recuadro 4.1. - TEMAS IMPORTANTES PARA LA GOBERNABILIDAD Escenario 3: Participación y representación política: • Partidos políticos representan grupos específicos. • Polarización partidos políticos. Organización social: • Más movimientos sociales. Comunicación: • Rol de los medios por grupos diversos intereses. Solidaridad vs individualismo: • Esfuerzos comunitarios. Concentración vs descentralización: • Descentralización. Equidad en aprovechamiento de recursos naturales: • Privatización de recursos naturales. Recuadro 5. - ESCENARIO 4: Estructura de la relación social: Segmentado. Descentralizado. Empoderamiento. Diversidad. Modelo democrático: Directo. Sociedad Civil. Recuadro 5.1. - TEMAS IMPORTANTES PARA LA GOBERNABILIDAD Escenario 4: Descentralización: • Equilibrio entre distribución entre provincias mas grandes. • Demora en procesos de decisión. Control social. Transparencia: • Rendición de cuentas compartida. Manejo de conflictos: • Descentralización genera conflictos regionales. Participación de la sociedad civil. Representación política: • ¿Rol de los partidos políticos? • Representación equitativa regional. Responsabilidad social: • Ley de responsabilidad social. • Equidad en la distribución de recursos económicos.
  • 12. 12 infodesarrollo.ec ellos, con el uso intensivo de TICs; otros, con escasa o nula aplicación de ellas, pero cuya incorporación permitiría un trabajo más eficaz en cada acción, proyecto o programa emprendidos. El énfasis transversal descansará sobre los temas de género y de participación ciudadana. Parte de este estudio se dedica a la identificación de las percepciones que respecto de la relación entre TICs y optimización de sus aportes para la gobernabilidad expresa cada actor consultado. Para este efecto, el estudio seleccionó tres provincias fronterizas del Ecuador -Esmeraldas, Sucumbíos y Loja-, dos provincias modelo -Pichincha y Guayas-, una provincia representativa de los procesos de gobierno local con participación ciudadana en la Sierra -Imbabura-, y dos provincias representativas del uso de TICs para procesos de organización y participación social -Cotopaxi y Chimborazo. El objetivo general del diagnóstico es identificar actividades referentes a ‘Uso de TICs para el Fortalecimiento de los Procesos de Gobernabilidad, con énfasis en el ámbito Local en el Ecuador.’ Para finalizar esta introducción, quede la frase de Ortega y Gasset, que hace referencia a la importancia del servicio del estado en beneficio de lo público: "El estado no es más que una máquina situada dentro de la nación para servir a ésta... porque la realidad histórica efectiva es la nación y no el estado... la cuestión es: ¿Cómo hay que organizar el Estado para que la nación se perfeccione?" Capitulo 2: Definiendo la Gobernabilidad:
  • 13. 13 infodesarrollo.ec Constitución Política del Ecuador - 1998 Art. 1.- El Ecuador es un estado social de derecho, soberano, unitario, independiente, democrático, pluricultural, y multiétnico. Su gobierno es republicano, presidencial, electivo, representativo, responsable, alternativo, participativo y de administración descentralizada. La soberanía radica en el pueblo, cuya voluntad es la base de la autoridad, que ejerce a través de los órganos del poder público y de los medios democráticos previstos en esta Constitución. El Estado respeta y estimula el desarrollo de todas las lenguas de los ecuatorianos. El castellano es el idioma oficial. El quichua, el shuar y los demás idiomas ancestrales son de uso oficial para los pueblos indígenas, en los términos que fija la ley. Las diferencias entre las sociedades deben ser comprendidas como brechas resultado de su proceso histórico; las brechas que experimentan - económicas, sociales o digitales - tienen origen en la atención o descuido de los problemas públicos en la esfera correspondiente, y les son propias a cada país, región, ciudad o comunidad. Así sucede con Ecuador, cuyo proceso histórico lo hace diferente a otras sociedades, en particular las industrializadas, que en su devenir histórico han desplegado procesos importantes de investigación para la solución de sus problemas públicos, desencadenando así un importante desarrollo de ciencia y tecnología con sus consecuentes impactos sobre la economía y la calidad de vida. Este modo de actuar constituye una importante experiencia de diseño y gestión de políticas públicas -es decir, de modos de propiciar gobernabilidad- que registra, en esas sociedades, éxitos y fracasos aleccionadores una vez que decidamos crear la hoja de ruta propia del Ecuador hacia la construcción de un país gobernable. La comprensión del estado de cosas respecto de la gobernabilidad en el Ecuador, además de conocer los datos generales de la población en la coyuntura actual, pasa por el análisis de los diversos elementos que propician un gobierno democrático, legítimo, responsable y capaz de orientarse hacia el desarrollo integral de la sociedad, que contemple los aspectos estratégicos que lo permitan, esto es: educación, salud, sustentabilidad de los recursos naturales, productividad y la observancia de los derechos humanos y civiles. Durante la investigación nos encontramos con varios conceptos y notaciones no uniformes ni claramente establecidos respecto de la categoría “gobernabilidad”; hemos optado por la identificación de los elementos para la gobernabilidad en el ámbito local que hace el Servicio Holandés de Cooperación al Desarrollo SNV, a los cuales haremos referencia y alimentaremos con información específica de Ecuador a lo largo de este capítulo. Los elementos para el análisis de la gobernabilidad local, según SNV, son: 1. Buen Gobierno y Democratización. (Gobierno responsable) 2. Descentralización y Gobierno Local 3. El Gobierno Local 4. Rol y funcionamiento del gobierno local. 5. Democratización de Gobiernos Locales 6. Desarrollo de las capacidades de la sociedad civil para influir en la agenda de desarrollo. 7. Desarrollar Capacidades de Diálogo de los Actores Locales 8. Alianza entre los sectores público y privado-con la comunidad para la Entrega de Servicios Básicos.
  • 14. 14 infodesarrollo.ec 9. El Desarrollo Económico local: La creación de un Ambiente propicio. Existen otros elementos que tienen singular importancia dadas las condiciones sociales actuales como son: 10. Migración y gobernabilidad 11. Mediación y arbitraje para resolución de conflictos 12. Contexto de gobernabilidad para el estudio “Gobernabilidad y Tics”. Con este marco referencial para guía de nuestras reflexiones, hemos considerado importante efectuar una síntesis de los aspectos en los cuales los diversos autores coinciden en señalar como elementos centrales de lo que cada uno denomina como “gobernabilidad”, “gobernanza” o “buen gobierno” y hacer el ejercicio de definirla para propósitos de esta investigación. Gráfico No. 1 Gobernabilidad - relación gobierno - ciudadanía Entenderemos como gobernabilidad, desde un punto de vista democrático y participativo, al resultado de una configuración tal de las relaciones Estado - Sociedad Civil que hace viable y legítima la definición de los asuntos públicos, el agenciamiento de sus soluciones y la implementación de programas, planes y políticas con participación directa y efectiva de la sociedad civil, mediante una acción gubernamental democrática que administra a la vez su propia agenda de gobierno, las demandas y propuestas ciudadanas y la capacidad estatal y gubernamental de respuesta. Como condiciones de gobernabilidad, a la vez que su producto, están, por una parte, una sociedad civil adecuadamente informada sobre sus derechos y sobre la gestión gubernamental, empoderada de una cultura política ciudadana capaz de fomentar niveles sólidos de asociación de sus miembros para participar en la esfera pública, fortalecer y transformar desde allí la estructura institucional e incidir sobre las decisiones gubernamentales respecto de la cosa pública, incluyendo la administración de los recursos públicos. Por parte de las instancias estatales, sólo es posible alcanzar una situación de gobernabilidad mediante decisiones eficientes, eficaces y transparentes; el conocimiento y aplicación apropiada y ágil de los procesos administrativos; el respeto a la legislación vigente y su observancia; la implementación e institucionalización de mecanismos de cogestión y la consolidación de canales que posibiliten la participación de la sociedad civil y le den respuesta; esto supone también una voluntad política de compartir el poder que, en el nivel local se corresponde, junto con exigir la transferencia de las competencias previstas por la Ley de Modernización del Estado y la Ley de Descentralización, el asumirlas de manera tal que organicen una gestión pública transparente y democrática, con participación ciudadana. A cargo de este proceso se encuentran el Consejo Nacional de Modernización del Estado (CONAM) y la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, institución esta última adscrita a la Presidencia de la República, cuya gestión está enfocada a fortalecer la capacidad de articulación de la acción del Gobierno con los actores del diálogo social, y, por esa vía construir nuevas formas de las relación entre el Gobierno y la Sociedad Civil. Agenda Gubernamental Problemas públicos ESFERA PÚBLICA GOBERNABILIDAD GOBERNABILIDAD GOBERNABILIDAD GOBERNABILIDAD
  • 15. 15 infodesarrollo.ec Tabla No. 2 - Características de la gobernabilidad - Síntesis de varios autores consultados SOCIEDAD ESTADO – GOBIERNO LOCAL CARACTERÍSTICAS DE LA ESFERA PÚBLICA (Información. Cultura política ciudadana: o Valores y percepciones. o Modos de demanda y ejercicio de derechos y democracia (libertades). o Modos de socialización. Asociatividad - cohesión. Deliberación Capacidad de intervención: o Participación sobre la cosa pública, incluida administración de recursos públicos). Diversos sujetos sociales. Decisión. Implementación de mecanismos de descentralización eficaces. Eficiencia y transparencia de su acción - publicación de la gestión. Cogestión pública de asuntos locales. Legitimidad - o Consolidación de instituciones democráticas - canales que posibiliten la participación (Comunicación de doble vía). o Funcionarios identificados con intereses públicos. o Programas respetuosos de la ciudadanía que reduzcan condiciones adversas de vida. o Capacidad de negociación de sus propuestas. o Capacidad de implementación de planes, políticas y objetivos explícitos. o Adopción y negociación de propuestas de la ciudadanía. Poderes públicos en equilibrio o nivel de conflicto moderado. Clara diferenciación esfera pública de la privada - problemas públicos legítimos. Red de relaciones que cruzan fronteras entre el Estado y la Sociedad civil en interdependencia y reconocimiento de especificidad y autonomía de cada actor: o Activan procedimientos institucionales de vinculación entre los niveles de gestión pública y los de organización y participación social. o Promueven acceso universal y público a las decisiones. o Crean mediaciones institucionales e instancias de control y compartimiento del poder. o Facilitan la administración de demandas sociales en relación con la capacidad de respuesta pública. o Generan condiciones de legitimidad: consentimiento de ciudadanía frente a propuestas de gobierno local. Fuente: los autores En conclusión, las relaciones Estado - Sociedad planteadas así, producen, idealmente, condiciones que activan procedimientos institucionales de vinculación entre los niveles de gestión pública y los de organización y participación social, promueven acceso universal y público a las decisiones, crean mediaciones institucionales e instancias de control y de poder compartido, facilitan la administración de demandas sociales y generan condiciones de legitimidad tanto de la participación ciudadana cuanto de la acción gubernamental, en este caso al nivel local. El eventual resultado de las condiciones de gobernabilidad democrática será, indudablemente, un proceso sostenido y equitativo de desarrollo con perspectiva humana, todo lo cual se corresponde con los escenarios definidos en el capítulo 1. Puesto que este diagnóstico tiene como propósito identificar el uso de las TIC para el fomento de condiciones de gobernabilidad en Ecuador, con énfasis en el espacio local, el análisis
  • 16. 16 infodesarrollo.ec precedente y la definición propuesta permiten una primera aproximación a los ámbitos en los cuales es posible hacer uso de las TIC para propiciar condiciones de gobernabilidad; así, como punto de partida hemos definido que los conceptos clave para entender la relación gobernabilidad local y TIC serán los de gobernabilidad local, sociedad de la información, tecnologías de la información y comunicaciones, gobierno electrónico, gobierno en línea y e- democracia, que serán desarrollados a continuación. 2.1 GOBIERNO RESPONSABLE: No existe acuerdo conceptual sobre la definición de “Gobierno Responsable” o “Buen Gobierno”. En la literatura pueden distinguirse tres interpretaciones diferentes: 1. Una interpretación neo-liberal en que el “Buen Gobierno” se considera como un gobierno que estimula el crecimiento económico a través de la relación empresarial privada, mientras el Estado minimiza sus propios papeles y responsabilidades al máximo. Esta interpretación la aplican el FMI y el Banco Mundial; 2. una interpretación administrativa que acentúa la efectividad y eficacia del funcionamiento del gobierno. Esta interpretación normalmente la adoptan administradores e instituciones burocráticas; 3. una interpretación política con énfasis en el carácter democrático y participativo de gobierno con respeto para los derechos humanos. En esta interpretación se subraya la contribución de la sociedad civil dentro de los procesos de gobernanza. En la perspectiva del Estado ecuatoriano, se observa una inclinación muy marcada hacia la primera interpretación, dada por la actual normativa que enmarca al Estado en un papel extremamente restringido para los asuntos de carácter financiero y de inversión productiva, especialmente; y por la declaración constitucional que plantea que la economía ecuatoriana se regirá por los principios del libre mercado. Acompañando a este planteamiento se encuentra aquél que instituye a la participación ciudadana como un aspecto importante del gobierno, y las leyes de descentralización, de régimen provincial, de municipios y de juntas parroquiales. En la estructura de Gobierno Responsable existen otros elementos muy importantes en la discusión acerca de la gobernabilidad; por ejemplo, el problema de la corrupción que es percibida como una de las mayores amenazas al desarrollo económico y al perfeccionamiento de las instituciones democráticas del continente. Al respecto, el Banco Mundial propone una ecuación constituida por tres términos pertinentes al análisis de la corrupción y propender hacia la gobernabilidad2 : el primero se refiere al 2 http://www.worldbank.org/wbi/governance/esp/lac_core-e.html
  • 17. 17 infodesarrollo.ec liderazgo político (LP), que incluye la voluntad política para combatir la corrupción; el segundo elemento, consta del nivel de conocimiento e información (CI) de los determinantes y las acciones concretas en contra de la corrupción, por parte de los diferentes actores; finalmente, pero no por ello menos importante, está la acción colectiva (AC), ejercida a través de un proceso participativo y transparente. La unión de estos tres elementos en un proceso integral, transparente y participativo da lugar a una mejor gobernabilidad (MG) con menor corrupción (MC), MG & MC = LP + CI + AC. Con esto, volvemos al tema de la participación ciudadana, el cual, desde el punto de vista democrático, implica el empoderamiento de los actores sociales para la incidencia en las decisiones de gobierno; desde el punto de vista neoliberal, por otro lado, está restringida a la vigilancia de ciertas cuestiones específicas y de corte más bien ético, como es el caso de la vigilancia de la corrupción. En este diagnóstico, hemos preferido el punto de vista de participación democrática, que abarca también la vigilancia ética, pero no exclusivamente, y propicia una conciencia de acción ciudadana para la identificación de los problemas públicos, el diseño de sus soluciones y la presencia efectiva de la ciudadanía en su implementación y evaluación. 2.2 DESCENTRALIZACIÓN Y GOBIERNO LOCAL (GOBERNABILIDAD LOCAL Y REGIONAL). Según el artículo 3 de la Ley de Descentralización del Ecuador, se entiende a este proceso como “la transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y recursos, especialmente financieros, materiales y tecnológicos de origen nacional y extranjero, de que son titulares las entidades de la Función Ejecutiva hacia los Gobiernos Seccionales Autónomos a efectos de distribuir los recursos y los servicios de acuerdo con las necesidades de las respectivas circunscripciones territoriales.”3 Esos gobiernos seccionales autónomos son los que consideramos como actores de la gobernabilidad local desde el ámbito gubernamental; entre ellos figuran como medulares los gobiernos seccionales: consejos provinciales, concejos municipales y juntas parroquiales. Con todos los instrumentos jurídicos disponibles, en Ecuador hace falta un proceso exhaustivo de formación administrativa y técnica que permita a cada instancia de gobierno, en los ámbitos municipal y parroquial especialmente, que propicie condiciones para la transferencia de competencias según corresponda, y según las capacidades de gestión de esos niveles de gobierno local. Para este efecto, se ha creado un nivel intermedio de descentralización, cuyas organizaciones se han constituido en facilitadotas de la transferencia de competencias a las que alude la Ley de 3 Ley de Descentralización del Estado y Participación Social, Ley No. 27. RO/ 169 de 8 de Octubre de 1997.
  • 18. 18 infodesarrollo.ec Descentralización. Estas instancias ofrecen asistencia técnica y orientación legal y política para la adecuada identificación de las competencias que cada gobierno seccional autónomo (provincial o municipal) esté en condiciones de asumir, y son el Consorcio Nacional de Consejos Provinciales (CONCOPE), la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME), y el Consejo Nacional de Desarrollo de las Nacionalidades y los Pueblos Indios y Negros del Ecuador (CODENPE). Consorcio Nacional de Consejos Provinciales del Ecuador -CONCOPE: Es un consorcio compuesto por los consejos provinciales del país. Asesora a los consejos provinciales, coordina sus actividades, realiza propuestas de leyes, ejecuta convenios y promueve la capacitación de los funcionarios provinciales (Anexo 1 – c). Su proyecto clave de gobernabilidad es PLANTEL. Asociación de Municipalidades Ecuatorianas -AME: La Constitución Política de la República del Ecuador faculta a los municipios asociarse transitoriamente o permanentemente, para alcanzar sus objetivos comunes. En base a esta consideración, contemplada en el Art. 229, se crea la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas. AME es una institución pública permanente de representación, asistencia y coordinación de las municipalidades del Ecuador. Tiene personalidad jurídica de derecho público y patrimonio propio. Su domicilio y sede esta en la Capital de la República. Integran la Asociación todas las municipalidades de la República en Ecuador (Anexo 1 -d). Datos completos de identificación de los 220 municipios del Ecuador se encuentran en el Anexo 2. El proyecto GOBEL, con la cooperación de GTZ, propone mecanismos para implementar el gobierno electrónico en el ámbito municipal en todo el país. Consejo Nacional de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos Indios y Negros del Ecuador (CODENPE): Según el art. 84, numeral 1 de la Constitución Política de la República del Ecuador, el Estado reconoce y garantiza a los pueblos indígenas y afro - ecuatorianos " Mantener, desarrollar y fortalecer su identidad y tradiciones en lo espiritual, cultural, lingüístico, social, político y económico. El numeral 7 expresa "Conservar y desarrollar sus formas tradicionales de convivencia y organización social, de generación y ejercicio de la autoridad"; El art. 224 expresa que para la administración del Estado y la representación política existirán provincias, cantones y parroquias. Habrá circunscripciones territoriales indígenas y afro- ecuatorianas que serán establecidas por la ley ; y, Finalmente en el art. 228 el Estado reconoce a los gobiernos seccionales autónomos que serán ejercidos por los Consejos Provinciales, los Concejos Municipales, las Juntas Parroquiales y los organismos que determine la ley para la administración de las Circunscripciones Territoriales Indígenas y Afro -ecuatorianas. Este es el marco jurídico de CODENPE, organismo autónomo adscrito a la Presidencia de la República, que coordina la ejecución de proyectos de desarrollo en beneficio de las nacionalidades y pueblos indígenas; este organismo responde a los intereses de los pueblos indígenas del Ecuador en sus programas y proyectos de desarrollo, dirigidos y operados por personal indígena.
  • 19. 19 infodesarrollo.ec Adscrita al CODENPE se encuentra la Dirección Nacional de Educación Intercultural Bilingüe, que se ocupa de la educación de los pueblos indígenas en forma autónoma y cuyos resultados están expresados en la visibilidad y protagonismo político del movimiento indígena ecuatoriano (Anexo 1- h). El proyecto FORMIA, Fortalecimiento de Municipios Alternativos del Ecuador, comprende un componente de administración “cero papeles”. 2.3 GOBIERNO LOCAL - ROL Y FUNCIONAMIENTO. Aunque en un apartado posterior, en el capítulo 4., expondremos en síntesis el marco jurídico que perfila la acción gubernamental en el ámbito local, y sus vinculaciones con el tema TICs, como parte de la noción de gobernabilidad definida para este diagnóstico, por el momento consideramos importante una descripción austera de las características de cada actor de gobierno local; mayor información y extractos de su correspondiente marco legal constan en el Anexo 1 - a. Consejos Provinciales: Son entes autónomos que representan a las provincias, promueven y ejecutan obras de alcance provincial en las áreas de productividad, competitividad, apoyo a la producción, planificación regional, ambientales, y manejo de cuencas hidrográficas, en busca de regiones o ciudad – regiones que favorezcan al desarrollo de la comunidad. Son actualmente 22, y se corresponden con cada una de las provincias del Ecuador (Anexo 1 –b). Concejos Municipales: Son entes autónomos que ejercen el gobierno cantonal, para lo cual dictan ordenanzas, crean, modifican y suprimen tasas y contribuciones especiales de mejoras, y planifican el desarrollo cantonal. Juntas Parroquiales: De reciente creación, son las instancias de gobierno de carácter más local; se llaman a sí mismas “gobiernos territoriales” porque son la instancia de representación política institucional mínima del país (Anexo 1- e). 2.4 DEMOCRATIZACIÓN DE GOBIERNOS LOCALES (DEMOCRACIA PARTICIPATIVA). La Ley de Descentralización y Participación Social instituye como instancias de participación social legalmente reconocidas a las organizaciones de base con personería jurídica dentro de las figuras de: federaciones barriales, comités barriales, comunidades indígenas o afro ecuatorianas, comunas, cabildos y palenques, y organizaciones de género. Comités Barriales: Son organizaciones con personería jurídica. Su ámbito de acción estará delimitado físicamente por el concejo municipal dentro del territorio de su circunscripción parroquial. Su desenvolvimiento administrativo se sujetará a lo dispuesto en sus estatutos y reglamentos (Anexo 1- f).
  • 20. 20 infodesarrollo.ec Federaciones barriales: Son asociaciones de derecho privado sin fines de lucro, con personería jurídica, integradas por los representantes de los comités barriales. Su desenvolvimiento administrativo se sujetará a lo dispuesto en sus estatutos y reglamentos (Anexo 1- g). También son actoras las organizaciones de la sociedad civil -OSC-, y organizaciones corporativas: cámaras y gremios, aunque no se encuentran consideradas por la Ley de Descentralización. Para ubicar la relación gobernabilidad y TICs es necesario describir y analizar el conceptos de democracia participativa, en donde se ubica la relación del ciudadano con el gobierno. El texto que sigue es un extracto del artículo de César Montúfar publicado en la revista electrónica Debate, bajo el título de Antipolítica, Representación Y Participación Ciudadana (Ecuador Debate N. 62 Agosto 2004), que versa sobre la problemática de la democracia y sus actores e intereses concretos. Estas consideraciones permiten identificar los rasgos que convierten a las organizaciones mencionadas en actoras de la gobernabilidad local, en tanto constituyen las dos formas de organización social: la representativa mediante proceso electoral, y la nominativa, mediante la legitimidad social otorgada por los integrantes de un grupo social que comparten la visión sobre sus problemas (problemas públicos) y los mecanismos para su solución: (…) las propuestas de democracia participativa parecen ser una variante de recursos corporativos y medios de presión particularistas. La democracia representativa no excluye la participación, sino que supone diversos mecanismos de colaboración con la autoridad legítimamente constituida, petición independiente de cuentas, expansión de derechos e innovación política. No se ignora que un fuerte obstáculo se halla constituido por partidos políticos que tienden a expresar conducciones personalizadas e impulsan intereses privados. El artículo 26 de la Constitución del Ecuador establece el ámbito y alcance de la participación política de los ciudadanos y ciudadanas (…) configura un espacio significativo para que la iniciativa ciudadana incursione en esferas de influencia sobre el poder público. Constitucionalmente hablando, la ciudadanía en el Ecuador no se agota en un ejercicio pasivo de derechos y obligaciones; tiene el potencial de proyectarse a esferas de acción que permiten el ejercicio de una ciudadanía activa. ” (…) según lo anota Mauricio Cotta en el Diccionario de Política, la representación política tiene que ver con el establecimiento de una relación regularizada de control entre gobernantes y gobernados. Adicionalmente, la representación política "consiste en un proceso de elección de los gobernantes...." 5 . La representación requiere, entonces, de mecanismos institucionalizados de competencia electoral y control político de los gobernantes por quienes los eligieron. La representación política no se limita al papel de expresión política de distintos y diferenciados sectores de la sociedad sino que incluye una función fundamental de control. Ambas dimensiones aluden al principio de la responsabilidad política,
  • 21. 21 infodesarrollo.ec uno de los ejes fundamentales de la relación entre representantes y representados en un régimen político representativo4 . En este punto, es notable como, en estos últimos cinco años, la corriente de la participación ciudadana a través del Presupuesto Participativo ha cobrado importancia entre algunas autoridades locales del Ecuador; es el caso de Cotacachi, Otavalo, Ibarra, todos en la provincia de Imbabura, en la sierra; y La Joya de los Sachas, y Francisco de Orellana, en la provincia de Orellana, en la Amazonía, como pioneros. Les han seguido: Lago Agrio y Gonzalo Pizarro (Lumbaqui); el primero con verdaderos resultados en la gestión municipal, aunque con escasa sostenibilidad, debido al carácter intermitente de la convocatoria y a la rigidez de la relación con la comunidad. 5 El Municipio del Distrito Metropolitano de Quito, si bien sostiene un proceso de comunicación ágil y permanente con los barrios periféricos dentro de su circunscripción, y a pesar de que, posterior a la participación del Alcalde del Distrito en el Foro de las Américas desarrollado en julio de 2005 en Ecuador, manifestó profundo interés en el proceso de Presupuesto Participativo desplegado por varias ciudades en Brasil y Argentina, especialmente, no existe aún una convocatoria expresa para emprender en esta iniciativa en el corto plazo. Un elemento importante a considerar es que, a nivel nacional, las Juntas Parroquiales rurales, por su cercanía a la comunidad que los ha elegido, constituyen un factor de convocatoria y un medio clave para viabilizar la participación ciudadana en sus jurisdicciones, lo cual sucede permanentemente, aunque son procesos autónomos, muchas veces fuera del marco de las políticas nacionales, provinciales y locales, sea por desconocimiento, sea por improvisación de las instancias superiores. Es destacable que, a nivel nacional, se ha difundido ampliamente la corriente que propende prácticas participativas desde el gobierno local. Hace falta, sin embargo, mayor profundidad y consistencia teórico - política y metodológica en sus propuestas; por otro lado, estos procesos demandan una política local institucionalizada que le otorgue sostenibilidad, de lo contrario se convierten en iniciativa producto del estilo del gobernante de turno, en lugar de constituir procesos de desarrollo de la democracia. 4 ANTIPOLITICA, REPRESENTACION Y PARTICIPACION CIUDADANA – ECUADOR DEBATE N. 62 Agosto 2004. César Montufar 5 De izquierda a derecha, las fotografías corresponden a: Anuncio del proceso de Planificación Participativa del Municipio de Calvas; Director del Participación Ciudadana del Municipio de Otavalo.
  • 22. 22 infodesarrollo.ec 2.5 DESARROLLO DE LAS CAPACIDADES DE LA SOCIEDAD CIVIL PARA INFLUIR EN LA AGENDA DE DESARROLLO. (PARTICIPACIÓN SOCIAL – PARTICIPACIÓN CIUDADANA) Nuevamente, para este análisis, nos basaremos en el artículo de César Montúfar publicado en la revista electrónica Debate, mencionado anteriormente (Anexo 1 –i). Hemos considerado oportuno incluir este extracto para dilucidar los mecanismos posibles y deseables de participación ciudadana en el nivel local: (…) cuando hablamos de participación ciudadana debemos reconocer al menos dos ámbitos de ejercicio de la ciudadanía. El primero que se refiere al de una ciudadanía pasiva. Este ámbito implica el ejercicio de los deberes y obligaciones básicas de los ciudadanos, a saber, ir a votar (sobre todo en países como el Ecuador en que el voto es obligatorio), pronunciarse en las consultas que les haga la autoridad, pagar impuestos, cumplir con la ley (…) la ciudadanía espera de la autoridad sin establecer ningún sistema de vigilancia social a más de los establecidos; confía que las instituciones satisfagan sus demandas y expectativas sin activar ningún mecanismo de rendición independiente de cuentas. En el esquema de ciudadanía pasiva, los electores viven la democracia al momento de ir a votar y forman parte de una tenue opinión pública que influye indirectamente en la acción cotidiana de los gobernantes. La ciudadanía pasiva no tiene otra forma de expresión que aquella que le ofrecen los sondeos de opinión. En ese sentido, puede a momentos alcanzar una enorme influencia. Pero su influencia siempre será indirecta. El segundo ámbito de participación se identifica con lo que podríamos denominar ciudadanía activa. En esta dimensión, los ciudadanos toman un papel protagónico tanto en el cumplimiento de sus obligaciones y deberes como en la garantía y satisfacción de sus derechos. Pueden, incluso, ir más allá y constituirse en agentes de colaboración, apoyo e innovación para que autoridades e instituciones cumplan con los objetivos de toda o una parte de la sociedad. En este ámbito, (la ciudadanía) se centra en, al menos, cuatro líneas de acción: exigencia y expansión de derechos y garantías; control, vigilancia y petición de cuentas; colaboración con la autoridad y fortalecimiento institucional; e innovación política. (…) estas modalidades de ciudadanía activa comportan procesos de aprendizaje democrático tanto para los actores civiles como de la sociedad política. La ciudadanía activa tiene el potencial de desatar no solo nuevas prácticas de orden político sino renovados marcos conceptuales para comprender la realidad social. 6 Hasta aquí, el autor muestra la dinámica social y política que se manifiesta en el espacio público cuando la ciudadanía asume su papel de actor en el juego democrático. 6 ANTIPOLITICA, REPRESENTACION Y PARTICIPACION CIUDADANA – ECUADOR DEBATE N. 62 Agosto 2004. César Montufar, negrita y subrayado nuestros; las negritas simples son del autor.
  • 23. 23 infodesarrollo.ec Posteriormente, Montúfar señala algunas modalidades de la ciudadanía activa; nosotros las tomaremos como los posibles resultados de la incidencia de la ciudadanía sobre la agenda de desarrollo : a) Exigencia y ampliación de derechos y garantías - según el autor, la forma de participación más frecuente históricamente y ha sido el pretexto para la organización de gran parte de la sociedad alrededor de intereses y demandas específicas: organizaciones sindicales y cámaras de la producción, organizaciones indígenas, de mujeres, ecologistas, etc. b) Control, vigilancia, petición de cuentas a la autoridad - Montúfar señala que como un aporte importante de la participación activa es la producción de información rigurosa y de calidad sobre diversos temas de interés público, en la cual los ciudadanos se basarían para mejorar sus decisiones y conocimiento; así también, aportar con esa información a las instituciones estatales. “La ciudadanía posee una capacidad inagotable de producción de información relevante de interés público” dice el autor; de ahí la gran importancia de los observatorios y veedurías. Otro aporte significativo de esta modalidad de ciudadanía activa está en su potencialidad para promover formas de mayor comunicación e información desde el Estado hacia la sociedad. (…) la función de la vigilancia ciudadana y el control social, mediante el trabajo de observatorios y veedurías, constituye una de las esferas más importantes de participación ciudadana activa. c) Colaboración con la autoridad y fortalecimiento de la institucionalidad - César Montúfar considera a esta forma de participación poco explorada; señala que mediante este mecanismo han sido posibles los procesos de presupuestación participativa, promoción y funcionamiento de asambleas de ciudadanos y estrategias que se han desarrollado primordialmente en el ámbito de los gobiernos locales, en gran parte de países y en Ecuador. Procesos de colaboración desembocan, con igual importancia, en la regeneración institucional desde la sociedad, aunque en ocasiones han sido orientados hacia esquemas de privatización. d) Innovación política - En virtud de la cualidad de actores constitutivos que tienen los ciudadanos respecto de sus organizaciones y sectores sociales, éstos se encuentran en mayor libertad de acción política -su legitimidad está dada por el carácter de actor social per se - que los actores representativos -elegidos por sufragio o líderes de partidos políticos-. A través de la acción de los actores sociales, entonces, se verifican procesos que pueden ser aprovechados para, por ejemplo, producir cuerpos legales a partir de ella, con lo cual las estructuras democráticas se renuevan y recuperan la confianza ciudadana; u otro ámbito de incidencia, tal como la generación de
  • 24. 24 infodesarrollo.ec mecanismos nuevos de procesamiento de demandas sociales y de comunicación entre gobernantes y gobernados, tal como afirma C. Montúfar.7 Las categorías de democracia participativa y de participación social o ciudadana son interdependientes: una sociedad que alcanza prácticas habituales de participación social o ciudadana está en capacidad de sostener un sistema democrático que rebasa la sola representatividad, como lo anota Montúfar; la participación social propicia el tránsito hacia un sistema democrático participativo, es decir, uno cuyo sustento se encuentra en relaciones saludables, eficaces y sólidas entre el Estado y la Sociedad Civil. En este aspecto, la mayor parte de iniciativas para fortalecer las capacidades de participación social y política de la ciudadanía se han implementado por parte de Organizaciones de la Sociedad Civil -OSCs-. Así, por ejemplo, la organización Participación Ciudadana -dirigida por el propio Doctor César Montúfar -a quien hemos citado-, mediante sus acciones provinciales y locales de convocatoria a rendición de cuentas por parte de parlamentarios y de autoridades locales y seccionales, así como los foros ciudadanos para presentación de planes de gobierno de candidatos a diferentes dignidades locales, seccionales y nacionales. Está también la Coalición Acceso, que incidió (junto con Participación Ciudadana) en la promulgación de la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública, LOTAIP, y que, entre sus proyectos se encuentra una serie de encuentros y talleres a nivel de mandos altos y medios de la burocracia nacional para posibilitar la observancia de la LOTAIP por parte de las diversas agencias e instancias de gobierno, nacional, seccional y local. Dos organizaciones, Fundación ESQUEL y Fundación Futuro Latinoamericano, mantienen por su lado, procesos de formación a autoridades y líderes locales, y a jóvenes, respectivamente, en lo que tiene que ver con gestión local, poderes locales, derechos ciudadanos y participación democrática; en una línea similar, pero con el objetivo específico de formar mediadores comunitarios rurales, bajo el marco del programa PROJUSTICIA, ha desarrollado talleres y producido materiales didácticos con contenido de formación y orientación jurídica. Importante es mencionar las actividades que ha llevado a cabo la Red Infodesarrollo con objeto de esclarecer y producir consensos para la incidencia en políticas públicas para el uso de TICs, mediante mesas redondas, investigación y desarrollo de proyectos locales con usos creativos de TICs para el desarrollo, que configuran su metodología de incidencia nacional. A continuación, un aporte de esta investigación respecto de las potencialidades de la participación ciudadana en temas de vigilancia. 7 ANTIPOLITICA, REPRESENTACION Y PARTICIPACION CIUDADANA – ECUADOR DEBATE N. 62 Agosto 2004. César Montufar, negrita y subrayado nuestros; las negritas simples son del autor.
  • 25. 25 infodesarrollo.ec Participación Ciudadana y Seguridad: La seguridad de los ciudadanos ha pasado a ser un aspecto primordial en medio de la crisis generalizada; en ese sentido, debería ser parte de las políticas públicas como parte de un objetivo y propósito concreto que merece un análisis del poder político sobre los impactos que las conductas delictivas ejercen sobre el conjunto de la sociedad y sus efectos sobre la vida de los ciudadanos. Decir que la seguridad debe ser parte de las políticas públicas, es reconocer que la inseguridad de los ciudadanos ha alcanzado proporciones de crisis, ha adquirido cierta particularidad, tiene aspectos emotivos, ejerce un amplio impacto en la vida cotidiana y por lo tanto debe ser parte de la agenda pública, si alguna vez los mandatarios nacionales interirorizan que la "agenda pública" comprende un conjunto de temas que la sociedad considera que merecen atención de los poderes públicos y pertenecen a la jurisdicción legítima del poder gubernamental. La seguridad es un de los claros ejemplos en donde la participación ciudadana es posible fortaleciendo los procesos democráticos o de democracia participativa. Participación Ciudadana, Prevención de Desastres: Durante el siglo XX fuimos testigos de dos eventos tectónicos: el terremoto de Ambato (1949) y el de Quito (1987). No obstante, desde 1541, año en que se registró el primer terremoto en la colonia, el actual Ecuador a sufrido 98 sismos con intensidad mayor o igual a siete; de éstos, 14 se localizan en un radio de 50 km. alrededor de Quito. Los siglos XVIII y XIX fueron particularmente activos pues destruyeron ciudades importantes del centro y Norte del país: Latacunga (1698) y Riobamba (1797) e Ibarra (1868). El primero obligó a refundar las ciudades de Latacunga y Ambato; el segundo obligó al traslado de Riobamba a veinte kilómetros al Norte del emplazamiento colonial(2) , la nueva ciudad siguió el trazado en damero del núcleo destruido y no se construyó de acuerdo al plano de ciudad radial, diseñado por Bernardo Darquea, por cuanto no se ajustaba a la normativa de las Leyes de Indias(3) que aún estaban vigentes, y porque con seguridad era muy difícil reasignar los lotes de acuerdo con las condiciones de emplazamiento antiguo; el tercero replanteó la traza urbana, convirtiendo a Ibarra en la primera ciudad planificada y con una normativa específica para proteger a la población de nuevos desastres8 . En el caso de los Tsunamis, para Hugo Yépez, director del Instituto Geofísico de la Escuela Política Nacional (IGEPN) “de nada sirve detectar olas gigantes si no hay una labor educativa profunda y un sistema de aviso eficaz a la población que vive en las Costas.” Y añade: No sacamos nada sin un sistema completo de alerta a la población que incluya personal técnico, equipos adecuados y, ante todo, coordinación con entidades como la Defensa Civil, la Cruz Roja, la Policía 8 Apuntes Para Una Historia Sísmica de Quito". Inés del Pino, Hugo Yépez
  • 26. 26 infodesarrollo.ec Nacional, los hospitales… que son, en última instancia, los encargados de velar por la vida y por los bienes de las personas. El experto ecuatoriano apunta a un trabajo conjunto, coordinado y más que nada sostenido en el tiempo. “Vivir en un país de riesgo sísmico como Ecuador implica educación constante, información frecuente, ejercicios de evacuación permanentes y respeto por las normas técnicas que son diseñadas para salvar vidas”. La telefonía móvil, es un sistema de comunicación (parte de las TIC) muy útil para dar alertas en medio de los desastres considerando que el número de teléfonos celulares a diciembre del 2004 es de 3’543,868.00, a través de este sistema y del envió de mensajes pueden darse aplicaciones muy útiles para la prevención de desastres mediante la participación ciudadana. Migración y Gobernabilidad: Uno de los fenómenos sociales que caracterizan al Ecuador son los desplazamientos humanos, que en los últimos años tienen una gran relevancia dado el número de ciudadanos que se han desplazado fuera del país y que sus remesas son el segundo ingreso del país luego del petróleo. Los ciudadanos que se desplazan fuera de su ámbito local natural, pierden su espacio de participación ciudadana ocasionando muchas veces que las condiciones sociales, económicas, políticas y de gobernabilidad cambien; por otro lado las costumbres que pueden adquirir en sistemas más ordenados pueden aportar en los procesos de gobernabilidad en su sistema social y político local. (Anexo 5) 2.6 DESARROLLO DE LAS CAPACIDADES DE DIÁLOGO DE LOS ACTORES LOCALES Propiciar mecanismos de participación ciudadana pasa por dotar a los actores locales de instrumentos de conocimiento, de organización política y social, y de acción, exigir y ampliar derechos y garantías es un propósito ciudadano que requiere, en primer lugar, del conocimiento de esos derechos y la clara compresión de su ejercicio y las obligaciones que se derivan de él. Al momento, únicamente existe un mecanismo de parte del Estado que fomente este conocimiento necesario para el empoderamiento ciudadano, dedicado hacia los sectores rurales, y consiste en el proyecto de Pro Justicia, de “acercamiento del ordenamiento legal al campesino”. Desafortunadamente, no hemos podido acceder a mayor información sobre este proyecto, aunque conocemos que tiene como objetivo formar mediadores comunitarios para conflictos rurales. La mayor parte de alternativas que ofrecen incrementar la capacidad de diálogo de los actores locales son provenientes de organizaciones de la sociedad civil, mediante capacitación, proyectos de observatorios, e inclusive la línea de incidencia directa sobre políticas públicas, entre otros, que fueron mencionados en el punto anterior. Pocos de ellos dedican su atención exclusiva al conocimiento de derechos ciudadanos en general o al análisis de coyuntura y a la generación de soluciones autogestionarias para el ejercicio de derechos ciudadanos.
  • 27. 27 infodesarrollo.ec Un actor fundamental en este punto lo constituyen las iglesias locales. La Iglesia de San Miguel de Sucumbíos, en la Amazonía, por ejemplo, participa y tiene alto ascendente frente a la mayoría de las autoridades civiles, militares y policiales de la provincia; actúa en la Asamblea Biprovincial Sucumbíos / Orellana y es un actor clave en la identificación, registro y acogida de desplazados del conflicto colombiano, con apoyo de ACNUR. Otro ejemplo, con igual nivel de prestigio y convocatoria ciudadana, el obispo de Esmeraldas, ha sido la vía mediante la cual ha sido posible, en la última coyuntura, sobreponer el interés de la provincia a la filiación política de las autoridades disímiles de cada cantón. Estos ejemplos están precedidos históricamente por las cabinas radiales populares sembradas por Mons. Leonidas Proaño en Cotopaxi y Chimborazo, y que han sido asumidas y desarrolladas por organizaciones indígenas de base durante más de dos décadas. En otro sentido, los proyectos de educación ciudadana juvenil desarrollados por la municipalidad de Ibarra aportan con el espacio para la expresión y la formación en derechos ciudadanos y en autoestima de la juventud imbabureña. El Centro Juvenil de Información, la Asamblea de Jóvenes (presencial y en línea), y la cabina de radio (una nueva actividad que es parte del Centro) son actividades que, al decir de los jóvenes, sus promotores y los vecinos de la ciudad, están canalizando adecuadamente la inquietud propia de esa edad hacia el interés de la colectividad, evitando conflictos y reduciendo entre sus participantes el riesgo de integrar pandillas o de consumir alcohol y protagonizar incidentes violentos. Por su lado, el Municipio de Otavalo lleva adelante un proceso de capacitación en la misma línea de PROJUSTICIA, iniciando a los líderes de comunidades indígenas de su jurisdicción en temas legales que permitan paliar o reducir el impacto de los conflictos entre las autoridades y los ciudadanos. Esta iniciativa la lleva a cabo el Departamento de Participación Rural del municipio. Mediación y Arbitraje para la Resolución de Conflictos A propósito de la capacidad de diálogo entre los actores locales, una nueva y moderna Ley de Arbitraje y Mediación rige en el Ecuador desde el 4 de Septiembre de 1997. Reemplaza a una ley especial que estuvo vigente desde el 28 de Octubre de 1963. La nueva Ley deroga la sección XXX del titulo II del libro II del Código de Procedimiento Civil, la sección XV del titulo I de la ley orgánica de la Función Judicial, el Articulo 21 de la Ley orgánica del Ministerio Publico y la parte final del Articulo 1505 del Código Civil. La nueva Ley esta en plena vigencia. La Ley tiene 64 artículos divididos en tres títulos. El titulo primero establece que el sistema arbitral es un mecanismo alternativo de solución de conflictos al cual las partes pueden someter de mutuo acuerdo, las controversias susceptibles de transacción, existentes o futuras para que sean resueltas por los Tribunales de Arbitraje administrado o por árbitros independientes que se conformaren para conocer dichas controversias. La mediación es el método mediante el cual las partes seleccionan voluntariamente un mediador que facilite un acuerdo basado en una solución aceptable para todas las partes; el arbitraje es el recurso que las partes estipulan mediante una solicitud o mediante una cláusula especial en el contrato, en la que estipulan recurrir a un centro de arbitraje en caso de conflicto
  • 28. 28 infodesarrollo.ec en el cumplimiento del contrato. El laudo arbitral dado por el tribunal arbitral es obligatorio para las partes. Si bien es cierto que los procesos de mediación y arbitraje implican la existencia previa de un conflicto, ello no obsta para que esta visión de un conflicto con resolución ejecutiva permita vislumbrar nuevos mecanismos de diálogo entre partes involucradas en una disputa, sea ésta de carácter civil o política, en el caso de los conflictos de gobernabilidad locales. Al iniciarse un procedimiento de arbitraje las partes podrán señalar si los árbitros deben decidir en equidad o en derecho. Esta diferenciación, inclusive, permite actuar analizando los hechos mas que la norma jurídica cuando se trata de un arbitraje por equidad pues los árbitros actuaran conforme a su leal saber y entender atendiendo los principios universales de la sana critica. En este caso los árbitros no tienen que ser necesariamente abogados. Para el caso de arbitraje fundado en derecho, los árbitros -en este caso sí obligadamente abogados- deberán atenerse a la Ley, a los principios universales del derecho, a la jurisprudencia y a la doctrina. Cuando no hubiese convenio, el laudo será dictado en equidad. 2.7 ALIANZA ENTRE LOS SECTORES PÚBLICO Y PRIVADO CON LA COMUNIDAD PARA LA DOTACIÓN DE SERVICIOS BÁSICOS 9 . En la última década, existen evidencias de una corriente que va tomando cuerpo entre la empresa privada nacional del Ecuador; se trata de la visión de “responsabilidad social”, que plantea una cierta devolución de los réditos que las empresas obtienen por su negocio a las comunidades dentro del área de influencia de su industria. Antes de ser disuelta y convertirse en lo que hoy es la empresa de cementos Holcim, la empresa “La Cemento Nacional” inició una campaña de asistencia social mediante la entrega, voluntaria y sin compromiso con instancia gubernamental alguna, de implementos escolares e inclusive la reparación de infraestructura escolar en varias localidades del Ecuador. A ella siguieron varias empresas de telefonía móvil, mediante la entrega de becas escolares a los mejores estudiantes de escuelas de escasos recursos, que ha continuado hasta el presente, con la cooperación de MOVISTAR para la implementación de Centros de Información del Programa del Muchacho Trabajador del Banco Central del Ecuador, como el de Sucumbíos, en la foto. 9 Este punto ha sido desarrollado a partir de la tesis de grado de licenciatura de Carla Palacios, “La estrategia de comunicación para el desarrollo del equipo de Relaciones Comunitarias del Oleoducto de Crudos Pesados en la parroquia de Pomasqui del Distrito Metropolitano de Quito,”, Universidad Politécnica Salesiana, julio de 2004.
  • 29. 29 infodesarrollo.ec En este orden de cosas, sin embargo, el primer proyecto de inversión transnacional que, como parte de su contrato con el Estado, asumió la obligación de entregar compensación social a todas las localidades dentro del área de influencia de construcción, fue el Consorcio OCP, Oleoducto de Crudos Pesados, que durante más de dos años impulsó proyectos de asistencia social, en unos casos, y de desarrollo humano, en otros, por un monto aproximado de 26 millones de dólares. Esta cooperación de la empresa privada, sin embargo, excepto en este último caso, que cumple las dos condiciones que se anotarán, ni ha tenido coordinación con el gobierno ni ha privilegiado la dotación de servicios básicos, como lo plantea el SNV en su análisis de los elementos de la gobernabilidad. En Ecuador no existe un marco legal que fomente esta cooperación; las leyes de hidrocarburos y minería, de aguas, de recursos madereros y otras, relacionadas con industria y explotación de recursos naturales, no contemplan la compensación social en sentido estricto, salvo en lo que se refiere a indemnizaciones particulares por usos del suelo o por declaración de utilidad pública. Ninguna de esas leyes prevé que la explotación de recursos naturales produce impactos sobre la vida de los habitantes del área en explotación los cuales tienen que ver con su sustento y su posibilidad de supervivencia -caso de las comunidades indígenas amazónicas o negras en la costa norte, por ejemplo-. Esta ausencia ha producido prácticas asistencialistas, e inclusive clientelares, por parte de las empresas transnacionales ubicadas en Ecuador, especialmente empresas dedicadas a la explotación petrolera y maderera. Es una experiencia común en la amazonía y la costa norte, vivida por comunidades enteras, plagada de procesos viciados, con la introducción de mecanismos de corrupción y debilitamiento de la organización social natural de las comunidades localizadas dentro de sus áreas de influencia. Las compañías extraen recursos e incrementan su capital con inversiones mínimas que resultan en despojo de tierras, desempleo, desplazamiento forzoso y miseria para los pobladores. En mucho, la empresa privada de la que hablamos aquí actúa más como obstáculo que como facilitadora de la gobernabilidad (v.g., Eucapacific, en el cantón Muisne, provincia de Esmeraldas, en donde las OSCs presionan al gobierno local por detener la presunta reforestación de pastizales erosionados con árboles de eucalipto, y evitar la potencial desertificación de miles de hectáreas por esa causa).10 2.8 DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL: CREACIÓN DEL AMBIENTE PROPICIO. En este diagnóstico comprendemos que la gobernabilidad es, a la vez, condición y consecuencia de un ambiente propicio para el desarrollo económico; en el ámbito local, este ambiente es difícil de lograr, dado que aún las condiciones de descentralización no han sido alcanzadas óptimamente, por lo que los recursos que corresponden a cada circunscripción 10 Cfr. CORSIGA, Evaluación de Impacto Ambiental Eucapacific, marzo 2003.
  • 30. 30 infodesarrollo.ec territorial no están siendo administrados con equidad o no son transferidos oportunamente. Al momento, únicamente 5 son los Municipios que han logrado una transferencia eficaz de varias competencias: Quito, Guayaquil, Loja, Cuenca, y Cotacachi. Aún éstos, sin embargo, no han logrado asumir la totalidad de competencias posibles, y se discute al momento si ello será deseable o pertinente para los mejores intereses de cada circunscripción local, a propósito de las empresas eléctricas y de telecomunicaciones.11 Uno de los problemas acuciosos que debe enfrentar la realidad local en todo el país es la inexistencia de políticas de estímulo a la producción agrícola de pequeños y medianos agricultores, y de industrialización de la gran producción para la exportación. La concentración de la propiedad de la tierra y las condiciones de crédito para actividades de agricultura y ganadería son identificados, desde hace ya al menos 30 años, como los dos obstáculos por excelencia para el incremento de la productividad, el abastecimiento para el mercado de consumo interno, y para la creación de fuentes de trabajo. Junto con estas condiciones, la estructura oligopólica de la economía del Ecuador fomenta la concentración de los vectores de creación de riqueza, restringiendo así todavía más la posibilidad de generar un ambiente propicio para el desarrollo económico nacional, con la consecuente afectación de la economía local. A este escenario, sumemos las reflexiones desarrolladas en el punto anterior, y tenemos un conflicto soterrado muy importante en el análisis de la gobernabilidad: en tanto las condiciones de desarrollo económico se encuentren concentradas y prácticamente cautivas, en el círculo de los oligopolios, las posibilidades de mantener condiciones de gobernabilidad son mínimas. De poco sirve que los ciudadanos conozcan sus derechos si no existe el marco económico que garantice al menos sus derechos mínimos, a la vida, al trabajo, a la salud y a la vivienda en el país. 2.9 PERCEPCIÓN DE LA GOBERNABILIDAD EN ECUADOR. Para que una visión sobre el tema de la gobernabilidad esté completa, se hace necesario que los actores en el ámbito local expresen sus percepciones respecto de ella y de las posibilidades -si las encuentran- de apoyarse en TICs para fomentarla o fortalecerla. En este apartado mencionaremos específicamente lo que toca a gobernabilidad; en el capítulo que sigue describiremos las percepciones acerca de la gobernabilidad en su relación con las TICs directamente. 11 En entrevista durante el noticiero “La Palabra” de Sonorama, el día jueves 13 de octubre a las 7h00, el Alcalde del Distrito Metropolitano de Quito, Paco Moncayo Gallegos, enfatizó que Quito ha logrado la transferencia de la competencia de gestión de las empresas eléctricas, y la participación en Andinatel debido al tamaño de la población del Distrito y al número de usuarios de los servicios; que, no obstante, los demás gobiernos locales no deberían asumir esa participación, pues en municipios más pequeños existe el enorme riesgo de incrementar exageradamente el número de funcionarios en esas empresas, debido a las prácticas clientelares y demagógicas usuales en las autoridades de provincia, lo cual reduciría los ingresos de las empresas, sus utilidades, en suma, su eficiencia. Condiciones que se convierten en argumentos para la privatización de las empresas que generan las mayores rentas a los gobiernos locales.
  • 31. 31 infodesarrollo.ec De la encuesta aplicada a 36 representantes de organismos gubernamentales (19 casos) y no gubernamentales y de la sociedad civil (17 casos), se observan hallazgos importantes, los cuales responden muy cercanamente a variables como el espacio geográfico de procedencia del encuestado, su experiencia y conocimiento de las tecnologías y los temas propuestos en el cuestionario y el tipo de organización al que se pertenece. En términos descriptivos generales, los resultados son los que mencionamos a continuación: Percepciones de organismos gubernamentales, ONGs y sociedad civil respecto de: A. Gobernabilidad 1.- Definición: Respecto del tema de gobernabilidad, en general existe un desacuerdo en cuanto a la definición más adecuada para el término; apenas un 36% del total de encuestados (13 casos) presenta una visión más o menos homogénea al respecto, decidiéndose por la definición (b), que reza: La gobernabilidad es la cualidad propia de una comunidad política según la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legitimo por la ciudadanía…”. (Xavier Arbós y Salvador Giner,1993) Sin embargo, de esos 13 casos, 6 prefieren completar la definición propuesta en la encuesta, con observaciones, alcances y elementos adicionales. Los 6 casos se suman, entonces, al 67% mayoritario (24 casos) que prefiere simplemente definir a la gobernabilidad de manera personal. De este grupo, que tiene un peso del 83%, 12 encuestados manifiestan que un elemento fundamental para la gobernabilidad es la participación ciudadana o el hecho de que la decisión popular sea tomada en cuenta por los gobernantes locales y/o nacionales, teniendo esta opinión un peso del 40% entre los casos que tienen una definición personal, y el 35% del total de opiniones. Gráfico No. 2 - Definiciones de Gobernabilidad entre actores locales 0 2 4 6 8 10 12 a. Conceptual b. Tecnocrática c. Definición propia d. No sabe / No 2.- Condiciones de gobernabilidad: Entre los diez criterios para la gobernabilidad propuestos en el cuestionario, los encuestados podían calificar a cada uno como muy importante, importante, poco importante o no responder. Los resultados manifiestan que al menos uno de los encuestados calificó a todos y cada uno de los diez criterios propuestos (participación ciudadana, plan de desarrollo, descentralización, transparencia, mejoramiento de servicios básicos, mejoramiento de servicios de salud, mejoramiento de servicios de residuos
  • 32. 32 infodesarrollo.ec sólidos, productividad, competitividad, mejoramiento institucional) como muy importantes. La jerarquía de los criterios estará determinada, por tanto, por el número de casos que hayan considerado a cada criterio individualmente: ¾28 de 36 casos (78%) califican a a la participación ciudadana como muy importante de entre diez criterios propuestos; como importante, apenas 2 casos (6%); y entre los que no le dan importancia o no responden se suman 5 casos (14%). ¾ 24 casos (67%) califican como muy importante a la transparencia / anticorrupción; 8 encuestados (22%) la califican como importante; como poco importante la califican apenas 2 encuestados (6%), igual que en 2 casos no existe calificación. ¾ 22 casos (61%) han calificado como muy importante a la productividad; 8 casos (22%) consideran importante a este criterio; solamente 1 (3%) lo considera poco importante y, finalmente en tres casos (9%) no hubo calificación. ¾ 19 casos (53%) califican al mejoramiento institucional como un criterio muy importante para la gobernabilidad; 11 encuestados (31%) la califican como importante, 2 casos lo califican como poco importante, y finalmente, dos encuestados no lo califican. ¾ 18 casos (50%) consideran que contar con planes de desarrollo es un criterio muy importante para la gobernabilidad; 11 encuestados (31%), lo consideran importante; 6 casos (17%) lo considera poco importante y apenas un encuestado no otorga calificación alguna a este criterio. ¾ Para el criterio de mejoramiento de servicios básicos como un elemento relevante para la gobernabilidad, 16 casos (44%) lo consideran muy importante; 11 casos (31%), lo consideran importante; 4 encuestas (11%) lo califican como poco importante, y 5 casos (14%) no responde o no conoce su relevancia para la gobernabilidad. ¾ Los servicios de salud son considerados un criterio muy importante para la gobernabilidad por 16 de los encuestados (44%); 12 de ellos (33%) lo consideran importante; apenas en 3 casos se lo ha considerado poco importante (9%) y 6 encuestados consideran que este criterio no tiene relación, o no le reconocen relación alguna, con la gobernabilidad. ¾ La descentralización ha sido juzgada como muy importante por un 42% de los encuestados, es decir, 15 casos; 10 casos, el 28%, la han considerado como importante; y 6 encuestados, que representan al 17% de casos, la consideran poco importante. No saben o no la consideran relevante para la gobernabilidad un desconcertante 11%, que suma 4 casos. ¾ El mejoramiento del manejo de residuos sólidos es el único criterio en el cual la mayoría de los encuestados se pronuncia como importante, con el 39%, 14 casos. Quienes han calificado como muy importante a este criterio suman 12 casos, es decir el 33% de los encuestados. El 9% de encuestas (3 de ellas) registran una calificación de poco importante para este criterio, siendo los restantes 7 casos (19%) un considerable porcentaje que no considera que este tema tenga relación, o desconoce si existe alguna, con la gobernabilidad. ¾ Con el criterio competitividad sucede que existe la mayor diversidad de calificaciones, con escaso margen de diferencia entre quienes la posicionan como muy importante (12 casos, que equivalen al 33%), importante (11 casos ó el 31%) o poco importante (7 encuestas, es decir el 19%), e inclusive en relación con los casos que no saben, no
  • 33. 33 infodesarrollo.ec responden o no encuentran relación entre este criterio y la gobernabilidad (6 encuestados ó el 17%). ¾ Finalmente, existen 10 encuestados (28%) que señalan otros criterios como relevantes para la gobernabilidad, entre los cuales se señalan: acercamiento de los representantes hacia la sociedad civil (1 caso), conocimiento de deberes y derechos por parte de los ciudadanos (2 casos), competencia - capacidad de las autoridades (1 caso), creación de fuentes de trabajo (1 caso), contar con mayoría en el Congreso o en el gobierno local (1 caso), igualdad de participación en lo económico para todos (1 caso), mejorar las leyes (1 caso), e información (1 caso). Gráfico No. 3 - Condiciones de gobernabilidad 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 1 2 3 0 a. Participación ciudadana b. Planes de desarrollo c. Descentralización d. Trasnparencia (anticorrupción) e. Mejoramiento de servicios básicos f. Mejoramiento de servicios de salud g. Mejoramiento de servicios de residuos sólidos h. Productividad 3 . - Ejes prioritarios de desarrollo: Con objeto de identificar los ejes de desarrollo que son percibidos como prioritarios por los actores de la gobernabilidad en el país, se propusieron diez categorías: Educación. Bibliotecas. Turismo. Apoyo a la producción. Creación de empresas. Apoyo a la juventud. Infraestructura. Género. Gestión interna. Mejorar la gestión de los servicios municipales / provinciales. Los resultados son los siguientes: ¾ Para el eje de educación la percepción es casi unánime, con el 97% de los encuestados pronunciándose por este como el de mayor prioridad. Solamente existe un caso que considera a este eje como poco importante en relación con el de infraestructura y el de apoyo a la producción. ¾ Como segundo en orden de prioridades, está el eje de apoyo a la producción, con el 64% de los encuestados calificándolo como número uno en importancia. Con el 50% de
  • 34. 34 infodesarrollo.ec encuestados señalándolo como muy importante, se encuentra en tercer lugar la mejora de gestión de los servicios municipales y provinciales; otro 28% lo señala como importante, el 8% considera poco importante a este eje de desarrollo y, finalmente, el 14% no lo califica en absoluto. ¾ Infraestructura es el eje que aparece en tercer lugar, con el 42% de los casos calificándolo de muy importante entre las prioridades de desarrollo; el 20% le da menor importancia a este eje que a la educación y a la producción; el 22% le concede poca importancia, siempre en relación con los mismos temas. El 17% no lo califica, existe ausencia de opinión al respecto. ¾ El Turismo es concebido como eje prioritario para el 39% de encuestados; menor importancia le asigna el 28%; poca importancia, el 22% y no opina el 12%. Por estas razones, ocupa el cuarto lugar en la escala de prioridades. ¾ El punto en discusión está en el eje de gestión interna, en donde los resultados están en tensión entre considerarlo como prioritario o como segundo en importancia; así, 36% lo propone como muy importante, mientras el 39% lo califica como de importancia secundaria frente a otros; el 8% lo considera de poca importancia y el 17% no contesta o no conoce. ¾ Muy interesante resulta el 33% que considera como eje prioritario de mucha importancia el apoyo a la juventud, sumado al 36% que lo considera de importancia moderada. Solamente el 17% considera este punto como de poca importancia para priorizarlo, y el 14% que queda no opina. Gráfico No. 4 - Ejes prioritarios de desarrollo 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 a. Directo con la autoridad local b. mediante programas de racio c. Mediante programas de televisión d. Por la pagina web e. Por correo electrónico f. Mediante folletos y panfletos g. Por prensa h. Otros ¾ La creación de empresas está calificada como un eje prioritario por apenas el 31% de encuestados, mientras el 42% le otorga importancia moderada. El 14% de la muestra registra como poco importante este aspecto del desarrollo, y otro tanto no lo califica como un eje prioritario de desarrollo. ¾ Con el 10% calificándolo como muy importante, más un 44% de encuestados que lo señala como importante, y en relación con el eje de educación, el impulso a bibliotecas aparece en este escaño de importancia. Hay un 22% que las considera poco importantes y dos casos que no califica este ítem como eje prioritario de desarrollo. ¾ Como último en la escala aparece el problema de género entre las prioridades de desarrollo de los encuestados, con apenas el 25% que lo califican como muy importante; el 36% lo considera importante, es decir, segundo en importancia respecto de otros; el 22% lo
  • 35. 35 infodesarrollo.ec considera expresamente poco importante y el 17% finalmente no responde frente a este aspecto de desarrollo. ¾ Es preciso señalar que en este ítem, el 25% de encuestados no prioriza sino que señala como muy importantes a todos los ejes sugeridos; adicionalmente, el 33% de las encuestas registran otros ejes de desarrollo a los cuales también consideran como muy importantes de tomar en cuenta.
  • 36. 36 infodesarrollo.ec Capitulo 3: El papel de la Información y comunicaciones en Gobernabilidad. 3.1 ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA. Constitución Política del Ecuador - 1998 Art. 81.- El Estado garantizará el derecho a acceder a fuentes de información; a buscar, recibir, conocer y difundir información objetiva, veraz, plural, oportuna y sin censura previa, de los acontecimientos de interés general, que preserve los valores de la comunidad, especialmente por parte de periodistas y comunicadores sociales. El principio de “Sociedad Informada” busca garantizar la participación ciudadana a través del conocimiento de lo que sucede en la esfera pública; de acuerdo con este principio, el acceso a la información es un derecho consagrado en la Constitución de la mayoría de países andinos (Constitución de Ecuador 1998, art. 81, Constitución de Colombia 1991, art. 20, 112, Constitución de Perú 1993, art. 2), desde la pasada década. “La información debe discurrir libremente. Si hay irresponsabilidad en el manejo de la información, tiene que ser sancionada, pero no puede haber antes censura”. José Ugaz (2005). Para garantizar el ejercicio de este derecho, hoy existen ya 53 países - Ecuador es uno de ellos – que cuentan con leyes de acceso a la información, mientras que otros 30 trabajan en su aprobación. En Ecuador, la Coalición Acceso, dirigida por Raquel Escobar, junto a diversas organizaciones y con una relación con la Asociación Ecuatoriana de Diarios luego de un arduo proceso logran que en el registro oficial No. 337 del martes 18 de mayo del 2004 se publique la “Ley Orgánica De Transparencia Y Acceso A La Información Pública”; su reglamento, en el Registro Oficial 507 de 19 de Enero del 2005. (Anexo 6, Análisis de la Ley 337, Ley Orgánica De Transparencia Y Acceso A La Información Pública). Está también el proyecto de la Ley de Telecomunicaciones, que en su artículo 70 pretende establecer el Comité de Contenidos, que se encargaría de censurar en los medios tanto la publicidad como la información; este tema ha suscitado encendido debate, especialmente entre los representantes de radio, televisión y prensa de cobertura nacional. Gráfico No. 5 - Circuito de comunicación y contenidos- gobernabilidad Estos esfuerzos para la gobernabilidad cobran sentido cuando los relacionamos con su propósito básico, que es el de fortalecer las relaciones entre el Estado y todas sus instancias, con los ciudadanos para mejorar la calidad de las decisiones de gobierno, en una acepción amplia. No existe relación entre organizaciones o personas particulares Estado (OGs) GOBIERNO Sociedad Civil INTERP INTERPÚ Ú BLICAS BLICAS ESFERAS PÚBLICAS Agenda Agenda - - Respuesta Respuesta Agenda Agenda - - Respuesta Respuesta Demandas Demandas - - participaci participació ón n Demandas Demandas - - participaci participació ón n
  • 37. 37 infodesarrollo.ec que no descanse sobre la comunicación; sería redundante citar el sinnúmero de autores que expresan esta particularidad, desde Machiavelo hasta los pensadores postmodernos, pasando por el fundamental J. Habermas. De modo que hablar de gobernabilidad exige tomar como ejes a la información, como contenido, y a los procesos y sistemas de comunicación, como materializadores del intercambio de ese contenido y de su sentido, para entregarlo a un uso pragmático posterior. Se torna, por tanto, extremadamente sensible el tratar acerca de las TICs como instrumentos de apoyo en la creación de condiciones de gobernabilidad. La consolidación del tejido social, la transparencia de la gestión pública, la posibilidad de incidir sobre las decisiones de gobierno por parte de la ciudadanía, la participación ciudadana en la observación de esa gestión y en el ejercicio de sus derechos para objetarla, criticarla o proponer su perfeccionamiento, son todas actividades que conllevan un elemento de comunicación: los mecanismos a través de los cuales es posible ponerlas en práctica se convierten en medios, en vasos comunicantes de las necesidades y expectativas sociales colectivas; los mensajes que se transmiten verbales, escritos o visuales -sobre formatos tradicionales, físicos, digitales-, las propuestas, los proyectos, e inclusive las protestas y movilizaciones, son la información que se intercambia y que constituye la materia prima de las relaciones estado - ciudadanía, en un entorno de gobernabilidad democrática y participativa. Gráfico No. 6 - Gobernabilidad Por supuesto, ninguna tecnología por sí puede producir un entorno gobernable. Al contrario, hacen falta las políticas que enmarquen la implementación de esa tecnología dentro de propósitos de transparencia, veeduría, participación, recojo y procesamiento de demandas y expectativas ciudadanas, ejercicio de derechos, adicionales a la intención loable de impulsar los procesos internos del estado con eficiencia y eficacia, mediante sistemas “cero papeles”, por ejemplo. En este sentido, la información y comunicación para la gobernabilidad implica una visión democrática de las relaciones entre los involucrados. Las políticas TIC, en caso de perseguir entornos de gobernabilidad, deberán recurrir a la creatividad para explotar las innúmeras posibilidades que ofrecen las tecnologías de información y comunicación. Allí están, por ejemplo, foros abiertos en radio o televisión mediante los cuales sea posible establecer discusiones sostenidas de los problemas públicos, ya no únicamente enfocados a la urgencia coyuntural de arreglar un bache en la calle vecina, sino discusiones, por ejemplo, acerca de los impactos potenciales de un proyecto de ley presentado en el Congreso Nacional. Un formato tal requeriría engranar muy bien los dos ejes: información acerca del proyecto de ley, análisis de expertos acerca de cada punto, opiniones de diversos actores y formadores de opinión; y, una exhaustiva comunicación interpersonal entre los especialistas y los ciudadanos, de manera permanente. Si bien un formato similar existe en algunas revistas informativas, se echa a faltar en ellas la suficiente apertura para la participación ciudadana con su opinión y sus expectativas, con dedicación equitativa de tiempo al aire para expertos y ciudadanos. Agenda Gubernamental Problemas públicos ESFERA PÚBLICA G GO OB BE ER RN NA AB BI IL LI ID DA AD D