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REVISTA IURIS DICTIO PERÚ | Volumen V – diciembre 2023 – pp. 43-50 43
Sección
Derecho
Administrativo
Silencio
Administrativo
Positivo
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Autor
José
María
Pacori
Cari
Editorial
Legal
Affairs
–
Lima,
Perú
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
Comentario al artículo 199.6 del TUO de la Ley 27444 - Ley del Procedimiento
Administrativo General –
[POSITIVE ADMINISTRATIVE SILENCE IN THE SANCTIONING
ADMINISTRATIVE PROCEDURE - Commentary on article 199.6 of the TUO of
Law 27444 - Law of General Administrative Procedure –]
José María Pacori Cari*
Maestro en Ciencias Políticas y Derecho Administrativo por la Universidad Nacional de San Agustín. Miembro de la
Asociación Argentina de Derecho Administrativo. Socio de la Asociación Española de Derecho del Trabajo y de la Seguridad
Social. Columnista en el Suplemento “La Gaceta Jurídica” del Diario La Razón en Bolivia. Fue Catedrático de Derecho
Administrativo en la Universidad La Salle del Perú; Catedrático de Derecho del Trabajo, Derecho de la Seguridad Social y
Derecho Comercial en la Universidad José Carlos Mariátegui del Perú. Miembro del Ilustre Colegio de Abogados de
Arequipa en el Perú. Docente de LP el portal jurídico del Perú. Member of Law Council of Australia. Miembro de Pleno
Derecho del Instituto Vasco de Derecho Procesal
Sumario: 1. Procedimiento sancionador de oficio - 2. Plazo de resolución del
procedimiento sancionador - 3. Silencio en el procedimiento recursivo sancionador -
3.1. Silencio negativo en la impugnación de la sanción - 3.2. Silencio positivo en la
impugnación de la sanción
Palabras Clave: Silencio administrativo – Procedimiento sancionador – Procedimiento
administrativo
Keywords: Administrative silence – Sanctioning procedure – Administrative procedure
Recibido 12/12/2023
Aprobado 20/12/2023
* El autor es abogado especialista en Derecho del Trabajo en el Perú. Contacto: corporacionhiramsl@gmail.com o
móvil y WhatsApp (+51) 959666272.
Resumen. Se ofrece al lector un análisis jurídico – administrativo del silencio
administrativo aplicable en los procedimientos administrativos sancionadores,
estableciendo la naturaleza de oficio de dichos procedimientos para luego indicar la
aplicación del silencio en el procedimiento recursivo sancionador.
Abstract. The reader is offered a legal-administrative analysis of the administrative
silence applicable in administrative sanctioning procedures, establishing the ex officio
nature of said procedures and then indicating the application of silence in the recursive
sanctioning procedure.
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El artículo 199, numeral 199.6, del TUO de la Ley 27444 – Decreto
Supremo 004-2019-JUS – indica
“199.6. En los procedimientos sancionadores, los recursos administrativos
destinados a impugnar la imposición de una sanción estarán sujetos al silencio
administrativo negativo. Cuando el administrado haya optado por la
aplicación del silencio administrativo negativo, será de
aplicación el silencio administrativo positivo en las siguientes
instancias resolutivas” (el resaltado es nuestro).
Qui siluit cum loqui et debuit et potuit, consentire videtur1
. El TUO de la Ley 27444 - Decreto
Supremo 004-2019-JUS- que regula el procedimiento administrativo general en el Perú,
contempla también el procedimiento administrativo sancionador aplicable, supletoriamente,
a todos los procedimientos administrativos sancionadores que se aplican en los tres (3)
niveles de gobierno, como son: gobierno nacional, gobierno regional y gobierno local, ergo,
la explicación que se dará a continuación sobre la aplicación del silencio administrativo
positivo en el procedimiento administrativo sancionador es de aplicación a todos los
procedimientos sancionadores de los distintos niveles de gobierno, siendo de aplicación el
numeral 247.2, del artículo 247 del TUO de la Ley 27444 que indica
“247.2. Las disposiciones contenidas en el presente Capítulo [Procedimiento
Sancionador] se aplican con carácter supletorio a todos los procedimientos
establecidos en leyes especiales, incluyendo los tributarios, los que deben observar necesariamente
los principios de la potestad sancionadora administrativa a que se refiere el artículo 248, así como la estructura
y garantías previstas para el procedimiento administrativo sancionador. Los procedimientos
especiales no pueden imponer condiciones menos favorables a los administrados,
que las previstas en este Capítulo” (el resaltado es nuestro).
1. PROCEDIMIENTO SANCIONADOR DE OFICIO
El procedimiento administrativo sancionador es el procedimiento administrativo iniciado de
oficio por las entidades públicas por la presunta comisión de una infracción administrativa
por parte de los administrados para disponer su absolución o imponerles sanción
administrativa, luego de un debido procedimiento.
In genere, el procedimiento administrativo sancionador es un procedimiento administrativo de
oficio, puesto que su inicio depende de la autoridad administrativa competente, no depende
del administrado, conforme se verifica del inciso 1) del artículo 255 del TUO de la Ley 27444
que indica
“Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ciñen a las siguientes disposiciones: 1. El
procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, bien por propia iniciativa o como
consecuencia de orden superior, petición motivada de otros órganos o entidades o por denuncia” (el resaltado
es nuestro).
Conforme a lo anterior, al ser el procedimiento sancionador un procedimiento de oficio, no
puede ser considerado un procedimiento de evaluación previa, el cual es iniciado por la
1 El que guarda silencio cuando debía y podía hablar parece consentir.
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solicitud del administrado (procedimiento administrativo a instancia de parte), conforme al
artículo 32 del TUO de la Ley 27444 que indica
“Todos los procedimientos administrativos que por exigencia legal, deben iniciar los administrados
ante las entidades para satisfacer o ejercer sus intereses o derechos, se clasifican conforme a las disposiciones
del presente capítulo, en: procedimientos de aprobación automática o de evaluación previa por la
entidad, y este último a su vez sujeto, en caso de falta de pronunciamiento oportuno,
a silencio positivo o silencio negativo” (el resaltado es nuestro).
De esta manera, al no ser el procedimiento administrativo sancionador, un
procedimiento de evaluación previa no está sujeto a los supuestos de silencio
administrativo positivo establecidos para este tipo de procedimientos, por lo que
resulta de importancia establecer si existe algún supuesto en el que se aplique el silencio al
procedimiento administrativo sancionador.
2. PLAZO DE RESOLUCIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
Lo indicado nos lleva a establecer cuál es el plazo que tiene una entidad pública para resolver
un procedimiento administrativo sancionador, esto para verificar la aplicación del silencio
administrativo útil en el procedimiento de evaluación previa; esta pregunta nos remite al
inciso 1) del artículo 259 del TUO de la Ley 27444 que indica
“El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses
contado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser
ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una
resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento” (el resaltado
es nuestro).
Como se observa, el plazo para resolver el procedimiento sancionador es de nueve (9) meses
contados desde la fecha de notificación del acto de imputación de cargos, plazo que podría
ser ampliado a tres (3) meses debido a una justificación objetiva, lo que nos lleva a indagar si
vencido este plazo se genera silencio administrativo, lo que nos remite al inciso 2) del artículo
259 del TUO de la Ley 27444 que indica
“Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende
automáticamente caducado administrativamente el procedimiento y se procederá a su archivo”.
De esta manera, al vencer el plazo máximo para resolver un procedimiento
sancionador no se aplica el silencio administrativo, sino la caducidad del
procedimiento administrativo, la cual al ser automática es declarada de oficio, sin perjuicio
que el administrado pida la declaración de la caducidad conforme se establece en el inciso 3)
del artículo 259 del TUO de la Ley 27444 que indica
“La caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra
facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no la haya
declarado de oficio”.
De esta manera, descartamos la posibilidad de aplicar el silencio administrativo, positivo o
negativo, en el procedimiento administrativo sancionador, por cuanto al vencimiento del
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plazo máximo para su resolución se aplicará de oficio o a pedido de parte la caducidad
administrativa.
Establecido esto, tenemos que evaluar si es aplicable el silencio administrativo en el
procedimiento recursivo del procedimiento administrativo sancionador en el entendido que
la caducidad administrativa no es aplicable al procedimiento recursivo conforme se indica en
el inciso 1) del artículo 259 del TUO de la Ley 27444 que indica
“La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo”.
3. SILENCIO EN EL PROCEDIMIENTO RECURSIVO SANCIONADOR
El artículo 199, numeral 199.6, del TUO de la Ley 27444 – Decreto Supremo 004-2019-JUS
–indica
“199.6. En los procedimientos sancionadores, los recursos administrativos destinados a impugnar la
imposición de una sanción estarán sujetos al silencio administrativo negativo. Cuando el administrado haya
optado por la aplicación del silencio administrativo negativo, será de aplicación el silencio administrativo
positivo en las siguientes instancias resolutivas”.
De la lectura de esta norma, podemos establecer la regulación del silencio administrativo en
los procedimientos administrativos sancionadores, en específico, en el procedimiento
recursivo sancionador; asimismo, encontraremos dos (2) supuestos normativos que pasamos
a desarrollar.
3.1. Silencio negativo en la impugnación de la sanción
El artículo 199, numeral 199.6, del TUO de la Ley 27444 – Decreto Supremo 004-2019-JUS
– inicialmente, indica
“199.6. En los procedimientos sancionadores, los recursos administrativos destinados a impugnar la
imposición de una sanción estarán sujetos al silencio administrativo negativo”.
De la lectura de esta norma podemos afirmar lo siguiente:
1. Se remite, in genere, a los recursos administrativos, los cuales en el procedimiento
administrativo general son dos (2): recurso de reconsideración y recurso de apelación; por
otro lado, en los procedimientos sancionadores especiales se puede considerar,
adicionalmente, el recurso de revisión cuando una ley o decreto legislativo lo establezca,
conforme se tiene del artículo 218, numeral 218.1 del TUO de la Ley 27444 que indica
“218.1 Los recursos administrativos son: a) Recurso de reconsideración. b) Recurso de apelación. Solo en
caso que por ley o decreto legislativo se establezca expresamente, cabe la interposición del recurso administrativo
de revisión”.
2. Se refiere a los recursos administrativos destinados a impugnar la imposición de sanciones
administrativas, sin embargo, no se refiere a los recursos administrativos destinados a
impugnar resoluciones que resuelven recursos administrativos interpuestos en el
procedimiento recursivo sancionador, verbi gratia, el recurso de apelación que se interpone
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contra la resolución que desestima el recurso de reconsideración que impugna la resolución
que impone sanción.
3. Iniciado el procedimiento sancionador con la notificación al administrado del acto de
imputación de cargos, verbi gratia, resolución que apertura procedimiento sancionador, este
procedimiento culmina con la notificación al administrado del acto que lo absuelve o le
impone sanción, verbi gratia, resolución que impone sanción de multa; ahora bien, en el caso
del acto que impone sanción, el administrado tendrá el plazo de quince (15) días hábiles para
interponer recursos administrativos contados a partir del día siguiente de la notificación del
acto de sanción. En el procedimiento administrativo general, los recursos que se pueden
interponer contra el acto de sanción son la reconsideración y la apelación2
, lo que nos lleva a
establecer el plazo para resolver cada uno de estos recursos, siendo de aplicación lo dispuesto
en el artículo 207, numeral 207.2, de la Ley 27444, modificada por el artículo único de la Ley
316033
, que indica
“207.2 El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días perentorios, y deberán resolverse
en el plazo de treinta (30) días, con excepción del recurso de reconsideración que se resuelve en el plazo de
quince (15) días”.
Conforme a esto, podemos establecer los siguientes supuestos:
a. En el caso de que se interponga recurso administrativo de reconsideración en contra del
acto que impone sanción, este debe ser resuelto en el plazo de quince (15) días hábiles; en el
procedimiento recursivo sancionador, en el caso de no resolver la reconsideración dentro de
los quince (15) días hábiles siguientes a su presentación, opera el silencio administrativo
negativo.
b. En el caso de que se interponga recurso administrativo de apelación en contra del acto
que impone sanción, este debe ser resuelto en el plazo de treinta (30) días hábiles; en el
procedimiento recursivo sancionador, en el caso de no resolver la apelación dentro de los
treinta (30) días hábiles siguientes a su presentación, opera el silencio administrativo negativo.
Conforme a esto, la no resolución en los plazos de ley de los recursos administrativos
(reconsideración y apelación) interpuestos en contra del acto que impone sanción, acarrea la
existencia de silencio administrativo negativo que habilita a los administrados a interponer,
de ser el caso, otros recursos administrativos o acciones ante el Poder Judicial conforme al
artículo 199, numeral 199.3, del TUO de la Ley 27444 que indica
“199.3 El silencio administrativo negativo tiene por efecto habilitar al administrado la interposición de los
recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes”.
Lo indicado lo podemos graficar en el siguiente cuadro:
2 Respecto de los recursos de revisión, estos estarán sujetos, en su interposición y resolución, a los plazos que se
establezcan en los procedimientos sancionadores especiales creados por ley o decreto legislativo
3 Esta modificación no se encuentra contenida en el Decreto Supremo 004-2019-JUS, por lo que debemos remitirnos
a la Ley 27444, no al Texto Único Ordenado todavía vigente.
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3.2. Silencio positivo en la impugnación de la sanción
El artículo 199, numeral 199.6, del TUO de la Ley 27444 – Decreto Supremo 004-2019-JUS
–, punto seguido, indica
“Cuando el administrado haya optado por la aplicación del silencio administrativo negativo, será de aplicación
el silencio administrativo positivo en las siguientes instancias resolutivas”.
De la lectura de esta norma podemos afirmar:
1. Al indicar la norma “cuando el administrado haya optado por la aplicación del silencio administrativo
negativo”, se refiere al supuesto que habiendo operado el silencio negativo al recurso
administrativo que impugna el acto de sanción, el administrado decide optar por hacer uso
del silencio negativo a través de la interposición de otros recursos administrativos que le
habilita la ley.
2. Lo indiciado en esta norma no es aplicable respecto del silencio administrativo negativo al
recurso administrativo que agota la vía administrativa, por cuanto este agotamiento, habilita
al administrado la interposición de acciones judiciales, sin embargo, ya no es posible
interponer más recursos administrativos. Veamos el siguiente gráfico:
3. El silencio positivo se aplicará cuando no se resuelva el recurso administrativo interpuesto
en contra del silencio negativo al recurso administrativo que impugna el acto de sanción.
Conforme a esto, podemos encontrar los siguientes supuestos:
a. Emitido el acto que impone sanción, el administrado interpone recurso de reconsideración,
el cual al no ser resuelto en el plazo de ley se sujeta al silencio negativo, respecto de este
silencio, el administrado opta por interponer recurso de apelación, el cual al no ser resuelto
en el plazo de ley se sujeta al silencio positivo que implicará admitir la pretensión del
administrado en sus descargos o recursos, verbi gratia, la absolución de los cargos imputados,
Acto que impone
sanción
Recurso de
Reconsideración
(15 días hábiles para
su interposición)
Sin resolución dentro
de los 15 días hábiles
siguientes a su
interposición
Silencio
administrativo
negativo
Recurso de Apelación
(15 días hábiles para
su interposición)
Sin resolución dentro
de los 30 días hábiles
siguientes a su
interposición
SIlencio
administrativo
negativo
Acto que impone
sanción
Recurso de Apelación
(no se hace uso del
recurso facultativo de
reconsideración, ni
tampoco se prevé en el
procedimiento especial
el recurso de revisión)
Silencio negativo
Demanda contenciosa
administrativo contra el
silencio negativo que
agota la vía
administrativa
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Derecho
Administrativo
Silencio
Administrativo
Positivo
-
Autor
José
María
Pacori
Cari
Editorial
Legal
Affairs
–
Lima,
Perú
la declaración de prescripción, la atenuación de la sanción y/o la nulidad del procedimiento
sancionador.
b. En un procedimiento sancionador especial que por ley o decreto legislativo establece el
recurso de revisión, emitido el acto que impone sanción, el administrado interpone recurso
de apelación, el cual al no ser resuelto en el plazo de ley se sujeta al silencio negativo, respecto
de este silencio, el administrado opta por interponer recurso de revisión, el cual al no ser
resuelto en el plazo de ley se sujeta al silencio positivo.
Lo anterior lo graficamos de la siguiente manera, para su mejor comprensión
4. Conforme al principio de informalismo, por el cual en la interpretación de las normas del
procedimiento administrativo se estará a lo que favorece al administrado, podemos afirmar
que cuando la norma indica “Cuando el administrado haya optado por la aplicación del silencio
administrativo negativo, será de aplicación el silencio administrativo positivo en las siguientes instancias
resolutivas”, la referencia a “las siguientes instancias” podría dar lugar a los siguientes supuestos
con silencio positivo:
a. En un procedimiento sancionador especial que por ley o decreto legislativo establece el
recurso de revisión, emitido el acto que impone sanción, el administrado interpone recurso
de reconsideración, el cual es desestimado por resolución, contra la cual se interpone
recurso de apelación que al no ser resuelto en el plazo de ley se sujeta al silencio negativo,
respecto de este silencio, el administrado opta por interponer recurso de revisión, el cual al
no ser resuelto en el plazo de ley se sujeta al silencio positivo, por ser la revisión una siguiente
instancia resolutiva. Graficamos este supuesto
b. También, en un procedimiento sancionador especial que por ley o decreto legislativo
establece el recurso de revisión, emitido el acto que impone sanción, el administrado
interpone recurso de reconsideración, el cual es desestimado por silencio negativo, contra la
cual interpone recurso de apelación el que es resuelto desestimando el recurso, respecto del
acto que desestima la apelación, el administrado opta por interponer recurso de revisión, el
cual al no ser resuelto en el plazo de ley se sujeta al silencio positivo, por ser la revisión una
siguiente instancia resolutiva. Graficamos este supuesto
Acto que impone
sanción
Recurso de
Reconsideración
Silencio negativo
Recurso de
Apelación
Silencio positivo
Recurso de
Apelación
Silencio negativo
Recurso de
Revisión
Silencio positivo
Acto que impone
sanción
Recurso de
Reconsideración
Resolución que
desestima la
reconsideración
Recurso de
Apelación
Silencio negativo
Recurso de
Revisión
Silencio positivo
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Administrativo
Silencio
Administrativo
Positivo
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Autor
José
María
Pacori
Cari
Editorial
Legal
Affairs
–
Lima,
Perú
CONCLUSIONES
En el procedimiento administrativo general, vencido el plazo para resolver el procedimiento
administrativo sancionador, no opera el silencio administrativo, sino la caducidad del
procedimiento administrativo.
En el procedimiento recursivo sancionador, los recursos administrativos (reconsideración y
apelación) que se interpongan contra el acto que impone sanción, en su no resolución dentro
del plazo de ley, se sujetan al silencio negativo.
En el procedimiento recursivo sancionador, existe silencio positivo por la no resolución del
recurso interpuesto en contra del silencio negativo generado por la no respuesta al recurso
que impugna la sanción administrativa.
REFERENCIAS
• Decreto Supremo 004-2019-JUS (25 de enero de 2019). Texto Único Ordenado de la
Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Perú.
Acto que impone
sanción
Recurso de
Reconsideración
Silencio negativo
Recurso de
Apelación
Resolución que
desestima
apelación
Recurso de
Revisión
Silencio positivo
Citar artículo
Pacori Cari, José María (2023). El silencio administrativo positivo en el
procedimiento administrativo sancionador. Comentario al artículo
199.6 del TUO de la Ley 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo
General –. Revista Iuris Dictio Perú, Volumen V, diciembre 2023, pp. 43-
50. Lima, Perú: Editorial Legal Affairs.

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EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR - AUTOR JOSÉ MARÍA PACORI CARI.pdf

  • 1. REVISTA IURIS DICTIO PERÚ REVISTA IURIS DICTIO PERÚ | Volumen V – diciembre 2023 – pp. 43-50 43 Sección Derecho Administrativo Silencio Administrativo Positivo - Autor José María Pacori Cari Editorial Legal Affairs – Lima, Perú EL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Comentario al artículo 199.6 del TUO de la Ley 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General – [POSITIVE ADMINISTRATIVE SILENCE IN THE SANCTIONING ADMINISTRATIVE PROCEDURE - Commentary on article 199.6 of the TUO of Law 27444 - Law of General Administrative Procedure –] José María Pacori Cari* Maestro en Ciencias Políticas y Derecho Administrativo por la Universidad Nacional de San Agustín. Miembro de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo. Socio de la Asociación Española de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Columnista en el Suplemento “La Gaceta Jurídica” del Diario La Razón en Bolivia. Fue Catedrático de Derecho Administrativo en la Universidad La Salle del Perú; Catedrático de Derecho del Trabajo, Derecho de la Seguridad Social y Derecho Comercial en la Universidad José Carlos Mariátegui del Perú. Miembro del Ilustre Colegio de Abogados de Arequipa en el Perú. Docente de LP el portal jurídico del Perú. Member of Law Council of Australia. Miembro de Pleno Derecho del Instituto Vasco de Derecho Procesal Sumario: 1. Procedimiento sancionador de oficio - 2. Plazo de resolución del procedimiento sancionador - 3. Silencio en el procedimiento recursivo sancionador - 3.1. Silencio negativo en la impugnación de la sanción - 3.2. Silencio positivo en la impugnación de la sanción Palabras Clave: Silencio administrativo – Procedimiento sancionador – Procedimiento administrativo Keywords: Administrative silence – Sanctioning procedure – Administrative procedure Recibido 12/12/2023 Aprobado 20/12/2023 * El autor es abogado especialista en Derecho del Trabajo en el Perú. Contacto: corporacionhiramsl@gmail.com o móvil y WhatsApp (+51) 959666272. Resumen. Se ofrece al lector un análisis jurídico – administrativo del silencio administrativo aplicable en los procedimientos administrativos sancionadores, estableciendo la naturaleza de oficio de dichos procedimientos para luego indicar la aplicación del silencio en el procedimiento recursivo sancionador. Abstract. The reader is offered a legal-administrative analysis of the administrative silence applicable in administrative sanctioning procedures, establishing the ex officio nature of said procedures and then indicating the application of silence in the recursive sanctioning procedure.
  • 2. REVISTA IURIS DICTIO PERÚ REVISTA IURIS DICTIO PERÚ | Volumen V – diciembre 2023 – pp. 43-50 44 Sección Derecho Administrativo Silencio Administrativo Positivo - Autor José María Pacori Cari Editorial Legal Affairs – Lima, Perú El artículo 199, numeral 199.6, del TUO de la Ley 27444 – Decreto Supremo 004-2019-JUS – indica “199.6. En los procedimientos sancionadores, los recursos administrativos destinados a impugnar la imposición de una sanción estarán sujetos al silencio administrativo negativo. Cuando el administrado haya optado por la aplicación del silencio administrativo negativo, será de aplicación el silencio administrativo positivo en las siguientes instancias resolutivas” (el resaltado es nuestro). Qui siluit cum loqui et debuit et potuit, consentire videtur1 . El TUO de la Ley 27444 - Decreto Supremo 004-2019-JUS- que regula el procedimiento administrativo general en el Perú, contempla también el procedimiento administrativo sancionador aplicable, supletoriamente, a todos los procedimientos administrativos sancionadores que se aplican en los tres (3) niveles de gobierno, como son: gobierno nacional, gobierno regional y gobierno local, ergo, la explicación que se dará a continuación sobre la aplicación del silencio administrativo positivo en el procedimiento administrativo sancionador es de aplicación a todos los procedimientos sancionadores de los distintos niveles de gobierno, siendo de aplicación el numeral 247.2, del artículo 247 del TUO de la Ley 27444 que indica “247.2. Las disposiciones contenidas en el presente Capítulo [Procedimiento Sancionador] se aplican con carácter supletorio a todos los procedimientos establecidos en leyes especiales, incluyendo los tributarios, los que deben observar necesariamente los principios de la potestad sancionadora administrativa a que se refiere el artículo 248, así como la estructura y garantías previstas para el procedimiento administrativo sancionador. Los procedimientos especiales no pueden imponer condiciones menos favorables a los administrados, que las previstas en este Capítulo” (el resaltado es nuestro). 1. PROCEDIMIENTO SANCIONADOR DE OFICIO El procedimiento administrativo sancionador es el procedimiento administrativo iniciado de oficio por las entidades públicas por la presunta comisión de una infracción administrativa por parte de los administrados para disponer su absolución o imponerles sanción administrativa, luego de un debido procedimiento. In genere, el procedimiento administrativo sancionador es un procedimiento administrativo de oficio, puesto que su inicio depende de la autoridad administrativa competente, no depende del administrado, conforme se verifica del inciso 1) del artículo 255 del TUO de la Ley 27444 que indica “Las entidades en el ejercicio de su potestad sancionadora se ciñen a las siguientes disposiciones: 1. El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio, bien por propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, petición motivada de otros órganos o entidades o por denuncia” (el resaltado es nuestro). Conforme a lo anterior, al ser el procedimiento sancionador un procedimiento de oficio, no puede ser considerado un procedimiento de evaluación previa, el cual es iniciado por la 1 El que guarda silencio cuando debía y podía hablar parece consentir.
  • 3. REVISTA IURIS DICTIO PERÚ REVISTA IURIS DICTIO PERÚ | Volumen V – diciembre 2023 – pp. 43-50 45 Sección Derecho Administrativo Silencio Administrativo Positivo - Autor José María Pacori Cari Editorial Legal Affairs – Lima, Perú solicitud del administrado (procedimiento administrativo a instancia de parte), conforme al artículo 32 del TUO de la Ley 27444 que indica “Todos los procedimientos administrativos que por exigencia legal, deben iniciar los administrados ante las entidades para satisfacer o ejercer sus intereses o derechos, se clasifican conforme a las disposiciones del presente capítulo, en: procedimientos de aprobación automática o de evaluación previa por la entidad, y este último a su vez sujeto, en caso de falta de pronunciamiento oportuno, a silencio positivo o silencio negativo” (el resaltado es nuestro). De esta manera, al no ser el procedimiento administrativo sancionador, un procedimiento de evaluación previa no está sujeto a los supuestos de silencio administrativo positivo establecidos para este tipo de procedimientos, por lo que resulta de importancia establecer si existe algún supuesto en el que se aplique el silencio al procedimiento administrativo sancionador. 2. PLAZO DE RESOLUCIÓN DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR Lo indicado nos lleva a establecer cuál es el plazo que tiene una entidad pública para resolver un procedimiento administrativo sancionador, esto para verificar la aplicación del silencio administrativo útil en el procedimiento de evaluación previa; esta pregunta nos remite al inciso 1) del artículo 259 del TUO de la Ley 27444 que indica “El plazo para resolver los procedimientos sancionadores iniciados de oficio es de nueve (9) meses contado desde la fecha de notificación de la imputación de cargos. Este plazo puede ser ampliado de manera excepcional, como máximo por tres (3) meses, debiendo el órgano competente emitir una resolución debidamente sustentada, justificando la ampliación del plazo, previo a su vencimiento” (el resaltado es nuestro). Como se observa, el plazo para resolver el procedimiento sancionador es de nueve (9) meses contados desde la fecha de notificación del acto de imputación de cargos, plazo que podría ser ampliado a tres (3) meses debido a una justificación objetiva, lo que nos lleva a indagar si vencido este plazo se genera silencio administrativo, lo que nos remite al inciso 2) del artículo 259 del TUO de la Ley 27444 que indica “Transcurrido el plazo máximo para resolver, sin que se notifique la resolución respectiva, se entiende automáticamente caducado administrativamente el procedimiento y se procederá a su archivo”. De esta manera, al vencer el plazo máximo para resolver un procedimiento sancionador no se aplica el silencio administrativo, sino la caducidad del procedimiento administrativo, la cual al ser automática es declarada de oficio, sin perjuicio que el administrado pida la declaración de la caducidad conforme se establece en el inciso 3) del artículo 259 del TUO de la Ley 27444 que indica “La caducidad administrativa es declarada de oficio por el órgano competente. El administrado se encuentra facultado para solicitar la caducidad administrativa del procedimiento en caso el órgano competente no la haya declarado de oficio”. De esta manera, descartamos la posibilidad de aplicar el silencio administrativo, positivo o negativo, en el procedimiento administrativo sancionador, por cuanto al vencimiento del
  • 4. REVISTA IURIS DICTIO PERÚ REVISTA IURIS DICTIO PERÚ | Volumen V – diciembre 2023 – pp. 43-50 46 Sección Derecho Administrativo Silencio Administrativo Positivo - Autor José María Pacori Cari Editorial Legal Affairs – Lima, Perú plazo máximo para su resolución se aplicará de oficio o a pedido de parte la caducidad administrativa. Establecido esto, tenemos que evaluar si es aplicable el silencio administrativo en el procedimiento recursivo del procedimiento administrativo sancionador en el entendido que la caducidad administrativa no es aplicable al procedimiento recursivo conforme se indica en el inciso 1) del artículo 259 del TUO de la Ley 27444 que indica “La caducidad administrativa no aplica al procedimiento recursivo”. 3. SILENCIO EN EL PROCEDIMIENTO RECURSIVO SANCIONADOR El artículo 199, numeral 199.6, del TUO de la Ley 27444 – Decreto Supremo 004-2019-JUS –indica “199.6. En los procedimientos sancionadores, los recursos administrativos destinados a impugnar la imposición de una sanción estarán sujetos al silencio administrativo negativo. Cuando el administrado haya optado por la aplicación del silencio administrativo negativo, será de aplicación el silencio administrativo positivo en las siguientes instancias resolutivas”. De la lectura de esta norma, podemos establecer la regulación del silencio administrativo en los procedimientos administrativos sancionadores, en específico, en el procedimiento recursivo sancionador; asimismo, encontraremos dos (2) supuestos normativos que pasamos a desarrollar. 3.1. Silencio negativo en la impugnación de la sanción El artículo 199, numeral 199.6, del TUO de la Ley 27444 – Decreto Supremo 004-2019-JUS – inicialmente, indica “199.6. En los procedimientos sancionadores, los recursos administrativos destinados a impugnar la imposición de una sanción estarán sujetos al silencio administrativo negativo”. De la lectura de esta norma podemos afirmar lo siguiente: 1. Se remite, in genere, a los recursos administrativos, los cuales en el procedimiento administrativo general son dos (2): recurso de reconsideración y recurso de apelación; por otro lado, en los procedimientos sancionadores especiales se puede considerar, adicionalmente, el recurso de revisión cuando una ley o decreto legislativo lo establezca, conforme se tiene del artículo 218, numeral 218.1 del TUO de la Ley 27444 que indica “218.1 Los recursos administrativos son: a) Recurso de reconsideración. b) Recurso de apelación. Solo en caso que por ley o decreto legislativo se establezca expresamente, cabe la interposición del recurso administrativo de revisión”. 2. Se refiere a los recursos administrativos destinados a impugnar la imposición de sanciones administrativas, sin embargo, no se refiere a los recursos administrativos destinados a impugnar resoluciones que resuelven recursos administrativos interpuestos en el procedimiento recursivo sancionador, verbi gratia, el recurso de apelación que se interpone
  • 5. REVISTA IURIS DICTIO PERÚ REVISTA IURIS DICTIO PERÚ | Volumen V – diciembre 2023 – pp. 43-50 47 Sección Derecho Administrativo Silencio Administrativo Positivo - Autor José María Pacori Cari Editorial Legal Affairs – Lima, Perú contra la resolución que desestima el recurso de reconsideración que impugna la resolución que impone sanción. 3. Iniciado el procedimiento sancionador con la notificación al administrado del acto de imputación de cargos, verbi gratia, resolución que apertura procedimiento sancionador, este procedimiento culmina con la notificación al administrado del acto que lo absuelve o le impone sanción, verbi gratia, resolución que impone sanción de multa; ahora bien, en el caso del acto que impone sanción, el administrado tendrá el plazo de quince (15) días hábiles para interponer recursos administrativos contados a partir del día siguiente de la notificación del acto de sanción. En el procedimiento administrativo general, los recursos que se pueden interponer contra el acto de sanción son la reconsideración y la apelación2 , lo que nos lleva a establecer el plazo para resolver cada uno de estos recursos, siendo de aplicación lo dispuesto en el artículo 207, numeral 207.2, de la Ley 27444, modificada por el artículo único de la Ley 316033 , que indica “207.2 El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días perentorios, y deberán resolverse en el plazo de treinta (30) días, con excepción del recurso de reconsideración que se resuelve en el plazo de quince (15) días”. Conforme a esto, podemos establecer los siguientes supuestos: a. En el caso de que se interponga recurso administrativo de reconsideración en contra del acto que impone sanción, este debe ser resuelto en el plazo de quince (15) días hábiles; en el procedimiento recursivo sancionador, en el caso de no resolver la reconsideración dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a su presentación, opera el silencio administrativo negativo. b. En el caso de que se interponga recurso administrativo de apelación en contra del acto que impone sanción, este debe ser resuelto en el plazo de treinta (30) días hábiles; en el procedimiento recursivo sancionador, en el caso de no resolver la apelación dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a su presentación, opera el silencio administrativo negativo. Conforme a esto, la no resolución en los plazos de ley de los recursos administrativos (reconsideración y apelación) interpuestos en contra del acto que impone sanción, acarrea la existencia de silencio administrativo negativo que habilita a los administrados a interponer, de ser el caso, otros recursos administrativos o acciones ante el Poder Judicial conforme al artículo 199, numeral 199.3, del TUO de la Ley 27444 que indica “199.3 El silencio administrativo negativo tiene por efecto habilitar al administrado la interposición de los recursos administrativos y acciones judiciales pertinentes”. Lo indicado lo podemos graficar en el siguiente cuadro: 2 Respecto de los recursos de revisión, estos estarán sujetos, en su interposición y resolución, a los plazos que se establezcan en los procedimientos sancionadores especiales creados por ley o decreto legislativo 3 Esta modificación no se encuentra contenida en el Decreto Supremo 004-2019-JUS, por lo que debemos remitirnos a la Ley 27444, no al Texto Único Ordenado todavía vigente.
  • 6. REVISTA IURIS DICTIO PERÚ REVISTA IURIS DICTIO PERÚ | Volumen V – diciembre 2023 – pp. 43-50 48 Sección Derecho Administrativo Silencio Administrativo Positivo - Autor José María Pacori Cari Editorial Legal Affairs – Lima, Perú 3.2. Silencio positivo en la impugnación de la sanción El artículo 199, numeral 199.6, del TUO de la Ley 27444 – Decreto Supremo 004-2019-JUS –, punto seguido, indica “Cuando el administrado haya optado por la aplicación del silencio administrativo negativo, será de aplicación el silencio administrativo positivo en las siguientes instancias resolutivas”. De la lectura de esta norma podemos afirmar: 1. Al indicar la norma “cuando el administrado haya optado por la aplicación del silencio administrativo negativo”, se refiere al supuesto que habiendo operado el silencio negativo al recurso administrativo que impugna el acto de sanción, el administrado decide optar por hacer uso del silencio negativo a través de la interposición de otros recursos administrativos que le habilita la ley. 2. Lo indiciado en esta norma no es aplicable respecto del silencio administrativo negativo al recurso administrativo que agota la vía administrativa, por cuanto este agotamiento, habilita al administrado la interposición de acciones judiciales, sin embargo, ya no es posible interponer más recursos administrativos. Veamos el siguiente gráfico: 3. El silencio positivo se aplicará cuando no se resuelva el recurso administrativo interpuesto en contra del silencio negativo al recurso administrativo que impugna el acto de sanción. Conforme a esto, podemos encontrar los siguientes supuestos: a. Emitido el acto que impone sanción, el administrado interpone recurso de reconsideración, el cual al no ser resuelto en el plazo de ley se sujeta al silencio negativo, respecto de este silencio, el administrado opta por interponer recurso de apelación, el cual al no ser resuelto en el plazo de ley se sujeta al silencio positivo que implicará admitir la pretensión del administrado en sus descargos o recursos, verbi gratia, la absolución de los cargos imputados, Acto que impone sanción Recurso de Reconsideración (15 días hábiles para su interposición) Sin resolución dentro de los 15 días hábiles siguientes a su interposición Silencio administrativo negativo Recurso de Apelación (15 días hábiles para su interposición) Sin resolución dentro de los 30 días hábiles siguientes a su interposición SIlencio administrativo negativo Acto que impone sanción Recurso de Apelación (no se hace uso del recurso facultativo de reconsideración, ni tampoco se prevé en el procedimiento especial el recurso de revisión) Silencio negativo Demanda contenciosa administrativo contra el silencio negativo que agota la vía administrativa
  • 7. REVISTA IURIS DICTIO PERÚ REVISTA IURIS DICTIO PERÚ | Volumen V – diciembre 2023 – pp. 43-50 49 Sección Derecho Administrativo Silencio Administrativo Positivo - Autor José María Pacori Cari Editorial Legal Affairs – Lima, Perú la declaración de prescripción, la atenuación de la sanción y/o la nulidad del procedimiento sancionador. b. En un procedimiento sancionador especial que por ley o decreto legislativo establece el recurso de revisión, emitido el acto que impone sanción, el administrado interpone recurso de apelación, el cual al no ser resuelto en el plazo de ley se sujeta al silencio negativo, respecto de este silencio, el administrado opta por interponer recurso de revisión, el cual al no ser resuelto en el plazo de ley se sujeta al silencio positivo. Lo anterior lo graficamos de la siguiente manera, para su mejor comprensión 4. Conforme al principio de informalismo, por el cual en la interpretación de las normas del procedimiento administrativo se estará a lo que favorece al administrado, podemos afirmar que cuando la norma indica “Cuando el administrado haya optado por la aplicación del silencio administrativo negativo, será de aplicación el silencio administrativo positivo en las siguientes instancias resolutivas”, la referencia a “las siguientes instancias” podría dar lugar a los siguientes supuestos con silencio positivo: a. En un procedimiento sancionador especial que por ley o decreto legislativo establece el recurso de revisión, emitido el acto que impone sanción, el administrado interpone recurso de reconsideración, el cual es desestimado por resolución, contra la cual se interpone recurso de apelación que al no ser resuelto en el plazo de ley se sujeta al silencio negativo, respecto de este silencio, el administrado opta por interponer recurso de revisión, el cual al no ser resuelto en el plazo de ley se sujeta al silencio positivo, por ser la revisión una siguiente instancia resolutiva. Graficamos este supuesto b. También, en un procedimiento sancionador especial que por ley o decreto legislativo establece el recurso de revisión, emitido el acto que impone sanción, el administrado interpone recurso de reconsideración, el cual es desestimado por silencio negativo, contra la cual interpone recurso de apelación el que es resuelto desestimando el recurso, respecto del acto que desestima la apelación, el administrado opta por interponer recurso de revisión, el cual al no ser resuelto en el plazo de ley se sujeta al silencio positivo, por ser la revisión una siguiente instancia resolutiva. Graficamos este supuesto Acto que impone sanción Recurso de Reconsideración Silencio negativo Recurso de Apelación Silencio positivo Recurso de Apelación Silencio negativo Recurso de Revisión Silencio positivo Acto que impone sanción Recurso de Reconsideración Resolución que desestima la reconsideración Recurso de Apelación Silencio negativo Recurso de Revisión Silencio positivo
  • 8. REVISTA IURIS DICTIO PERÚ REVISTA IURIS DICTIO PERÚ | Volumen V – diciembre 2023 – pp. 43-50 50 Sección Derecho Administrativo Silencio Administrativo Positivo - Autor José María Pacori Cari Editorial Legal Affairs – Lima, Perú CONCLUSIONES En el procedimiento administrativo general, vencido el plazo para resolver el procedimiento administrativo sancionador, no opera el silencio administrativo, sino la caducidad del procedimiento administrativo. En el procedimiento recursivo sancionador, los recursos administrativos (reconsideración y apelación) que se interpongan contra el acto que impone sanción, en su no resolución dentro del plazo de ley, se sujetan al silencio negativo. En el procedimiento recursivo sancionador, existe silencio positivo por la no resolución del recurso interpuesto en contra del silencio negativo generado por la no respuesta al recurso que impugna la sanción administrativa. REFERENCIAS • Decreto Supremo 004-2019-JUS (25 de enero de 2019). Texto Único Ordenado de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General. Perú. Acto que impone sanción Recurso de Reconsideración Silencio negativo Recurso de Apelación Resolución que desestima apelación Recurso de Revisión Silencio positivo
  • 9. Citar artículo Pacori Cari, José María (2023). El silencio administrativo positivo en el procedimiento administrativo sancionador. Comentario al artículo 199.6 del TUO de la Ley 27444 - Ley del Procedimiento Administrativo General –. Revista Iuris Dictio Perú, Volumen V, diciembre 2023, pp. 43- 50. Lima, Perú: Editorial Legal Affairs.