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Estudio del contenido laboral del Real Decreto-Ley 8/2014 de 4 de julio, ¿una ley de
acompañamiento encubierta? (y reflexiones previas sobre la degradación de la calidad
jurídica).
Eduardo Rojo Torrecilla. Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social
de la Universidad Autónoma de Barcelona.
8 de julio de 2014.
Texto publicado en el blog del autor http://www.eduardorojotorrecilla.es/
1. El Consejo de Ministros aprobó el pasado viernes el Real Decreto-Ley número 8 de
2014, “de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia”,
publicado al día siguiente en el BOE y con entrada en vigor el mismo día de su
publicación.
Consulté el BOE del día 5 poco después de su publicación electrónica y pude
comprobar que esta vez el gobierno se había “superado” con respecto a RDL anteriores.
La norma tiene un preámbulo de 39 páginas, y en el texto articulado hay 124 artículos,
25 disposiciones adicionales, 11 disposiciones transitorias y 5 disposiciones finales,
además, obviamente, de una disposición derogatoria, y decidí aparcar su lectura para
dedicarme al placer de jugar con los nietos en la playa durante todo el sabado.
Una vez leída la norma al día siguiente, estoy en condiciones de afirmar con
conocimiento de causa que en pocas normas podrán encontrarse tal cantidad de
modificaciones de muy diversas leyes que no guardan ninguna relación, o si acaso una
mínima relación entre algunas para que nadie me tache de maximalista, entre ellas. En
puridad jurídica estamos más en presencia de una de las antiguas “leyes de
acompañamiento”, es decir de leyes “complejas o multisectoriales”, y me imagino que
ante las críticas que se formularán por casi todos los grupos parlamentarios en el debate
de convalidación del RDL el próximo jueves en el Congreso (vid. Arts. 67 y 68 de su
Reglamento), el gobierno y el grupo popular se escudarán no sólo en la “extraordinaria
y urgente necesidad” de todas las medidas adoptadas (permítanme que dude, y mucho,
de dicha necesidad), sino también en el apoyo jurídico que otorga la jurisprudencia
reciente del Tribunal Constitucional a este tipo de norma, con independencia de la
deficiente técnica legislativa o de la conveniencia de que las normas regulen materias
homogéneas, con cita de la sentencia núm. 136/2011 de 11 de septiembre, en la que el
TC afirma en su fundamento jurídico 3 que “aun aceptando que una ley como la
impugnada puede ser expresión de una deficiente técnica legislativa, no por ello cabe
inferir de modo necesario una infracción de la Constitución habida cuenta que el juicio
de constitucionalidad que corresponde hacer a este Tribunal “no lo es de técnica
legislativa” [SSTC 109/1987, de 29 de junio, FJ 3 c); y 195/1996, de 28 de noviembre,
FJ 4], ni de “perfección técnica de las leyes” (SSTC 226/1993, de 8 de julio, FJ 4), pues
nuestro control “nada tiene que ver con su depuración técnica” (SSTC 226/1993, de 8
de julio, FJ 5; y 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 4). Como señala el Abogado del
Estado, la Ley 50/1998 es una ley ordinaria que no está necesitada de ninguna previsión
constitucional para ser dictada ni se ve constreñida tampoco por ningún mandato
constitucional. En sentido similar, apunta el representante del Senado, la ley ordinaria,
2
como ley que emana de las Cortes Generales, puede entrar a regular cualquier materia
no expresamente asignada a otro tipo legislativo, y es que, del bloque de la
constitucionalidad no se deriva ni impedimento alguno para que se puedan aprobar lo
que califica como “leyes transversales”, ni exigencia de ninguna clase que imponga que
cada materia deba ser objeto de un proyecto independiente, dado que las formas de
manifestarse la voluntad de las Cámaras sólo tendrán un carácter limitado cuando así se
derive del propio texto constitucional. En consecuencia, ningún óbice existe desde el
punto de vista constitucional que impida o limite la incorporación a un solo texto
legislativo, para su tramitación conjunta en un solo procedimiento, de multitud de
medidas normativas de carácter heterogéneo…”.
Bueno, sólo existe un “pequeño” problema para utilizar esta sentencia en apoyo de la
norma aprobada el viernes 4 de julio: que se trata de un RDL y no de una Ley.
2. No es ahora el momento de volver sobre la degradación de la calidad jurídica de las
normas aprobadas, tanto vía RDL como de las que han pasado el trámite parlamentario
ordinario (¿qué les parece la enmienda sobre aforamiento?), porque de ello me he
ocupado en comentarios anteriores, pero no quiero seguir dejando de afirmar mi
preocupación por el desprecio que normas como esta, de 172 páginas, suponen para el
ejercicio de la soberanía popular residenciada, hasta donde mi conocimiento alcanza, en
el Parlamento, en el que se discutirá en no más de dos horas un texto que modifica
numerosas normas y cuyo debate de totalidad puede convertirse en ininteligible para la
ciudadanía, salvo que sólo se ponga el acento, y supongo que así será por la mayor parte
de la oposición, en ese desprecio al Parlamento. Para un análisis más detallado de esta
cuestión me permito recomendar dos sugerentes artículos publicados en las redes
sociales por dos activos participantes en las mismas, el primero del diputado de la
Izquierda Plural Joan Coscubiela con el claro título de “Decreto-ley 8/2014,
unescándalo democrático”, y el segundo de la abogada Verónica del Carpio con otro
título que, sabiendo que el texto se refiere al citado RDL, no deja tampoco lugar a
dudas, “La peor corrupción”.
Para Joan Coscubiela, “Cuando ya pensábamos que el PP no podía ir a más en su
ejercicio absolutista del poder, en su abuso de los Decretos Leyes, su ninguneo al
Parlamento, en definitiva en su aversión genética a la democracia, llega otro viernes de
Dolores y el Gobierno aprueba otro Decreto Ley, el 8/2014, que supone un ataque en
toda regla a la democracia parlamentaria”. Para Verónica del Carpio, “El Gobierno sabe
que da igual que abuse -verbo insuficientemente enérgico- del real decreto-ley, que
apruebe leyes como rodillo legislativo, saltándose toda la tramitación prelegislativa -esa
antigualla que exige que se dicten informes preceptivos por diversos organismos, que se
elaboren memorias económicas serias, que haya incluso audiencia pública en ciertos
casos- y que se hurte a las Cortes y a la opinión pública la posibilidad del otro control,
el control público derivado de la publicidad de los debates parlamentarios; en un real
decreto-ley, todo va a la vez a convalidación del Congreso, aunque tenga 172 páginas
con preceptos de todo tipo que afecten a cine, Registro Civil, huelga, reforma laboral,
drones, exposiciones de Picasso, carrera militar, ferrocarriles e impuestos, temas todos
ellos, y muchos, muchísimos más, incluidos en el real decreto-ley que a día de hoy es el
penúltimo. En una misma sesión del Congreso se hablará de cine, Registro Civil,
huelga, reforma laboral, drones, exposiciones de Picasso, carrera militar, ferrocarriles e
impuestos, y muchos, muchísimos más temas. O sea, no se hablará. Porque es imposible
3
hablar de todo ello en una sesión en la que se discute si se convalida o no se convalida
un infecto batiburrillo jurídico”.
3. En fin, no querría acabar esta referencia al carácter “complejo” de la norma sin una
cita de autoridad, con independencia de mi consideración crítica sobre la política del
gobierno. Me refiero al Presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, que abordaba el
domingo, en el discurso de clausura del campus FAES 2014, la amplitud de materias
abordadas en el RDL, aunque lo hacía no desde la perspectiva jurídica sino desde su
valoración positiva del impulso reformista del gobierno y desarrollo del plan aprobado
el 6 de junio: “… Después de una etapa en la que se han hecho muchas e importantes
reformas en la economía española, vamos a iniciar la segunda generación de reformas
de la economía española y ya hemos tomado algunas decisiones importantes a lo largo
del pasado mes de junio y también en el primer Consejo de Ministros que hemos
celebrado en este mes, que ha tenido lugar el pasado viernes, donde se han tomado
decisiones importantes en materia de financiación de la actividad económica; apoyo a
las pymes y a su internacionalización; la refinanciación de la deuda; en materia de
funcionamiento competitivo de los mercados; se han tomado decisiones importantes en
materia de comercio minorista; también en infraestructuras y transportes con un nuevo
marco regulatorio en AENA, donde se va a lanzar el proceso de privatización de un
49%; modernización del régimen de los puertos del Estado; en materia ferroviaria,
donde se ha iniciado el proceso de liberalización del transporte de pasajeros; también en
materia energética hay avances y decisiones importantes en materia de liberalización del
sector de hidrocarburos; reformas en el sector del gas natural... En fin, no voy a entrar
en el detalle de lo que se ha aprobado en el pasado Consejo de Ministros pero sí quiero
hacer referencia a un tema importante que es que implantamos la Garantía Juvenil,
destinado a los menores de 25 años, que ni trabajan ni se están formando, y hasta 30
años en el caso de personas que tengan alguna discapacidad. Una serie de incentivos a
contratos que combinen formación, trabajo, bonificación de los contratos, etc. Una serie
de normas con el objetivo de atender a aquellos menores de 25 años, insisto, que ni
están trabajando, ni se están formando, para que se formen y puedan conseguir un
trabajo y, por tanto, llevar adelante un proyecto de vida…”.
4. Entro en el estudio del contenido laboral del RDL 8/2014, para lo que ha sido
necesario proceder a la lectura de toda la norma, ya que, como es habitual últimamente
en los RDL aprobados por el gobierno, es necesario prestar atención tanto al preámbulo
de la norma como al texto articulado y a las disposiciones adicionales, transitorias,
derogatorias y finales, y de esta manera podemos encontrarnos con que, en ámbitos
jurídicos aparentemente lejanos de las relaciones laborales hay algún precepto que sí se
refiere al derecho del trabajo, o que en el preámbulo de la norma se hagan determinadas
manifestaciones que después no encuentran reflejo concreto en el texto articulado.
Como ejemplo claro de esta última circunstancia, y agradezco a la profesora de la
Universidad Rey Juan Carlos, y buena amiga, Carolina Sanmartín que lo descubriera,
cabe citar la manifestación en el preámbulo de que las bonificaciones por contratación
de jóvenes acogidos a la garantía juvenil serán compatible con el resto de incentivos a la
contratación “siempre que el importe mensual a cotizar por la empresa o el trabajador
autónomo no sea negativo”, afirmándose de manera clara e indubitada que “Por tanto,
en función de la cotización que correspondiera ingresar por el trabajador, cabe la
posibilidad de que durante los primeros 6 meses, la empresa no tenga coste de
cotización, e incluso si la aplicación de ambos incentivos comporta un excedente a favor
4
de la empresa o autónomo que ha contratado, dicho excedente se podrá aplicar para
reducir la cotización de otro trabajador”.
¿Dónde está Wally, es decir dónde está el artículo o artículos que concretan la
afirmación preambular? ¿Será necesario esperar a una corrección de errores, habitual
por otra parte en este tipo de normas elaboradas de manera urgente (no confundir con
“urgente necesidad”), o se instrumentará por vía de desarrollo del RDL, sin tanta
urgencia? ¿Se han parado a leer todo el texto los periodistas que han destacado en sus
artículos esta (in)existente medida?
Además, recuerdo ahora que a las medidas aprobadas en el nuevo texto en materia de
incentivos a la contratación hay que añadir las bonificaciones del 40 % en la aportación
empresarial por contingencias comunes en la contratación del personal investigador,
previstas en el RD 475/2014 de 13 de junio, publicada en el BOE del 14 y con entrada
en vigor a los tres meses de su publicación, si bien se regula su aplicación retroactiva
“al personal investigador a tiempo completo en situación de alta a 1 de enero de 2.013”.
5. En el preámbulo del RDL 8/2014 se reitera en su primer apartado aquello ya escrito
en varias RDL anteriores, es decir la “herencia recibida”, la mejora alcanzada con las
reformas emprendidas por el gobierno resultante de las elecciones del 20 de noviembre
de 2011, y la necesidad de “profundizar” en ellas “para favorecer la recuperación
económica y la creación de empleo”. Todas las medidas adoptadas tienden según el
gobierno a “aumentar la competitividad y fomentar el funcionamiento eficiente de los
mercados y mejorar la financiación, así como a mejorar la empleabilidad”; o lo que es lo
mismo, la parte laboral siempre queda condicionada a la mejora de la situación
económica y al “funcionamiento eficiente de los mercados”, y ello es totalmente
perceptible no sólo en una afirmación del preámbulo sino también en la ordenación del
RDL, en el que no encontramos las “Medidas de fomento de la empleabilidad y la
ocupación” hasta el art. 87 (título IV) del total de 124 artículos del texto. En cuanto a la
afirmación del preámbulo que da debida cuenta de las prioridades políticas, y del orden
en que se sitúan, se afirma que la norma tiene tres ejes fundamentales, “el primero
fomentar la competitividad y el funcionamiento eficiente de los mercados; el segundo,
mejorar el acceso a la financiación; y el tercero, “fomentar la empleabilidad y la
ocupación”. Por cierto, como quien no quiere la cosa, y esta afirmación dice muy poco
de la pretendida extraordinaria y urgente necesidad de algunas medidas, se nos dice que
en la norma “además, se avanzan algunas medidas de reforma fiscal”.
Hemos de llegar al apartado VIII del preámbulo para conocer las grandes líneas (y
algunas no concretadas después en el texto articulado como ya he indicado con
anterioridad) del “régimen de implantación del sistema nacional de la garantía juvenil”
(SNGJ), así como también de otras medidas recogidas “para favorecer la ocupación”,
medidas que sin duda necesitan de mayor concreción en algunos aspectos y así se
reconoce implícitamente en el texto al dedicar un apartado específico de la disposición
final segunda, sobre habilitación normativa, a disponer que se faculta al titular de la
Dirección General del MEySS que tenga atribuidas las competencias para la
administración del Fondo Social Europeo para dictar, en el ámbito de sus competencias,
“cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación de lo dispuesto en este real
decreto-ley, así como para la habilitación de los formularios y modelos necesarios para
su desarrollo”.
5
El soporte constitucional de las medidas adoptadas se encuentra, según estipula la
disposición final primera 6, en los arts. 149.1 7ª, 13ª y 17ª, siendo muy claros a mi
entender los relativos a las competencias exclusivas en materia laboral y de régimen
económico de la Seguridad Social, y suscitándome más dudas, por la “generosidad”
con la que el gobierno está interpretando el precepto el relativo a la competencia
exclusiva “sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad
económica”.
Para conocer la explicación oficial del gobierno sobre las medidas adoptadas me remito
a dos documentos publicados el mismo día 4 en la página web del MEySS y en la
información oficial del Consejo de Ministros: “El gobierno aprueba el sistema nacional
de garantíajuvenil y nuevos incentivos a la contratación”, y “Sistema Nacional de
GarantíaJuvenil”. Por cierto, en el primer documento, y con referencia a los nuevos
incentivos para la contratación indefinida cuando esta se lleve a cabo con un joven
acogido a la garantía juvenil, no se dice nada sobre la posibilidad de que haya un
excedente de cotización, sino únicamente que la medida incentivadora será compatible
con el resto de incentivos, “siempre que el importe mensual a cotizar por la empresa o el
trabajador autónomo no sea negativo”, y en la misma línea, en la presentación del SNGJ
sólo se dice que la bonificación “es compatible con el resto de incentivos, pero nada
más”. Me pregunto quién redactó el preámbulo y quien ha redactado la nota del MEySS
y la presentación, ya que no hay sintonía entre ambas.
Las medidas adoptadas han sido valoradas positivamente por el secretario general de la
CEOE, José Mª Lacasa, que afirmaba que “van en la buena dirección, puesto que todo
lo que ayude a identificar claramente perfiles de jóvenes para incidir en su formación y
empleo es positivo”. En cambio, para CC OO “La Garantía Juvenil es insuficiente para
afrontar la gravísima situación de desempleo en la que se encuentran los jóvenes”
_la_que_se_encuentran_los_jovenes , y para la UGT, algo menos crítica, hay que poner
el acento en que “puesto que la mayoría de las acciones incluidas en el Plan de Garantía
Juvenil van a estar bonificadas, todos los programas que conjuguen formación y
ocupación en las empresas deberían ir acompañados de compromisos concretos de
contratación”
6. Del sistema de garantía juvenil puesto en marcha en el ámbito de la Unión Europea
me he ocupado en anteriores entradas del blog y a ellas me remito. Además, espero que
en poco tiempo se publique un excelente estudio que he tenido la oportunidad de leer
recientemente, elaborado por las profesoras Àngels Cabasés y Agnès Pardell, de la
Universidad de Lleida, que lleva por título “Empleo de calidad para las personas
jóvenes. ¡Otro futuro es posible! (Una visión crítica del Plan de Implantación de la
Garantía Juvenil en España)”, en cuyas conclusiones se afirma que “Buena parte de las
medidas dirigidas a la aplicación de la Garantía Juvenil se centran en estímulos a la
contratación más propios de antaño al utilizar una vez más las reducciones y las
bonificaciones a las cotizaciones de la Seguridad Social como medida de fomento del
empleo. La novedad radica en el hecho de introducir “submodalidades contractuales”
destinadas en exclusiva a los jóvenes –primer empleo joven, prácticas para el primer
empleo-, que pueden contribuir a reducir las tasas de desempleo de las personas jóvenes
temporalmente, pero que no les garantiza una estabilidad en el puesto de trabajo ni unos
ingresos suficientes para su proyecto de vida. Y en ningún caso se crea empleo neto,
6
más bien se favorece el reparto del empleo existente y una rotación de trabajadores
jóvenes en el mercado de trabajo”.
En fin, desde una perspectiva menos crítica, ya ha visto la luz el número 1 de la Revista
Derecho Social y Empresa, dedicado al empleo juvenil, y en cuya presentación, con el
título “El reto delempleo joven”, el profesor Juan Antonio Sagardoy Bengoechea
afirma que “…es importante tener en cuenta que en un contexto como el actual, la
formación académica seguirá siendo importante pero ya no bastará para garantizar el
éxito laboral. Las habilidades emprendedoras y creativas serán muy valiosas. El
autoempleo puede ser una solución a la escasez de ofertas laborales. Resulta evidente
que un trabajo para toda la vida con el mismo empleador no va a ser la norma general.
El trabajo por cuenta propia es una importante fuerza impulsora del emprendimiento,
por lo que puede contribuir en gran medida a la creación de empleo para este
colectivo”.
7. En el preámbulo se aportan datos de la Encuesta de Población Activa (EPA) sobre el
número de jóvenes de 16 a 25 años (hasta 30 para personas con discapacidad) que no
estudian ni realizan actividades formativas o laborales, y se explica que las medidas
aprobadas desarrollan en España las propuestas aprobadas en sede europea, tomando ya
en consideración el nuevo marco financiero 2014-2020 y la puesta a disposición de
1.887 millones de euros para cofinanciar gastos realizados para atención a los jóvenes a
los que va dirigida la garantía juvenil, “a través de la Iniciativa de Empleo juvenil y el
Fondo Social Europeo”. Se destacan, y no podía ser de otra forma, las medidas de
apoyo a la contratación,a las que me referiré al examinar el texto articulado, y ya se nos
da cuenta de la modificación de la Ley 11/2013 de 26 de julio, de medidas de apoyo al
emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo, “para incluir a
dicho colectivo de jóvenes en determinados incentivos a la contratación previstos en
esta norma”. Insisto en que el preámbulo informa de la posibilidad de que los incentivos
a la contratación supusieran un “excedente de cotización” a favor de la empresa y que
dicho “excedente” podrá aplicarse “para reducir la cotización de otro trabajador” (por
cierto, ¿habrá algún criterio al respecto para determinar a qué trabajador o trabajadores
se les aplicaría?), pero el texto articulado guarda total silencio al respecto. Igualmente,
se informa de la modificación de la normativa sobre contratos formativos, y se afirma
nuevamente, si bien en este caso ya se anuncia que las modificaciones se realizarán
próximamente, que dado que el contrato para la formación (y el aprendizaje, aunque
parece que se les está olvidando la cita completa de la denominación del contrato)
“cuenta ya con una potente reducción aplicable a la cotización del trabajador
contratado”, los nuevos incentivos por conceptos formativos “se podrán aplicar para
reducir, también, las cotizaciones de otros trabajadores que tenga contratados la
empresa”, quiero pensar, con lógica jurídica pero que no siempre prospera, que a otros
trabajadores acogidos a esta modalidad contractual, pero eso no lo dice expresamente el
preámbulo.
7
A continuación, se explican las modificaciones operadas en una norma muy importante,
la Ley 56/2003, de 16de diciembre, de empleo, que se llevan a cabo (algo curiosa me
resulta la argumentación para defender su necesidad vía RDL) para “adaptarla al nuevo
modelo de políticas activas de empleo y a la Estrategia Española de Activación para el
Empleo” que próximamente aprobará el gobierno. Especial impacto va a tener sobre
esta reforma la Ley 20/2013 de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado,
muy criticada por algunas Comunidades Autónomas y que ya han interpuesto recursos
de inconstitucionalidad por invasión competencial.
Igualmente la Ley 20/2013 incide de forma decisiva en las modificaciones de otra ley
laboral, la 14/1994de 1 de junio por la que se regulan las empresas de trabajo temporal,
dando cuenta en suma de que las reformas pretenden trasladar a la práctica, en el
ámbito laboral, el principio de eficacia nacional de las autorizaciones, “por lo que
resulta necesario suprimir… toda limitación en cuanto al ámbito territorial de actuación
o cualquier exigencia de ampliación de autorizaciones”, y para las agencias de
colocación la modificación se concreta en la supresión de la autorización administrativa
previa y su sustitución por una declaración responsable “que tendrá validez en todo el
territorio nacional desde el momento de su presentación”.
En fin, no podían faltar otras modificaciones, que el preámbulo califica de “cambios
puntuales” en la norma laboral por excelencia, la Ley del Estatuto de los trabajadores, y
en otra también ciertamente importante, y de la que no recuerdo ya el número de
modificaciones sufridas, la Ley sobre infracciones y sanciones en el ordensocial,
además de ampliar las medidas de apoyo a la contratación de trabajadores por cuenta
ajena previstas en el RDL 3/2014 de 28 de febrero (¡qué poco ha durado sin ser
modificado!) a los socios trabajadores o de trabajo de las cooperativas y a los
trabajadores que se incorporen como socios trabajadores a una sociedad laboral. En fin,
no sé si la medida es de “extraordinaria y urgente necesidad” (mas bien no ¿verdad?)
pero el RDL incluye un mandato al gobierno (sin fecha de ejecución) para reordenar
normativamente los incentivos al autoempleo “en el ámbito del empleo y de la
Seguridad Social”.
La justificación de la extraordinaria y urgente necesidad de las medidas aprobadas se
fundamenta por una parte en la necesidad de poner en marcha cuanto antes el marco
legal que permita la ejecución de las medidas recogidas en el Plan nacional de garantía
juvenil una vez que ya se dispone de fondos europeos programados, aquí sí se recuerda,
para 2014 y 2015. Nuevamente el alma económica de los redactores del preámbulo se
manifiesta con claridad cuando aquello que se destaca no es tanto la creación de empleo
estable y de calidad para los jóvenes, o la puesta en práctica de una oferta formativa
adecuada y que responda a las nuevas necesidades productivas y que tome en
consideración el perfil del colectivo al que se dirige el Plan, aunque quizás pueda
decirse que ello queda recogido en la genérica afirmación de la necesidad de acometer
las reformas estructurales en nuestro sistema público de empleo “que contribuya a
reforzar .. el cumplimiento y la puesta en práctica del Sistema Nacional de Garantía
Juvenil”, como que las medidas adoptadas contribuyan a “la mejora de la eficiencia,
productividad y competitividad de nuestra economía”.
8
No sé hasta qué punto puede predicarse la extraordinaria y urgente necesidad de normas
cuya razón de ser es adaptarse a las nuevas políticas de empleo (¿nuevas de verdad o
con cambio de palabras más que de contenidos?) del próximo futuro, o a una norma
aprobada en diciembre de 2013 y que ha tenido varios meses para ser desarrollada, pero
supongo que el gobierno es consciente del amplio margen de discrecionalidad (que no
arbitrariedad) política que el TC ha otorgado para que el ejecutivo dicte RDL que den
respuesta a situaciones de crisis económica y social.
Hemos de llegar al final del preámbulo para encontrar la justificación de una medida
que sin duda merecerá el aplauso de los órganos de gobierno de las Universidades (y
que esperarán que así se resuelvan problemas suscitados durante el último año), esto es
la bonificación en las cotizaciones a la Seguridad Social en supuestos de prácticas
curriculares externas de estudiantes universitarios y de formación profesional. Me
parece muy bien toda medida que facilite el acceso al mundo laboral a los estudiantes,
pero ¿qué les parece la argumentación jurídica del RDL 8/2014 para incluir una medida
de tal carácter por considerarla de extraordinaria y urgente necesidad? Con dicha
“argumentación” todas las bonificaciones y medidas varias de fomento del empleo
pueden aprobarse por la vía de RDL. En definitiva, me pregunto qué quedaría para el
representante de la soberanía popular, el Parlamento. ¿Qué les parece a los
constitucionalistas esta “argumentación"? “Por último es preciso recordar que las notas
de extraordinaria y urgente necesidad determinantes de la aprobación de todo Real
decreto-ley concurren en esta normativa atinente al régimen de las bonificaciones en la
cotización a la Seguridad Social por la practicas curriculares externas de los estudiantes
universitarios y de formación profesional que se regulan en la presente norma.
Consideramos que cualquier medida encaminada a reconocer una bonificación en la
cotización a Seguridad Social por la practicas realizadas por estudiantes universitarios y
de formación profesional, en cuento medidas que asimilan la condición de estos a los
trabajadores por cuenta ajena, participa de las condiciones de urgencia que justifican
una medida de orden legislativo como la que nos ocupa”.
8. Paso al análisis del texto articulado y, como les decía, siempre hay que prestar
atención a todo el contenido de una norma, ya que puedes encontrar preceptos de los
que no aparecen referencias en el preámbulo. En efecto, en el título II dedicado a
“Infraestructuras y transporte”, el capítulo I está dedicado a la aviación civil,
regulándose en su sección primera las “disposiciones generales en materia de regulación
aeroportuaria”, y más concretamente el marco jurídico aplicable a la red de aeropuertos
de interés general de AENA SA, de la que con carácter general el Estado continuará
reservándose la gestión directa, gestión que comprende según el art. 17.1 b) “La fijación
de los servicios mínimos en caso de huelga”. Pues bien, este precepto se complementa
con la disposición adicional decimoquinta (ya sabe todo iuslaboralista que se precie de
serlo, y en la práctica todo jurista, que la lectura de las disposiciones adicionales y
finales de algunas normas es en más de una ocasión más relevante que la del texto
articulado), que tiene el escueto título de “servicios mínimos” y en la que se dispone lo
siguiente: “El Ministerio de Fomento determinará los servicios mínimos de carácter
obligatorio para asegurar en los aeropuertos de interés general la prestación de los
servicios aeroportuarios necesarios para el transporte aéreo en los supuestos de conflicto
laboral o absentismo empresarial en dichas infraestructuras. En la determinación de los
servicios mínimos en la red de aeropuertos de interés general de Aena, S.A. se atenderá
al cumplimiento de los fines y obligaciones que le son exigibles como servicio
económico de interés general”.
9
Me formulo las siguientes preguntas a la vista del texto: ¿es un RDL el ámbito jurídico
adecuado para regular la determinación del sujeto responsable de la fijación de servicios
mínimos? ¿No hubiera sido necesario, en cualquier caso, una referencia concreta al art.
28.2 de la Constitución y al RDL 17/1977? ¿Qué entiende la norma por conflicto
laboral, es decir lo equipara a la huelga o lo amplia a otros casos de conflictividad
laboral que no impliquen paralización de la actividad? ¿Qué entiende por absentismo
empresarial? ¿Es correcto incluir al absentismo empresarial, y las medidas que se
adopten, junto con el conflicto laboral? También puede ocurrir que mi lectura de la
norma sea “desviada” por identificar servicios mínimos con el ejercicio del derecho
constitucional de huelga por los trabajadores y no ser esta ni la finalidad ni el objetivo
de la norma, pero desde luego su redacción me aboca a pensar, como mínimo,
parcialmente, en la primera hipótesis.
9. El núcleo duro de la norma se encuentra en el título IV, dedicado a “medidas de
fomento de la empleabilidad y ocupación”, que abarca los arts. 87 a 121. El capítulo I
está dedicado al SNGJ e incluye en su sección 1ª las disposiciones generales (objeto,
ámbito de aplicación, principios generales, objetivos, necesidad de inscripción) y en la
segunda la creación del fichero del SNGJ (creación y naturaleza, funciones, soporte y
conjunto de datos) y la inscripción en el mismo (objeto, requisitos, procedimiento, lista
única de demanda, y obligaciones relativas a los datos), así como también la
modificación de los datos y baja en el sistema (que incluye el acceso, rectificación,
cancelación y oposición, así como la cesión) y la atención (objeto, requisitos y proceso,
medidas y acciones). En la sección tercera se regulan las medidas de apoyo a la
contratación, incluyendo las bonificaciones por la contratación de personas beneficiarias
del SNGJ, la modificación de la Ley 11/2013 y las futuras modificaciones de la
normativa de los contratos para la formación y el aprendizaje. Por fin, la sección 4ª
regula las disposiciones comunes (creación de un fichero de datos de carácter personal,
coordinación y seguimiento, y normas aplicables a los procedimientos).
El capítulo II está dedicado a (otras) medidas en materia de políticas activas de empleo,
y procede a la modificación de numerosos artículos de la Ley de Empleo (resulta
cuando menos sorprendente, además de degradar la calidad jurídica, que una ley tan
importante como la de Empleo sea modificada, no sólo ciertamente en esta ocasión, por
la vía de un RDL y sin prácticamente debate parlamentario). El capítulo tercero procede
a la modificación de la Ley de Empresas de trabajo temporal y nuevamente de la Ley de
Empleo, en cuanto que se altera la regulación de las ETTs y las agencias de colocación.
No falta tampoco la modificación de la LET y de la LISOS, así como del RDL 3/2014,
con el cierre de este título con un precepto de difícil encaje en un RDL como es el
mandato al gobierno a reordenar los incentivos al autoempleo en materia laboral y de
protección social, incluyéndolos en una sola disposición y procediendo, en su caso, a “la
armonización de los requisitos y obligaciones legal o reglamentariamente previstos”.
10. ¿Cuál es el contenido más destacado de la nueva regulación, una más (y ojala que
con mejores resultados que las anteriores) en materia de incentivación del empleo y la
formación para un sector del colectivo juvenil?
A) La norma distingue en su ámbito de aplicación entre los sujetos que llevarán a cabo
las medidas previstas y aquellos que las recibirán y que deben cumplir una serie de
requisitos. Entre los primeros, están las Administraciones Públicas y las entidades de
derecho público vinculadas o dependientes de las mismas, “cada una en el ámbito de sus
10
competencias”, y en los segundos los jóvenes de 16 a 25 años (“mayores de 16 y
menores de 25”) ampliable hasta los 30 años para jóvenes con un grado de discapacidad
igual o superior al 33 %. Para los segundos, se requiere un compromiso activo
(recuérdese el compromiso de actividad de los perceptores de prestaciones por
desempleo regulado en el art. 231 de la Ley general de la Seguridad Social y con
remisión al art. 27 de la Ley de Empleo) y otros requisitos a los que me referiré a
continuación, en el bien entendido que la norma dispone que el acceso al SNGJ debe
producirse en igualdad de condiciones para todos los jóvenes que cumplan los requisitos
pero añadiendo inmediatamente a continuación que se dedicará especial atención “a
quienes se encuentren en una situación de desventaja y/o riesgo de exclusión”, y
concretando aún más el art. 105.3 que los sujetos que lleven a cabo las medidas y
acciones deberán otorgar prioridad “a aquellos personas jóvenes que no hayan recibido
atención por parte del Sistema y a aquellos que estén más próximos a cumplir la edad
máxima prevista en el sistema” (me pregunto si las Comunidades Autónomas estarán de
acuerdo con este grado de concreción, ya que el interrogante que me planteo es cuál es
el margen de actuación que se les deja a la hora de fijar sus prioridades de políticas
activas de empleo para el colectivo de jóvenes acogidos al SNGJ).
Los datos del colectivo de jóvenes, de acuerdo a las reglas fijadas en la norma, serán
puestos a disposición de los sujetos que llevarán a cabo las acciones previstas en el
SNGJ, y su utilización se realizará “de acuerdo a los criterios de selección y/o las
normas que regulen sus propias convocatorias o acciones”, siendo por consiguiente de
su responsabilidad la selección de los beneficiarios para cada medida adoptada, así
como también, a efectos estadísticos, “de la integración de la información generada,
para la actualización del sistema”.
Obsérvese además, y es una cuestión importante a destacar desde la perspectiva del
debate que puede abrirse sobre las cifras de personas jóvenes desempleadas, que
aquellos que puedan acceder al SNGJ deberán estar inscritos en el fichero creado al
efecto al objeto de poder participar en las acciones que se establezcan de mejora de la
intermediación y de la empleabilidad, y de fomento de la contratación y del
emprendimiento, sin necesidad de inscribirse al mismo tiempo como demandantes de
empleo, y así lo dispone de forma expresa el art. 90.1 a), que estipula que “La atención
se podrá prestar a los jóvenes que lo soliciten expresamente por los medios puestos al
efecto, con independencia de su inscripción o no como demandantes de empleo, y se
vinculará a la realización de un perfil con las características de la persona a atender”. No
parece que haya límites al número de medidas y acciones a las que pueda acogerse cada
persona, con independencia obviamente de las prioridades que se establezcan por los
sujetos que las llevan a cabo, previendo el art. 105.6 que los usuarios del sistema podrán
ser atendidos “nuevamente” siempre que sigan cumpliendo los requisitos de acceso “y
manifiesten su interés por recibir atención”.
B) Como he dicho, quienes cumplan los requisitos deberán inscribirse en el fichero
creado al efecto, al que se puede acceder a través de la página web del MEySS sobre la
estrategia deemprendimiento y empleo joven, garantía juvenil, creada expresamente al
efecto Dicho fichero será gestionado por la Dirección General del MEySS que tenga
atribuidas las competencias para la administración del Fondo Social Europeo, sin
perjuicio de que las Comunidades Autónomas puedan crear sus propios ficheros que
deberán contener en cualquier caso todos los datos generales requeridos en el art. 95
(datos personales, formación, experiencia laboral, intereses, suscripción del compromiso
de participación activa y las actuaciones o medidas ofrecidas y “con indicación del
11
grado de desarrollo alcanzado en el proceso de atención”). En cuanto a la coordinación
y seguimiento de la implantación y desarrollo del SNGJ, el art. 112 dispone que se
llevará a cabo en el seno de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales,
creándose una comisión delegada ad hoc para su seguimiento y evolución.
La inscripción se realizará de forma telemática, justificándose dicha decisión en el
preámbulo por los resultados del “Informe Juventud en España 2012” realizado por el
Instituto de la Juventud de España, que revela que “que el colectivo de jóvenes mayores
de 15 años y menores de 30 está altamente familiarizado con el uso y empleo de internet
y de ordenadores o dispositivos similares”. No obstante, también se podrá solicitar la
inscripción por vía no telemática por los personas que se encuentre en riesgo de
exclusión social y quienes acrediten una discapacidad igual o superior al 33 %.
El art. 96 regula los requisitos requeridos, entre ellos obviamente el ya apuntado de la
edad (mayores de 16 y menores de 25, y hasta 30 para personas con discapacidad).
Conviene distinguir entre los requisitos personales (edad, nacionalidad, lugar de
residencia) y los profesionales (trabajo, estudio, formación). En los primeros, se incluye
el disponer de la nacionalidad española o de otro Estado de la UE o miembro del
Espacio Económico Europeo o Suiza, debiendo residir en España en el ejercicio del
derecho a la libre circulación, así como también los ciudadanos jóvenes de terceros
países que sean “titulares de una autorización para residir en territorio español que
habilite para trabajar” (quedan fuera, por consiguiente, quienes se encuentren en
situación irregular ya sea originaria o sobrevenida, y no conviene olvidar que el
colectivo de jóvenes extranjeros que pueden encontrarse en tal situación no es un
número menospreciable), debiendo por último estar empadronada la persona solicitante
en cualquier localidad del territorio español. Con respecto a los requisitos profesionales,
se requiere una conjunción de “inacciones”: “d) No haber trabajado en los 30 días
naturales anteriores a la fecha de presentación de la solicitud. e) No haber recibido
acciones educativas que conlleven más de 40 horas mensuales en los 90 días naturales
anteriores a la fecha de presentación de la solicitud. f) No haber recibido acciones
formativas que conlleven más de 40 horas mensuales en los 30 días naturales anteriores
a la fecha de presentación de la solicitud”. Conviene destacar que los requisitos
requeridos para poder inscribirse en el fichero no serán siempre, todos ellos
conjuntamente solicitados, para poder beneficiarse de las medidas o acciones previstas
en la norma; más exactamente las “inacciones” relativas a la falta de acciones
educativas o formativas no serán requisitos necesarios para poder acceder a medidas de
apoyo a la contratación y el emprendimiento previstas en los arts. 106 a 109.
Para formalizar la inscripción, vuelvo a insistir, se requiere un requisito casi idéntico al
que deben cumplir los perceptores de prestaciones por desempleo, esto es presentar
“una declaración expresa” de tener interés en participar en el SNGJ y adquirir “un
compromiso de participación activa” en todas las actuaciones que se desarrollen. En
cambio, no existen limitaciones para darse de baja, ya que el art. 101 dispone de forma
muy clara que todo usuario del SNGJ podrá “en cualquier momento” darse de baja y
desistir con su decisión de participar en el mismo, debiendo las Comunidades
Autónomas que incorporen requisitos específicos propios para la tramitación de la
inscripción, implantar los mecanismos específicos adecuados para que los usuarios del
SNGJ puedan darse de baja.
La baja en el SNGJ se produce, en principio, por el cumplimiento de la edad máxima
fijada para su permanencia en el mismo, pero con algunas peculiaridades que en
12
términos estrictamente jurídicos deberíamos calificar de “disposiciones transitorias”,
siendo la más sorprendente en el plano jurídico la contenida en el último párrafo del
apartado 4 del art. 101, en el que se dispone que quienes hayan superado la edad
máxima pero no hayan sido atendidos previamente (es decir, que no se hayan
beneficiado de algunas de las medidas recogidas en la norma) “permanecerán en el
sistema pero sin causar baja de oficio”, algo que sólo puede entenderse en términos de
que el gobierno desea dejar la puerta abierta a una hipotética flexibilización (=
ampliación) de la edad máxima de acceso al SNGJ si concurrieran las circunstancias
que así lo aconsejaran. Es decir, la baja sólo se produce de oficio si el joven ha
participado en el SNGJ mediante alguna de las medidas puestas en marcha por los
sujetos habilitados al efecto, y también cuando se haya rechazado la participación en
cualquiera de las acciones emprendidas. En el supuesto de jóvenes que estén recibiendo
“alguna de las medidas o acciones previstas en el artículo 106, 107, 108 y 109”
(medidas de apoyo a la intermediación y empleabilidad, fomento de la contratación y
del emprendimiento) se mantendrá su permanencia en el SNGJ hasta su finalización.
C) El bloque más destacado del texto, o dicho de forma más clara la concreción de las
medidas que podrán adoptarse para facilitar la incorporación de los jóvenes al ámbito
laboral se encuentran en los arts. 107 a 109 y han sido los preceptos que lógicamente
han merecido ya mayor atención por parte de todos los comentarios y análisis que se
han efectuado de la norma. No obstante, no conviene olvidar que el artículo “marco” es
el 106, en el que se recogen, con carácter general, todas las acciones y medidas que
pueden y deben desarrollarse para alcanzar los objetivos previstos de incorporación de
los jóvenes a los ámbitos laborales, educativos y formativos.
Dado que los art. 107 a 109 se refieren a medidas de apoyo a la contratación, conviene
ahora señalar que el art. 106 c) dispone que en cumplimiento de ese objetivo “se
desarrollarán aquellas actuaciones o medidas que incentiven la inserción laboral de los
sujetos mayores de 16 años a los que se refiere el artículo 88.d) que podrán consistir en
incentivos en la cotización a la Seguridad Social, fomento de los contratos formativos
previstos en la normativa vigente, ayudas al empleo para la contratación con un período
mínimo de permanencia, fomento de la Economía Social, formación y fomento del
empleo para el colectivo de jóvenes investigadores, o cualesquiera otras de carácter
similar”.
a) Pues bien, la novedad más significativa es el establecimiento de una bonificación
mensual de 300 euros en la aportación empresarial a la cotización por Seguridad Social,
siempre y cuando se trate de la contratación indefinida (con inclusión de la modalidad
de fija discontinua) de un joven que esté inscrito en el fichero, con reducción a 225 y
150 euros mensuales cuando la jornada de trabajo sea a tiempo parcial en un porcentaje
como mínimo del 75 o 50 % equivalente a la de un trabajador a tiempo completo,
respectivamente. La norma fija un período máximo de seis meses para su duración, y la
obligación de mantener contratado al trabajador durante dicho período e incrementar
con el mismo el nivel de empleo durante esos seis meses, so pena de quedar obligada a
devolver las cantidades bonificadas.
La norma, que nace con vocación de temporalidad en cuanto que será de aplicación a las
contrataciones que se efectúen desde el 5 de julio de 2014 al 30 de junio de 2016 (con
toda probabilidad porque está condicionada por la disponibilidad de fondos europeos a
partir de 2016), deja fuera de su ámbito de aplicación, además de los supuestos
“clásicos” recogidos en la Ley 43/2006, a los trabajadores contratados cuya actividad
13
les incluya en “cualquiera de los sistemas especiales establecidos en el Régimen
General de la Seguridad Social”, entre los que se incluye, no se olvide, el del personal al
servicio del hogar familiar. Sólo podrá accederse a tales bonificaciones por una sola vez
y lo más llamativo del precepto es su compatibilidad con todo tipo de incentivos
previstos en la normativa general aplicable (ej: tarifa plana), y así se han encargado de
remarcarlo los responsables del MEySS, siempre y cuando no le “saliera positiva” al
empresario la cotización por el trabajador, o dicho de forma más técnica “siempre que el
importe mensual a cotizar por la empresa o el trabajador autónomo no sea negativo”
(insisto, no hay referencia en el texto articulado a la posible utilización de ese
“excedente de cotización” para reducir la de otro trabajador de la empresa, tal como se
afirma en el preámbulo).
b) La segunda medida de apoyo a la contratación implica la modificación de la Ley
11/2013 de 26 de julio, al objeto de incorporar a los jóvenes integrados en el SNGJ
entre los colectivos a los que es de aplicación el art. 9 que regula los incentivos a la
contratación a tiempo parcial con vinculación formativa. En mi explicación de la norma
realizada en una entrada anterior delblog expuse lo siguiente: “la Ley 11/2013 pretende
incentivar esta contratación cuando se lleve a cabo por empresas y autónomos con
jóvenes menores de 30 años, de tal manera que la reducción en la cotización empresarial
a la Seguridad Social por contingencias comunes será del 100 % en las que ocupen a
menos de 250 trabajadores, y del 75 % en las de número igual o superior, por una
duración de un año, en el bien entendido que se permite la prórroga por otros doce
meses si el trabajador sigue compatibilizando empleo y actividad formativa, o bien
dicha actividad la ha cursado en los últimos seis meses del primer período, algo que me
lleva a suscitar la duda de si será obligatorio o no, y creo que la respuesta es negativa,
que la actividad formativa se lleve a cabo desde el inicio de la prestación laboral.
Confirma mi tesis el hecho de que la formación sí debe compatibilizarse con el trabajo
desde su inicio en el primer período si la empresa quiere acogerse a las bonificaciones,
salvo que esta ya se haya cursado en los seis meses previos a la celebración del contrato,
con lo que es real la posibilidad de que haya un período de trabajo a tiempo parcial, los
seis primeros meses del primer período bonificado, en que no haya actividad formativa
del trabajador. Dado que el objetivo preferente de la norma es incentivar el acceso al
mercado de trabajo, ya sea con contrato indefinido o temporal, y siempre y cuando la
jornada no sea superior al 50 % de la de un trabajador a tiempo completo comparable,
de los jóvenes desempleados menores de 30 años que no se hayan aún incorporado al
mismo, o que hayan estado un muy breve período de tiempo, el artículo 9, al igual que
otros preceptos, requiere que el sujeto contratado no tenga experiencia laboral o que sea
inferior a tres meses, si bien se contemplan otros dos supuestos de forma alternativa:
uno muy claro, que incentiva la contratación de jóvenes desempleados de larga
duración, doce meses inscritos como demandantes de empleo en los dieciocho
anteriores a la contratación, y otro mucho menos y que además remite a un desarrollo
reglamentario, cuál es el de “proceder de otro sector de actividad”, y quiero pensar que
la norma trata de prever que jóvenes desempleados de sectores afectados por la crisis
económica con especial intensidad puedan tener un trato preferente en la contratación”.
Además de incorporar a los jóvenes del SNGJ, el art. 107 del RDL 8/2014 permite
ampliar la jornada de trabajo para ellos hasta el 75 %.
c) Otra medida de apoyo a la contratación del colectivo “joven SNGJ” radica en la
modificación del art. 13, apartado 2, de la misma ley, relativo a la celebración de
contratos en prácticas.
14
En mi comentario anterior sobre la Ley 11/2013 expuse lo siguiente: “E) ¿Se pierde el
conocimiento de lo aprendido cuando transcurren varios años desde la finalización de
los estudios? Creo que sí, y puede discutirse si son más o menos años, pero desde luego
en el ámbito del Derecho del Trabajo la actualización ha de ser permanente por la
vorágine legislativa en la que estamos envueltos desde hace ya varios años. No es del
mismo parecer el legislador actual que procede a modificar la normativa anteriormente
vigente, es decir el artículo 11 de la LET, para permitir que los jóvenes menores de 30
años puedan celebrar contratos en prácticas “aunque hayan transcurrido cinco o más
años desde la terminación de los estudios correspondientes”, con el incentivo
económico para la empresa de una bonificación del 50 % de la cotización empresarial a
la Seguridad Social por contingencias comunes correspondiente al trabajador “durante
toda la vigencia del contrato”, que recuérdese que ha de ser entre seis meses y dos años.
En fase de tramitación parlamentaria se ha modificado el RDL para que, según el grupo
popular, “puedan evitarse interpretaciones que pretendan limitar los incentivos
establecidos en ese artículo a los supuestos en que el trabajador contratado no haya
tenido un empleo anterior”. En efecto, había un desajuste entre el título, que se refería al
contrato “para el primer empleo”, y el contenido de la norma, en donde no había
ninguna mención expresa a que deba tratarse de tal. En la posible confusión,
inseguridad jurídica, que pudiera generarse, los enmendantes optaron por la opción de
potenciar la contratación en prácticas con independencia de que se trate del primer,
segundo o cualquier otro empleo en el tiempo de vida laboral de un joven menor de
treinta años. No me parece mal la opción, con sinceridad, de cara a incentivar la
contratación de jóvenes (con el caramelo de la reducción de cuotas empresariales a la
Seguridad Social). Por otra parte, la norma sigue abriendo el camino para que las
prácticas educativas no laborales, previstas en muchos planes de estudio, sean la puerta
para la posterior contratación laboral del joven que ya ha obtenido la titulación en la
empresa en que realizó las prácticas (y de ahí la importancia de que las prácticas
respondan fielmente a su razón de ser, la adquisición de conocimientos y no la mera
sustitución de trabajadores), ya que incrementa la reducción de la cotización al 75 %
cuando se formalice el contrato tras las prácticas, si bien para todo lo relativo a las
características y duración de las mismas hay que remitirse a lo dispuesto en su
normativa propia reguladora, es decir el Real Decreto 1543/2011 de 31 de octubre. En
relación con esta cuestión, cabe mencionar la incorporación de una nueva disposición
adicional (octava) en la Ley 11/2013, con técnica de soft law, que lleva por título
“Adecuación del marco normativo de las prácticas no laborales”, y mediante la cual el
Gobierno queda obligado, en un plazo de seis meses, a presentar al Congreso “un
informe sobre el uso de las prácticas no laborales y sobre las modificaciones normativas
y/o actuaciones que deberían adoptarse para potenciar su utilización como instrumento
destinado a la inserción en el mercado laboral, de jóvenes sin experiencia laboral y sin
cualificación profesional, de un modo adecuado”. La novedad radica en que cuando se
contrate a un joven acogido al SNJu la bonificación se incrementará en un 50 y 25 %
respectivamente, de tal manera que el sujeto empleador quedará exonerado de
cotización empresarial por contingencias comunes, siendo de aplicación la norma, al
igual que los incentivos explicados con anterioridad, hasta el 30 de junio de 2016 (de
forma expresa se expone en el preámbulo que “respecto al contrato en prácticas se
establece una bonificación adicional hasta alcanzar el 100 por cien de incentivo en las
cotizaciones de la empresa a la Seguridad Social por contingencias comunes…”).
d) Por último, respecto al contrato para la formación y el aprendizaje, no existe una
regulación directamente aplicable desde la entrada en vigor del RDL 8/2014, sino un
15
mandato al MEySS, con plazo fijado de “un mes”, para que modifique la Orden
ESS/2518/2013, de 26de diciembre, y aumente, obviamente siempre que se contrate a
un joven del SNGJ, “las cuantías máximas de las bonificaciones en las cotizaciones
empresariales a la Seguridad Social dirigidas a financiar los costes de la formación
inherente a dicho contrato”, y que también incorpore “una bonificación adicional para
financiar los costes derivados de la obligada tutorización de cada trabajador a través del
contrato para la formación y el aprendizaje”. Por su parte, en el preámbulo del RDL y
con respecto a las modificaciones a introducir en esta modalidad contractual se afirma, a
los efectos que ahora me interesa, que “se recoge el compromiso de avanzar en la
articulación de los mecanismos que incentiven que las empresas realicen el contrato
para la formación y el aprendizaje, a través de la compensación de los costes inherentes
a la formación oficial, así como los derivados de la necesaria tutorización del trabajador.
Con ello lo que se pretende es dar un impulso al contrato para la formación que permite
la obtención de formación oficial y experiencia laboral, por lo que resulta especialmente
idóneo para los sujetos a los que va dirigida la Garantía Juvenil”.
11. El capítulo II del Título IV lleva por título “medidas en materia de políticas activas
de empleo” y procede, como ya he indicado, a una modificación sustancial de la Ley de
Empleo, algo que me pregunto, una vez más, como puede “despacharse” en algo menos
de dos horas de debate parlamentario. La modificación se justifica en el preámbulo por
la próxima aprobación y puesta en marcha de la Estrategia española de activación para
el empleo, y requiere, según los redactores de la norma, modificar la LE “básicamente
en tres aspectos”: en primer lugar se considera necesario “llevar a cabo la
reorganización y sistematización de las actuaciones de políticas activas”; en segundo
término, hay que cambiar “la terminología de las «medidas» y «acciones» de políticas
activas, distinguiéndose ahora entre «servicios» y «programas»”; en tercer y último
lugar, con la reforma ahora aprobada “se da forma y contenido a la Cartera Común de
Servicios del Sistema Nacional de Empleo contenida en la ley, pero no desarrollada”.
¿Cuál es, según el preámbulo la extraordinaria y urgente necesidad que justifica acudir a
un RDL para modificar la LE? Es “la importancia de que el nuevo modelo de políticas
activas de empleo despliegue cuanto antes todos sus efectos”, y dicha circunstancia
“hace imprescindible que, con carácter previo, su marco normativo deba,
obligatoriamente, ser coherente y se adapte a las previsiones contenidas en ella”.
Repárese en que con esta fundamentación cualquier reforma mínimamente relevante de
la normativa de empleo puede hacerse por la vía del RDL y hurtar el debate en sede
parlamentaria, no contribuyendo precisamente a la calidad democrática del sistema,
pero esta no deja de ser una opinión personal, y aquí la única que vale es la del TC y su
extraordinaria amplitud a la hora de aceptar que el gobierno utilice la vía del RDL.
EL RDL suprime el art. 3.3, da nueva redacción a los arts 4 bis, 4 ter, letras d) y e) del
apartado 1 del art. 6, 7 bis, letras d) y h) del art. 13, apartado 2 del art. 14, apartados 3 y
4 del art. 17, 19 bis, 19 ter, suprime los arts. 19 quater i 19 quinquies, da nueva
redacción al apartado 1 del art. 19 sexies, apartado 1 del art. 19 octies, 23 y 25 de la LE.
Algunas modificaciones son de cambio de denominación del marco en el que incardina
la política de empleo, que hasta ahora era la Estrategia Española de Empleo
(terminología coherente con la europea, “Estrategia Europea de Empleo”) y que ahora
pasa a denominarse “Estrategia Española de activación para el empleo”. Por ello, todas
las referencias a las políticas activas de empleo pasan ahora a ser a las “políticas de
16
activación para el empleo”, y en varios preceptos se hace expresa mención a las
políticas de intermediación laboral (si bien no estaba expresamente recogida dicha
mención en los artículos modificados, no tengo duda de que una interpretación
integradora de cada uno de ellos permitía incluir tales políticas en sus contenidos).
Otras, son de contenido aparentemente más sustancial, como la del art. 4 bis y la
concreción de qué elementos incluirá la EEAE, en el bien entendido que los ejes sobre
los que asentará no son distintos, en términos generales, de los incorporados a la EEAE,
ya que se trata de los ejes de orientación, formación, oportunidades de empleo, igualdad
de oportunidades en el acceso al empleo, emprendimiento y mejora del marco
institucional, y tampoco me parece especialmente novedoso que se pretenda prestar
mayor atención, al objeto de disponer de oportunidades de empleo, a los colectivos con
mayores dificultades para acceder o permanecer en el mercado laboral, con cita expresa
de “la situación de las personas con discapacidad, de las personas en situación de
exclusión social, de las personas con responsabilidades familiares, de las víctimas del
terrorismo y de las mujeres víctimas de violencia de género”.
Está por ver si se trata de un cambio sólo cosmético o realmente sustancial la
modificación de todo lo relativo al “catálogo de servicios a la ciudadanía” recogido en
el texto anteriormente vigente de la LE por la nueva regulación de una “Cartera Común
de Servicios del Sistema Nacional de Empleo”, en el bien entendido que el RDL 8/2014
remite la regulación de dicha Cartera a un posterior desarrollo reglamentario, que parece
inminente, por lo que será prudente esperar a conocer el Real Decreto que se apruebe
definitivamente. No obstante, y de la lectura del borrador de RD que he podido efectuar
no creo que los cambios sean de calado con respecto al marco normativo anterior. En su
art. 1 se dispone que “se regulan los principios y requisitos mínimos a los que deben
ajustarse los servicios que conforman la Cartera, con el fin de asegurar el cumplimiento
de sus funciones y garantizar condiciones de calidad e igualdad en la atención a los
usuarios de los Servicios Públicos de Empleo en el conjunto del territorio nacional y se
establecen los requisitos y procedimientos necesarios para el adecuado seguimiento de
la prestación de los servicios de la Cartera por los Servicios Públicos de Empleo y para
su evaluación”. Por otra parte, se dispone en su art. 13 que “1. Los Servicios Públicos
de Empleo, en el ámbito de sus competencias, podrán aprobar sus respectivas Carteras
de Servicios, que incluirán, en todo caso, la Cartera Común de Servicios del Sistema
Nacional de Empleo, la cual debe garantizarse a todos los usuarios. 2. Los Servicios
Públicos de Empleo podrán incorporar en sus carteras de servicios aquellos servicios
complementarios y actividades no contemplados en la Cartera Común de Servicios del
Sistema Nacional de Empleo, para lo cual establecerán los recursos adicionales
necesarios. En todo caso, estos servicios complementarios deberán cumplir los
principios de la prestación de servicios establecidos en el artículo 4 de este real decreto
y en la Estrategia Española de Activación para el Empleo vigente”.
Sí es cierto que parece observarse en algunas de las modificaciones propuestas un
espíritu recentralizador, también observado a mi parecer en algunas recientes sentencia
del TC dictadas en conflicto entre el Estado y la CC AA de Cataluña (núm. 27/2014, de
13 de febrero y 22/2014 de 13 de febrero ) sobre la normativa de empleo, como es por
ejemplo la modificación incorporada al art. 23, que regula el “concepto de políticas
activas de empleo” (y también en el art. 25 que regula su desarrollo), en cuanto que se
hace mención expresa, no recogida en la normativa anterior, a que las políticas activas
de empleo deberán desarrollarse en todo el Estado teniendo en cuenta “los contenidos
comunes establecidos en la normativa estatal de aplicación”. Con sinceridad, no sé que
17
aporta esta frase, salvo que se trata de una clara demostración de que las CC AA deben
respetar en la elaboración de sus políticas de empleo esos contenidos comunes, algo que
por otra parte ya se venía haciendo sin necesidad de tal “aclaración”, en cuanto que el
problema no es la existencia de esos contenidos comunes sino hasta dónde pueden
llegar a los efectos de no vaciar las competencias autonómicas en materia de empleo.
12. El capítulo III trata sobre las modificaciones introducidas en materia de ETTS y
agencias de colocación, o lo que es lo mismo los cambios que se operan en la Ley
14/1994 y nuevamente en la LE pero ahora referidos no genéricamente a las políticas de
empleo sino a la intervención de uno de los sujetos que puede participar en su
aplicación.
Ya he explicado con anterioridad el cambio más sustancial operado por el RDL, cual es
el reconocimiento de la autorización a una ETT como válida para todo el territorio
nacional y sin fijación de un período máximo de duración que obligue posteriormente a
su renovación, así como también la sustitución de una autorización para la agencia de
colocación que desee operar en el mercado laboral por una declaración responsable de
la misma, modificaciones todas ellas que van en la línea de la supresión de restricciones
a la libre prestación de servicios previstas en la ley de garantía de la unidad de mercado.
En cualquier caso, además de lo ya expuesto, conviene destacar otras dos
modificaciones en la Ley 14/1994.
En primer lugar, la ampliación de las funciones y competencias de las ETTs, en la línea
de mayor intervención en el mercado de trabajo desde la aprobación de la reforma
laboral de 2012 por el gobierno del Partido Popular. A tal efecto, además de poder
actuar como agencias de colocación, ya reconocido con anterioridad, ahora se les
atribuye la posibilidad de desarrollar “actividades de formación para la cualificación
profesional conforme a la normativa específica de aplicación, así como de
asesoramiento y consultoría de recursos humanos”, algo que sin duda beneficiará
especialmente a las ETTs con mayor reconocimiento y presencia en el mercado.
En segundo término, se modifica el apartado 3 del art. 2, que regula los requisitos
requeridos para la autorización administrativa, con expresa mención a las ETTs que
realizan mayor número de contratos de puesta a disposición y que necesitan disponer de
un mayor volumen de plantilla estable. De esta manera, en el supuesto de que el número
de trabajadores cedidos sea superior a cinco mil la ETT deberá disponer de un mínimo
de 60 trabajadores contratados a tiempo indefinido, ya sea a tiempo completo o parcial.
En consecuencia se aplica esta regla a partir del 5 de julio cuando se supere el número
de trabajadores cedidos, mientras que sigue vigente la regla de que el número de
trabajadores estables de plantilla deberá ser como mínimo de doce, o el que corresponda
proporcionalmente, “por cada mil trabajadores contratados en el año inmediatamente
anterior, computados teniendo en cuenta el número de días totales de puesta a
disposición del conjunto de los trabajadores cedidos, dividido por trescientos sesenta y
cinco”. El número de trabajadores de plantilla estable deberá adaptarse anualmente a la
evolución del número de contratos gestionados.
13. No podía faltar en una norma con contenido laboral la modificación de preceptos de
la LET y de la LISOS, y en efecto así ocurre también en el RDL 8/2014. Respecto a la
LET se modifica el art. 16, relativo al ingreso al trabajo, pero sólo en el sentido de
suprimir del mismo los apartados 2 y 3 que hacían referencia a los servicios públicos de
18
empleo, agencias de colocación y empresas de trabajo temporal, porque las mismas ya
tienen su encaje en la LE y en la LET.
En cuanto a la LISOS, se modifican el apartado 1 del art. 16 y las letras a), c) y d) del
art. 18.3 para adaptar la norma, y las infracciones reguladas y tipificadas en la misma, a
los cambios operados en la autorización única, para todo el territorio nacional, y sin
duración, de las ETTS, y en la declaración responsable de la agencia de colocación que
sustituye a la autorización anteriormente obligatoria.
14. Concluyo mi análisis del contenido laboral del RDL 8/2014. Me queda la duda de
saber si el grupo popular del Congreso aceptará o no su tramitación parlamentaria como
proyecto de ley, obviamente si algún grupo parlamentario lo solicita. No soy
precisamente optimista, y me gustaría equivocarme, en la aceptación de dicha
tramitación.
Y para acabar, saliéndome de mi ámbito laboral, reproduzco la pregunta que hice en mi
cuenta de twitter una vez que finalicé la lectura del RDL 8/2014: ¿Cómo explicará el
profesorado de Derecho Constitucional a su alumnado qué debe entenderse por
“extraordinaria y urgente necesidad” para poder dictar el poder ejecutivo un Real
Decreto-Ley?
Buena lectura de la norma.

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Estudio del contenido laboral del Real Decreto-Ley 8/2014 de 4 de julio.

  • 1. 1 Estudio del contenido laboral del Real Decreto-Ley 8/2014 de 4 de julio, ¿una ley de acompañamiento encubierta? (y reflexiones previas sobre la degradación de la calidad jurídica). Eduardo Rojo Torrecilla. Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Autónoma de Barcelona. 8 de julio de 2014. Texto publicado en el blog del autor http://www.eduardorojotorrecilla.es/ 1. El Consejo de Ministros aprobó el pasado viernes el Real Decreto-Ley número 8 de 2014, “de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia”, publicado al día siguiente en el BOE y con entrada en vigor el mismo día de su publicación. Consulté el BOE del día 5 poco después de su publicación electrónica y pude comprobar que esta vez el gobierno se había “superado” con respecto a RDL anteriores. La norma tiene un preámbulo de 39 páginas, y en el texto articulado hay 124 artículos, 25 disposiciones adicionales, 11 disposiciones transitorias y 5 disposiciones finales, además, obviamente, de una disposición derogatoria, y decidí aparcar su lectura para dedicarme al placer de jugar con los nietos en la playa durante todo el sabado. Una vez leída la norma al día siguiente, estoy en condiciones de afirmar con conocimiento de causa que en pocas normas podrán encontrarse tal cantidad de modificaciones de muy diversas leyes que no guardan ninguna relación, o si acaso una mínima relación entre algunas para que nadie me tache de maximalista, entre ellas. En puridad jurídica estamos más en presencia de una de las antiguas “leyes de acompañamiento”, es decir de leyes “complejas o multisectoriales”, y me imagino que ante las críticas que se formularán por casi todos los grupos parlamentarios en el debate de convalidación del RDL el próximo jueves en el Congreso (vid. Arts. 67 y 68 de su Reglamento), el gobierno y el grupo popular se escudarán no sólo en la “extraordinaria y urgente necesidad” de todas las medidas adoptadas (permítanme que dude, y mucho, de dicha necesidad), sino también en el apoyo jurídico que otorga la jurisprudencia reciente del Tribunal Constitucional a este tipo de norma, con independencia de la deficiente técnica legislativa o de la conveniencia de que las normas regulen materias homogéneas, con cita de la sentencia núm. 136/2011 de 11 de septiembre, en la que el TC afirma en su fundamento jurídico 3 que “aun aceptando que una ley como la impugnada puede ser expresión de una deficiente técnica legislativa, no por ello cabe inferir de modo necesario una infracción de la Constitución habida cuenta que el juicio de constitucionalidad que corresponde hacer a este Tribunal “no lo es de técnica legislativa” [SSTC 109/1987, de 29 de junio, FJ 3 c); y 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 4], ni de “perfección técnica de las leyes” (SSTC 226/1993, de 8 de julio, FJ 4), pues nuestro control “nada tiene que ver con su depuración técnica” (SSTC 226/1993, de 8 de julio, FJ 5; y 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 4). Como señala el Abogado del Estado, la Ley 50/1998 es una ley ordinaria que no está necesitada de ninguna previsión constitucional para ser dictada ni se ve constreñida tampoco por ningún mandato constitucional. En sentido similar, apunta el representante del Senado, la ley ordinaria,
  • 2. 2 como ley que emana de las Cortes Generales, puede entrar a regular cualquier materia no expresamente asignada a otro tipo legislativo, y es que, del bloque de la constitucionalidad no se deriva ni impedimento alguno para que se puedan aprobar lo que califica como “leyes transversales”, ni exigencia de ninguna clase que imponga que cada materia deba ser objeto de un proyecto independiente, dado que las formas de manifestarse la voluntad de las Cámaras sólo tendrán un carácter limitado cuando así se derive del propio texto constitucional. En consecuencia, ningún óbice existe desde el punto de vista constitucional que impida o limite la incorporación a un solo texto legislativo, para su tramitación conjunta en un solo procedimiento, de multitud de medidas normativas de carácter heterogéneo…”. Bueno, sólo existe un “pequeño” problema para utilizar esta sentencia en apoyo de la norma aprobada el viernes 4 de julio: que se trata de un RDL y no de una Ley. 2. No es ahora el momento de volver sobre la degradación de la calidad jurídica de las normas aprobadas, tanto vía RDL como de las que han pasado el trámite parlamentario ordinario (¿qué les parece la enmienda sobre aforamiento?), porque de ello me he ocupado en comentarios anteriores, pero no quiero seguir dejando de afirmar mi preocupación por el desprecio que normas como esta, de 172 páginas, suponen para el ejercicio de la soberanía popular residenciada, hasta donde mi conocimiento alcanza, en el Parlamento, en el que se discutirá en no más de dos horas un texto que modifica numerosas normas y cuyo debate de totalidad puede convertirse en ininteligible para la ciudadanía, salvo que sólo se ponga el acento, y supongo que así será por la mayor parte de la oposición, en ese desprecio al Parlamento. Para un análisis más detallado de esta cuestión me permito recomendar dos sugerentes artículos publicados en las redes sociales por dos activos participantes en las mismas, el primero del diputado de la Izquierda Plural Joan Coscubiela con el claro título de “Decreto-ley 8/2014, unescándalo democrático”, y el segundo de la abogada Verónica del Carpio con otro título que, sabiendo que el texto se refiere al citado RDL, no deja tampoco lugar a dudas, “La peor corrupción”. Para Joan Coscubiela, “Cuando ya pensábamos que el PP no podía ir a más en su ejercicio absolutista del poder, en su abuso de los Decretos Leyes, su ninguneo al Parlamento, en definitiva en su aversión genética a la democracia, llega otro viernes de Dolores y el Gobierno aprueba otro Decreto Ley, el 8/2014, que supone un ataque en toda regla a la democracia parlamentaria”. Para Verónica del Carpio, “El Gobierno sabe que da igual que abuse -verbo insuficientemente enérgico- del real decreto-ley, que apruebe leyes como rodillo legislativo, saltándose toda la tramitación prelegislativa -esa antigualla que exige que se dicten informes preceptivos por diversos organismos, que se elaboren memorias económicas serias, que haya incluso audiencia pública en ciertos casos- y que se hurte a las Cortes y a la opinión pública la posibilidad del otro control, el control público derivado de la publicidad de los debates parlamentarios; en un real decreto-ley, todo va a la vez a convalidación del Congreso, aunque tenga 172 páginas con preceptos de todo tipo que afecten a cine, Registro Civil, huelga, reforma laboral, drones, exposiciones de Picasso, carrera militar, ferrocarriles e impuestos, temas todos ellos, y muchos, muchísimos más, incluidos en el real decreto-ley que a día de hoy es el penúltimo. En una misma sesión del Congreso se hablará de cine, Registro Civil, huelga, reforma laboral, drones, exposiciones de Picasso, carrera militar, ferrocarriles e impuestos, y muchos, muchísimos más temas. O sea, no se hablará. Porque es imposible
  • 3. 3 hablar de todo ello en una sesión en la que se discute si se convalida o no se convalida un infecto batiburrillo jurídico”. 3. En fin, no querría acabar esta referencia al carácter “complejo” de la norma sin una cita de autoridad, con independencia de mi consideración crítica sobre la política del gobierno. Me refiero al Presidente del Gobierno, Mariano Rajoy, que abordaba el domingo, en el discurso de clausura del campus FAES 2014, la amplitud de materias abordadas en el RDL, aunque lo hacía no desde la perspectiva jurídica sino desde su valoración positiva del impulso reformista del gobierno y desarrollo del plan aprobado el 6 de junio: “… Después de una etapa en la que se han hecho muchas e importantes reformas en la economía española, vamos a iniciar la segunda generación de reformas de la economía española y ya hemos tomado algunas decisiones importantes a lo largo del pasado mes de junio y también en el primer Consejo de Ministros que hemos celebrado en este mes, que ha tenido lugar el pasado viernes, donde se han tomado decisiones importantes en materia de financiación de la actividad económica; apoyo a las pymes y a su internacionalización; la refinanciación de la deuda; en materia de funcionamiento competitivo de los mercados; se han tomado decisiones importantes en materia de comercio minorista; también en infraestructuras y transportes con un nuevo marco regulatorio en AENA, donde se va a lanzar el proceso de privatización de un 49%; modernización del régimen de los puertos del Estado; en materia ferroviaria, donde se ha iniciado el proceso de liberalización del transporte de pasajeros; también en materia energética hay avances y decisiones importantes en materia de liberalización del sector de hidrocarburos; reformas en el sector del gas natural... En fin, no voy a entrar en el detalle de lo que se ha aprobado en el pasado Consejo de Ministros pero sí quiero hacer referencia a un tema importante que es que implantamos la Garantía Juvenil, destinado a los menores de 25 años, que ni trabajan ni se están formando, y hasta 30 años en el caso de personas que tengan alguna discapacidad. Una serie de incentivos a contratos que combinen formación, trabajo, bonificación de los contratos, etc. Una serie de normas con el objetivo de atender a aquellos menores de 25 años, insisto, que ni están trabajando, ni se están formando, para que se formen y puedan conseguir un trabajo y, por tanto, llevar adelante un proyecto de vida…”. 4. Entro en el estudio del contenido laboral del RDL 8/2014, para lo que ha sido necesario proceder a la lectura de toda la norma, ya que, como es habitual últimamente en los RDL aprobados por el gobierno, es necesario prestar atención tanto al preámbulo de la norma como al texto articulado y a las disposiciones adicionales, transitorias, derogatorias y finales, y de esta manera podemos encontrarnos con que, en ámbitos jurídicos aparentemente lejanos de las relaciones laborales hay algún precepto que sí se refiere al derecho del trabajo, o que en el preámbulo de la norma se hagan determinadas manifestaciones que después no encuentran reflejo concreto en el texto articulado. Como ejemplo claro de esta última circunstancia, y agradezco a la profesora de la Universidad Rey Juan Carlos, y buena amiga, Carolina Sanmartín que lo descubriera, cabe citar la manifestación en el preámbulo de que las bonificaciones por contratación de jóvenes acogidos a la garantía juvenil serán compatible con el resto de incentivos a la contratación “siempre que el importe mensual a cotizar por la empresa o el trabajador autónomo no sea negativo”, afirmándose de manera clara e indubitada que “Por tanto, en función de la cotización que correspondiera ingresar por el trabajador, cabe la posibilidad de que durante los primeros 6 meses, la empresa no tenga coste de cotización, e incluso si la aplicación de ambos incentivos comporta un excedente a favor
  • 4. 4 de la empresa o autónomo que ha contratado, dicho excedente se podrá aplicar para reducir la cotización de otro trabajador”. ¿Dónde está Wally, es decir dónde está el artículo o artículos que concretan la afirmación preambular? ¿Será necesario esperar a una corrección de errores, habitual por otra parte en este tipo de normas elaboradas de manera urgente (no confundir con “urgente necesidad”), o se instrumentará por vía de desarrollo del RDL, sin tanta urgencia? ¿Se han parado a leer todo el texto los periodistas que han destacado en sus artículos esta (in)existente medida? Además, recuerdo ahora que a las medidas aprobadas en el nuevo texto en materia de incentivos a la contratación hay que añadir las bonificaciones del 40 % en la aportación empresarial por contingencias comunes en la contratación del personal investigador, previstas en el RD 475/2014 de 13 de junio, publicada en el BOE del 14 y con entrada en vigor a los tres meses de su publicación, si bien se regula su aplicación retroactiva “al personal investigador a tiempo completo en situación de alta a 1 de enero de 2.013”. 5. En el preámbulo del RDL 8/2014 se reitera en su primer apartado aquello ya escrito en varias RDL anteriores, es decir la “herencia recibida”, la mejora alcanzada con las reformas emprendidas por el gobierno resultante de las elecciones del 20 de noviembre de 2011, y la necesidad de “profundizar” en ellas “para favorecer la recuperación económica y la creación de empleo”. Todas las medidas adoptadas tienden según el gobierno a “aumentar la competitividad y fomentar el funcionamiento eficiente de los mercados y mejorar la financiación, así como a mejorar la empleabilidad”; o lo que es lo mismo, la parte laboral siempre queda condicionada a la mejora de la situación económica y al “funcionamiento eficiente de los mercados”, y ello es totalmente perceptible no sólo en una afirmación del preámbulo sino también en la ordenación del RDL, en el que no encontramos las “Medidas de fomento de la empleabilidad y la ocupación” hasta el art. 87 (título IV) del total de 124 artículos del texto. En cuanto a la afirmación del preámbulo que da debida cuenta de las prioridades políticas, y del orden en que se sitúan, se afirma que la norma tiene tres ejes fundamentales, “el primero fomentar la competitividad y el funcionamiento eficiente de los mercados; el segundo, mejorar el acceso a la financiación; y el tercero, “fomentar la empleabilidad y la ocupación”. Por cierto, como quien no quiere la cosa, y esta afirmación dice muy poco de la pretendida extraordinaria y urgente necesidad de algunas medidas, se nos dice que en la norma “además, se avanzan algunas medidas de reforma fiscal”. Hemos de llegar al apartado VIII del preámbulo para conocer las grandes líneas (y algunas no concretadas después en el texto articulado como ya he indicado con anterioridad) del “régimen de implantación del sistema nacional de la garantía juvenil” (SNGJ), así como también de otras medidas recogidas “para favorecer la ocupación”, medidas que sin duda necesitan de mayor concreción en algunos aspectos y así se reconoce implícitamente en el texto al dedicar un apartado específico de la disposición final segunda, sobre habilitación normativa, a disponer que se faculta al titular de la Dirección General del MEySS que tenga atribuidas las competencias para la administración del Fondo Social Europeo para dictar, en el ámbito de sus competencias, “cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación de lo dispuesto en este real decreto-ley, así como para la habilitación de los formularios y modelos necesarios para su desarrollo”.
  • 5. 5 El soporte constitucional de las medidas adoptadas se encuentra, según estipula la disposición final primera 6, en los arts. 149.1 7ª, 13ª y 17ª, siendo muy claros a mi entender los relativos a las competencias exclusivas en materia laboral y de régimen económico de la Seguridad Social, y suscitándome más dudas, por la “generosidad” con la que el gobierno está interpretando el precepto el relativo a la competencia exclusiva “sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”. Para conocer la explicación oficial del gobierno sobre las medidas adoptadas me remito a dos documentos publicados el mismo día 4 en la página web del MEySS y en la información oficial del Consejo de Ministros: “El gobierno aprueba el sistema nacional de garantíajuvenil y nuevos incentivos a la contratación”, y “Sistema Nacional de GarantíaJuvenil”. Por cierto, en el primer documento, y con referencia a los nuevos incentivos para la contratación indefinida cuando esta se lleve a cabo con un joven acogido a la garantía juvenil, no se dice nada sobre la posibilidad de que haya un excedente de cotización, sino únicamente que la medida incentivadora será compatible con el resto de incentivos, “siempre que el importe mensual a cotizar por la empresa o el trabajador autónomo no sea negativo”, y en la misma línea, en la presentación del SNGJ sólo se dice que la bonificación “es compatible con el resto de incentivos, pero nada más”. Me pregunto quién redactó el preámbulo y quien ha redactado la nota del MEySS y la presentación, ya que no hay sintonía entre ambas. Las medidas adoptadas han sido valoradas positivamente por el secretario general de la CEOE, José Mª Lacasa, que afirmaba que “van en la buena dirección, puesto que todo lo que ayude a identificar claramente perfiles de jóvenes para incidir en su formación y empleo es positivo”. En cambio, para CC OO “La Garantía Juvenil es insuficiente para afrontar la gravísima situación de desempleo en la que se encuentran los jóvenes” _la_que_se_encuentran_los_jovenes , y para la UGT, algo menos crítica, hay que poner el acento en que “puesto que la mayoría de las acciones incluidas en el Plan de Garantía Juvenil van a estar bonificadas, todos los programas que conjuguen formación y ocupación en las empresas deberían ir acompañados de compromisos concretos de contratación” 6. Del sistema de garantía juvenil puesto en marcha en el ámbito de la Unión Europea me he ocupado en anteriores entradas del blog y a ellas me remito. Además, espero que en poco tiempo se publique un excelente estudio que he tenido la oportunidad de leer recientemente, elaborado por las profesoras Àngels Cabasés y Agnès Pardell, de la Universidad de Lleida, que lleva por título “Empleo de calidad para las personas jóvenes. ¡Otro futuro es posible! (Una visión crítica del Plan de Implantación de la Garantía Juvenil en España)”, en cuyas conclusiones se afirma que “Buena parte de las medidas dirigidas a la aplicación de la Garantía Juvenil se centran en estímulos a la contratación más propios de antaño al utilizar una vez más las reducciones y las bonificaciones a las cotizaciones de la Seguridad Social como medida de fomento del empleo. La novedad radica en el hecho de introducir “submodalidades contractuales” destinadas en exclusiva a los jóvenes –primer empleo joven, prácticas para el primer empleo-, que pueden contribuir a reducir las tasas de desempleo de las personas jóvenes temporalmente, pero que no les garantiza una estabilidad en el puesto de trabajo ni unos ingresos suficientes para su proyecto de vida. Y en ningún caso se crea empleo neto,
  • 6. 6 más bien se favorece el reparto del empleo existente y una rotación de trabajadores jóvenes en el mercado de trabajo”. En fin, desde una perspectiva menos crítica, ya ha visto la luz el número 1 de la Revista Derecho Social y Empresa, dedicado al empleo juvenil, y en cuya presentación, con el título “El reto delempleo joven”, el profesor Juan Antonio Sagardoy Bengoechea afirma que “…es importante tener en cuenta que en un contexto como el actual, la formación académica seguirá siendo importante pero ya no bastará para garantizar el éxito laboral. Las habilidades emprendedoras y creativas serán muy valiosas. El autoempleo puede ser una solución a la escasez de ofertas laborales. Resulta evidente que un trabajo para toda la vida con el mismo empleador no va a ser la norma general. El trabajo por cuenta propia es una importante fuerza impulsora del emprendimiento, por lo que puede contribuir en gran medida a la creación de empleo para este colectivo”. 7. En el preámbulo se aportan datos de la Encuesta de Población Activa (EPA) sobre el número de jóvenes de 16 a 25 años (hasta 30 para personas con discapacidad) que no estudian ni realizan actividades formativas o laborales, y se explica que las medidas aprobadas desarrollan en España las propuestas aprobadas en sede europea, tomando ya en consideración el nuevo marco financiero 2014-2020 y la puesta a disposición de 1.887 millones de euros para cofinanciar gastos realizados para atención a los jóvenes a los que va dirigida la garantía juvenil, “a través de la Iniciativa de Empleo juvenil y el Fondo Social Europeo”. Se destacan, y no podía ser de otra forma, las medidas de apoyo a la contratación,a las que me referiré al examinar el texto articulado, y ya se nos da cuenta de la modificación de la Ley 11/2013 de 26 de julio, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo, “para incluir a dicho colectivo de jóvenes en determinados incentivos a la contratación previstos en esta norma”. Insisto en que el preámbulo informa de la posibilidad de que los incentivos a la contratación supusieran un “excedente de cotización” a favor de la empresa y que dicho “excedente” podrá aplicarse “para reducir la cotización de otro trabajador” (por cierto, ¿habrá algún criterio al respecto para determinar a qué trabajador o trabajadores se les aplicaría?), pero el texto articulado guarda total silencio al respecto. Igualmente, se informa de la modificación de la normativa sobre contratos formativos, y se afirma nuevamente, si bien en este caso ya se anuncia que las modificaciones se realizarán próximamente, que dado que el contrato para la formación (y el aprendizaje, aunque parece que se les está olvidando la cita completa de la denominación del contrato) “cuenta ya con una potente reducción aplicable a la cotización del trabajador contratado”, los nuevos incentivos por conceptos formativos “se podrán aplicar para reducir, también, las cotizaciones de otros trabajadores que tenga contratados la empresa”, quiero pensar, con lógica jurídica pero que no siempre prospera, que a otros trabajadores acogidos a esta modalidad contractual, pero eso no lo dice expresamente el preámbulo.
  • 7. 7 A continuación, se explican las modificaciones operadas en una norma muy importante, la Ley 56/2003, de 16de diciembre, de empleo, que se llevan a cabo (algo curiosa me resulta la argumentación para defender su necesidad vía RDL) para “adaptarla al nuevo modelo de políticas activas de empleo y a la Estrategia Española de Activación para el Empleo” que próximamente aprobará el gobierno. Especial impacto va a tener sobre esta reforma la Ley 20/2013 de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, muy criticada por algunas Comunidades Autónomas y que ya han interpuesto recursos de inconstitucionalidad por invasión competencial. Igualmente la Ley 20/2013 incide de forma decisiva en las modificaciones de otra ley laboral, la 14/1994de 1 de junio por la que se regulan las empresas de trabajo temporal, dando cuenta en suma de que las reformas pretenden trasladar a la práctica, en el ámbito laboral, el principio de eficacia nacional de las autorizaciones, “por lo que resulta necesario suprimir… toda limitación en cuanto al ámbito territorial de actuación o cualquier exigencia de ampliación de autorizaciones”, y para las agencias de colocación la modificación se concreta en la supresión de la autorización administrativa previa y su sustitución por una declaración responsable “que tendrá validez en todo el territorio nacional desde el momento de su presentación”. En fin, no podían faltar otras modificaciones, que el preámbulo califica de “cambios puntuales” en la norma laboral por excelencia, la Ley del Estatuto de los trabajadores, y en otra también ciertamente importante, y de la que no recuerdo ya el número de modificaciones sufridas, la Ley sobre infracciones y sanciones en el ordensocial, además de ampliar las medidas de apoyo a la contratación de trabajadores por cuenta ajena previstas en el RDL 3/2014 de 28 de febrero (¡qué poco ha durado sin ser modificado!) a los socios trabajadores o de trabajo de las cooperativas y a los trabajadores que se incorporen como socios trabajadores a una sociedad laboral. En fin, no sé si la medida es de “extraordinaria y urgente necesidad” (mas bien no ¿verdad?) pero el RDL incluye un mandato al gobierno (sin fecha de ejecución) para reordenar normativamente los incentivos al autoempleo “en el ámbito del empleo y de la Seguridad Social”. La justificación de la extraordinaria y urgente necesidad de las medidas aprobadas se fundamenta por una parte en la necesidad de poner en marcha cuanto antes el marco legal que permita la ejecución de las medidas recogidas en el Plan nacional de garantía juvenil una vez que ya se dispone de fondos europeos programados, aquí sí se recuerda, para 2014 y 2015. Nuevamente el alma económica de los redactores del preámbulo se manifiesta con claridad cuando aquello que se destaca no es tanto la creación de empleo estable y de calidad para los jóvenes, o la puesta en práctica de una oferta formativa adecuada y que responda a las nuevas necesidades productivas y que tome en consideración el perfil del colectivo al que se dirige el Plan, aunque quizás pueda decirse que ello queda recogido en la genérica afirmación de la necesidad de acometer las reformas estructurales en nuestro sistema público de empleo “que contribuya a reforzar .. el cumplimiento y la puesta en práctica del Sistema Nacional de Garantía Juvenil”, como que las medidas adoptadas contribuyan a “la mejora de la eficiencia, productividad y competitividad de nuestra economía”.
  • 8. 8 No sé hasta qué punto puede predicarse la extraordinaria y urgente necesidad de normas cuya razón de ser es adaptarse a las nuevas políticas de empleo (¿nuevas de verdad o con cambio de palabras más que de contenidos?) del próximo futuro, o a una norma aprobada en diciembre de 2013 y que ha tenido varios meses para ser desarrollada, pero supongo que el gobierno es consciente del amplio margen de discrecionalidad (que no arbitrariedad) política que el TC ha otorgado para que el ejecutivo dicte RDL que den respuesta a situaciones de crisis económica y social. Hemos de llegar al final del preámbulo para encontrar la justificación de una medida que sin duda merecerá el aplauso de los órganos de gobierno de las Universidades (y que esperarán que así se resuelvan problemas suscitados durante el último año), esto es la bonificación en las cotizaciones a la Seguridad Social en supuestos de prácticas curriculares externas de estudiantes universitarios y de formación profesional. Me parece muy bien toda medida que facilite el acceso al mundo laboral a los estudiantes, pero ¿qué les parece la argumentación jurídica del RDL 8/2014 para incluir una medida de tal carácter por considerarla de extraordinaria y urgente necesidad? Con dicha “argumentación” todas las bonificaciones y medidas varias de fomento del empleo pueden aprobarse por la vía de RDL. En definitiva, me pregunto qué quedaría para el representante de la soberanía popular, el Parlamento. ¿Qué les parece a los constitucionalistas esta “argumentación"? “Por último es preciso recordar que las notas de extraordinaria y urgente necesidad determinantes de la aprobación de todo Real decreto-ley concurren en esta normativa atinente al régimen de las bonificaciones en la cotización a la Seguridad Social por la practicas curriculares externas de los estudiantes universitarios y de formación profesional que se regulan en la presente norma. Consideramos que cualquier medida encaminada a reconocer una bonificación en la cotización a Seguridad Social por la practicas realizadas por estudiantes universitarios y de formación profesional, en cuento medidas que asimilan la condición de estos a los trabajadores por cuenta ajena, participa de las condiciones de urgencia que justifican una medida de orden legislativo como la que nos ocupa”. 8. Paso al análisis del texto articulado y, como les decía, siempre hay que prestar atención a todo el contenido de una norma, ya que puedes encontrar preceptos de los que no aparecen referencias en el preámbulo. En efecto, en el título II dedicado a “Infraestructuras y transporte”, el capítulo I está dedicado a la aviación civil, regulándose en su sección primera las “disposiciones generales en materia de regulación aeroportuaria”, y más concretamente el marco jurídico aplicable a la red de aeropuertos de interés general de AENA SA, de la que con carácter general el Estado continuará reservándose la gestión directa, gestión que comprende según el art. 17.1 b) “La fijación de los servicios mínimos en caso de huelga”. Pues bien, este precepto se complementa con la disposición adicional decimoquinta (ya sabe todo iuslaboralista que se precie de serlo, y en la práctica todo jurista, que la lectura de las disposiciones adicionales y finales de algunas normas es en más de una ocasión más relevante que la del texto articulado), que tiene el escueto título de “servicios mínimos” y en la que se dispone lo siguiente: “El Ministerio de Fomento determinará los servicios mínimos de carácter obligatorio para asegurar en los aeropuertos de interés general la prestación de los servicios aeroportuarios necesarios para el transporte aéreo en los supuestos de conflicto laboral o absentismo empresarial en dichas infraestructuras. En la determinación de los servicios mínimos en la red de aeropuertos de interés general de Aena, S.A. se atenderá al cumplimiento de los fines y obligaciones que le son exigibles como servicio económico de interés general”.
  • 9. 9 Me formulo las siguientes preguntas a la vista del texto: ¿es un RDL el ámbito jurídico adecuado para regular la determinación del sujeto responsable de la fijación de servicios mínimos? ¿No hubiera sido necesario, en cualquier caso, una referencia concreta al art. 28.2 de la Constitución y al RDL 17/1977? ¿Qué entiende la norma por conflicto laboral, es decir lo equipara a la huelga o lo amplia a otros casos de conflictividad laboral que no impliquen paralización de la actividad? ¿Qué entiende por absentismo empresarial? ¿Es correcto incluir al absentismo empresarial, y las medidas que se adopten, junto con el conflicto laboral? También puede ocurrir que mi lectura de la norma sea “desviada” por identificar servicios mínimos con el ejercicio del derecho constitucional de huelga por los trabajadores y no ser esta ni la finalidad ni el objetivo de la norma, pero desde luego su redacción me aboca a pensar, como mínimo, parcialmente, en la primera hipótesis. 9. El núcleo duro de la norma se encuentra en el título IV, dedicado a “medidas de fomento de la empleabilidad y ocupación”, que abarca los arts. 87 a 121. El capítulo I está dedicado al SNGJ e incluye en su sección 1ª las disposiciones generales (objeto, ámbito de aplicación, principios generales, objetivos, necesidad de inscripción) y en la segunda la creación del fichero del SNGJ (creación y naturaleza, funciones, soporte y conjunto de datos) y la inscripción en el mismo (objeto, requisitos, procedimiento, lista única de demanda, y obligaciones relativas a los datos), así como también la modificación de los datos y baja en el sistema (que incluye el acceso, rectificación, cancelación y oposición, así como la cesión) y la atención (objeto, requisitos y proceso, medidas y acciones). En la sección tercera se regulan las medidas de apoyo a la contratación, incluyendo las bonificaciones por la contratación de personas beneficiarias del SNGJ, la modificación de la Ley 11/2013 y las futuras modificaciones de la normativa de los contratos para la formación y el aprendizaje. Por fin, la sección 4ª regula las disposiciones comunes (creación de un fichero de datos de carácter personal, coordinación y seguimiento, y normas aplicables a los procedimientos). El capítulo II está dedicado a (otras) medidas en materia de políticas activas de empleo, y procede a la modificación de numerosos artículos de la Ley de Empleo (resulta cuando menos sorprendente, además de degradar la calidad jurídica, que una ley tan importante como la de Empleo sea modificada, no sólo ciertamente en esta ocasión, por la vía de un RDL y sin prácticamente debate parlamentario). El capítulo tercero procede a la modificación de la Ley de Empresas de trabajo temporal y nuevamente de la Ley de Empleo, en cuanto que se altera la regulación de las ETTs y las agencias de colocación. No falta tampoco la modificación de la LET y de la LISOS, así como del RDL 3/2014, con el cierre de este título con un precepto de difícil encaje en un RDL como es el mandato al gobierno a reordenar los incentivos al autoempleo en materia laboral y de protección social, incluyéndolos en una sola disposición y procediendo, en su caso, a “la armonización de los requisitos y obligaciones legal o reglamentariamente previstos”. 10. ¿Cuál es el contenido más destacado de la nueva regulación, una más (y ojala que con mejores resultados que las anteriores) en materia de incentivación del empleo y la formación para un sector del colectivo juvenil? A) La norma distingue en su ámbito de aplicación entre los sujetos que llevarán a cabo las medidas previstas y aquellos que las recibirán y que deben cumplir una serie de requisitos. Entre los primeros, están las Administraciones Públicas y las entidades de derecho público vinculadas o dependientes de las mismas, “cada una en el ámbito de sus
  • 10. 10 competencias”, y en los segundos los jóvenes de 16 a 25 años (“mayores de 16 y menores de 25”) ampliable hasta los 30 años para jóvenes con un grado de discapacidad igual o superior al 33 %. Para los segundos, se requiere un compromiso activo (recuérdese el compromiso de actividad de los perceptores de prestaciones por desempleo regulado en el art. 231 de la Ley general de la Seguridad Social y con remisión al art. 27 de la Ley de Empleo) y otros requisitos a los que me referiré a continuación, en el bien entendido que la norma dispone que el acceso al SNGJ debe producirse en igualdad de condiciones para todos los jóvenes que cumplan los requisitos pero añadiendo inmediatamente a continuación que se dedicará especial atención “a quienes se encuentren en una situación de desventaja y/o riesgo de exclusión”, y concretando aún más el art. 105.3 que los sujetos que lleven a cabo las medidas y acciones deberán otorgar prioridad “a aquellos personas jóvenes que no hayan recibido atención por parte del Sistema y a aquellos que estén más próximos a cumplir la edad máxima prevista en el sistema” (me pregunto si las Comunidades Autónomas estarán de acuerdo con este grado de concreción, ya que el interrogante que me planteo es cuál es el margen de actuación que se les deja a la hora de fijar sus prioridades de políticas activas de empleo para el colectivo de jóvenes acogidos al SNGJ). Los datos del colectivo de jóvenes, de acuerdo a las reglas fijadas en la norma, serán puestos a disposición de los sujetos que llevarán a cabo las acciones previstas en el SNGJ, y su utilización se realizará “de acuerdo a los criterios de selección y/o las normas que regulen sus propias convocatorias o acciones”, siendo por consiguiente de su responsabilidad la selección de los beneficiarios para cada medida adoptada, así como también, a efectos estadísticos, “de la integración de la información generada, para la actualización del sistema”. Obsérvese además, y es una cuestión importante a destacar desde la perspectiva del debate que puede abrirse sobre las cifras de personas jóvenes desempleadas, que aquellos que puedan acceder al SNGJ deberán estar inscritos en el fichero creado al efecto al objeto de poder participar en las acciones que se establezcan de mejora de la intermediación y de la empleabilidad, y de fomento de la contratación y del emprendimiento, sin necesidad de inscribirse al mismo tiempo como demandantes de empleo, y así lo dispone de forma expresa el art. 90.1 a), que estipula que “La atención se podrá prestar a los jóvenes que lo soliciten expresamente por los medios puestos al efecto, con independencia de su inscripción o no como demandantes de empleo, y se vinculará a la realización de un perfil con las características de la persona a atender”. No parece que haya límites al número de medidas y acciones a las que pueda acogerse cada persona, con independencia obviamente de las prioridades que se establezcan por los sujetos que las llevan a cabo, previendo el art. 105.6 que los usuarios del sistema podrán ser atendidos “nuevamente” siempre que sigan cumpliendo los requisitos de acceso “y manifiesten su interés por recibir atención”. B) Como he dicho, quienes cumplan los requisitos deberán inscribirse en el fichero creado al efecto, al que se puede acceder a través de la página web del MEySS sobre la estrategia deemprendimiento y empleo joven, garantía juvenil, creada expresamente al efecto Dicho fichero será gestionado por la Dirección General del MEySS que tenga atribuidas las competencias para la administración del Fondo Social Europeo, sin perjuicio de que las Comunidades Autónomas puedan crear sus propios ficheros que deberán contener en cualquier caso todos los datos generales requeridos en el art. 95 (datos personales, formación, experiencia laboral, intereses, suscripción del compromiso de participación activa y las actuaciones o medidas ofrecidas y “con indicación del
  • 11. 11 grado de desarrollo alcanzado en el proceso de atención”). En cuanto a la coordinación y seguimiento de la implantación y desarrollo del SNGJ, el art. 112 dispone que se llevará a cabo en el seno de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, creándose una comisión delegada ad hoc para su seguimiento y evolución. La inscripción se realizará de forma telemática, justificándose dicha decisión en el preámbulo por los resultados del “Informe Juventud en España 2012” realizado por el Instituto de la Juventud de España, que revela que “que el colectivo de jóvenes mayores de 15 años y menores de 30 está altamente familiarizado con el uso y empleo de internet y de ordenadores o dispositivos similares”. No obstante, también se podrá solicitar la inscripción por vía no telemática por los personas que se encuentre en riesgo de exclusión social y quienes acrediten una discapacidad igual o superior al 33 %. El art. 96 regula los requisitos requeridos, entre ellos obviamente el ya apuntado de la edad (mayores de 16 y menores de 25, y hasta 30 para personas con discapacidad). Conviene distinguir entre los requisitos personales (edad, nacionalidad, lugar de residencia) y los profesionales (trabajo, estudio, formación). En los primeros, se incluye el disponer de la nacionalidad española o de otro Estado de la UE o miembro del Espacio Económico Europeo o Suiza, debiendo residir en España en el ejercicio del derecho a la libre circulación, así como también los ciudadanos jóvenes de terceros países que sean “titulares de una autorización para residir en territorio español que habilite para trabajar” (quedan fuera, por consiguiente, quienes se encuentren en situación irregular ya sea originaria o sobrevenida, y no conviene olvidar que el colectivo de jóvenes extranjeros que pueden encontrarse en tal situación no es un número menospreciable), debiendo por último estar empadronada la persona solicitante en cualquier localidad del territorio español. Con respecto a los requisitos profesionales, se requiere una conjunción de “inacciones”: “d) No haber trabajado en los 30 días naturales anteriores a la fecha de presentación de la solicitud. e) No haber recibido acciones educativas que conlleven más de 40 horas mensuales en los 90 días naturales anteriores a la fecha de presentación de la solicitud. f) No haber recibido acciones formativas que conlleven más de 40 horas mensuales en los 30 días naturales anteriores a la fecha de presentación de la solicitud”. Conviene destacar que los requisitos requeridos para poder inscribirse en el fichero no serán siempre, todos ellos conjuntamente solicitados, para poder beneficiarse de las medidas o acciones previstas en la norma; más exactamente las “inacciones” relativas a la falta de acciones educativas o formativas no serán requisitos necesarios para poder acceder a medidas de apoyo a la contratación y el emprendimiento previstas en los arts. 106 a 109. Para formalizar la inscripción, vuelvo a insistir, se requiere un requisito casi idéntico al que deben cumplir los perceptores de prestaciones por desempleo, esto es presentar “una declaración expresa” de tener interés en participar en el SNGJ y adquirir “un compromiso de participación activa” en todas las actuaciones que se desarrollen. En cambio, no existen limitaciones para darse de baja, ya que el art. 101 dispone de forma muy clara que todo usuario del SNGJ podrá “en cualquier momento” darse de baja y desistir con su decisión de participar en el mismo, debiendo las Comunidades Autónomas que incorporen requisitos específicos propios para la tramitación de la inscripción, implantar los mecanismos específicos adecuados para que los usuarios del SNGJ puedan darse de baja. La baja en el SNGJ se produce, en principio, por el cumplimiento de la edad máxima fijada para su permanencia en el mismo, pero con algunas peculiaridades que en
  • 12. 12 términos estrictamente jurídicos deberíamos calificar de “disposiciones transitorias”, siendo la más sorprendente en el plano jurídico la contenida en el último párrafo del apartado 4 del art. 101, en el que se dispone que quienes hayan superado la edad máxima pero no hayan sido atendidos previamente (es decir, que no se hayan beneficiado de algunas de las medidas recogidas en la norma) “permanecerán en el sistema pero sin causar baja de oficio”, algo que sólo puede entenderse en términos de que el gobierno desea dejar la puerta abierta a una hipotética flexibilización (= ampliación) de la edad máxima de acceso al SNGJ si concurrieran las circunstancias que así lo aconsejaran. Es decir, la baja sólo se produce de oficio si el joven ha participado en el SNGJ mediante alguna de las medidas puestas en marcha por los sujetos habilitados al efecto, y también cuando se haya rechazado la participación en cualquiera de las acciones emprendidas. En el supuesto de jóvenes que estén recibiendo “alguna de las medidas o acciones previstas en el artículo 106, 107, 108 y 109” (medidas de apoyo a la intermediación y empleabilidad, fomento de la contratación y del emprendimiento) se mantendrá su permanencia en el SNGJ hasta su finalización. C) El bloque más destacado del texto, o dicho de forma más clara la concreción de las medidas que podrán adoptarse para facilitar la incorporación de los jóvenes al ámbito laboral se encuentran en los arts. 107 a 109 y han sido los preceptos que lógicamente han merecido ya mayor atención por parte de todos los comentarios y análisis que se han efectuado de la norma. No obstante, no conviene olvidar que el artículo “marco” es el 106, en el que se recogen, con carácter general, todas las acciones y medidas que pueden y deben desarrollarse para alcanzar los objetivos previstos de incorporación de los jóvenes a los ámbitos laborales, educativos y formativos. Dado que los art. 107 a 109 se refieren a medidas de apoyo a la contratación, conviene ahora señalar que el art. 106 c) dispone que en cumplimiento de ese objetivo “se desarrollarán aquellas actuaciones o medidas que incentiven la inserción laboral de los sujetos mayores de 16 años a los que se refiere el artículo 88.d) que podrán consistir en incentivos en la cotización a la Seguridad Social, fomento de los contratos formativos previstos en la normativa vigente, ayudas al empleo para la contratación con un período mínimo de permanencia, fomento de la Economía Social, formación y fomento del empleo para el colectivo de jóvenes investigadores, o cualesquiera otras de carácter similar”. a) Pues bien, la novedad más significativa es el establecimiento de una bonificación mensual de 300 euros en la aportación empresarial a la cotización por Seguridad Social, siempre y cuando se trate de la contratación indefinida (con inclusión de la modalidad de fija discontinua) de un joven que esté inscrito en el fichero, con reducción a 225 y 150 euros mensuales cuando la jornada de trabajo sea a tiempo parcial en un porcentaje como mínimo del 75 o 50 % equivalente a la de un trabajador a tiempo completo, respectivamente. La norma fija un período máximo de seis meses para su duración, y la obligación de mantener contratado al trabajador durante dicho período e incrementar con el mismo el nivel de empleo durante esos seis meses, so pena de quedar obligada a devolver las cantidades bonificadas. La norma, que nace con vocación de temporalidad en cuanto que será de aplicación a las contrataciones que se efectúen desde el 5 de julio de 2014 al 30 de junio de 2016 (con toda probabilidad porque está condicionada por la disponibilidad de fondos europeos a partir de 2016), deja fuera de su ámbito de aplicación, además de los supuestos “clásicos” recogidos en la Ley 43/2006, a los trabajadores contratados cuya actividad
  • 13. 13 les incluya en “cualquiera de los sistemas especiales establecidos en el Régimen General de la Seguridad Social”, entre los que se incluye, no se olvide, el del personal al servicio del hogar familiar. Sólo podrá accederse a tales bonificaciones por una sola vez y lo más llamativo del precepto es su compatibilidad con todo tipo de incentivos previstos en la normativa general aplicable (ej: tarifa plana), y así se han encargado de remarcarlo los responsables del MEySS, siempre y cuando no le “saliera positiva” al empresario la cotización por el trabajador, o dicho de forma más técnica “siempre que el importe mensual a cotizar por la empresa o el trabajador autónomo no sea negativo” (insisto, no hay referencia en el texto articulado a la posible utilización de ese “excedente de cotización” para reducir la de otro trabajador de la empresa, tal como se afirma en el preámbulo). b) La segunda medida de apoyo a la contratación implica la modificación de la Ley 11/2013 de 26 de julio, al objeto de incorporar a los jóvenes integrados en el SNGJ entre los colectivos a los que es de aplicación el art. 9 que regula los incentivos a la contratación a tiempo parcial con vinculación formativa. En mi explicación de la norma realizada en una entrada anterior delblog expuse lo siguiente: “la Ley 11/2013 pretende incentivar esta contratación cuando se lleve a cabo por empresas y autónomos con jóvenes menores de 30 años, de tal manera que la reducción en la cotización empresarial a la Seguridad Social por contingencias comunes será del 100 % en las que ocupen a menos de 250 trabajadores, y del 75 % en las de número igual o superior, por una duración de un año, en el bien entendido que se permite la prórroga por otros doce meses si el trabajador sigue compatibilizando empleo y actividad formativa, o bien dicha actividad la ha cursado en los últimos seis meses del primer período, algo que me lleva a suscitar la duda de si será obligatorio o no, y creo que la respuesta es negativa, que la actividad formativa se lleve a cabo desde el inicio de la prestación laboral. Confirma mi tesis el hecho de que la formación sí debe compatibilizarse con el trabajo desde su inicio en el primer período si la empresa quiere acogerse a las bonificaciones, salvo que esta ya se haya cursado en los seis meses previos a la celebración del contrato, con lo que es real la posibilidad de que haya un período de trabajo a tiempo parcial, los seis primeros meses del primer período bonificado, en que no haya actividad formativa del trabajador. Dado que el objetivo preferente de la norma es incentivar el acceso al mercado de trabajo, ya sea con contrato indefinido o temporal, y siempre y cuando la jornada no sea superior al 50 % de la de un trabajador a tiempo completo comparable, de los jóvenes desempleados menores de 30 años que no se hayan aún incorporado al mismo, o que hayan estado un muy breve período de tiempo, el artículo 9, al igual que otros preceptos, requiere que el sujeto contratado no tenga experiencia laboral o que sea inferior a tres meses, si bien se contemplan otros dos supuestos de forma alternativa: uno muy claro, que incentiva la contratación de jóvenes desempleados de larga duración, doce meses inscritos como demandantes de empleo en los dieciocho anteriores a la contratación, y otro mucho menos y que además remite a un desarrollo reglamentario, cuál es el de “proceder de otro sector de actividad”, y quiero pensar que la norma trata de prever que jóvenes desempleados de sectores afectados por la crisis económica con especial intensidad puedan tener un trato preferente en la contratación”. Además de incorporar a los jóvenes del SNGJ, el art. 107 del RDL 8/2014 permite ampliar la jornada de trabajo para ellos hasta el 75 %. c) Otra medida de apoyo a la contratación del colectivo “joven SNGJ” radica en la modificación del art. 13, apartado 2, de la misma ley, relativo a la celebración de contratos en prácticas.
  • 14. 14 En mi comentario anterior sobre la Ley 11/2013 expuse lo siguiente: “E) ¿Se pierde el conocimiento de lo aprendido cuando transcurren varios años desde la finalización de los estudios? Creo que sí, y puede discutirse si son más o menos años, pero desde luego en el ámbito del Derecho del Trabajo la actualización ha de ser permanente por la vorágine legislativa en la que estamos envueltos desde hace ya varios años. No es del mismo parecer el legislador actual que procede a modificar la normativa anteriormente vigente, es decir el artículo 11 de la LET, para permitir que los jóvenes menores de 30 años puedan celebrar contratos en prácticas “aunque hayan transcurrido cinco o más años desde la terminación de los estudios correspondientes”, con el incentivo económico para la empresa de una bonificación del 50 % de la cotización empresarial a la Seguridad Social por contingencias comunes correspondiente al trabajador “durante toda la vigencia del contrato”, que recuérdese que ha de ser entre seis meses y dos años. En fase de tramitación parlamentaria se ha modificado el RDL para que, según el grupo popular, “puedan evitarse interpretaciones que pretendan limitar los incentivos establecidos en ese artículo a los supuestos en que el trabajador contratado no haya tenido un empleo anterior”. En efecto, había un desajuste entre el título, que se refería al contrato “para el primer empleo”, y el contenido de la norma, en donde no había ninguna mención expresa a que deba tratarse de tal. En la posible confusión, inseguridad jurídica, que pudiera generarse, los enmendantes optaron por la opción de potenciar la contratación en prácticas con independencia de que se trate del primer, segundo o cualquier otro empleo en el tiempo de vida laboral de un joven menor de treinta años. No me parece mal la opción, con sinceridad, de cara a incentivar la contratación de jóvenes (con el caramelo de la reducción de cuotas empresariales a la Seguridad Social). Por otra parte, la norma sigue abriendo el camino para que las prácticas educativas no laborales, previstas en muchos planes de estudio, sean la puerta para la posterior contratación laboral del joven que ya ha obtenido la titulación en la empresa en que realizó las prácticas (y de ahí la importancia de que las prácticas respondan fielmente a su razón de ser, la adquisición de conocimientos y no la mera sustitución de trabajadores), ya que incrementa la reducción de la cotización al 75 % cuando se formalice el contrato tras las prácticas, si bien para todo lo relativo a las características y duración de las mismas hay que remitirse a lo dispuesto en su normativa propia reguladora, es decir el Real Decreto 1543/2011 de 31 de octubre. En relación con esta cuestión, cabe mencionar la incorporación de una nueva disposición adicional (octava) en la Ley 11/2013, con técnica de soft law, que lleva por título “Adecuación del marco normativo de las prácticas no laborales”, y mediante la cual el Gobierno queda obligado, en un plazo de seis meses, a presentar al Congreso “un informe sobre el uso de las prácticas no laborales y sobre las modificaciones normativas y/o actuaciones que deberían adoptarse para potenciar su utilización como instrumento destinado a la inserción en el mercado laboral, de jóvenes sin experiencia laboral y sin cualificación profesional, de un modo adecuado”. La novedad radica en que cuando se contrate a un joven acogido al SNJu la bonificación se incrementará en un 50 y 25 % respectivamente, de tal manera que el sujeto empleador quedará exonerado de cotización empresarial por contingencias comunes, siendo de aplicación la norma, al igual que los incentivos explicados con anterioridad, hasta el 30 de junio de 2016 (de forma expresa se expone en el preámbulo que “respecto al contrato en prácticas se establece una bonificación adicional hasta alcanzar el 100 por cien de incentivo en las cotizaciones de la empresa a la Seguridad Social por contingencias comunes…”). d) Por último, respecto al contrato para la formación y el aprendizaje, no existe una regulación directamente aplicable desde la entrada en vigor del RDL 8/2014, sino un
  • 15. 15 mandato al MEySS, con plazo fijado de “un mes”, para que modifique la Orden ESS/2518/2013, de 26de diciembre, y aumente, obviamente siempre que se contrate a un joven del SNGJ, “las cuantías máximas de las bonificaciones en las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social dirigidas a financiar los costes de la formación inherente a dicho contrato”, y que también incorpore “una bonificación adicional para financiar los costes derivados de la obligada tutorización de cada trabajador a través del contrato para la formación y el aprendizaje”. Por su parte, en el preámbulo del RDL y con respecto a las modificaciones a introducir en esta modalidad contractual se afirma, a los efectos que ahora me interesa, que “se recoge el compromiso de avanzar en la articulación de los mecanismos que incentiven que las empresas realicen el contrato para la formación y el aprendizaje, a través de la compensación de los costes inherentes a la formación oficial, así como los derivados de la necesaria tutorización del trabajador. Con ello lo que se pretende es dar un impulso al contrato para la formación que permite la obtención de formación oficial y experiencia laboral, por lo que resulta especialmente idóneo para los sujetos a los que va dirigida la Garantía Juvenil”. 11. El capítulo II del Título IV lleva por título “medidas en materia de políticas activas de empleo” y procede, como ya he indicado, a una modificación sustancial de la Ley de Empleo, algo que me pregunto, una vez más, como puede “despacharse” en algo menos de dos horas de debate parlamentario. La modificación se justifica en el preámbulo por la próxima aprobación y puesta en marcha de la Estrategia española de activación para el empleo, y requiere, según los redactores de la norma, modificar la LE “básicamente en tres aspectos”: en primer lugar se considera necesario “llevar a cabo la reorganización y sistematización de las actuaciones de políticas activas”; en segundo término, hay que cambiar “la terminología de las «medidas» y «acciones» de políticas activas, distinguiéndose ahora entre «servicios» y «programas»”; en tercer y último lugar, con la reforma ahora aprobada “se da forma y contenido a la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo contenida en la ley, pero no desarrollada”. ¿Cuál es, según el preámbulo la extraordinaria y urgente necesidad que justifica acudir a un RDL para modificar la LE? Es “la importancia de que el nuevo modelo de políticas activas de empleo despliegue cuanto antes todos sus efectos”, y dicha circunstancia “hace imprescindible que, con carácter previo, su marco normativo deba, obligatoriamente, ser coherente y se adapte a las previsiones contenidas en ella”. Repárese en que con esta fundamentación cualquier reforma mínimamente relevante de la normativa de empleo puede hacerse por la vía del RDL y hurtar el debate en sede parlamentaria, no contribuyendo precisamente a la calidad democrática del sistema, pero esta no deja de ser una opinión personal, y aquí la única que vale es la del TC y su extraordinaria amplitud a la hora de aceptar que el gobierno utilice la vía del RDL. EL RDL suprime el art. 3.3, da nueva redacción a los arts 4 bis, 4 ter, letras d) y e) del apartado 1 del art. 6, 7 bis, letras d) y h) del art. 13, apartado 2 del art. 14, apartados 3 y 4 del art. 17, 19 bis, 19 ter, suprime los arts. 19 quater i 19 quinquies, da nueva redacción al apartado 1 del art. 19 sexies, apartado 1 del art. 19 octies, 23 y 25 de la LE. Algunas modificaciones son de cambio de denominación del marco en el que incardina la política de empleo, que hasta ahora era la Estrategia Española de Empleo (terminología coherente con la europea, “Estrategia Europea de Empleo”) y que ahora pasa a denominarse “Estrategia Española de activación para el empleo”. Por ello, todas las referencias a las políticas activas de empleo pasan ahora a ser a las “políticas de
  • 16. 16 activación para el empleo”, y en varios preceptos se hace expresa mención a las políticas de intermediación laboral (si bien no estaba expresamente recogida dicha mención en los artículos modificados, no tengo duda de que una interpretación integradora de cada uno de ellos permitía incluir tales políticas en sus contenidos). Otras, son de contenido aparentemente más sustancial, como la del art. 4 bis y la concreción de qué elementos incluirá la EEAE, en el bien entendido que los ejes sobre los que asentará no son distintos, en términos generales, de los incorporados a la EEAE, ya que se trata de los ejes de orientación, formación, oportunidades de empleo, igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, emprendimiento y mejora del marco institucional, y tampoco me parece especialmente novedoso que se pretenda prestar mayor atención, al objeto de disponer de oportunidades de empleo, a los colectivos con mayores dificultades para acceder o permanecer en el mercado laboral, con cita expresa de “la situación de las personas con discapacidad, de las personas en situación de exclusión social, de las personas con responsabilidades familiares, de las víctimas del terrorismo y de las mujeres víctimas de violencia de género”. Está por ver si se trata de un cambio sólo cosmético o realmente sustancial la modificación de todo lo relativo al “catálogo de servicios a la ciudadanía” recogido en el texto anteriormente vigente de la LE por la nueva regulación de una “Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo”, en el bien entendido que el RDL 8/2014 remite la regulación de dicha Cartera a un posterior desarrollo reglamentario, que parece inminente, por lo que será prudente esperar a conocer el Real Decreto que se apruebe definitivamente. No obstante, y de la lectura del borrador de RD que he podido efectuar no creo que los cambios sean de calado con respecto al marco normativo anterior. En su art. 1 se dispone que “se regulan los principios y requisitos mínimos a los que deben ajustarse los servicios que conforman la Cartera, con el fin de asegurar el cumplimiento de sus funciones y garantizar condiciones de calidad e igualdad en la atención a los usuarios de los Servicios Públicos de Empleo en el conjunto del territorio nacional y se establecen los requisitos y procedimientos necesarios para el adecuado seguimiento de la prestación de los servicios de la Cartera por los Servicios Públicos de Empleo y para su evaluación”. Por otra parte, se dispone en su art. 13 que “1. Los Servicios Públicos de Empleo, en el ámbito de sus competencias, podrán aprobar sus respectivas Carteras de Servicios, que incluirán, en todo caso, la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, la cual debe garantizarse a todos los usuarios. 2. Los Servicios Públicos de Empleo podrán incorporar en sus carteras de servicios aquellos servicios complementarios y actividades no contemplados en la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, para lo cual establecerán los recursos adicionales necesarios. En todo caso, estos servicios complementarios deberán cumplir los principios de la prestación de servicios establecidos en el artículo 4 de este real decreto y en la Estrategia Española de Activación para el Empleo vigente”. Sí es cierto que parece observarse en algunas de las modificaciones propuestas un espíritu recentralizador, también observado a mi parecer en algunas recientes sentencia del TC dictadas en conflicto entre el Estado y la CC AA de Cataluña (núm. 27/2014, de 13 de febrero y 22/2014 de 13 de febrero ) sobre la normativa de empleo, como es por ejemplo la modificación incorporada al art. 23, que regula el “concepto de políticas activas de empleo” (y también en el art. 25 que regula su desarrollo), en cuanto que se hace mención expresa, no recogida en la normativa anterior, a que las políticas activas de empleo deberán desarrollarse en todo el Estado teniendo en cuenta “los contenidos comunes establecidos en la normativa estatal de aplicación”. Con sinceridad, no sé que
  • 17. 17 aporta esta frase, salvo que se trata de una clara demostración de que las CC AA deben respetar en la elaboración de sus políticas de empleo esos contenidos comunes, algo que por otra parte ya se venía haciendo sin necesidad de tal “aclaración”, en cuanto que el problema no es la existencia de esos contenidos comunes sino hasta dónde pueden llegar a los efectos de no vaciar las competencias autonómicas en materia de empleo. 12. El capítulo III trata sobre las modificaciones introducidas en materia de ETTS y agencias de colocación, o lo que es lo mismo los cambios que se operan en la Ley 14/1994 y nuevamente en la LE pero ahora referidos no genéricamente a las políticas de empleo sino a la intervención de uno de los sujetos que puede participar en su aplicación. Ya he explicado con anterioridad el cambio más sustancial operado por el RDL, cual es el reconocimiento de la autorización a una ETT como válida para todo el territorio nacional y sin fijación de un período máximo de duración que obligue posteriormente a su renovación, así como también la sustitución de una autorización para la agencia de colocación que desee operar en el mercado laboral por una declaración responsable de la misma, modificaciones todas ellas que van en la línea de la supresión de restricciones a la libre prestación de servicios previstas en la ley de garantía de la unidad de mercado. En cualquier caso, además de lo ya expuesto, conviene destacar otras dos modificaciones en la Ley 14/1994. En primer lugar, la ampliación de las funciones y competencias de las ETTs, en la línea de mayor intervención en el mercado de trabajo desde la aprobación de la reforma laboral de 2012 por el gobierno del Partido Popular. A tal efecto, además de poder actuar como agencias de colocación, ya reconocido con anterioridad, ahora se les atribuye la posibilidad de desarrollar “actividades de formación para la cualificación profesional conforme a la normativa específica de aplicación, así como de asesoramiento y consultoría de recursos humanos”, algo que sin duda beneficiará especialmente a las ETTs con mayor reconocimiento y presencia en el mercado. En segundo término, se modifica el apartado 3 del art. 2, que regula los requisitos requeridos para la autorización administrativa, con expresa mención a las ETTs que realizan mayor número de contratos de puesta a disposición y que necesitan disponer de un mayor volumen de plantilla estable. De esta manera, en el supuesto de que el número de trabajadores cedidos sea superior a cinco mil la ETT deberá disponer de un mínimo de 60 trabajadores contratados a tiempo indefinido, ya sea a tiempo completo o parcial. En consecuencia se aplica esta regla a partir del 5 de julio cuando se supere el número de trabajadores cedidos, mientras que sigue vigente la regla de que el número de trabajadores estables de plantilla deberá ser como mínimo de doce, o el que corresponda proporcionalmente, “por cada mil trabajadores contratados en el año inmediatamente anterior, computados teniendo en cuenta el número de días totales de puesta a disposición del conjunto de los trabajadores cedidos, dividido por trescientos sesenta y cinco”. El número de trabajadores de plantilla estable deberá adaptarse anualmente a la evolución del número de contratos gestionados. 13. No podía faltar en una norma con contenido laboral la modificación de preceptos de la LET y de la LISOS, y en efecto así ocurre también en el RDL 8/2014. Respecto a la LET se modifica el art. 16, relativo al ingreso al trabajo, pero sólo en el sentido de suprimir del mismo los apartados 2 y 3 que hacían referencia a los servicios públicos de
  • 18. 18 empleo, agencias de colocación y empresas de trabajo temporal, porque las mismas ya tienen su encaje en la LE y en la LET. En cuanto a la LISOS, se modifican el apartado 1 del art. 16 y las letras a), c) y d) del art. 18.3 para adaptar la norma, y las infracciones reguladas y tipificadas en la misma, a los cambios operados en la autorización única, para todo el territorio nacional, y sin duración, de las ETTS, y en la declaración responsable de la agencia de colocación que sustituye a la autorización anteriormente obligatoria. 14. Concluyo mi análisis del contenido laboral del RDL 8/2014. Me queda la duda de saber si el grupo popular del Congreso aceptará o no su tramitación parlamentaria como proyecto de ley, obviamente si algún grupo parlamentario lo solicita. No soy precisamente optimista, y me gustaría equivocarme, en la aceptación de dicha tramitación. Y para acabar, saliéndome de mi ámbito laboral, reproduzco la pregunta que hice en mi cuenta de twitter una vez que finalicé la lectura del RDL 8/2014: ¿Cómo explicará el profesorado de Derecho Constitucional a su alumnado qué debe entenderse por “extraordinaria y urgente necesidad” para poder dictar el poder ejecutivo un Real Decreto-Ley? Buena lectura de la norma.