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La Crisis
Económica
y la Niñez
Mesa de Economía Niñez
    Alianza por la Niñez Colombiana

    Comité Directivo de la Mesa
    Peter La Raus
    Director
    Save the Children en Colombia

    Mario Gómez Jiménez
    Director Social
    Fundación Antonio Restrepo Barco

    Miriam Figueroa
    Representante de Colombia
    Fondo de Naciones Unidas para la Niñez
    UNICEF

    Ángel Martín Peccis
    Director Regional
    Organización de Estados Iberoamericanos
    OEI

    Ana María Convers Cubillos
    Secretaria Ejecutiva
    Alianza por la Niñez Colombiana


    Comité Técnico
    Adriana Espinosa
    Coordinadora de Derechos de la Niñez y Gobernanza
    Save the Children en Colombia

    Margarita Martínez
    Coordinadora de proyectos
    Fundación Antonio Restrepo Barco

    Olga Isaza
    Oficial de Políticas Públicas
    Fondo de Naciones Unidas para la Niñez
    UNICEF

    Elsa Castañeda
    Directora
    Instituto Iberoamericano de Primera Infancia- OEI


    Marco Useche
    Convenio Contraloría General de la Nación y UNICEF


    Consultor Investigador
    Alfredo Sarmiento Gómez
    Director
    Economía & Desarrollo

    ISBN: 978-958-33-5498-4

    Esta publicación es producida por Save the Children en Colombia,
    dentro del marco del convenio de cooperación con la Alianza por la
    Niñez Colombiana y con el apoyo de Save the Children Suecia. Primera
    Edición, Noviembre de 2010, Bogotá, Colombia.

    Impresión
    Torre Blanca Agencia Gráfica

    Diseño y diagramación
    Fábrica de Medios




2
Contenido
Presentación…………………………………………………………………………………………………………………                                                 4


1.       LA CRISISIS DE FINALES DEL SIGLO XX……………………………………………………………                                     6

1.1.     Hechos económicos que afectaron la calidad de vida en la depresión de 1996 a 2000……………………      6

1.2.     El efecto sobre el gasto público…………………………………………………………………………………….                              8

1.3.     Situación de la niñez al final de siglo……………………………………………………………………………                           9

2.       LA CRISIS DEL 2008…………………………………………………………………………………………… 10

2.1.     Características económicas de la crisis 2008 y diferencia con la del final del siglo……………………   11

2.2.     El componente social de la crisis…………………………………………………………………………………                               11

2.2.1.   Pobreza extrema, el hambre y la desnutrición…………………………………………………………………                          11

2.2.2.   La educación…………………………………………………………………………………………………………                                           13

3.       LOS RETOS HACIA EL FUTURO…………………………………………………………………………                                          14

3.1.     Características de las soluciones ineludibles………………………………………………………………………                       14

3.1.1.   Estrategias públicas de largo   plazo………………………………………………………………………………                            14

3.1.2.   Empleo de calidad y la erradicación del hambre…………………………………………………………………                        15

3.1.3.   El bono demográfico y la inversión en niñez…………………………………………………………………… 16

3.1.4.   La estabilidad del gasto social………………………………………………………………………………………                               17

4.       SINTESIS Y CONCLUSIONES……………………………………………………………………………. 17




                                                                                                             3
Presentación
    La aprobación en 1989 de la Convención                  de la niñez. Una inversión social suficiente, sin
    Internacional sobre Los Derechos del Niño               acentuados niveles de inequidad y profunda
    establece las disposiciones y principios que            pobreza, constituye una composición beneficiosa
    deben asumir los gobiernos y las sociedades             para el desarrollo y fortalecimiento de la igualdad
    en general para la protección del desarrollo            social y la consolidación de la democracia.
    integral de la niñez. El Estado colombiano
    ratifica la CDN mediante la Ley 12/89. En 1991          En este mismo sentido, numerosos estudios
    consagra los derechos de los niños y niñas              muestran las bondades y la importancia de
    en la Constitución Política, los define como            invertir en la niñez para el desarrollo de mediano
    prevalentes sobre los derechos de los demás y           y largo plazo del país. La inversión social en la
    establece la obligación del Estado para asegurar        infancia y adolescencia presenta beneficios sobre
    y proteger sus derechos fundamentales sin               el crecimiento económico y la productividad,
    consideración de raza, sexo o religión.                 en la medida en que los niños y niñas con
                                                            alimentación adecuada, desarrollan óptimas
    En 2006, en el país se aprueba la Ley 1098, por         capacidades físicas e intelectuales; con educación
    la cual se expide el Código de la Infancia y la         de calidad y sanos, en la edad adulta podrán
    Adolescencia. El nuevo código se orienta en la          potenciar las fuentes del crecimiento económico,
    perspectiva de derechos humanos frente a la             adaptándose a las necesidades de conocimiento y
    infancia y adolescencia y señala los nuevos roles       habilidades que exige las dinámicas de cambio de
    que la familia, la sociedad y el Estado deben           la economía mundial. Tal y como lo afirma Shultz,
    asumir, como garantes de los mismos.                    “Los presupuestos públicos son los medios por
                                                            los cuales un gobierno provee las necesidades
    En este marco internacional y nacional, se define       básicas relacionadas con los derechos humanos,
    que uno de los aspectos fundamentales para              por tanto son más que recolección de números,
    lograr la garantía plena de los derechos de la          son una declaración de las prioridades de una
    niñez, es la disposición de los recursos suficientes    comunidad o de una nación”*.
    por parte del Estado que permitan el desarrollo
    de las condiciones materiales necesarias para el        Con el ánimo de aportar a los retos presentes,
    desarrollo integral de la infancia y adolescencia. El   la Mesa de Economía y Niñez de la Alianza
    Estado tiene, por tanto, el compromiso de asignar       por la Niñez Colombiana, integrada por Save
    los presupuestos requeridos a los diferentes            the Children, la Fundación Restrepo Barco, la
    sectores que tienen que dar cumplimiento a cada         Organización de Estados Iberoamericanos y la
    grupo de derechos de la niñez, relacionados con         UNICEF, se ha propuesto como objetivo indagar
    su salud, educación, protección, alimentación           y visibilizar la estrecha relación existente entre
    adecuada, entre otros. Así mismo, tiene la              las consecuencias de las medidas económicas
    obligación de considerar de manera diferencial,         imperantes y la situación actual de vulneración
    ya sea por ciclo de vida, ubicación geográfica,         de los derechos de la niñez. Así mismo, efectuar
    condiciones de vulnerabilidad, los énfasis              un gran esfuerzo de incidencia en el Estado, el
    presupuestales que permiten la equidad y la             sector privado y sociedad civil sobre la necesidad
    universalización en la garantía de los derechos         de priorizar decisiones de política orientadas a
    *
    Shultz, 2002:10




4
la asignación y ejecución presupuestaria con       infancia y adolescencia, la Mesa de Economía y
perspectiva de derechos, fijar la inversión        Niñez presenta el documento de análisis sobre
necesaria para alcanzar los compromisos y          La Crisis Económica y la Niñez Colombiana. El
metas que el país se ha propuesto en materia       documento expone los principales efectos en
de universalización de los derechos de la niñez    Colombia de las dos últimas crisis económicas
y, priorizar las asignaciones presupuestarias a losmundiales en la garantía de los derechos de
grupos más excluidos para promover la mayor        la niñez, así como el costo social acumulado y
equidad e inclusión social.                        progresivo de la no inversión de los recursos
                                                   suficientes y adecuados en los servicios sociales
Recientemente la Mesa de Economía y básicos para la infancia y adolescencia.
Niñez compiló la actualización de estudios,
documentos e investigaciones realizados en los Los niños y las niñas no son el futuro, son el
últimos cinco años, relacionados con el tema presente. En este sentido, todos y todas debemos
de economía, financiamiento público y niñez. El unirnos para renovar la determinación individual
resultado de este trabajo revelo que aun existen y colectiva, que nos permita dar un paso a delante
pocos estudios debido a las imprecisiones en la y conseguir que el espíritu de la Convención se
vinculación entre la política social y la política incorpore profundamente en nuestra sociedad,
económica desde el contexto de la niñez y las en nuestro día a día y en las acciones y políticas
dificultades que tiene el país para identificar y de nuestros gobiernos.
cuantificar los recursos invertidos en infancia
y adolescencia, por las características de los Pete La Raus
sistemas de información y las clasificaciones Director
no funcionales del Presupuesto General de la Save the Children en Colombia
Nación. De hecho, un Estudio de la Contraloría
General de la Nación sobre gasto social, expone
la complejidad que aún existe para definir el
gasto social por los problemas estructurales
en la sistematización de la información, que
impiden identificar las entidades y los rubros
de gastos que son o deben ser incluidos y, en
consecuencia, realizar el seguimiento del gasto
social en niñez (CGN, 2005).

Con el propósito de aportar a un mayor
conocimiento sobre la relación profunda entre
las políticas económicas, la inversión social y la
realización de derechos, que nos permita avanzar
en la construcción de una agenda nacional de
incidencia en el Estado para una mayor inversión
social y el seguimiento del gasto público en




                                                                                                       5
1. LA CRISISIS DE FINALES                                                    Con argumentos sobre la necesidad de una apertura
                                                                                 comercial más agresiva, el gobierno y muchos
       DEL SIGLO XX                                                              analistas llegaron a un acuerdo en el diagnóstico: o la
                                                                                 economía se abría a los flujos del comercio y capitales
    La economía mundial, latinoamericana y de Colombia
                                                                                 internacionales o se estancaba. Se planteaba que asumir
    finalizan el primer decenio del siglo XXI en medio de
                                                                                 el cambio de medidas permitiría tasas de crecimiento
    una coyuntura recesiva mucho más profunda para el país
    que la de los años noventa.                                                  promedio anual de 6.8% para toda la década de los
                                                                                 noventa 2; o un promedio para el primer quinquenio de
    1.1. HECHOS ECONÓMICOS QUE                                                   4.2% en el peor de los casos 3 o un 4.6% en el mejor
    AFECTARON LA CALIDAD DE VIDA EN                                              escenario 4. Las proyecciones para el primer quinquenio
    LA DEPRESIÓN DE 1996 A 2000                                                  de los noventa se cumplieron. Se obtuvo un crecimiento
                                                                                 promedio anual del producto bruto por persona de
    En el decenio de final de siglo, las medidas y políticas                     4.5% . No obstante, en el segundo quinquenio (1996-
    macro económicas se orientan hacia un cambio del                             1999) la economía entró en recesión, con un promedio
    modelo de desarrollo con la finalidad de alcanzar un                         de crecimiento anual de 0.9% y para comienzos de 2000
    crecimiento económico estable y un mayor bienestar                           con una tasa anual de 1.5% (Gráfico 1) 5.
    social. En el año de 1986 Colombia inicia las medidas
    sobre la apertura de la economía, proceso que se
                                                                                                                    GRÁFICO 1
    intensifica en los años noventa, a partir del gobierno de                                            TASA DE CRECIMIENTO ECONÓMICO
    César Gaviria:
                                                                                  8,0
      …“en la campaña electoral le propusimos al país un
    profundo revolcón de nuestra economía. Esto es                                6,0 5,4                                          5,4 5,8        5,1
    indispensable por cuanto nuestro viejo modelo de                                                          4,3           4,0
                                                                                                4,1
    desarrollo proteccionista y cerrado, ya no es capaz de                        4,0
                                                                                                                                                               3,0                   3,0
    garantizar un ritmo de crecimiento adecuado. Nuestra                                               3,4
    economía tampoco está en condiciones de proveer los                           2,0
                                                                                                                     2,0                                2,1            0,6                   1,5
    niveles de bienestar y de empleo que requiere la sociedad
                                                                                   00
    colombiana del presente y del futuro”1.
                                                                                         1987
                                                                                                1988
                                                                                                       1989

                                                                                                              1990

                                                                                                                     1991

                                                                                                                            1992

                                                                                                                                   1993

                                                                                                                                          1994
                                                                                                                                                 1995

                                                                                                                                                        1996

                                                                                                                                                               1997

                                                                                                                                                                      1998
                                                                                                                                                                              1999

                                                                                                                                                                                      2000

                                                                                                                                                                                             2001
                                                                                  -2,0

                                                                                  -4,0
                                                                                                                                                                             -4,4
                                                                                  -6,0



                                                                                 A partir de 1997 Colombia mostró los efectos de la
                                                                                 conjunción de una crisis económica con los factores socio
                                                                                 políticos internos, que se manifestó en el incremento
                                                                                 de la violencia por grupos armados al margen de la ley,
                                                                                 la crisis institucional por el endeudamiento creciente
                                                                                 de los gobiernos departamentales y locales y la crisis
                                                                                 macroeconómica por el aumento de la vulnerabilidad del
                                                                                 país ante los movimientos de mercados internacionales
                                                                                 de capitales. En el sector social las consecuencias más
                                                                                 graves se manifestaron en el desempleo y disminución
                                                                                 de ingresos de las familias, el aumento de la pobreza
                                                                                 como consecuencia del crecimiento de la concentración
                                                                                 de la riqueza y la desigualdad en el acceso al bienestar.
    1
      Presidencia de la República 1991, pág. 11.
    2
      Ocampo, 1991.
    3
      Presidencia de la República, 1991.
    4
      Caballero, Ramírez y Rodríguez (1991); y Lora y Crane (1991)
    5
      Ver Misión Social. Programa de Corto Plazo para Disminuir la Pobreza. Misión social. Junio 2002




6
El crecimiento del PIB, cercano a cero en 1998 y negativo                    incidencia, es decir el porcentaje de personas por debajo
en 1999, rompió el constante crecimiento lento pero                          de la línea de pobreza. La segunda mide el promedio de
positivo que Colombia había logrado en casi 70 años.                         diferencia entre el ingreso de las personas y la línea de
Los efectos de la crisis se manifestaron en el incremento                    pobreza. Para el año 2000, el ingreso promedio de los
del desempleo abierto de 8.7 % en el año 1995 a 20%                          pobres era 30% inferior a la línea de pobreza. La tercera
                                                                             mide la distribución de los ingresos dentro del grupo
               RELACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN POR QUINTILES                    de personas pobres, la cifra del año 2000 muestra una
                   CON RESPECTO AL MÁS RICO. 1996 - 2000                     relativa homogeneidad de ingresos entre las personas
                                                                             que tienen ingreso por debajo de la línea.
     30.0

     25.0                                                                                 PERFIL DE POBREZA. NACIONAL. 1996-2000

     20.0                                                                                   % de pobres       Brecha      Heterogeneidad
     15.0                                                                        1996          0,528           0,272           0,166
                                                                                 1997          0,503           0,222           0,134
     10.0
                                                                                 1998          0,515           0,259           0,162
      5.0                                                                        1999          0,563           0,284           0,165
      00                                                                         2000          0,598           0,283           0,187
                1996         1997          1998         1999          2000
    Q5/Q1       23.8         23.0          24.3         25.1          26.3
    Q5/Q2        9.2          8.8           9.7          9.4          10.0
    Q5/Q3
    Q5/Q3        5.6          5.3           5.9          5.6           6.0
    Q5/Q4        3.4          3.2           3.5          3.3           3.5
                                                                             El deterioro del mercado laboral, por la caída del empleo
            Fuente: Cálculos GCV-DDS-DNP. con base en Dane, ENH septiembre
                                                                             formal, significo el aumento de la oferta laboral a través
                                                                             de la participación de los niños y niñas, las mujeres y los
en el año 2000 y en aumento notable del empleo                               adultos mayores. Sin embargo, esta mayor participación
vulnerable 6, situación que afectó especialmente a los                       de la oferta no represento mejoras en el ingreso familiar,
más pobres. En 1999 el diez por ciento más rico tenía                        porque se vio obligada a dirigirse al sector informal.
un desempleo abierto de 7.4% , mientras que el 10% más                       El costo social más importante fue la mayor oferta de
pobre de 32.2% . En este mismo sentido, la participación                     trabajo infantil y juvenil y el incremento de la deserción
en el total de ingresos del diez por ciento más rico fue                     escolar, lo que expone a las familias y sus generaciones a
cincuenta veces mayor que la participación de los más                        perpetuar el ciclo de la pobreza.
pobres7. La brecha se amplió no solo entre los más
pobres y los más ricos, sino también entre los más ricos                     Se impulsa el empleo temporal que introduce la
y quienes se hallan en los rangos medios (quintiles 2 y 3                    inestabilidad laboral y un crecimiento del sector informal,
del grafico). El 20% más alto tienen 26 veces más ingreso                    54 % en 1996 y 61% en 2000. Así mismo, significó la
que el más bajo, situación que agudizó los problemas                         disminución de los sistemas sociales de protección de
sociales y políticos más estructurales del país, como                        salud y de los riesgos de vejez y muerte.
son la inequidad, la cohesión social y la gobernabilidad,
cuyo impacto recae, con mayor agudeza, en la población                       El crecimiento de los ingresos laborales en la década
infantil y adolescente.                                                      anterior respondió a la relativa estabilización de la inflación,
                                                                             causada por los bajos niveles de actividad económica. Pero
Este comportamiento del crecimiento económico,                               esta segunda variable también explica el deterioro de la
significó un empobrecimiento que se manifestó en un                          distribución del ingreso y los indicadores de pobreza. El
notable aumento de la pobreza medida por ingresos. En                        salario mínimo se reajusta con respecto a la inflación pasada
1996 cuando la economía llegó a una coyuntura depresiva                      y en muchas ocasiones se usa como variable de política
se cambió la tendencia que traía el índice de incidencia 8,                  para dar señales inadecuadas al resto de la economía. La
en tres años, entre 1997 y 2000 se incrementó en                             reducción de la tasa de inflación recuperó el salario mínimo
diez puntos porcentuales, llegando a 60% . El cuadro                         real, ganancia en ingresos de las familias que se perdió con
adjunto del perfil de pobreza muestra la evolución de la                     el aumento de la tasa de desempleo.
pobreza medida por ingreso. La primera columna mide la

6
  Empleo vulnerable: Trabajadores familiares no remunerados y trabajadores por cuenta propia. Banco Mundial
7
  Departamento Nacional de Planeación. En: Coyuntura Económica e indicadores sociales. Boletín #26 julio 2000. Sistema de Indicadores
Sociodemográficos para Colombia.
8
  Porcentaje de personas que se encuentran por debajo de la línea de pobreza. En 1997 la pobreza por ingreso era de 50,3 %. DNP-Boletín
SISD30 p. 25.




                                                                                                                                                7
Los ingresos laborales eran bajos, el problema se                              del Estado no diferencia las diferentes “generaciones”
    concentraban en que una buena parte de la masa de trabajo                      de derechos, es un problema de grado y de suponer
    se agrupa alrededor del salario mínimo: en 1991 el 27.0% de                    obligaciones positivas y negativas por parte del Estado a
    los trabajadores obtenían salarios menores al mínimo legal                     todos los grupos de derechos (civiles, políticos y sociales).
    vigente, entre uno dos salarios el 41.5% y más de 5 salarios
    mínimos el 4.6%; en el 2000, crecen los dos extremos                           La Constitución de 1991 desarrolló la descentralización que
    33.0%, 41.0% y 7.6% respectivamente.                                           trajo en sus aspectos fiscales, el sistema de transferencias
                                                                                   que amplió la participación de las regiones en los ingresos
    La reducción de ingresos, especialmente de los trabajadores                    ordinarios del Estado, lo que permitió una base económica a
    urbanos, tuvo un efecto notable sobre la riqueza. A                            la descentralización y mejoró notablemente la estabilidad de
    medida que la crisis económica se agudizó y el control                         los recursos presupuestales dirigidos a finalidades sociales.
    monetario de 1998-1999 se volvió severo y crecieron
    desproporcionadamente las tasas de interés, las familias                       De 1990 a 1997 el gasto social pasa de ser el 8 % del PIB
    pobres y de clase media se vieron obligadas a entregar a las                   al 14,5 % 12. La eficacia de la norma se aprecia en que la
    Corporaciones de Ahorro y Vivienda o rematar su activo                         proporción se mantiene a pesar de la depresión económica
    más preciado: la vivienda. En cuatro años el porcentaje                        y aún crece en términos per cápita hasta 1999. La crisis
    de propietarios cayó 4 puntos. En 2001 para cerrar la                          económica permitió ambientar una reforma constitucional
    brecha de pobreza se hubiera tenido que duplicar el ingreso                    que desligó de los ingresos corrientes de la nación, el nivel
    mensual de los pobres a precios de 2000 (Baldión 2001).                        de las transferencias por participación, pero mantuvo la
                                                                                   obligación de un crecimiento en términos reales.
    1.2. EL EFECTO SOBRE EL
    GASTOPÚBLICO                                                                   Del total de gasto público que se realiza para infancia y
                                                                                   adolescencia, el 90% se dirige a las finalidades de educación
    A pesar de los problemas económicos del final del decenio,                     y salud. Dentro de la finalidad educación, el gasto dirigido a
    los años noventa habían comenzado con uno de los cambios                       los niños y niñas en los niveles de educación básica primaria
    institucionales más importantes de los últimos cien años, la                   y secundaria supera el 50 % en todos los años. En salud la
    nueva Constitución Política de 1991. Esta significó, integrar                  participación es menor pero cercana al 50%.
    en el acuerdo básico nacional el concepto de Estado Social
    de Derecho. Concepto que han desarrollado los modernos
    constitucionalistas europeos para superar el individualismo
    de los estados liberales tradicionales.9 Lo interesante
    es que la igualdad se pone como fundamento mismo del
    Estado pero ya no como característica individual sino con
    el reconocimiento de la persona activa y autónoma dentro
    de su necesaria dimensión comunitaria.10

    Se supera la vieja discusión sobre la diferencia entre los
    derechos civiles y políticos con los derechos sociales y
    económicos, basados los primeros, como obligaciones
    negativas del Estado para no actuar, mientras los segundos
    generan obligaciones positivas exigibles aunque difíciles de
    precisar . El análisis actual muestra que, la intervención

    9
       “Representa las respuestas en términos de modernización que todos los viejos estados liberales proporcionaron frente a dos fenómenos
    fundamentales de la época contemporánea: la industrialización, con diferentes implicaciones económicas, sociales y políticas, por una parte y la
    democratización de los procesos de decisión por la otra”. Antonio Baldasarre. Los Derechos Sociales. Traducción Santiago Perea Latorre, Universidad
    Externado de Colombia.Bogotá junio del 2004, como una mirada que debe complementarse pero que está en la mejor tradición de Rawls y Sen.
    10
       En palabras de Baldasarre La “dignidad humana base de la democracia y del Estado liberal no es el individuo “aislado” y soberano absoluto de
    su propio “espacio vital “ sino que corresponde a una “imagen de hombre” fundada en el concepto de “persona”( es decir: en la consideración del
    individuo tanto en sí como en sus relaciones sociales” “La igualdad ya no puede definirse no solo en una perspectiva de garantía o de salvaguarda
    (sino de conservación) de la distribución “natural” de recursos (igualdad formal)…ni como distribución de los beneficios sociales según las necesidades
    de cada quien (igualitarismo) sino que al tener que conjugarse con la libertad positiva y por tanto con la autorrealización personal, debe determinarse
    como condiciones de partida o de las oportunidades ( igualdad sustancial)
    11
       Víctor Abramovich y Christian Curtis.
    12
       El aumento que se dio en 1998 fue más producto de la estabilidad del gasto social ante una disminución del PIB, que un aumento buscado de la
    participación de las finalidades sociales en el gasto.



8
En sólo dos años, 1998-2000, la proporción del PIB dirigida             adolescente fue de 19% y no aseguramiento en salud
al gasto social pierde 4 de los 6,5 puntos porcentuales                 del 50. 9% de los niños y niñas; y el 17,6% de los niños
ganados en los 7 años anteriores (1990-1997). Este                      menores de 5 años no estaba registrado.
descenso refleja cómo la crisis económica conllevó la
pérdida de importancia del sector social en la política del
país y, más específicamente, la del sector educativo.

Sin embargo el gasto en educación y salud, por la
salvaguarda de la Constitución de 1991, es más alto que lo
reflejado en los años anteriores a la Constitución.


     GASTO SOCIAL COMO % DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO (PIB)

                                 1998           1999       2000
Educación                        4,85%          4,42%      3,36%
Salud y Nutrición                4,06%          3,25%      3,55%
Seguridad y Asistencia Social    4,53%          4,00%      2,95%
Vivienda y Saneamiento           0,71%          0,63%      0,47%
Otros                            0,39%          0,55%      0,32%
Gasto Social Total               14,54%        12,85%     10,65%
                                                                        El derecho a la protección fue violado por el maltrato
Gasto Público Total              40,29%        43,73%     36,80%
                                                                        (físico, verbal, psicológico), el abuso y explotación sexual
Fuente: f-400 Cuentas fiscales DANE                                     con 9.306 casos en 1999; por la violencia del conflicto
                                                                        armado con la vinculación de 6.000 niños y niñas a la
                                                                        guerra; el desplazamiento forzado (53% del total de
                                                                        desplazados); el secuestro de 2.946 niños y niñas; la
1.3. SITUACIÓN DE LA NIÑEZ AL                                           incorporación temprana al mercado de trabajo de casi
FINAL DEL SIGLO13                                                       2,5 millones de niños y niñas; por la ausencia o abandono
                                                                        de ambos padres o uno de ellos representado en un
El descenso de los ingresos de los hogares, como efecto                 38,6% de niños y niñas que no vivían con ambos padres
de las inequidades en el acceso a recursos económicos                   y un 23,3% que vivía solo con la madre aunque el padre
(desempleo), significó una desmejora en las condiciones                 estaba vivo.
de vida de los grupos poblacionales en situación de
vulnerabilidad, concretamente los niños, las niñas, los                 Constituyeron factores de vulneración del derecho al
jóvenes, las mujeres jefes de hogar y los adultos mayores               desarrollo, el no acceso al nivel preescolar del 43,7% de
sin familia. El conflicto interno armado y la violencia                 los niños y niñas, el 16,1% al nivel de primaria y el 38,9%
en general, generó la mayor causa de mortalidad de                      al nivel de secundaria. La deserción escolar del 13% en el
los hombres entre 15 y 44 años; la afectación de minas                  5 grado y del 6,9% en el grado 11. La situación de extra
antipersonales a cerca de 8572 personas de los cuales                   edad del 27, 2% en los niños y niñas.
cerca del 10% niños y niñas14; el desplazamiento de más
de un millón de personas entre 1996 y 2000.                             En efecto, el crecimiento positivo sin interrupción por
                                                                        70 años, no dieron la solución estructural esperada para
En relación con los indicadores concernientes con los                   superar la pobreza, disminuir las inequidades y brindar
derechos constitucionales del niño (art. 44), se resalta                prioridad al desarrollo de la niñez, tal como lo reflejan
que en la categoría de existencia y ciudadanía en el año                las cifras en el período de finales del siglo XX. Las
2000, el 48% de los niños y niñas entre los 12 y 23 meses               crisis se convierten en una ocasión para la búsqueda de
no estaban vacunados; el 7% tenía desnutrición global;                  soluciones estructurales, que permitan el avance en la
el 49.5% no tuvo atención en enfermedad. La mortalidad                  equidad con énfasis en el bienestar de los niños y niñas.
infantil fue 21 por mil nacidos vivos; el embarazo


13
   Basado en el documento que se adjunta como ANEXO II que realizó la Misión Social. Principales Riesgos Asociados a la Niñez Colombiana.
Responsable del trabajo Lucía Mina. PNUD/DNP. Mayo de 2001.
14
   www.accioncontraminas.gov.co, Programa Presidencial de Acción Contra Minas.PAICMA, septiembre 2010




                                                                                                                                            9
2. LA CRISIS DEL 2008                                                                                                                        del Milenio. Igualmente, la tasa de pobreza extrema rural
                                                                                                                                                  había alcanzado en 2008 el 32,6%, un incremento de cinco
     La recuperación económica de la depresión de finales del                                                                                     puntos porcentuales en relación con el año 200516.
     siglo XX fue lenta. Lograr el 3,4% de crecimiento requirió
     seis años y solo permaneció esta tendencia por cuatro años.                                                                                  Las crisis sociales son mucho más difíciles de superar que las
     A partir del 2007 se dio la primera recesión económica                                                                                       de crecimiento económico medido por el PIB. En América
     del siglo XXI, medida por el comportamiento del PIB. En                                                                                      Latina superar la crisis económica de los ochenta tomó 14
     Colombia, la tasa de crecimiento del producto bruto interno                                                                                  años, si se mide en términos de PIB por persona, pero si
     fue negativa desde el cuarto trimestre del 2008 hasta el                                                                                     se mide en término de incidencia de la pobreza se tomó
     tercero del 2009 y para 2010 no se había recuperado en                                                                                       25 años.17 En Colombia por cualquiera de las tres medidas
     el primer semestre. Más aún, si se considera un indicador                                                                                    (tasa de desempleo, pobreza extrema o empleo vulnerable)
     social como la tasa de desempleo, asociado a la proporción                                                                                   se observa que la crisis tuvo su inició en 1996 y no había
     del empleo vulnerable15, o el nivel de pobreza extrema, se                                                                                   finalizado en 2009.
     ratifica que la recuperación no se ha producido.
                                                                                                                                                  El crecimiento de la economía colombiana en los últimos 13
     En el gráfico se puede observar que la tasa de desempleo                                                                                     años no favoreció ni a los más pobres ni a los desempleados.
     abierto en 2009 es de 40% y el empleo calificado (considerado                                                                                El período 2005 a 2008 muestra un preocupante aumento
     vulnerable por el banco Mundial) es 70% más alto que en 1993.                                                                                de la pobreza extrema en dos puntos porcentuales en el
                                                                                                                                                  promedio nacional y cinco puntos porcentuales en el sector
                                                                                                                                                  rural, aspecto que ratifica que el crecimiento no es condición
                                                                                                                                                  suficiente para disminuir la pobreza18.
                                    DEPRESIONES: EVOLUCIÓN INDICADORES
                                             COLOMBIA 1992-2009
                 Crecim PIB (Eje Izq)                                          Pobreza Extrema - Urbana (Eje Izq)
                 Tasa desempleo (Eje Der)                                      % Empleo vulnerable (Eje Der)
          19                                                                                                                                 50
          17                                                                                                                                 45
          15                                                                                                                                 40
          13
          11                                                                                                                                 35
           9                                                                                                                                 30
           7                                                                                                                                 25
           5                                                                                                                                 20
           3                                                                                                                                 15
           1
          -1                                                                                                                                 10
          -3                                                                                                                                 5
          -5                                                                                                                                 0
               1992
                      1993
                             1994
                                    1995
                                           1996
                                                  1997
                                                         1998
                                                                1999
                                                                       2000
                                                                              2001
                                                                                     2002
                                                                                            2003
                                                                                                   2004
                                                                                                          2005
                                                                                                                 2006
                                                                                                                        2007
                                                                                                                               2008
                                                                                                                                      2009




     Fuente: : 1992-2008. Crecimiento PIB, %empleo vulnerable, Tasa desempleo: World Bank,
     WDI, 2010.; 2009: DANE, Marzo 2010. Pobreza Extrema Urbana 1991-1993: Boletín SISD-30/
     ENH-III trimestre; 1996-2001: Calculado por la Misión de Pobreza (ENH-III trimestre, ECH-2001):                                              Los trabajos de Bourguignon y Ferreira en el Banco Mundial
     2002-2008: Cálculos MESEP; 2009: DNP.; dato 1992 Pobreza Extrema Urbana corresponde a 1991.                                                  demostraron que los bajos efectos del crecimiento en la
                                                                                                                                                  disminución de la pobreza, son consecuencia del nivel de
     Si se considera que la finalidad de la economía es el bienestar                                                                              inequidad de los países. Existen evidencias que muestran que
     de la gente y que el crecimiento económico solo es un medio                                                                                  los países en desarrollo con alta inequidad, “las trampas de
     para lograrlo, tanto la depresión como la recuperación deben                                                                                 desigualdad contribuyen a la persistencia de desigualdades
     medirse de acuerdo con los indicadores de sus efectos sobre                                                                                  de oportunidades y tienen costos de eficiencia en términos
     la población. Si se observa el nivel de la pobreza extrema                                                                                   agregados”19. Del mismo modo, “la inequidad excesiva y las
     urbana, medida por ingresos, aún no se recupera el nivel                                                                                     instituciones débiles pueden incentivar el crimen, la violencia,
     de 1996 que fue de 10,6% en el sector urbano, en contra                                                                                      la inestabilidad y los conflictos políticos, todos negativos para
     posición a lo establecido en el primer objetivo de las Metas                                                                                 el crecimiento económico”20.



     15
        “Son los trabajadores familiares no remunerados y los trabajadores por cuenta propia como porcentaje del total de empleo, Banco Mundial WDI
     16
        Según el director del DNP en el 2009, en una presentación, era de 29,1%.
     17
        CEPAL. Panorama social 2009
     18
        Bhagwati Jagdish Inmiserizing Growth: A Geometric Note. Review of economic Studies Junio Vol. 25 pp.201 a 205;
     19
        Bourguignon François y Ferreira Francisco y Walton Michael Equity, Efficient and Inequality Traps: A research Agenda. Junio 2006 Harvard
     University. Faculty Research Working Papers Series.
     20
        Informe de Desarrollo Mundial 2006,Banco Mundial




10
2.1. CARACTERÍSTICAS ECONÓMICAS                                              de desnutrición global de menores de cinco años en el
DE LA CRISIS DE 2008 Y LA DIFERENCIA                                         sector rural que tiene un incremento de 8,9% a 9,7 %
                                                                             entre 2000 y 200525.
CON LA DE FINAL DE SIGLO
                                                                             2.2.1. Pobreza extrema, el hambre y la
La crisis de mediados del 2007 se origina en Estados                         desnutrición
Unidos y se expande rápidamente a todos los países
desarrollados. Una crisis hipotecaria que se convierte en                    La situación de pobreza extrema, hambre y desnutrición de
una crisis de solvencia del sistema financiero americano                     una importante proporción de la población en Colombia,
y europeo, desencadenada por los manejos del grupo
financiero Merryll Linch21 y la quiebra del grupo Lehamn22.                  responde al crecimiento de los precios de los alimentos. La
Algunos analistas consideran que esta crisis se origina en                   canasta básica de los más pobres es, en una alta proporción,
la crisis anterior de final de siglo, que estuvo impulsada                   de alimentos producidos en el país con un alto porcentaje
por las inversiones de los países emergentes en tecnología                   de autoconsumo. El problema se focaliza en disminución de
y en mercado de hipotecarios ante la oportunidad de la                       la capacidad adquisitiva que surge del desempleo creciente
disminución de las tasas de interés23. En 2001 la baja en                    y de una estrategia macro de crecimiento que privilegia las
tasas de interés (de 6% a 1,5%) aumentó la demanda                           tecnologías intensivas en capital físico. En muchos casos,
del sector inmobiliario y produjo un gran crecimiento                        la dedicación de las mejores de tierras está orientada
hipotecario hasta 2004. Al aumentar posteriormente las                       a los bienes exportables y agroindustriales más que a la
tasas de interés se produjo la caída de la burbuja, una                      producción de alimentos. Lo que el 20% de los hogares
quiebra generalizada y la caída de las bolsas hipotecarias
con efectos en la banca y sector financiero.                                 más pobres gasta en alimentos es el 18% de sus recursos,
                                                                             a diferencia de lo que gasta el 20% más rico que es el 8% 26.
Para muchos, las dos crisis económicas se originaron                         Esta es una de las crisis más analizadas y más previsibles de
en el sector financiero (vehículo claro de globalización)                    los últimos tiempos, en la que se señala que el problema
y consideran que tuvo gran injerencia la desregulación                       para el crecimiento de la pobreza extrema no es la oferta
existente en los Estados Unidos. La crisis de 2008 tuvo                      de alimentos.
menores efectos en los países en desarrollo, por la
disminución de la dependencia del comercio exterior
con Estados Unidos y Europa, gracias a la irrupción de
las economías asiáticas. Si bien ambas crisis se originan
en el sector financiero y no fueron previstas por las
calificadoras de riesgo, la crisis de final de siglo surge
en los países en desarrollo de Asia, acompañada de un
excesivo crédito bancario, una desregulación del sistema
financiero y una fuerte entrada de capitales extranjeros,
cuya consecuencia fue la apreciación de la moneda y
el aumento del déficit comercial. “Las crisis asiáticas
se originaron tanto por factores internos (la presencia
de importantes desequilibrios macroeconómicos
no convencionales) como por factores externos (el
comportamiento de rebaño de los mercados financieros
internacionales)”24.

2.2. EL COMPONENTE SOCIAL DE
LA CRISIS
La crisis humanitaria en Colombia se inicia antes que
la crisis económica con el crecimiento del hambre,
especialmente en el sector rural. El indicador de pobreza
extrema, es una medida del hambre y, paradójicamente, se
presenta en mayor proporción en el sector que produce
los alimentos. El efecto sobre la niñez se refleja en la tasa

21
   En septiembre 14, el juez Rakoff …escribió que el acuerdo de compra por parte del Bank of América “no se ajusta a las nociones más elementales
de justicia y moralidad” El New York Times de septiembre 15 del 2009.
22
   De acuerdo con una auditoría Valukas Antonio, calificó los informes del banco como engañosos y escondió 50 mil millones de activos tóxicos.
New York Times mayo 25 2010.
23
    Ver Diamon Douglas y Rajan Raghuram, The Credit Crisis: Conjectures about causes and Remedies. National Bureau of Economic Research.
Working Paper 14739.,feberero 2009; pp.30 - 34
24
   Pablo Bustelo Las crisis financieras asiáticas (1997-1999): nuevos indicadores y escasos precedentes. Boletín Económico de Información Comercial
Española, no 2626, 6-12 de septiembre de 1999, pp. 21-25
25
   Profamilia: Encuestas Nacionales de Demografía y salud ENDS de 2000 y 2005
26
   Dane canasta de alimentos. Encuesta de ingreso y gastos




                                                                                                                                                      11
INDICE (2002-04 = 100)                                La política agropecuaria colombiana del momento se
                       Bebidas                                     Fruta                   orientó al aumento de los ingresos del país, por medio de
                       Alimentos Básicos                           Materias Primas         las exportaciones de bienes con mayor competitividad, con
                                                                                           la creencia que daría lugar a la compra de alimentos de la
          250                                                                              canasta básica que se habían dejado de producir en el país. El
          200                                                                              efecto real fue que la pobreza extrema aumentó en 5 puntos
                                                                                           porcentuales en el sector rural, porque el gobierno nacional
          150                                                                              no diseñó ni aplicó una política de aumento de la producción
                                                                                           de alimentos, así como tampoco previó una política de
          100
                                                                                           importaciones y distribución de alimentos.
           50
                                                                                           En las gráficas adjuntas, se observa que después de tres
              0
                  00   01       02       03    04      05     06    07      08    09       años de ajustes y cambios de definiciones, creció la pobreza
                                                                                           extrema – el hambre – en dos puntos porcentuales en el
     Fuente: FAO Estado mundial de la Agricultura y la Alimentación 2009                   sector urbano y en cinco puntos en el sector rural (resto).
                                                                                           La única excepción fueron las trece áreas metropolitanas
                                                                                           más grandes y más ricas del país.

                                       INDICE (2002-04 = 100)                              Naturalmente la inequidad que ya era bastante alta (0.58 del
                            Azúcar                  Aceites         Carne                  coeficiente de Gini) aumenta a (0.59) volviendo al mismo
                            Cereales                Lácteos                                nivel de 2002, cinco puntos por encima del dato de 1991
                                                                                           (0,54).28
      300
      250
      200                                                                                                INDIGENCIA CABECERA ANUAL 2002-2008

      150
      100                                                                                    17
          50                                                                                 16
                                                                                                  15,2
          0                                                                                  15
               00      01      02       03    04      05      06   07    08      09          14             13,5
                                                                                                                    13,0
                                                                                                                                                   13,1
                                                                                       %     13
     Fuente: FAO Estado mundial de la Agricultura y la Alimentación 2009
                                                                                             12                             11,8
     Las dos gráficas sobre el seguimiento de los precios de los
     alimentos (FAO 2009), muestran dos hechos importantes:                                  11
     1) el aumento de los precios se inicia en el 2000, lo que                               10
     significa que se tuvo el tiempo suficiente para prever y evitar                         9
     sus efectos negativos sobre los hogares y, en particular,                                    2002     2003    2004    2005    2006    2007    2008
     sobre la población infantil y adolescente. 2) la escalada
     posterior de crecimiento se da a partir de 2004 como                                                                  Año
                                                                                                   ECH Empalmada Anual                GEIH Anual
     consecuencia del impulso que se dio al biocombustible, tal
     como se observa en el comportamiento de los precios del                                Fuente: Cálculos MESEP con base en ECH y GEIH-DANE.
     Azúcar, Cereales y Aceites. Si bien en el 2009 los precios
     internacionales disminuyeron como efecto de la menor
     demanda de alimentos de los países desarrollados y de
     los Asiáticos y la baja de los precios del petróleo (bajó                             La inequidad hizo que el crecimiento no tuviera efectos sobre
     la rentabilidad proyectada e hizo más lenta la sustitución                            la disminución de pobreza extrema. Disminuir la pobreza
     por biocombustibles), esa disminución no se refleja en los                            en general y la miseria en particular requiere programas
     índices nacionales en la proporción esperada 27. En la grafica                        directos porque no siempre es un efecto de un goteo del
     se observa que los precios de los alimentos se mantienen                              crecimiento del producto29.
     en un 50% más altos que los índices del año 2000.

     27
        FAO. El Estado Mundial de la Agricultura y Alimentación 2009 p.11928 FAO. El Estado Mundial de la Agricultura y Alimentación 2009 p.119
     28
        DNP-MERPD sobre datos DANE ENH
     29
        Bourguignon. El triángulo de equidad, pobreza y crecimiento. Banco Mundial Informe Mundial 2006. Perry Guillermo. Ver también




12
INDIGENCIA RESTO ANUAL 2002-2008
                                                                           EVOLUCIÓN DE LAS TASAS DE PARTICIPACIÓN DE TRABAJO INFANTIL
                                                                                             (POBLACIÓN 5 A 17 AÑOS)
                                                                                   Total           Cabecera                 Resto

     36                                                                      20
     34                                                                      18
                                                                32,6
          32,5                                                              16
     32
     30                                                                     14
%                         28,9
                                    27,4                                    12
     28          27,0
     26                                                                     10
                                                                             8
     24
                                                                             6
     22
          2002   2003    2004      2005      2006     2007      2008         4
                                                                             2
                                   Año
           ECH Empalmada Anual                   GEIH Anual                  0
                                                                                         2001                     2003                      2005                      2007
    Fuente: Cálculos MESEP con base en ECH y GEIH-DANE.                    Fuente: Dane, Boletín de Prensa 5 Diciembre 2008, Trabajo Infantil, 2007

    La pobreza recae fundamentalmente en la población infantil
    y adolescente. Según CEPAL, en Colombia el porcentaje                     PROPORCIÓN DE ADOLESCENTES MADRES O EMBARAZADAS
    de niños y niñas de 14 años o menos, que son pobres es                            SEGÚN QUINTIL DE INGRESOS, 1995-2005
    30% más alto que el resto de la población y este porcentaje                   1995            2000                2005                Meta 2015*
    se incrementó entre 2002 y 2008.

    2.2.2. La educación                                                     35
                                                                                         31,5
                                                                            30       26,8
    Si bien la pobreza extrema, asociada al hambre y la                           25,3
                                                                                                          25,6
    desnutrición, es parte de la pobreza multidimensional y es              25
                                                                                                                            22,1
    una manifestación de la inequidad de la sociedad colombiana,                                   20,3
                                                                            20                                                                                            19,1 20,5
    también se refleja en la realización del derecho a la                                                            16,6                                             17,4
                                                                                                16,3
    educación. Las posibilidades de acceso se limitan y cobertura                                                15,7                      14,4                                       15
                                                                            15
    bajas, especialmente en el nivel inicial (preescolar), hace que
                                                                                                                                   10,7                        10,7
    cerca del 30% de los niños y niñas inicien su proceso de                10                                                        7,4
    escolarización en situación de desventaja, con consecuencias                                                                                         5,2
    posteriores que se manifiestan en las tasas de deserción en              5
                                                                                                                                                   2,2
    el nivel de primaria y secundaria.
                                                                             0
                                                                                      Q1               Q2              Q3                 Q4              Q5                Total
    En el año 2008, la tasa bruta de preescolar es 50,7%, tasa
    muy baja comparada con la de América Latina y el Caribe               Fuente: Notas de Población No. 83. CEPAL 41. Fecundidad adolescente y
    que es de 80%. Aun cuando se logró prácticamente la                           desigualdad en Colombia. Carmen Elisa Flórez,Victoria Eugenia Soto
    cobertura universal en primaria, existen grandes brechas
    en el nivel de secundaria y media. El 75% está en secundaria          La calidad de la educación sigue siendo un reto no resuelto.
    básica (grados 6 a 9). Solo el 34% de los niños y niñas está          En la última prueba Pisa organizada por la Organización
    en los grados 10 y 11. Asisten a grados décimo y once 448             para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD -
    mil y están por fuera 583 mil.                                        Organization for Economic Cooperation and Development),
                                                                          el puntaje promedio de Colombia en Ciencias es el más
    El sistema redujo drásticamente su capacidad de retención             bajo de los seis países latinoamericanos. Comparte con
    de los jóvenes. El trabajo infantil, de niños entre 5 y 17 años, si   Brasil el último lugar en matemáticas y supera a Argentina
    bien disminuyó en el último decenio se mantiene por encima            en lectura. Los resultados promedios de los seis países
    del 6% en el total nacional, con más del 10% en el sector             de América Latina, se ubica en el 25% más bajo de los 659
    rural. El embarazo adolescente, además de incrementarse,              países participantes.
    se presenta tres veces más en las adolescentes que
    provienen de los hogares más pobre (Quintil 1 = Q1), que en           La ineficiencia del sistema educativo es notoria, en la
    aquellas que provienen de los hogares con mayores ingresos            medida en que solo llegan a educación secundaria 20 de
    (Quintil 5= Q5). Tanto el trabajo infantil como el embarazo
                                                                          cada cien que entro a primaria.
    adolescente son factores que interfieren en la culminación
    de la educación básica y media.



                                                                                                                                                                                           13
3. LOS RETOS HACIA                                                          3.1. CARACTERÍSTICAS DE LAS
                                                                                 SOLUCIONES INELUDIBLES
        EL FUTURO
                                                                                 3.1.1. Estrategias públicas de largo plazo
     De los hechos mencionados surgen tres retos hacia el
     futuro, para lograr superar los efectos indeseables de una                  La persistencia de la pobreza, la inequidad, la
     gran crisis social y económica, especialmente en los dos                    desnutrición, el desempleo y las brechas de educación
     últimos decenios, que particularmente afectó a una gran                     exigen que las soluciones se planteen en un conjunto de
     proporción de la población infantil y adolescente: i) La                    políticas que deben superar el corto plazo. Se agotaron
     pobreza que tuvo mayor impacto en la niñez, teniendo                        las soluciones fáciles. Es necesario que la sociedad
     en cuenta que el 62% de la población menor de 18 años                       como un todo, estado, sociedad civil y familias acuerden
     pertenecía a los hogares del 40% más pobre de la población;                 estrategias, programas y acciones que superen los
     ii) la educación que tiene sus más bajas coberturas en la                   períodos gubernamentales y se mantengan en el mediano
     educación preescolar, secundaria y media y no mejoró en                     y largo plazo. Un ciclo educativo requiere al menos 12
     los últimos diez años los niveles de calidad, comparados                    años, el desarrollo pleno de los niños y niñas requiere 18
     con los parámetros internacionales; iii) el gasto público                   años, el crecimiento económico con tasas de desempleo
     nacional dirigido a la niñez que no permitió alcanzar la                    cercanas al 8% requiere más de 15 años.
     cobertura universal y calidad de la educación básica y
     media, la erradicación de la desnutrición y el hambre, y la                 Superar la inequidad que subyace en la organización de
     disminución del empleo.                                                     la sociedad colombiana requiere un diseño cuidadoso de
                                                                                 estrategias y su ejecución, que incorpore las políticas y
     El reto educativo tiene dos importantes dimensiones                         programas macroeconómicos y sociales. No se puede
     en la búsqueda del desarrollo nacional: i) la educación                     esperar que la mayor equidad sea el fruto solamente del
     es instrumental al crecimiento económico, en la medida                      manejo de subsidios y acciones aisladas de los sectores
     en que incrementa la productividad, y ii) es la base                        sociales. La equidad y la inversión en la gente es el
     de la innovación, factor principal de sostenibilidad del                    fundamento de un desarrollo sostenible de largo plazo y
     crecimiento económico para generar una sociedad basada                      es complementaria con la inversión en bienes de capital
     en el conocimiento. En Colombia, el capital humano debe                     e infraestructura. Sin ninguna excepción los países que
     alcanzar doce años de educación de calidad, para disminuir,                 actualmente son desarrollados, lograron este nivel por
     considerablemente, la probabilidad que las personas caigan                  la inversión realizada en educación, salud, nutrición y
     en la pobreza y la transmitan a las generaciones futuras30.                 el acompañamiento del acceso a activos como tierra,
                                                                                 propiedad y crédito.

                                                                                 La experiencia del comportamiento de la economía de
                                                                                 2005 a 2008, demostró que es ilusorio esperar que el
                                                                                 solo crecimiento económico produzca la disminución de la
                                                                                 pobreza. El crecimiento del producto es un medio y no la
                                                                                 finalidad del desarrollo. Todos los modelos de desarrollo
                                                                                 endógeno han demostrado que el desarrollo competitivo
                                                                                 se construye con una sociedad educada capaz de absorber
                                                                                 y crear conocimiento, con niveles óptimos de nutrición y
                                                                                 salud y no, por el contrario, con sociedades que profundizan
                                                                                 la inequidad, la ineficiencia, la violencia y el atraso.



     30
       Numerosos estudios de Sarmiento Alfredo, González Jorge y CEPAL han mostrado como un hogar con un jefe cuya educación es primaria o algo
     más tiene más del 80 % de probabilidad de ser pobre y transmitir la pobreza a la siguiente generación. Ver también Tesis de grado de Laura Pabón.
     Economía U. De los Andes 2007.




14
3.1.2. Empleo de calidad y la erradicación                                   retoman los esfuerzos de Familias exitosas, “una política
del hambre                                                                   de igualdad de oportunidades en el acceso a los ambientes
                                                                             del hogar (o sus sustitutos) es también una que promueve
El primero de los tres desafíos hacia el futuro, en el logro                 la productividad en las escuelas, el lugar de trabajo, y la
de las libertades y derechos de la niñez, es la nutrición,                   sociedad en general”.
teniendo en cuenta que son críticos los primeros años
de vida en la formación del potencial síquico y biológico.                   Linch Robert concluye que “proveer al 20% más pobre de
Alcanzar los niveles de nutrición adecuado está ligado                       los niños y niñas en primera infancia con un programa de
a la capacidad de los hogares de asegurar un ingreso                         desarrollo temprano de alta calidad, tiene un substancial
suficiente que, para la mayor parte de la población,                         retorno futuro para el gobierno y los contribuyentes.
significa ocupación digna y empleo estable y bien                            Cuando estos niños y niñas estén en la infancia y
remunerado para los adultos.                                                 adolescencia, los costos por educación remedial, justicia
                                                                             criminal y pagos de bienestar disminuyen; cuando ya
                                                                             están incorporados en la fuerza de trabajo, sus ingresos
                                                                             serán más altos así como los impuestos que pagarán a la
                                                                             sociedad”32. “Los programas más efectivos dirigidos a niños
                                                                             y niñas en primera infancia incorporan nutrición, cuidado
                                                                             médico y desarrollo cognoscitivo”33. Más allá, una buena
                                                                             intervención significa incorporar integralmente los aspectos
                                                                             de educación, ambiente estimulante y recreación, nutrición,
                                                                             salud, cuidados de la familia (generación de ingresos).

                                                                             El problema de hambre y la desnutrición, necesariamente
                                                                             no se genera por la falta de oferta de alimentos. Como
                                                                             se mencionó anteriormente, las cifras más altas de
                                                                             pobreza extrema corresponde al sector rural, donde
                                                                             específicamente se producen los alimentos. El aumento
                                                                             del desempleo abierto y del empleo vulnerable, explica la
Estudios económicos demuestran que invertir en la                            dificultad de las familias para acceder a los alimentos, el
población que se encuentran en situación de pobreza y de                     crecimiento de la desnutrición global de los niños y niñas
exclusión, tiene retornos económicos muy importantes.                        menores de cinco años, específicamente los más pobres34,
“No sólo beneficiará a los propios niños y niñas y la                        el aumento de la prevalencia del bajo peso al nacer35.
sociedad en general, sino también a sus siguientes
generaciones. Invertir en los niños y niñas en situación                     Lo anterior significa, que el reto fundamental del país es
de desventaja, es una política pública que no requiere de                    incrementar y mejorar el empleo y la meta no podría ser
compensaciones –trade off - entre equidad y eficiencia.                      inferior a 4 millones de empleos para el 202036. Dado
Se reduce la desigualdad asociada con la contingente de                      que buena parte del crecimiento económico esperado se
nacimiento y al mismo tiempo aumenta la productividad                        deberá a explotaciones mineras, intensivas en maquinaria
de la sociedad en general”31 . Heckman y Materov 2007,                       y capital, el empleo requerirá de programas especialmente
plantean que “el principal factor que explica la variación                   diseñados, teniendo en cuenta que no será un efecto
en el rendimiento académico de los niños y niñas en las                      automático del crecimiento económico. Así mismo, es
escuelas de EE.UU, corresponde a las variaciones de los                      importante tener presente que el sector agrícola, sector
entornos familiares, y no exactamente a la variación                         tradicionalmente intensivo en mano de obra, tendrá una
en el gasto por alumno-a en las escuelas o a la relación                     recuperación lenta.
número de alumnos por profesor. Las escuelas exitosas


31
   Heckman James y Materov Dimitri. The Productivity for Investing in Young Children” T.W. Scultz Lecture, Allied Social Sciences Association annual
meeting, Chicago enero 2007 y Coleman James Colemna Report 1996. Citado por Heckman
32
   Linch Robert. Exceptional Returns. Economic, Fiscal, and Social Benefits of Investment in Early Childhood Development. Washington 2004 p. vii
33
   Van der Gaaag y Jee-Peng Tan. The benefits of Early Child Development Programs. An Economic Analysis. Banco Mundial 1999. Ver también
Urrutia Miguel Nota Editorial del Banco república. Agosto del 2001. El Impacto De Los Programas De Intervención Para La Niñez Sobre El
Crecimiento Económico y la Igualdad
34
   DNP, 2008 Los Objetivos de Desarrollo del Milenio. II Informe de Seguimiento pg.34
35
   Así Vamos en Salud. Ultima actualización 1 de Noviembre 2009 sobre datos DANE, www.asivamosensalud
36
   Declaraciones del Ministro de Hacienda a Portafolio




                                                                                                                                                       15
3.1.3.	 El	bono	demográfico	y	la	inversión	                    cambio en la estructura poblacional: la disminución de
     en niñez                                                       la población de 0 a 14 años (inactivas) y el aumento de
                                                                    la población de 14 a 60 años (activa), representa una
     Un reto central para el desarrollo económico y social es       tasa positiva de dependencia (al menos tres personas
     alcanzar el nivel básico de capital humanos de doce años       en edades activas por cada dos personas en edades
     de educación básica de calidad. Desde el punto de vista        inactivas), relación que el Centro Latinoamericano y
     estrictamente económico, solo una educación de calidad         Caribeño de Demografía (CELADE) 37 denomina el bono
     permitirá que el país logre absorber, crear y aplicar          demográfico. Esta situación, genera un tiempo propicio
     conocimientos para lograr un crecimiento sostenible.           (hasta el año 2022) para que los gobiernos movilicen
     Una meta inferior reproduciría y transmitiría la pobreza       sus recursos y realicen mayores inversiones sociales
     de generación en generación, en consideración al hecho         hacia la infancia, de tal forma que se logre garantizar
     que en el goce del derecho a la educación se encuentra         en un periodo de tiempo corto los niveles de bienestar
     las grandes inequidades propias de la estructura               requeridos (salud, educación básica de calidad, nutrición)
     colombiana. Desde el punto de vista social, la educación       para el desarrollo integral de la niñez y se reduzcan los
     es el factor clave para desterrar la mortalidad infantil por   riesgos asociados a su crianza.
     enfermedad diarreica aguada y por infección respiratoria
     aguda, asociadas al nivel de educación de los padres o         El efecto del cambio de la tasa de dependencia es claro en
     cuidadores.                                                    el tema educativo. La población objetivo de la educación
                                                                    primaria comenzó a decrecer en términos absolutos
     En los próximos años el país tiene una oportunidad de          en el 2005 y la de la educación secundaria en el 2010.
     lograr coberturas universales hasta 12 años y niveles de       Esto implica una liberación de la obligación de inversión
     calidad comparables a las de los países de la Organización     y gasto para garantizar coberturas y la posibilidad de
     para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD).          dirigir mayores recursos al logro del mejoramiento de
     Esta oportunidad que está dada por la evolución                la calidad educativa. Una reflexión importante está en
     demográfica, significará un notable mejoramiento de la         que, si se hubiera invertido el ahorro generado en el
     competitividad, una oportunidad ampliada para generar          nivel de primaria en la cobertura de la educación media
     masas críticas de desarrollo y aplicación de tecnologías.      con medio punto porcentual del PIB, se habría logrado
                                                                    la cobertura total hasta el grado 11 para el año 2005,
                                                                    según los cálculos de CEPAL 38. Al desaprovecharse los
                                                                    últimos doce años de oportunidad, por el énfasis en la
                                                                    universalización de la educación primaria, actualmente
                                                                    se presentan grandes brechas en la cobertura para los
                                                                    niveles de preescolar y medio. Frente a esta situación
                                                                    Colombia no puede, bajo ninguna circunstancia, perder
                                                                    los doce años que quedan de favorabilidad.

                                                                    El país debe mantener el gasto en la educación secundaria
                                                                    e invertir el ahorro que se genera en educación primaria,
                                                                    para alcanzar la cobertura total en el año 2018 en
                                                                    educación secundaria. Así mismo, considerar invertir
                                                                    la proporción del PIB por alumno-a en secundaria que
                                                                    los países de la OECD asignan, para lograr la calidad
                                                                    educativa que dichos países han alcanzado y la cobertura
                                                                    universal en el año 2026. La gran alerta es que es una
                                                                    oportunidad única y que se requerirá de muchos años
     En Colombia entre 1965 y 1998, se da el proceso de             para que se vuelva a presentar. El beneficio de esta
     disminución de la tasa de fecundidad y el aumento de           oportunidad, solo se logrará con un compromiso claro
     la esperanza de vida por efecto del mejoramiento de la         del Gobierno y un control activo sobre la dirección del
     prevención y atención en salud, situación que genero un        gasto público por parte de la sociedad civil.


     37
          CELADE: estimaciones y proyecciones de población 2007.
     38
          CEPAL. Panorama Social 2




16
base para un crecimiento económico acelerado posterior
3.1.4. La Estabilidad del Gasto Social                                     (tal es el caso de Japón). Para luchar contra la pobreza y
GASTO SOCIAL EJECUCIÓN PRESUPUESTO NACIONAL POR SECTOR                     disminuir los niveles indeseables de inequidad, se requiere
          % DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO (PIB)                               combinar la vía directa (el gasto fiscal focalizado y dirigido
                                                                           a los más pobres) y la vía indirecta (la promoción del
                                                                           crecimiento económico, siempre y cuando el gasto fiscal no
                                 1,71             1,85             1,91    apoye la concentración de riqueza). Una política fiscal, que
                      1,65                1,80             1,99
     1,81    1,68                                                          contenga una estructura impositiva moderna y equitativa,
                                                                           acompañada de una política de gasto público eficiente y
     1,91                                                  2,87    3,03    distributiva. En opinión de Puryar y Malloy, “la combinación
                                 4,30
             3,06     3,58
                                          4,19    4,19                     de ingresos inadecuados, servicios de baja calidad y mala
                                                                           focalización, logra explicar por qué la pobreza ha disminuido
     2,53
                                                                   1,77
                                                                           tan despacio y porqué la desigualdad se ha mantenido tan
             1,22     1,11                                 2,15
                                 1,10
                                          0,95    0,95                     extraordinariamente alta”39. Guillermo Perry (2006) 40,
                                                                           señala que los impuestos en América Latina son muy bajos
                                                                           comparados con el nivel de desarrollo de los países (con
     3,77    3,85     3,91       3,79     3,50    3,36     3,42    3,82    excepción de Brasil). Los análisis de Birdsall y otros (2008),
                                                                           muestran que “las exenciones y vacíos legales usualmente
     0,07    0,03     0,00        0,00   0,00     0,22     0,21    0,02    favorecen a los hogares de ingresos altos y reducen
     2002    2003     2004       2005    2006     2007    2008    2009pr   significativamente su carga tributaria”41.

            Agua y saneamiento       Educación     Empleo y seguridad

                       Salud y seguridad social   Otros
                                                                           4. SINTESIS Y
                                                                                                                         42
                                                                              CONCLUSIONES
Si bien, como se ha reiterado en los puntos anteriores,                    En los dos momentos de crisis se pensó que la solución es
la lucha contra la pobreza y la inequidad debe estar                       una mayor integración al mercado internacional. El menor
acompañada de medidas económicas que mejoren el                            impacto de la coyuntura depresiva del siglo XXI, es una
acceso de las personas a los activos de bienes de capital                  muestra de que una menor dependencia de Estados Unidos
y de acumulación, es necesario que la política fiscal                      y la Comunidad Europea permitió a los países en desarrollo
juegue un papel central. Esto quiere decir, contar con una                 y, entre estos, a Colombia, defenderse mejor en esta
estructura impositiva equitativa, que favorezca el empleo                  coyuntura. Sin embargo, también es necesario reconocer
y logre financiar las prioridades de desarrollo nacional.                  que los beneficios esperados, en términos de crecimiento
Pero además que el gasto social se estabilice, tal y como se               económico, no se dieron en la magnitud esperada. Las
promueve en la Constitución Política de 1991.
                                                                           proyecciones de desarrollo deben complementar los
Cuando se observa el comportamiento del gasto social por                   beneficios que se puedan derivar del comercio exterior.
sectores entre los años 2002 y 2006, se encuentra alguna
estabilidad alrededor del 10% del producto nacional, pero                  En la primera crisis, las consecuencias más indeseables
con una sensibilidad alta del gasto en salud a los ciclos                  para el sector social se manifestaron en el desempleo y la
económicos. Entre los años 2008 y 2009, el gasto en salud                  disminución de ingresos, el aumento de la pobreza extrema
cayó más del 30% en términos de su participación en el PIB.                y el crecimiento de la concentración y la desigualdad. Los
                                                                           problemas en el ingreso y en el mercado laboral reforzaron
En el apartado 1.2 de este documento se muestra como,                      uno de los problemas sociales más estructurales de la
antes de la crisis de 1999, el estado dedicaba a la educación              sociedad colombiana: la inequidad. La flexibilidad que
el 4.85% del PIB y a salud y nutrición el 4,06%. En el                     garantiza el empleo temporal introdujo inestabilidad
grafico se resalta el descenso en la dedicación de recursos
                                                                           laboral y un crecimiento del sector informal, que para el
a estas dos finalidades que son críticas para la calidad de
vida de la infancia y la adolescencia. La inversión en capital             año 1996 fue de 54% y para el año 2000 de 61%. La pérdida
humano exige esfuerzos públicos y privados de mediano                      del volumen de empleo urbano entre 1997 y 2000 explicó
y largo plazo, para el desarrollo social y económico del                   el 27.6% del incremento en la incidencia de la pobreza.
país. Numerosos trabajos de Amartya Sen señalan que                        La reducción de ingresos, especialmente de los trabajadores
la inversión inicial en capital humano, se convierte en la                 urbanos, tuvo un efecto notable sobre la riqueza. A

39
   La Política Fiscal y los Pobres en América latina. Diálogo Interamericano junio 2010
40
   Perry Guillermo y otros Poverty Reduction and Growth: Virtuous and Vicious Circles. Washington DC: Banco Mundial, pp. 95-96
41
   Birdsall, De la Torre y Menezes. Fair Growth p. 65 y 68
42
   En esta síntesis no se repiten las citas y las notas de pie de página que deben ser consultadas en el cuerpo del texto




                                                                                                                                            17
medida que la crisis económica se agudizó, el control            mide en término de incidencia de la pobreza se tomó 25
     monetario de 1998-1999 se volvió severo y crecieron              años. En Colombia por cualquiera de las tres medidas, tasa
     desproporcionadamente las tasas de interés, las familias         de desempleo, pobreza extrema o empleo vulnerable, la
     pobres y de clase media se vieron obligadas a entregar a las     crisis social no ha finalizado.
     Corporaciones de Ahorro y Vivienda o rematar su activo
     más preciado: la vivienda.                                       La crisis humanitaria en Colombia se inicia antes que la
                                                                      económica, con el crecimiento de la pobreza extrema (el
     La Constitución Política de 1991 mostró ser un mecanismo         hambre), especialmente en el sector rural. Entre 2000 y
     estabilizador del gasto social, sin llegar a ser un fondo        2005, la tasa de desnutrición global de menores de cinco
     contra cíclico, logró mantener la proporción del gasto social    años en el sector rural aumenta de 8,9% a 9,7%, con una
     sobre el PIB a pesar de la depresión económica. La crisis        mayor incidencia en los niños y niñas más pobres que
     económica, sin embargo, permitió ambientar una reforma           supera el promedio nacional.
     constitucional cuyo efecto aún no se evalúa con suficiencia.
                                                                      El problema de desnutrición de los niños y niñas, es
     La disminución del gasto público en la infancia y la             la pérdida de capacidad adquisitiva de las familias que
     adolescencia debe analizarse por el peso del gasto en            surge de una combinación del desempleo creciente y de
     educación y salud. La participación de la finalidad educación,   una estrategia macro de crecimiento que privilegia las
     para los niños y niñas es más del 50%, tomando los niveles       tecnologías intensivas en capital físico y, en muchos
     de primaria y secundaria. En salud la participación es           casos, la dedicación de las mejores de tierras para bienes
     menor, pero cercana al 50%. La recuperación económica            exportables y agroindustriales.
     de la depresión de finales del siglo XX fue lenta en términos
     de producto. El crecimiento de 3,4% presentado en 1997           La mayor proporción de población en situación de pobreza
     requirió seis años de esfuerzos, pero esta tendencia de          se encuentra en la población infantil y adolescente. Según
     crecimiento sólo se dio por cuatro años más (2001).              CEPAL, en Colombia el porcentaje de niños y niñas de 14
                                                                      años o menos, que están en situación de pobreza es 30%
     El difícil período de finales del siglo XX, constató que         más alto que para el resto de la población.
     sesenta años de crecimiento positivo sin interrupción en
     Colombia, no dieron la solución estructural esperada para        El trabajo infantil, de niños entre 5 y 17 años, si bien ha
     superar la pobreza, disminuir la inequidad y darle prioridad     disminuido en el último decenio se mantiene por encima del
     al desarrollo de la niñez. La nueva crisis se convierte en una   6% en el total nacional, con más del 10% en el sector rural.
     oportunidad para la búsqueda de una respuesta estructural,       El embarazo adolescente, además de incrementarse, se
     orientada en la construcción de un país más equitativo,          presenta tres veces más en las adolescentes que provienen
     alrededor de los niños y niñas que son el presente y             de los hogares más pobre (Quintil 1 = Q1).
     futuro. Estos cambios se facilitan en las coyunturas de
     expansión económica no como una consecuencia inevitable
     del crecimiento sino como una política voluntaria y
     conscientemente diseñada en favor de la niñez.

     En la segunda crisis, la tasa de crecimiento del producto
     interno bruto en Colombia, fue negativa desde el cuarto
     trimestre del 2008 hasta el tercero del 2009, aunque no
     con los niveles del final de siglo XX. La recuperación de
     la crisis anterior duró seis años en términos de PIB, en la
     actual coyuntura aún no se ha recuperado en el primer
     semestre del 2010, teniendo en consideración la actual
     tasa de desempleo, asociado a la proporción del empleo
     vulnerable, y el nivel de pobreza extrema.

     Las crisis sociales son mucho más difíciles de superar que las
     de crecimiento económico medido por el PIB. En América
     Latina superar la crisis económica de los ochenta tomó 14
     años si se mide en términos de PIB por persona, pero si se




18
es el fundamento de un desarrollo sostenible de largo plazo
Los retos hacia el futuro. i) Erradicar la desnutrición, el       y es complementaria con la inversión en bienes de capital e
hambre y la pobreza, asociadas al desempleo abierto y al          infraestructura. Es fundamental aprovechar la oportunidad
empleo vulnerable; ii) mejorar la capacidad de retención          del Bono Demográfico (los doce años que quedan de
del sistema educativo y sus niveles de calidad; iii) lograr que   favorabilidad) para el mejoramiento del capital humano y la
la inversión en niñez se incremente y el gasto sea eficiente.     competitividad del país.
Las soluciones fáciles están agotadas, es necesario
que la sociedad como un todo y el Estado, acuerden                El reto de mejorar el empleo formal es una prioridad, en la
estrategias, programas y acciones que superen los períodos        que la meta debe ser el incremento de 4 millones de empleos
gubernamentales y se mantengan en el mediano y largo plazo.       para el 2020, con programas especialmente diseñados.

No se debe esperar para mejorar la equidad, que los frutos        En la lucha contra la pobreza y la disminución de los niveles
del crecimiento económico o del manejo de subsidios               de inequidad, es imprescindible combinar la vía directa:
y acciones de los llamados sectores sociales, sea una             gasto fiscal focalizado y dirigido a los más pobres, y la vía
condición suficiente. La equidad y la inversión en la gente       indirecta: promoción del crecimiento económico, con un
                                                                  gasto fiscal cuidadoso.




                                                                                                                                  19
Informe sobre la crisis económica en el país y su influencia en la niñez

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  • 2. Mesa de Economía Niñez Alianza por la Niñez Colombiana Comité Directivo de la Mesa Peter La Raus Director Save the Children en Colombia Mario Gómez Jiménez Director Social Fundación Antonio Restrepo Barco Miriam Figueroa Representante de Colombia Fondo de Naciones Unidas para la Niñez UNICEF Ángel Martín Peccis Director Regional Organización de Estados Iberoamericanos OEI Ana María Convers Cubillos Secretaria Ejecutiva Alianza por la Niñez Colombiana Comité Técnico Adriana Espinosa Coordinadora de Derechos de la Niñez y Gobernanza Save the Children en Colombia Margarita Martínez Coordinadora de proyectos Fundación Antonio Restrepo Barco Olga Isaza Oficial de Políticas Públicas Fondo de Naciones Unidas para la Niñez UNICEF Elsa Castañeda Directora Instituto Iberoamericano de Primera Infancia- OEI Marco Useche Convenio Contraloría General de la Nación y UNICEF Consultor Investigador Alfredo Sarmiento Gómez Director Economía & Desarrollo ISBN: 978-958-33-5498-4 Esta publicación es producida por Save the Children en Colombia, dentro del marco del convenio de cooperación con la Alianza por la Niñez Colombiana y con el apoyo de Save the Children Suecia. Primera Edición, Noviembre de 2010, Bogotá, Colombia. Impresión Torre Blanca Agencia Gráfica Diseño y diagramación Fábrica de Medios 2
  • 3. Contenido Presentación………………………………………………………………………………………………………………… 4 1. LA CRISISIS DE FINALES DEL SIGLO XX…………………………………………………………… 6 1.1. Hechos económicos que afectaron la calidad de vida en la depresión de 1996 a 2000…………………… 6 1.2. El efecto sobre el gasto público……………………………………………………………………………………. 8 1.3. Situación de la niñez al final de siglo…………………………………………………………………………… 9 2. LA CRISIS DEL 2008…………………………………………………………………………………………… 10 2.1. Características económicas de la crisis 2008 y diferencia con la del final del siglo…………………… 11 2.2. El componente social de la crisis………………………………………………………………………………… 11 2.2.1. Pobreza extrema, el hambre y la desnutrición………………………………………………………………… 11 2.2.2. La educación………………………………………………………………………………………………………… 13 3. LOS RETOS HACIA EL FUTURO………………………………………………………………………… 14 3.1. Características de las soluciones ineludibles……………………………………………………………………… 14 3.1.1. Estrategias públicas de largo plazo……………………………………………………………………………… 14 3.1.2. Empleo de calidad y la erradicación del hambre………………………………………………………………… 15 3.1.3. El bono demográfico y la inversión en niñez…………………………………………………………………… 16 3.1.4. La estabilidad del gasto social……………………………………………………………………………………… 17 4. SINTESIS Y CONCLUSIONES……………………………………………………………………………. 17 3
  • 4. Presentación La aprobación en 1989 de la Convención de la niñez. Una inversión social suficiente, sin Internacional sobre Los Derechos del Niño acentuados niveles de inequidad y profunda establece las disposiciones y principios que pobreza, constituye una composición beneficiosa deben asumir los gobiernos y las sociedades para el desarrollo y fortalecimiento de la igualdad en general para la protección del desarrollo social y la consolidación de la democracia. integral de la niñez. El Estado colombiano ratifica la CDN mediante la Ley 12/89. En 1991 En este mismo sentido, numerosos estudios consagra los derechos de los niños y niñas muestran las bondades y la importancia de en la Constitución Política, los define como invertir en la niñez para el desarrollo de mediano prevalentes sobre los derechos de los demás y y largo plazo del país. La inversión social en la establece la obligación del Estado para asegurar infancia y adolescencia presenta beneficios sobre y proteger sus derechos fundamentales sin el crecimiento económico y la productividad, consideración de raza, sexo o religión. en la medida en que los niños y niñas con alimentación adecuada, desarrollan óptimas En 2006, en el país se aprueba la Ley 1098, por capacidades físicas e intelectuales; con educación la cual se expide el Código de la Infancia y la de calidad y sanos, en la edad adulta podrán Adolescencia. El nuevo código se orienta en la potenciar las fuentes del crecimiento económico, perspectiva de derechos humanos frente a la adaptándose a las necesidades de conocimiento y infancia y adolescencia y señala los nuevos roles habilidades que exige las dinámicas de cambio de que la familia, la sociedad y el Estado deben la economía mundial. Tal y como lo afirma Shultz, asumir, como garantes de los mismos. “Los presupuestos públicos son los medios por los cuales un gobierno provee las necesidades En este marco internacional y nacional, se define básicas relacionadas con los derechos humanos, que uno de los aspectos fundamentales para por tanto son más que recolección de números, lograr la garantía plena de los derechos de la son una declaración de las prioridades de una niñez, es la disposición de los recursos suficientes comunidad o de una nación”*. por parte del Estado que permitan el desarrollo de las condiciones materiales necesarias para el Con el ánimo de aportar a los retos presentes, desarrollo integral de la infancia y adolescencia. El la Mesa de Economía y Niñez de la Alianza Estado tiene, por tanto, el compromiso de asignar por la Niñez Colombiana, integrada por Save los presupuestos requeridos a los diferentes the Children, la Fundación Restrepo Barco, la sectores que tienen que dar cumplimiento a cada Organización de Estados Iberoamericanos y la grupo de derechos de la niñez, relacionados con UNICEF, se ha propuesto como objetivo indagar su salud, educación, protección, alimentación y visibilizar la estrecha relación existente entre adecuada, entre otros. Así mismo, tiene la las consecuencias de las medidas económicas obligación de considerar de manera diferencial, imperantes y la situación actual de vulneración ya sea por ciclo de vida, ubicación geográfica, de los derechos de la niñez. Así mismo, efectuar condiciones de vulnerabilidad, los énfasis un gran esfuerzo de incidencia en el Estado, el presupuestales que permiten la equidad y la sector privado y sociedad civil sobre la necesidad universalización en la garantía de los derechos de priorizar decisiones de política orientadas a * Shultz, 2002:10 4
  • 5. la asignación y ejecución presupuestaria con infancia y adolescencia, la Mesa de Economía y perspectiva de derechos, fijar la inversión Niñez presenta el documento de análisis sobre necesaria para alcanzar los compromisos y La Crisis Económica y la Niñez Colombiana. El metas que el país se ha propuesto en materia documento expone los principales efectos en de universalización de los derechos de la niñez Colombia de las dos últimas crisis económicas y, priorizar las asignaciones presupuestarias a losmundiales en la garantía de los derechos de grupos más excluidos para promover la mayor la niñez, así como el costo social acumulado y equidad e inclusión social. progresivo de la no inversión de los recursos suficientes y adecuados en los servicios sociales Recientemente la Mesa de Economía y básicos para la infancia y adolescencia. Niñez compiló la actualización de estudios, documentos e investigaciones realizados en los Los niños y las niñas no son el futuro, son el últimos cinco años, relacionados con el tema presente. En este sentido, todos y todas debemos de economía, financiamiento público y niñez. El unirnos para renovar la determinación individual resultado de este trabajo revelo que aun existen y colectiva, que nos permita dar un paso a delante pocos estudios debido a las imprecisiones en la y conseguir que el espíritu de la Convención se vinculación entre la política social y la política incorpore profundamente en nuestra sociedad, económica desde el contexto de la niñez y las en nuestro día a día y en las acciones y políticas dificultades que tiene el país para identificar y de nuestros gobiernos. cuantificar los recursos invertidos en infancia y adolescencia, por las características de los Pete La Raus sistemas de información y las clasificaciones Director no funcionales del Presupuesto General de la Save the Children en Colombia Nación. De hecho, un Estudio de la Contraloría General de la Nación sobre gasto social, expone la complejidad que aún existe para definir el gasto social por los problemas estructurales en la sistematización de la información, que impiden identificar las entidades y los rubros de gastos que son o deben ser incluidos y, en consecuencia, realizar el seguimiento del gasto social en niñez (CGN, 2005). Con el propósito de aportar a un mayor conocimiento sobre la relación profunda entre las políticas económicas, la inversión social y la realización de derechos, que nos permita avanzar en la construcción de una agenda nacional de incidencia en el Estado para una mayor inversión social y el seguimiento del gasto público en 5
  • 6. 1. LA CRISISIS DE FINALES Con argumentos sobre la necesidad de una apertura comercial más agresiva, el gobierno y muchos DEL SIGLO XX analistas llegaron a un acuerdo en el diagnóstico: o la economía se abría a los flujos del comercio y capitales La economía mundial, latinoamericana y de Colombia internacionales o se estancaba. Se planteaba que asumir finalizan el primer decenio del siglo XXI en medio de el cambio de medidas permitiría tasas de crecimiento una coyuntura recesiva mucho más profunda para el país que la de los años noventa. promedio anual de 6.8% para toda la década de los noventa 2; o un promedio para el primer quinquenio de 1.1. HECHOS ECONÓMICOS QUE 4.2% en el peor de los casos 3 o un 4.6% en el mejor AFECTARON LA CALIDAD DE VIDA EN escenario 4. Las proyecciones para el primer quinquenio LA DEPRESIÓN DE 1996 A 2000 de los noventa se cumplieron. Se obtuvo un crecimiento promedio anual del producto bruto por persona de En el decenio de final de siglo, las medidas y políticas 4.5% . No obstante, en el segundo quinquenio (1996- macro económicas se orientan hacia un cambio del 1999) la economía entró en recesión, con un promedio modelo de desarrollo con la finalidad de alcanzar un de crecimiento anual de 0.9% y para comienzos de 2000 crecimiento económico estable y un mayor bienestar con una tasa anual de 1.5% (Gráfico 1) 5. social. En el año de 1986 Colombia inicia las medidas sobre la apertura de la economía, proceso que se GRÁFICO 1 intensifica en los años noventa, a partir del gobierno de TASA DE CRECIMIENTO ECONÓMICO César Gaviria: 8,0 …“en la campaña electoral le propusimos al país un profundo revolcón de nuestra economía. Esto es 6,0 5,4 5,4 5,8 5,1 indispensable por cuanto nuestro viejo modelo de 4,3 4,0 4,1 desarrollo proteccionista y cerrado, ya no es capaz de 4,0 3,0 3,0 garantizar un ritmo de crecimiento adecuado. Nuestra 3,4 economía tampoco está en condiciones de proveer los 2,0 2,0 2,1 0,6 1,5 niveles de bienestar y de empleo que requiere la sociedad 00 colombiana del presente y del futuro”1. 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 -2,0 -4,0 -4,4 -6,0 A partir de 1997 Colombia mostró los efectos de la conjunción de una crisis económica con los factores socio políticos internos, que se manifestó en el incremento de la violencia por grupos armados al margen de la ley, la crisis institucional por el endeudamiento creciente de los gobiernos departamentales y locales y la crisis macroeconómica por el aumento de la vulnerabilidad del país ante los movimientos de mercados internacionales de capitales. En el sector social las consecuencias más graves se manifestaron en el desempleo y disminución de ingresos de las familias, el aumento de la pobreza como consecuencia del crecimiento de la concentración de la riqueza y la desigualdad en el acceso al bienestar. 1 Presidencia de la República 1991, pág. 11. 2 Ocampo, 1991. 3 Presidencia de la República, 1991. 4 Caballero, Ramírez y Rodríguez (1991); y Lora y Crane (1991) 5 Ver Misión Social. Programa de Corto Plazo para Disminuir la Pobreza. Misión social. Junio 2002 6
  • 7. El crecimiento del PIB, cercano a cero en 1998 y negativo incidencia, es decir el porcentaje de personas por debajo en 1999, rompió el constante crecimiento lento pero de la línea de pobreza. La segunda mide el promedio de positivo que Colombia había logrado en casi 70 años. diferencia entre el ingreso de las personas y la línea de Los efectos de la crisis se manifestaron en el incremento pobreza. Para el año 2000, el ingreso promedio de los del desempleo abierto de 8.7 % en el año 1995 a 20% pobres era 30% inferior a la línea de pobreza. La tercera mide la distribución de los ingresos dentro del grupo RELACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN POR QUINTILES de personas pobres, la cifra del año 2000 muestra una CON RESPECTO AL MÁS RICO. 1996 - 2000 relativa homogeneidad de ingresos entre las personas que tienen ingreso por debajo de la línea. 30.0 25.0 PERFIL DE POBREZA. NACIONAL. 1996-2000 20.0 % de pobres Brecha Heterogeneidad 15.0 1996 0,528 0,272 0,166 1997 0,503 0,222 0,134 10.0 1998 0,515 0,259 0,162 5.0 1999 0,563 0,284 0,165 00 2000 0,598 0,283 0,187 1996 1997 1998 1999 2000 Q5/Q1 23.8 23.0 24.3 25.1 26.3 Q5/Q2 9.2 8.8 9.7 9.4 10.0 Q5/Q3 Q5/Q3 5.6 5.3 5.9 5.6 6.0 Q5/Q4 3.4 3.2 3.5 3.3 3.5 El deterioro del mercado laboral, por la caída del empleo Fuente: Cálculos GCV-DDS-DNP. con base en Dane, ENH septiembre formal, significo el aumento de la oferta laboral a través de la participación de los niños y niñas, las mujeres y los en el año 2000 y en aumento notable del empleo adultos mayores. Sin embargo, esta mayor participación vulnerable 6, situación que afectó especialmente a los de la oferta no represento mejoras en el ingreso familiar, más pobres. En 1999 el diez por ciento más rico tenía porque se vio obligada a dirigirse al sector informal. un desempleo abierto de 7.4% , mientras que el 10% más El costo social más importante fue la mayor oferta de pobre de 32.2% . En este mismo sentido, la participación trabajo infantil y juvenil y el incremento de la deserción en el total de ingresos del diez por ciento más rico fue escolar, lo que expone a las familias y sus generaciones a cincuenta veces mayor que la participación de los más perpetuar el ciclo de la pobreza. pobres7. La brecha se amplió no solo entre los más pobres y los más ricos, sino también entre los más ricos Se impulsa el empleo temporal que introduce la y quienes se hallan en los rangos medios (quintiles 2 y 3 inestabilidad laboral y un crecimiento del sector informal, del grafico). El 20% más alto tienen 26 veces más ingreso 54 % en 1996 y 61% en 2000. Así mismo, significó la que el más bajo, situación que agudizó los problemas disminución de los sistemas sociales de protección de sociales y políticos más estructurales del país, como salud y de los riesgos de vejez y muerte. son la inequidad, la cohesión social y la gobernabilidad, cuyo impacto recae, con mayor agudeza, en la población El crecimiento de los ingresos laborales en la década infantil y adolescente. anterior respondió a la relativa estabilización de la inflación, causada por los bajos niveles de actividad económica. Pero Este comportamiento del crecimiento económico, esta segunda variable también explica el deterioro de la significó un empobrecimiento que se manifestó en un distribución del ingreso y los indicadores de pobreza. El notable aumento de la pobreza medida por ingresos. En salario mínimo se reajusta con respecto a la inflación pasada 1996 cuando la economía llegó a una coyuntura depresiva y en muchas ocasiones se usa como variable de política se cambió la tendencia que traía el índice de incidencia 8, para dar señales inadecuadas al resto de la economía. La en tres años, entre 1997 y 2000 se incrementó en reducción de la tasa de inflación recuperó el salario mínimo diez puntos porcentuales, llegando a 60% . El cuadro real, ganancia en ingresos de las familias que se perdió con adjunto del perfil de pobreza muestra la evolución de la el aumento de la tasa de desempleo. pobreza medida por ingreso. La primera columna mide la 6 Empleo vulnerable: Trabajadores familiares no remunerados y trabajadores por cuenta propia. Banco Mundial 7 Departamento Nacional de Planeación. En: Coyuntura Económica e indicadores sociales. Boletín #26 julio 2000. Sistema de Indicadores Sociodemográficos para Colombia. 8 Porcentaje de personas que se encuentran por debajo de la línea de pobreza. En 1997 la pobreza por ingreso era de 50,3 %. DNP-Boletín SISD30 p. 25. 7
  • 8. Los ingresos laborales eran bajos, el problema se del Estado no diferencia las diferentes “generaciones” concentraban en que una buena parte de la masa de trabajo de derechos, es un problema de grado y de suponer se agrupa alrededor del salario mínimo: en 1991 el 27.0% de obligaciones positivas y negativas por parte del Estado a los trabajadores obtenían salarios menores al mínimo legal todos los grupos de derechos (civiles, políticos y sociales). vigente, entre uno dos salarios el 41.5% y más de 5 salarios mínimos el 4.6%; en el 2000, crecen los dos extremos La Constitución de 1991 desarrolló la descentralización que 33.0%, 41.0% y 7.6% respectivamente. trajo en sus aspectos fiscales, el sistema de transferencias que amplió la participación de las regiones en los ingresos La reducción de ingresos, especialmente de los trabajadores ordinarios del Estado, lo que permitió una base económica a urbanos, tuvo un efecto notable sobre la riqueza. A la descentralización y mejoró notablemente la estabilidad de medida que la crisis económica se agudizó y el control los recursos presupuestales dirigidos a finalidades sociales. monetario de 1998-1999 se volvió severo y crecieron desproporcionadamente las tasas de interés, las familias De 1990 a 1997 el gasto social pasa de ser el 8 % del PIB pobres y de clase media se vieron obligadas a entregar a las al 14,5 % 12. La eficacia de la norma se aprecia en que la Corporaciones de Ahorro y Vivienda o rematar su activo proporción se mantiene a pesar de la depresión económica más preciado: la vivienda. En cuatro años el porcentaje y aún crece en términos per cápita hasta 1999. La crisis de propietarios cayó 4 puntos. En 2001 para cerrar la económica permitió ambientar una reforma constitucional brecha de pobreza se hubiera tenido que duplicar el ingreso que desligó de los ingresos corrientes de la nación, el nivel mensual de los pobres a precios de 2000 (Baldión 2001). de las transferencias por participación, pero mantuvo la obligación de un crecimiento en términos reales. 1.2. EL EFECTO SOBRE EL GASTOPÚBLICO Del total de gasto público que se realiza para infancia y adolescencia, el 90% se dirige a las finalidades de educación A pesar de los problemas económicos del final del decenio, y salud. Dentro de la finalidad educación, el gasto dirigido a los años noventa habían comenzado con uno de los cambios los niños y niñas en los niveles de educación básica primaria institucionales más importantes de los últimos cien años, la y secundaria supera el 50 % en todos los años. En salud la nueva Constitución Política de 1991. Esta significó, integrar participación es menor pero cercana al 50%. en el acuerdo básico nacional el concepto de Estado Social de Derecho. Concepto que han desarrollado los modernos constitucionalistas europeos para superar el individualismo de los estados liberales tradicionales.9 Lo interesante es que la igualdad se pone como fundamento mismo del Estado pero ya no como característica individual sino con el reconocimiento de la persona activa y autónoma dentro de su necesaria dimensión comunitaria.10 Se supera la vieja discusión sobre la diferencia entre los derechos civiles y políticos con los derechos sociales y económicos, basados los primeros, como obligaciones negativas del Estado para no actuar, mientras los segundos generan obligaciones positivas exigibles aunque difíciles de precisar . El análisis actual muestra que, la intervención 9 “Representa las respuestas en términos de modernización que todos los viejos estados liberales proporcionaron frente a dos fenómenos fundamentales de la época contemporánea: la industrialización, con diferentes implicaciones económicas, sociales y políticas, por una parte y la democratización de los procesos de decisión por la otra”. Antonio Baldasarre. Los Derechos Sociales. Traducción Santiago Perea Latorre, Universidad Externado de Colombia.Bogotá junio del 2004, como una mirada que debe complementarse pero que está en la mejor tradición de Rawls y Sen. 10 En palabras de Baldasarre La “dignidad humana base de la democracia y del Estado liberal no es el individuo “aislado” y soberano absoluto de su propio “espacio vital “ sino que corresponde a una “imagen de hombre” fundada en el concepto de “persona”( es decir: en la consideración del individuo tanto en sí como en sus relaciones sociales” “La igualdad ya no puede definirse no solo en una perspectiva de garantía o de salvaguarda (sino de conservación) de la distribución “natural” de recursos (igualdad formal)…ni como distribución de los beneficios sociales según las necesidades de cada quien (igualitarismo) sino que al tener que conjugarse con la libertad positiva y por tanto con la autorrealización personal, debe determinarse como condiciones de partida o de las oportunidades ( igualdad sustancial) 11 Víctor Abramovich y Christian Curtis. 12 El aumento que se dio en 1998 fue más producto de la estabilidad del gasto social ante una disminución del PIB, que un aumento buscado de la participación de las finalidades sociales en el gasto. 8
  • 9. En sólo dos años, 1998-2000, la proporción del PIB dirigida adolescente fue de 19% y no aseguramiento en salud al gasto social pierde 4 de los 6,5 puntos porcentuales del 50. 9% de los niños y niñas; y el 17,6% de los niños ganados en los 7 años anteriores (1990-1997). Este menores de 5 años no estaba registrado. descenso refleja cómo la crisis económica conllevó la pérdida de importancia del sector social en la política del país y, más específicamente, la del sector educativo. Sin embargo el gasto en educación y salud, por la salvaguarda de la Constitución de 1991, es más alto que lo reflejado en los años anteriores a la Constitución. GASTO SOCIAL COMO % DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO (PIB) 1998 1999 2000 Educación 4,85% 4,42% 3,36% Salud y Nutrición 4,06% 3,25% 3,55% Seguridad y Asistencia Social 4,53% 4,00% 2,95% Vivienda y Saneamiento 0,71% 0,63% 0,47% Otros 0,39% 0,55% 0,32% Gasto Social Total 14,54% 12,85% 10,65% El derecho a la protección fue violado por el maltrato Gasto Público Total 40,29% 43,73% 36,80% (físico, verbal, psicológico), el abuso y explotación sexual Fuente: f-400 Cuentas fiscales DANE con 9.306 casos en 1999; por la violencia del conflicto armado con la vinculación de 6.000 niños y niñas a la guerra; el desplazamiento forzado (53% del total de desplazados); el secuestro de 2.946 niños y niñas; la 1.3. SITUACIÓN DE LA NIÑEZ AL incorporación temprana al mercado de trabajo de casi FINAL DEL SIGLO13 2,5 millones de niños y niñas; por la ausencia o abandono de ambos padres o uno de ellos representado en un El descenso de los ingresos de los hogares, como efecto 38,6% de niños y niñas que no vivían con ambos padres de las inequidades en el acceso a recursos económicos y un 23,3% que vivía solo con la madre aunque el padre (desempleo), significó una desmejora en las condiciones estaba vivo. de vida de los grupos poblacionales en situación de vulnerabilidad, concretamente los niños, las niñas, los Constituyeron factores de vulneración del derecho al jóvenes, las mujeres jefes de hogar y los adultos mayores desarrollo, el no acceso al nivel preescolar del 43,7% de sin familia. El conflicto interno armado y la violencia los niños y niñas, el 16,1% al nivel de primaria y el 38,9% en general, generó la mayor causa de mortalidad de al nivel de secundaria. La deserción escolar del 13% en el los hombres entre 15 y 44 años; la afectación de minas 5 grado y del 6,9% en el grado 11. La situación de extra antipersonales a cerca de 8572 personas de los cuales edad del 27, 2% en los niños y niñas. cerca del 10% niños y niñas14; el desplazamiento de más de un millón de personas entre 1996 y 2000. En efecto, el crecimiento positivo sin interrupción por 70 años, no dieron la solución estructural esperada para En relación con los indicadores concernientes con los superar la pobreza, disminuir las inequidades y brindar derechos constitucionales del niño (art. 44), se resalta prioridad al desarrollo de la niñez, tal como lo reflejan que en la categoría de existencia y ciudadanía en el año las cifras en el período de finales del siglo XX. Las 2000, el 48% de los niños y niñas entre los 12 y 23 meses crisis se convierten en una ocasión para la búsqueda de no estaban vacunados; el 7% tenía desnutrición global; soluciones estructurales, que permitan el avance en la el 49.5% no tuvo atención en enfermedad. La mortalidad equidad con énfasis en el bienestar de los niños y niñas. infantil fue 21 por mil nacidos vivos; el embarazo 13 Basado en el documento que se adjunta como ANEXO II que realizó la Misión Social. Principales Riesgos Asociados a la Niñez Colombiana. Responsable del trabajo Lucía Mina. PNUD/DNP. Mayo de 2001. 14 www.accioncontraminas.gov.co, Programa Presidencial de Acción Contra Minas.PAICMA, septiembre 2010 9
  • 10. 2. LA CRISIS DEL 2008 del Milenio. Igualmente, la tasa de pobreza extrema rural había alcanzado en 2008 el 32,6%, un incremento de cinco La recuperación económica de la depresión de finales del puntos porcentuales en relación con el año 200516. siglo XX fue lenta. Lograr el 3,4% de crecimiento requirió seis años y solo permaneció esta tendencia por cuatro años. Las crisis sociales son mucho más difíciles de superar que las A partir del 2007 se dio la primera recesión económica de crecimiento económico medido por el PIB. En América del siglo XXI, medida por el comportamiento del PIB. En Latina superar la crisis económica de los ochenta tomó 14 Colombia, la tasa de crecimiento del producto bruto interno años, si se mide en términos de PIB por persona, pero si fue negativa desde el cuarto trimestre del 2008 hasta el se mide en término de incidencia de la pobreza se tomó tercero del 2009 y para 2010 no se había recuperado en 25 años.17 En Colombia por cualquiera de las tres medidas el primer semestre. Más aún, si se considera un indicador (tasa de desempleo, pobreza extrema o empleo vulnerable) social como la tasa de desempleo, asociado a la proporción se observa que la crisis tuvo su inició en 1996 y no había del empleo vulnerable15, o el nivel de pobreza extrema, se finalizado en 2009. ratifica que la recuperación no se ha producido. El crecimiento de la economía colombiana en los últimos 13 En el gráfico se puede observar que la tasa de desempleo años no favoreció ni a los más pobres ni a los desempleados. abierto en 2009 es de 40% y el empleo calificado (considerado El período 2005 a 2008 muestra un preocupante aumento vulnerable por el banco Mundial) es 70% más alto que en 1993. de la pobreza extrema en dos puntos porcentuales en el promedio nacional y cinco puntos porcentuales en el sector rural, aspecto que ratifica que el crecimiento no es condición suficiente para disminuir la pobreza18. DEPRESIONES: EVOLUCIÓN INDICADORES COLOMBIA 1992-2009 Crecim PIB (Eje Izq) Pobreza Extrema - Urbana (Eje Izq) Tasa desempleo (Eje Der) % Empleo vulnerable (Eje Der) 19 50 17 45 15 40 13 11 35 9 30 7 25 5 20 3 15 1 -1 10 -3 5 -5 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Fuente: : 1992-2008. Crecimiento PIB, %empleo vulnerable, Tasa desempleo: World Bank, WDI, 2010.; 2009: DANE, Marzo 2010. Pobreza Extrema Urbana 1991-1993: Boletín SISD-30/ ENH-III trimestre; 1996-2001: Calculado por la Misión de Pobreza (ENH-III trimestre, ECH-2001): Los trabajos de Bourguignon y Ferreira en el Banco Mundial 2002-2008: Cálculos MESEP; 2009: DNP.; dato 1992 Pobreza Extrema Urbana corresponde a 1991. demostraron que los bajos efectos del crecimiento en la disminución de la pobreza, son consecuencia del nivel de Si se considera que la finalidad de la economía es el bienestar inequidad de los países. Existen evidencias que muestran que de la gente y que el crecimiento económico solo es un medio los países en desarrollo con alta inequidad, “las trampas de para lograrlo, tanto la depresión como la recuperación deben desigualdad contribuyen a la persistencia de desigualdades medirse de acuerdo con los indicadores de sus efectos sobre de oportunidades y tienen costos de eficiencia en términos la población. Si se observa el nivel de la pobreza extrema agregados”19. Del mismo modo, “la inequidad excesiva y las urbana, medida por ingresos, aún no se recupera el nivel instituciones débiles pueden incentivar el crimen, la violencia, de 1996 que fue de 10,6% en el sector urbano, en contra la inestabilidad y los conflictos políticos, todos negativos para posición a lo establecido en el primer objetivo de las Metas el crecimiento económico”20. 15 “Son los trabajadores familiares no remunerados y los trabajadores por cuenta propia como porcentaje del total de empleo, Banco Mundial WDI 16 Según el director del DNP en el 2009, en una presentación, era de 29,1%. 17 CEPAL. Panorama social 2009 18 Bhagwati Jagdish Inmiserizing Growth: A Geometric Note. Review of economic Studies Junio Vol. 25 pp.201 a 205; 19 Bourguignon François y Ferreira Francisco y Walton Michael Equity, Efficient and Inequality Traps: A research Agenda. Junio 2006 Harvard University. Faculty Research Working Papers Series. 20 Informe de Desarrollo Mundial 2006,Banco Mundial 10
  • 11. 2.1. CARACTERÍSTICAS ECONÓMICAS de desnutrición global de menores de cinco años en el DE LA CRISIS DE 2008 Y LA DIFERENCIA sector rural que tiene un incremento de 8,9% a 9,7 % entre 2000 y 200525. CON LA DE FINAL DE SIGLO 2.2.1. Pobreza extrema, el hambre y la La crisis de mediados del 2007 se origina en Estados desnutrición Unidos y se expande rápidamente a todos los países desarrollados. Una crisis hipotecaria que se convierte en La situación de pobreza extrema, hambre y desnutrición de una crisis de solvencia del sistema financiero americano una importante proporción de la población en Colombia, y europeo, desencadenada por los manejos del grupo financiero Merryll Linch21 y la quiebra del grupo Lehamn22. responde al crecimiento de los precios de los alimentos. La Algunos analistas consideran que esta crisis se origina en canasta básica de los más pobres es, en una alta proporción, la crisis anterior de final de siglo, que estuvo impulsada de alimentos producidos en el país con un alto porcentaje por las inversiones de los países emergentes en tecnología de autoconsumo. El problema se focaliza en disminución de y en mercado de hipotecarios ante la oportunidad de la la capacidad adquisitiva que surge del desempleo creciente disminución de las tasas de interés23. En 2001 la baja en y de una estrategia macro de crecimiento que privilegia las tasas de interés (de 6% a 1,5%) aumentó la demanda tecnologías intensivas en capital físico. En muchos casos, del sector inmobiliario y produjo un gran crecimiento la dedicación de las mejores de tierras está orientada hipotecario hasta 2004. Al aumentar posteriormente las a los bienes exportables y agroindustriales más que a la tasas de interés se produjo la caída de la burbuja, una producción de alimentos. Lo que el 20% de los hogares quiebra generalizada y la caída de las bolsas hipotecarias con efectos en la banca y sector financiero. más pobres gasta en alimentos es el 18% de sus recursos, a diferencia de lo que gasta el 20% más rico que es el 8% 26. Para muchos, las dos crisis económicas se originaron Esta es una de las crisis más analizadas y más previsibles de en el sector financiero (vehículo claro de globalización) los últimos tiempos, en la que se señala que el problema y consideran que tuvo gran injerencia la desregulación para el crecimiento de la pobreza extrema no es la oferta existente en los Estados Unidos. La crisis de 2008 tuvo de alimentos. menores efectos en los países en desarrollo, por la disminución de la dependencia del comercio exterior con Estados Unidos y Europa, gracias a la irrupción de las economías asiáticas. Si bien ambas crisis se originan en el sector financiero y no fueron previstas por las calificadoras de riesgo, la crisis de final de siglo surge en los países en desarrollo de Asia, acompañada de un excesivo crédito bancario, una desregulación del sistema financiero y una fuerte entrada de capitales extranjeros, cuya consecuencia fue la apreciación de la moneda y el aumento del déficit comercial. “Las crisis asiáticas se originaron tanto por factores internos (la presencia de importantes desequilibrios macroeconómicos no convencionales) como por factores externos (el comportamiento de rebaño de los mercados financieros internacionales)”24. 2.2. EL COMPONENTE SOCIAL DE LA CRISIS La crisis humanitaria en Colombia se inicia antes que la crisis económica con el crecimiento del hambre, especialmente en el sector rural. El indicador de pobreza extrema, es una medida del hambre y, paradójicamente, se presenta en mayor proporción en el sector que produce los alimentos. El efecto sobre la niñez se refleja en la tasa 21 En septiembre 14, el juez Rakoff …escribió que el acuerdo de compra por parte del Bank of América “no se ajusta a las nociones más elementales de justicia y moralidad” El New York Times de septiembre 15 del 2009. 22 De acuerdo con una auditoría Valukas Antonio, calificó los informes del banco como engañosos y escondió 50 mil millones de activos tóxicos. New York Times mayo 25 2010. 23 Ver Diamon Douglas y Rajan Raghuram, The Credit Crisis: Conjectures about causes and Remedies. National Bureau of Economic Research. Working Paper 14739.,feberero 2009; pp.30 - 34 24 Pablo Bustelo Las crisis financieras asiáticas (1997-1999): nuevos indicadores y escasos precedentes. Boletín Económico de Información Comercial Española, no 2626, 6-12 de septiembre de 1999, pp. 21-25 25 Profamilia: Encuestas Nacionales de Demografía y salud ENDS de 2000 y 2005 26 Dane canasta de alimentos. Encuesta de ingreso y gastos 11
  • 12. INDICE (2002-04 = 100) La política agropecuaria colombiana del momento se Bebidas Fruta orientó al aumento de los ingresos del país, por medio de Alimentos Básicos Materias Primas las exportaciones de bienes con mayor competitividad, con la creencia que daría lugar a la compra de alimentos de la 250 canasta básica que se habían dejado de producir en el país. El 200 efecto real fue que la pobreza extrema aumentó en 5 puntos porcentuales en el sector rural, porque el gobierno nacional 150 no diseñó ni aplicó una política de aumento de la producción de alimentos, así como tampoco previó una política de 100 importaciones y distribución de alimentos. 50 En las gráficas adjuntas, se observa que después de tres 0 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 años de ajustes y cambios de definiciones, creció la pobreza extrema – el hambre – en dos puntos porcentuales en el Fuente: FAO Estado mundial de la Agricultura y la Alimentación 2009 sector urbano y en cinco puntos en el sector rural (resto). La única excepción fueron las trece áreas metropolitanas más grandes y más ricas del país. INDICE (2002-04 = 100) Naturalmente la inequidad que ya era bastante alta (0.58 del Azúcar Aceites Carne coeficiente de Gini) aumenta a (0.59) volviendo al mismo Cereales Lácteos nivel de 2002, cinco puntos por encima del dato de 1991 (0,54).28 300 250 200 INDIGENCIA CABECERA ANUAL 2002-2008 150 100 17 50 16 15,2 0 15 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 14 13,5 13,0 13,1 % 13 Fuente: FAO Estado mundial de la Agricultura y la Alimentación 2009 12 11,8 Las dos gráficas sobre el seguimiento de los precios de los alimentos (FAO 2009), muestran dos hechos importantes: 11 1) el aumento de los precios se inicia en el 2000, lo que 10 significa que se tuvo el tiempo suficiente para prever y evitar 9 sus efectos negativos sobre los hogares y, en particular, 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 sobre la población infantil y adolescente. 2) la escalada posterior de crecimiento se da a partir de 2004 como Año ECH Empalmada Anual GEIH Anual consecuencia del impulso que se dio al biocombustible, tal como se observa en el comportamiento de los precios del Fuente: Cálculos MESEP con base en ECH y GEIH-DANE. Azúcar, Cereales y Aceites. Si bien en el 2009 los precios internacionales disminuyeron como efecto de la menor demanda de alimentos de los países desarrollados y de los Asiáticos y la baja de los precios del petróleo (bajó La inequidad hizo que el crecimiento no tuviera efectos sobre la rentabilidad proyectada e hizo más lenta la sustitución la disminución de pobreza extrema. Disminuir la pobreza por biocombustibles), esa disminución no se refleja en los en general y la miseria en particular requiere programas índices nacionales en la proporción esperada 27. En la grafica directos porque no siempre es un efecto de un goteo del se observa que los precios de los alimentos se mantienen crecimiento del producto29. en un 50% más altos que los índices del año 2000. 27 FAO. El Estado Mundial de la Agricultura y Alimentación 2009 p.11928 FAO. El Estado Mundial de la Agricultura y Alimentación 2009 p.119 28 DNP-MERPD sobre datos DANE ENH 29 Bourguignon. El triángulo de equidad, pobreza y crecimiento. Banco Mundial Informe Mundial 2006. Perry Guillermo. Ver también 12
  • 13. INDIGENCIA RESTO ANUAL 2002-2008 EVOLUCIÓN DE LAS TASAS DE PARTICIPACIÓN DE TRABAJO INFANTIL (POBLACIÓN 5 A 17 AÑOS) Total Cabecera Resto 36 20 34 18 32,6 32,5 16 32 30 14 % 28,9 27,4 12 28 27,0 26 10 8 24 6 22 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 4 2 Año ECH Empalmada Anual GEIH Anual 0 2001 2003 2005 2007 Fuente: Cálculos MESEP con base en ECH y GEIH-DANE. Fuente: Dane, Boletín de Prensa 5 Diciembre 2008, Trabajo Infantil, 2007 La pobreza recae fundamentalmente en la población infantil y adolescente. Según CEPAL, en Colombia el porcentaje PROPORCIÓN DE ADOLESCENTES MADRES O EMBARAZADAS de niños y niñas de 14 años o menos, que son pobres es SEGÚN QUINTIL DE INGRESOS, 1995-2005 30% más alto que el resto de la población y este porcentaje 1995 2000 2005 Meta 2015* se incrementó entre 2002 y 2008. 2.2.2. La educación 35 31,5 30 26,8 Si bien la pobreza extrema, asociada al hambre y la 25,3 25,6 desnutrición, es parte de la pobreza multidimensional y es 25 22,1 una manifestación de la inequidad de la sociedad colombiana, 20,3 20 19,1 20,5 también se refleja en la realización del derecho a la 16,6 17,4 16,3 educación. Las posibilidades de acceso se limitan y cobertura 15,7 14,4 15 15 bajas, especialmente en el nivel inicial (preescolar), hace que 10,7 10,7 cerca del 30% de los niños y niñas inicien su proceso de 10 7,4 escolarización en situación de desventaja, con consecuencias 5,2 posteriores que se manifiestan en las tasas de deserción en 5 2,2 el nivel de primaria y secundaria. 0 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 Total En el año 2008, la tasa bruta de preescolar es 50,7%, tasa muy baja comparada con la de América Latina y el Caribe Fuente: Notas de Población No. 83. CEPAL 41. Fecundidad adolescente y que es de 80%. Aun cuando se logró prácticamente la desigualdad en Colombia. Carmen Elisa Flórez,Victoria Eugenia Soto cobertura universal en primaria, existen grandes brechas en el nivel de secundaria y media. El 75% está en secundaria La calidad de la educación sigue siendo un reto no resuelto. básica (grados 6 a 9). Solo el 34% de los niños y niñas está En la última prueba Pisa organizada por la Organización en los grados 10 y 11. Asisten a grados décimo y once 448 para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD - mil y están por fuera 583 mil. Organization for Economic Cooperation and Development), el puntaje promedio de Colombia en Ciencias es el más El sistema redujo drásticamente su capacidad de retención bajo de los seis países latinoamericanos. Comparte con de los jóvenes. El trabajo infantil, de niños entre 5 y 17 años, si Brasil el último lugar en matemáticas y supera a Argentina bien disminuyó en el último decenio se mantiene por encima en lectura. Los resultados promedios de los seis países del 6% en el total nacional, con más del 10% en el sector de América Latina, se ubica en el 25% más bajo de los 659 rural. El embarazo adolescente, además de incrementarse, países participantes. se presenta tres veces más en las adolescentes que provienen de los hogares más pobre (Quintil 1 = Q1), que en La ineficiencia del sistema educativo es notoria, en la aquellas que provienen de los hogares con mayores ingresos medida en que solo llegan a educación secundaria 20 de (Quintil 5= Q5). Tanto el trabajo infantil como el embarazo cada cien que entro a primaria. adolescente son factores que interfieren en la culminación de la educación básica y media. 13
  • 14. 3. LOS RETOS HACIA 3.1. CARACTERÍSTICAS DE LAS SOLUCIONES INELUDIBLES EL FUTURO 3.1.1. Estrategias públicas de largo plazo De los hechos mencionados surgen tres retos hacia el futuro, para lograr superar los efectos indeseables de una La persistencia de la pobreza, la inequidad, la gran crisis social y económica, especialmente en los dos desnutrición, el desempleo y las brechas de educación últimos decenios, que particularmente afectó a una gran exigen que las soluciones se planteen en un conjunto de proporción de la población infantil y adolescente: i) La políticas que deben superar el corto plazo. Se agotaron pobreza que tuvo mayor impacto en la niñez, teniendo las soluciones fáciles. Es necesario que la sociedad en cuenta que el 62% de la población menor de 18 años como un todo, estado, sociedad civil y familias acuerden pertenecía a los hogares del 40% más pobre de la población; estrategias, programas y acciones que superen los ii) la educación que tiene sus más bajas coberturas en la períodos gubernamentales y se mantengan en el mediano educación preescolar, secundaria y media y no mejoró en y largo plazo. Un ciclo educativo requiere al menos 12 los últimos diez años los niveles de calidad, comparados años, el desarrollo pleno de los niños y niñas requiere 18 con los parámetros internacionales; iii) el gasto público años, el crecimiento económico con tasas de desempleo nacional dirigido a la niñez que no permitió alcanzar la cercanas al 8% requiere más de 15 años. cobertura universal y calidad de la educación básica y media, la erradicación de la desnutrición y el hambre, y la Superar la inequidad que subyace en la organización de disminución del empleo. la sociedad colombiana requiere un diseño cuidadoso de estrategias y su ejecución, que incorpore las políticas y El reto educativo tiene dos importantes dimensiones programas macroeconómicos y sociales. No se puede en la búsqueda del desarrollo nacional: i) la educación esperar que la mayor equidad sea el fruto solamente del es instrumental al crecimiento económico, en la medida manejo de subsidios y acciones aisladas de los sectores en que incrementa la productividad, y ii) es la base sociales. La equidad y la inversión en la gente es el de la innovación, factor principal de sostenibilidad del fundamento de un desarrollo sostenible de largo plazo y crecimiento económico para generar una sociedad basada es complementaria con la inversión en bienes de capital en el conocimiento. En Colombia, el capital humano debe e infraestructura. Sin ninguna excepción los países que alcanzar doce años de educación de calidad, para disminuir, actualmente son desarrollados, lograron este nivel por considerablemente, la probabilidad que las personas caigan la inversión realizada en educación, salud, nutrición y en la pobreza y la transmitan a las generaciones futuras30. el acompañamiento del acceso a activos como tierra, propiedad y crédito. La experiencia del comportamiento de la economía de 2005 a 2008, demostró que es ilusorio esperar que el solo crecimiento económico produzca la disminución de la pobreza. El crecimiento del producto es un medio y no la finalidad del desarrollo. Todos los modelos de desarrollo endógeno han demostrado que el desarrollo competitivo se construye con una sociedad educada capaz de absorber y crear conocimiento, con niveles óptimos de nutrición y salud y no, por el contrario, con sociedades que profundizan la inequidad, la ineficiencia, la violencia y el atraso. 30 Numerosos estudios de Sarmiento Alfredo, González Jorge y CEPAL han mostrado como un hogar con un jefe cuya educación es primaria o algo más tiene más del 80 % de probabilidad de ser pobre y transmitir la pobreza a la siguiente generación. Ver también Tesis de grado de Laura Pabón. Economía U. De los Andes 2007. 14
  • 15. 3.1.2. Empleo de calidad y la erradicación retoman los esfuerzos de Familias exitosas, “una política del hambre de igualdad de oportunidades en el acceso a los ambientes del hogar (o sus sustitutos) es también una que promueve El primero de los tres desafíos hacia el futuro, en el logro la productividad en las escuelas, el lugar de trabajo, y la de las libertades y derechos de la niñez, es la nutrición, sociedad en general”. teniendo en cuenta que son críticos los primeros años de vida en la formación del potencial síquico y biológico. Linch Robert concluye que “proveer al 20% más pobre de Alcanzar los niveles de nutrición adecuado está ligado los niños y niñas en primera infancia con un programa de a la capacidad de los hogares de asegurar un ingreso desarrollo temprano de alta calidad, tiene un substancial suficiente que, para la mayor parte de la población, retorno futuro para el gobierno y los contribuyentes. significa ocupación digna y empleo estable y bien Cuando estos niños y niñas estén en la infancia y remunerado para los adultos. adolescencia, los costos por educación remedial, justicia criminal y pagos de bienestar disminuyen; cuando ya están incorporados en la fuerza de trabajo, sus ingresos serán más altos así como los impuestos que pagarán a la sociedad”32. “Los programas más efectivos dirigidos a niños y niñas en primera infancia incorporan nutrición, cuidado médico y desarrollo cognoscitivo”33. Más allá, una buena intervención significa incorporar integralmente los aspectos de educación, ambiente estimulante y recreación, nutrición, salud, cuidados de la familia (generación de ingresos). El problema de hambre y la desnutrición, necesariamente no se genera por la falta de oferta de alimentos. Como se mencionó anteriormente, las cifras más altas de pobreza extrema corresponde al sector rural, donde específicamente se producen los alimentos. El aumento del desempleo abierto y del empleo vulnerable, explica la Estudios económicos demuestran que invertir en la dificultad de las familias para acceder a los alimentos, el población que se encuentran en situación de pobreza y de crecimiento de la desnutrición global de los niños y niñas exclusión, tiene retornos económicos muy importantes. menores de cinco años, específicamente los más pobres34, “No sólo beneficiará a los propios niños y niñas y la el aumento de la prevalencia del bajo peso al nacer35. sociedad en general, sino también a sus siguientes generaciones. Invertir en los niños y niñas en situación Lo anterior significa, que el reto fundamental del país es de desventaja, es una política pública que no requiere de incrementar y mejorar el empleo y la meta no podría ser compensaciones –trade off - entre equidad y eficiencia. inferior a 4 millones de empleos para el 202036. Dado Se reduce la desigualdad asociada con la contingente de que buena parte del crecimiento económico esperado se nacimiento y al mismo tiempo aumenta la productividad deberá a explotaciones mineras, intensivas en maquinaria de la sociedad en general”31 . Heckman y Materov 2007, y capital, el empleo requerirá de programas especialmente plantean que “el principal factor que explica la variación diseñados, teniendo en cuenta que no será un efecto en el rendimiento académico de los niños y niñas en las automático del crecimiento económico. Así mismo, es escuelas de EE.UU, corresponde a las variaciones de los importante tener presente que el sector agrícola, sector entornos familiares, y no exactamente a la variación tradicionalmente intensivo en mano de obra, tendrá una en el gasto por alumno-a en las escuelas o a la relación recuperación lenta. número de alumnos por profesor. Las escuelas exitosas 31 Heckman James y Materov Dimitri. The Productivity for Investing in Young Children” T.W. Scultz Lecture, Allied Social Sciences Association annual meeting, Chicago enero 2007 y Coleman James Colemna Report 1996. Citado por Heckman 32 Linch Robert. Exceptional Returns. Economic, Fiscal, and Social Benefits of Investment in Early Childhood Development. Washington 2004 p. vii 33 Van der Gaaag y Jee-Peng Tan. The benefits of Early Child Development Programs. An Economic Analysis. Banco Mundial 1999. Ver también Urrutia Miguel Nota Editorial del Banco república. Agosto del 2001. El Impacto De Los Programas De Intervención Para La Niñez Sobre El Crecimiento Económico y la Igualdad 34 DNP, 2008 Los Objetivos de Desarrollo del Milenio. II Informe de Seguimiento pg.34 35 Así Vamos en Salud. Ultima actualización 1 de Noviembre 2009 sobre datos DANE, www.asivamosensalud 36 Declaraciones del Ministro de Hacienda a Portafolio 15
  • 16. 3.1.3. El bono demográfico y la inversión cambio en la estructura poblacional: la disminución de en niñez la población de 0 a 14 años (inactivas) y el aumento de la población de 14 a 60 años (activa), representa una Un reto central para el desarrollo económico y social es tasa positiva de dependencia (al menos tres personas alcanzar el nivel básico de capital humanos de doce años en edades activas por cada dos personas en edades de educación básica de calidad. Desde el punto de vista inactivas), relación que el Centro Latinoamericano y estrictamente económico, solo una educación de calidad Caribeño de Demografía (CELADE) 37 denomina el bono permitirá que el país logre absorber, crear y aplicar demográfico. Esta situación, genera un tiempo propicio conocimientos para lograr un crecimiento sostenible. (hasta el año 2022) para que los gobiernos movilicen Una meta inferior reproduciría y transmitiría la pobreza sus recursos y realicen mayores inversiones sociales de generación en generación, en consideración al hecho hacia la infancia, de tal forma que se logre garantizar que en el goce del derecho a la educación se encuentra en un periodo de tiempo corto los niveles de bienestar las grandes inequidades propias de la estructura requeridos (salud, educación básica de calidad, nutrición) colombiana. Desde el punto de vista social, la educación para el desarrollo integral de la niñez y se reduzcan los es el factor clave para desterrar la mortalidad infantil por riesgos asociados a su crianza. enfermedad diarreica aguada y por infección respiratoria aguda, asociadas al nivel de educación de los padres o El efecto del cambio de la tasa de dependencia es claro en cuidadores. el tema educativo. La población objetivo de la educación primaria comenzó a decrecer en términos absolutos En los próximos años el país tiene una oportunidad de en el 2005 y la de la educación secundaria en el 2010. lograr coberturas universales hasta 12 años y niveles de Esto implica una liberación de la obligación de inversión calidad comparables a las de los países de la Organización y gasto para garantizar coberturas y la posibilidad de para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD). dirigir mayores recursos al logro del mejoramiento de Esta oportunidad que está dada por la evolución la calidad educativa. Una reflexión importante está en demográfica, significará un notable mejoramiento de la que, si se hubiera invertido el ahorro generado en el competitividad, una oportunidad ampliada para generar nivel de primaria en la cobertura de la educación media masas críticas de desarrollo y aplicación de tecnologías. con medio punto porcentual del PIB, se habría logrado la cobertura total hasta el grado 11 para el año 2005, según los cálculos de CEPAL 38. Al desaprovecharse los últimos doce años de oportunidad, por el énfasis en la universalización de la educación primaria, actualmente se presentan grandes brechas en la cobertura para los niveles de preescolar y medio. Frente a esta situación Colombia no puede, bajo ninguna circunstancia, perder los doce años que quedan de favorabilidad. El país debe mantener el gasto en la educación secundaria e invertir el ahorro que se genera en educación primaria, para alcanzar la cobertura total en el año 2018 en educación secundaria. Así mismo, considerar invertir la proporción del PIB por alumno-a en secundaria que los países de la OECD asignan, para lograr la calidad educativa que dichos países han alcanzado y la cobertura universal en el año 2026. La gran alerta es que es una oportunidad única y que se requerirá de muchos años En Colombia entre 1965 y 1998, se da el proceso de para que se vuelva a presentar. El beneficio de esta disminución de la tasa de fecundidad y el aumento de oportunidad, solo se logrará con un compromiso claro la esperanza de vida por efecto del mejoramiento de la del Gobierno y un control activo sobre la dirección del prevención y atención en salud, situación que genero un gasto público por parte de la sociedad civil. 37 CELADE: estimaciones y proyecciones de población 2007. 38 CEPAL. Panorama Social 2 16
  • 17. base para un crecimiento económico acelerado posterior 3.1.4. La Estabilidad del Gasto Social (tal es el caso de Japón). Para luchar contra la pobreza y GASTO SOCIAL EJECUCIÓN PRESUPUESTO NACIONAL POR SECTOR disminuir los niveles indeseables de inequidad, se requiere % DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO (PIB) combinar la vía directa (el gasto fiscal focalizado y dirigido a los más pobres) y la vía indirecta (la promoción del crecimiento económico, siempre y cuando el gasto fiscal no 1,71 1,85 1,91 apoye la concentración de riqueza). Una política fiscal, que 1,65 1,80 1,99 1,81 1,68 contenga una estructura impositiva moderna y equitativa, acompañada de una política de gasto público eficiente y 1,91 2,87 3,03 distributiva. En opinión de Puryar y Malloy, “la combinación 4,30 3,06 3,58 4,19 4,19 de ingresos inadecuados, servicios de baja calidad y mala focalización, logra explicar por qué la pobreza ha disminuido 2,53 1,77 tan despacio y porqué la desigualdad se ha mantenido tan 1,22 1,11 2,15 1,10 0,95 0,95 extraordinariamente alta”39. Guillermo Perry (2006) 40, señala que los impuestos en América Latina son muy bajos comparados con el nivel de desarrollo de los países (con 3,77 3,85 3,91 3,79 3,50 3,36 3,42 3,82 excepción de Brasil). Los análisis de Birdsall y otros (2008), muestran que “las exenciones y vacíos legales usualmente 0,07 0,03 0,00 0,00 0,00 0,22 0,21 0,02 favorecen a los hogares de ingresos altos y reducen 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009pr significativamente su carga tributaria”41. Agua y saneamiento Educación Empleo y seguridad Salud y seguridad social Otros 4. SINTESIS Y 42 CONCLUSIONES Si bien, como se ha reiterado en los puntos anteriores, En los dos momentos de crisis se pensó que la solución es la lucha contra la pobreza y la inequidad debe estar una mayor integración al mercado internacional. El menor acompañada de medidas económicas que mejoren el impacto de la coyuntura depresiva del siglo XXI, es una acceso de las personas a los activos de bienes de capital muestra de que una menor dependencia de Estados Unidos y de acumulación, es necesario que la política fiscal y la Comunidad Europea permitió a los países en desarrollo juegue un papel central. Esto quiere decir, contar con una y, entre estos, a Colombia, defenderse mejor en esta estructura impositiva equitativa, que favorezca el empleo coyuntura. Sin embargo, también es necesario reconocer y logre financiar las prioridades de desarrollo nacional. que los beneficios esperados, en términos de crecimiento Pero además que el gasto social se estabilice, tal y como se económico, no se dieron en la magnitud esperada. Las promueve en la Constitución Política de 1991. proyecciones de desarrollo deben complementar los Cuando se observa el comportamiento del gasto social por beneficios que se puedan derivar del comercio exterior. sectores entre los años 2002 y 2006, se encuentra alguna estabilidad alrededor del 10% del producto nacional, pero En la primera crisis, las consecuencias más indeseables con una sensibilidad alta del gasto en salud a los ciclos para el sector social se manifestaron en el desempleo y la económicos. Entre los años 2008 y 2009, el gasto en salud disminución de ingresos, el aumento de la pobreza extrema cayó más del 30% en términos de su participación en el PIB. y el crecimiento de la concentración y la desigualdad. Los problemas en el ingreso y en el mercado laboral reforzaron En el apartado 1.2 de este documento se muestra como, uno de los problemas sociales más estructurales de la antes de la crisis de 1999, el estado dedicaba a la educación sociedad colombiana: la inequidad. La flexibilidad que el 4.85% del PIB y a salud y nutrición el 4,06%. En el garantiza el empleo temporal introdujo inestabilidad grafico se resalta el descenso en la dedicación de recursos laboral y un crecimiento del sector informal, que para el a estas dos finalidades que son críticas para la calidad de vida de la infancia y la adolescencia. La inversión en capital año 1996 fue de 54% y para el año 2000 de 61%. La pérdida humano exige esfuerzos públicos y privados de mediano del volumen de empleo urbano entre 1997 y 2000 explicó y largo plazo, para el desarrollo social y económico del el 27.6% del incremento en la incidencia de la pobreza. país. Numerosos trabajos de Amartya Sen señalan que La reducción de ingresos, especialmente de los trabajadores la inversión inicial en capital humano, se convierte en la urbanos, tuvo un efecto notable sobre la riqueza. A 39 La Política Fiscal y los Pobres en América latina. Diálogo Interamericano junio 2010 40 Perry Guillermo y otros Poverty Reduction and Growth: Virtuous and Vicious Circles. Washington DC: Banco Mundial, pp. 95-96 41 Birdsall, De la Torre y Menezes. Fair Growth p. 65 y 68 42 En esta síntesis no se repiten las citas y las notas de pie de página que deben ser consultadas en el cuerpo del texto 17
  • 18. medida que la crisis económica se agudizó, el control mide en término de incidencia de la pobreza se tomó 25 monetario de 1998-1999 se volvió severo y crecieron años. En Colombia por cualquiera de las tres medidas, tasa desproporcionadamente las tasas de interés, las familias de desempleo, pobreza extrema o empleo vulnerable, la pobres y de clase media se vieron obligadas a entregar a las crisis social no ha finalizado. Corporaciones de Ahorro y Vivienda o rematar su activo más preciado: la vivienda. La crisis humanitaria en Colombia se inicia antes que la económica, con el crecimiento de la pobreza extrema (el La Constitución Política de 1991 mostró ser un mecanismo hambre), especialmente en el sector rural. Entre 2000 y estabilizador del gasto social, sin llegar a ser un fondo 2005, la tasa de desnutrición global de menores de cinco contra cíclico, logró mantener la proporción del gasto social años en el sector rural aumenta de 8,9% a 9,7%, con una sobre el PIB a pesar de la depresión económica. La crisis mayor incidencia en los niños y niñas más pobres que económica, sin embargo, permitió ambientar una reforma supera el promedio nacional. constitucional cuyo efecto aún no se evalúa con suficiencia. El problema de desnutrición de los niños y niñas, es La disminución del gasto público en la infancia y la la pérdida de capacidad adquisitiva de las familias que adolescencia debe analizarse por el peso del gasto en surge de una combinación del desempleo creciente y de educación y salud. La participación de la finalidad educación, una estrategia macro de crecimiento que privilegia las para los niños y niñas es más del 50%, tomando los niveles tecnologías intensivas en capital físico y, en muchos de primaria y secundaria. En salud la participación es casos, la dedicación de las mejores de tierras para bienes menor, pero cercana al 50%. La recuperación económica exportables y agroindustriales. de la depresión de finales del siglo XX fue lenta en términos de producto. El crecimiento de 3,4% presentado en 1997 La mayor proporción de población en situación de pobreza requirió seis años de esfuerzos, pero esta tendencia de se encuentra en la población infantil y adolescente. Según crecimiento sólo se dio por cuatro años más (2001). CEPAL, en Colombia el porcentaje de niños y niñas de 14 años o menos, que están en situación de pobreza es 30% El difícil período de finales del siglo XX, constató que más alto que para el resto de la población. sesenta años de crecimiento positivo sin interrupción en Colombia, no dieron la solución estructural esperada para El trabajo infantil, de niños entre 5 y 17 años, si bien ha superar la pobreza, disminuir la inequidad y darle prioridad disminuido en el último decenio se mantiene por encima del al desarrollo de la niñez. La nueva crisis se convierte en una 6% en el total nacional, con más del 10% en el sector rural. oportunidad para la búsqueda de una respuesta estructural, El embarazo adolescente, además de incrementarse, se orientada en la construcción de un país más equitativo, presenta tres veces más en las adolescentes que provienen alrededor de los niños y niñas que son el presente y de los hogares más pobre (Quintil 1 = Q1). futuro. Estos cambios se facilitan en las coyunturas de expansión económica no como una consecuencia inevitable del crecimiento sino como una política voluntaria y conscientemente diseñada en favor de la niñez. En la segunda crisis, la tasa de crecimiento del producto interno bruto en Colombia, fue negativa desde el cuarto trimestre del 2008 hasta el tercero del 2009, aunque no con los niveles del final de siglo XX. La recuperación de la crisis anterior duró seis años en términos de PIB, en la actual coyuntura aún no se ha recuperado en el primer semestre del 2010, teniendo en consideración la actual tasa de desempleo, asociado a la proporción del empleo vulnerable, y el nivel de pobreza extrema. Las crisis sociales son mucho más difíciles de superar que las de crecimiento económico medido por el PIB. En América Latina superar la crisis económica de los ochenta tomó 14 años si se mide en términos de PIB por persona, pero si se 18
  • 19. es el fundamento de un desarrollo sostenible de largo plazo Los retos hacia el futuro. i) Erradicar la desnutrición, el y es complementaria con la inversión en bienes de capital e hambre y la pobreza, asociadas al desempleo abierto y al infraestructura. Es fundamental aprovechar la oportunidad empleo vulnerable; ii) mejorar la capacidad de retención del Bono Demográfico (los doce años que quedan de del sistema educativo y sus niveles de calidad; iii) lograr que favorabilidad) para el mejoramiento del capital humano y la la inversión en niñez se incremente y el gasto sea eficiente. competitividad del país. Las soluciones fáciles están agotadas, es necesario que la sociedad como un todo y el Estado, acuerden El reto de mejorar el empleo formal es una prioridad, en la estrategias, programas y acciones que superen los períodos que la meta debe ser el incremento de 4 millones de empleos gubernamentales y se mantengan en el mediano y largo plazo. para el 2020, con programas especialmente diseñados. No se debe esperar para mejorar la equidad, que los frutos En la lucha contra la pobreza y la disminución de los niveles del crecimiento económico o del manejo de subsidios de inequidad, es imprescindible combinar la vía directa: y acciones de los llamados sectores sociales, sea una gasto fiscal focalizado y dirigido a los más pobres, y la vía condición suficiente. La equidad y la inversión en la gente indirecta: promoción del crecimiento económico, con un gasto fiscal cuidadoso. 19