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LAS NOVEDADES DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO COMÚN
EN LA LEY 39/2015.
ALGUNOS ASPECTOS SINGULARES
Trabajo de Fin de Máster presentado por Alberto Díaz Hurtado, estudiante del
Máster en Abogacía, para optar al Título de Máster Oficial de la Universidad de
Málaga.
© Alberto Díaz Hurtado (Autor). Enero de 2017.
RESUMEN: El pasado dos de octubre entró en vigor la Ley 39/2015 tras más de veinte
años de vigencia de la anterior Ley 30/1992. La actual norma se ha autodefinido como la
ley administrativa de referencia, el cuerpo legislativo único en lo que respecta a la
regulación de las relaciones «ad extra» de las Administraciones con los ciudadanos. Por
ello, con el presente trabajo se pretende analizar si las novedades introducidas por la
misma han servido para cumplir los objetivos básicos que se propone: acabar con los
problemas de dispersión normativa y superposición; clarificar e integrar el contenido de
distintas normas y profundizar en la agilización de los procedimientos con un pleno
funcionamiento electrónico.
PALABRAS CLAVE: Procedimiento Administrativo Común, procedimiento
administrativo electrónico, administración electrónica, relaciones «ad extra», relaciones
«ad intra», expediente administrativo, tramitación simplificada, procedimiento
sancionador, procedimiento de responsabilidad patrimonial, plazos, notificaciones.
ABSTRACT: In this paper we will analyze the main developments passed by Law
39/2015. Law 39/2015 of 1 October on the common administrative procedures were
published in the Boletín Oficial del Estado (BOE) on 2 October. It reaches the necessity
of passing new administrative laws to end duplications and inefficiencies of the Spanish
administration with the objective of ensuring that the Spanish economy benefits from a
more effective regulary infrastructure. The Law also aims to generalize the electronic
procedure for all administrations.
KEY WORDS: Administrative proceedings, electronic procedure, external
relationships, electronic investigation file, simplified administrative procedure,
sanctioning procedure, period, notification.
ÍNDICE
1.- INTRODUCCIÓN……………………………………………………………….1
2.- LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO COMÚN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS……2
2.1.- Antecedentes normativos………………………………………………….2
2.2.- Separación «ad extra»/«ad intra»………………………………………...4
2.3.- Estructura de la ley………………………………………………………..6
3.- LAS NOVEDADES INTRODUCIDAS EN EL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO COMÚN……………………………………………………..…8
3.1.- Disposiciones generales. Objeto y ámbito subjetivo de aplicación…….8
3.2.- La Administración electrónica o «Procedimiento administrativo
electrónico»……………………………………………………………………...10
3.3.- Los derechos del interesado en el procedimiento administrativo…….14
3.4.- Información y actuaciones previas…………………………………….16
3.5.- Medidas provisionales………………………………………………….16
3.6.- Iniciación del procedimiento…………………………………………...17
3.6.1.- Iniciación del procedimiento de oficio por la administración
3.6.2.- Iniciación del procedimiento a solicitud del interesado
3.7.- Ordenación del procedimiento. El Expediente Administrativo……...20
3.8.- Instrucción del procedimiento…………………………………………21
3.9.- Finalización del procedimiento………………………………………...23
3.10.- Tramitación simplificada del procedimiento administrativo
común....................................................................................................................24
3.11. Ejecución……………………………………………………………….26
3.12.- Las especialidades del procedimiento administrativo común………27
3.12.1.- El procedimiento sancionador
3.12.2.- El procedimiento de responsabilidad patrimonial
4.- OTRAS NOVEDADES…………………………………………………………35
4.1.- Los documentos en el procedimiento administrativo............................36
4.2.- Plazos……………………………………………………………………37
4.3.- Motivación de los actos…………………………………………………38
4.4.- Notificaciones…………………………………………………………...39
5.- CONCLUSIONES……………………………………………………………...41
6.- ABREVIATURAS……………………………………………………..……….42
7.- NORMATIVA UTILIZADA……………………………………….…….……43
8.- INDICE DE SENTENCIAS…………………………..………………………..44
9.- BIBLIOGRAFÍA……………………….……….…………...…………………44
1
1.- INTRODUCCIÓN
El pasado dos de octubre del año 2016 entró en vigor la Ley 39/2015, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, acabando con
los más de veinte años de vigencia de la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común.
Según la Exposición de Motivos de la vigente Ley, en los últimos años han venido
apareciendo duplicidades e ineficiencias, con procedimientos administrativos demasiado
complejos que han generado en algunas ocasiones problemas de inseguridad jurídica. Ello
justificaría la aprobación de nuevas leyes administrativas, ya que con una reforma del
sistema se racionalizaría la actuación de las instituciones y entidades del poder ejecutivo,
se mejoraría la eficiencia en el uso de los recursos públicos y se aumentaría su
productividad. Lo anterior se traduciría en la consecución de unas Administraciones
Públicas más eficientes, transparentes y ágiles.
Por ello, y para conseguir los objetivos anteriormente descritos, la reforma operada el
pasado mes de octubre de 2016 en nuestro ordenamiento jurídico articula el núcleo básico
del Derecho administrativo español en dos ejes fundamentales: las relaciones «ad extra»
y «ad intra» de las Administraciones Públicas. La Ley 39/2015 constituiría el primero de
los dos ejes enunciados.
El objetivo de este trabajo es analizar en profundidad las novedades que la citada Ley
39/2015, de 1 de octubre, ha introducido sobre el Procedimiento Administrativo Común
de las Administraciones Públicas, deteniéndonos en algunos aspectos singulares. La
importancia de este trabajo radica en la actualidad de la reforma, ya que su entrada en
vigor se produjo hace escasos meses. Y es que, la actual norma se ha autodefinido como
la ley administrativa de referencia, el cuerpo legislativo único en lo que respecta a la
regulación de las relaciones «ad extra» de las Administraciones con los ciudadanos. Por
ello, una vez vayamos tratando con más detenimiento los diferentes preceptos de los que
está compuesta la norma estaremos en condiciones de juzgar si las citadas novedades han
servido para cumplir los objetivos que se propone: acabar con los problemas de dispersión
normativa y superposición; clarificar e integrar el contenido de distintas normas y
profundizar en la agilización de los procedimientos con un pleno funcionamiento
electrónico. Además, el hecho de que se dedique de gran parte de este trabajo a dichas
novedades está más que justificada si se observa la complejidad de los conceptos, en los
que se integran una gran cantidad de figuras cuya definición y contornos son debatidos
en la doctrina, con posturas en ocasiones opuestas y contradictorias.
Pero antes de entrar a analizar las novedades, hemos considerado oportuno
previamente sentar una serie de ideas básicas. Haremos en primer lugar un recorrido
histórico por las diferentes normas que han regulado el procedimiento administrativo
común en nuestro derecho, para después esbozar la principal novedad que introduce la
reforma, es decir, la división entre las relaciones «ad extra» y «ad intra». Finalmente,
concluiremos este primer apartado del trabajo planteando cómo se ha estructurado la Ley.
Una vez dispongamos de estas ideas de base, estaremos en condiciones de adentrarnos
de lleno en las novedades introducidas en el procedimiento, que analizaremos siguiendo
el orden lógico del mismo. Por último, nos ocuparemos de otras figuras que, sin incluirse
en la regulación que del procedimiento administrativo hace la Ley, lo afectan de una
manera importante.
2
A lo largo de todo el trabajo, utilizaremos en la medida de lo posible un patrón similar:
en primer lugar, se hará una breve introducción teórica al concepto de que se trate; más
tarde veremos la regulación de la figura en la actual Ley; a continuación, la compararemos
con su regulación anterior; y, por último, se analizará tanto la postura que respecto de las
mismas han adoptado los diferentes autores como la jurisprudencia a la que han dado
lugar esas figuras.
2.- LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DEL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO COMÚN DE LAS ADMINISTRACIONES
PÚBLICAS
En tanto en cuanto el objeto del presente trabajo es poner de manifiesto las novedades
introducidas en el procedimiento administrativo común por la LPAC, antes de entrar a
analizarlas en profundidad, es necesario tener presentes una serie de ideas básicas. Por
ello, dividiremos el presente capítulo en tres epígrafes.
El primero lo dedicaremos a hacer un breve recorrido histórico por las distintas normas
que han regulado el procedimiento administrativo en el ordenamiento jurídico español.
Con ello se pretende esbozar los cambios que ha sufrido la referida materia a lo largo de
la historia, así como la situación de la que partimos en la actualidad, lo que nos ayudará
a detectar con mayor facilidad qué novedades ha aportado la LPAC.
Una vez hecha la referencia a los antecedentes normativos, el segundo epígrafe se
centra en lo que podríamos considerar la principal novedad introducida por la reforma: la
división del ordenamiento jurídico público en dos ejes fundamentales, las relaciones «ad
extra» y «ad intra» de las Administraciones Públicas. Y ello porque la LPAC se convierte
en el cuerpo legislativo básico de las relaciones «ad extra», es decir, entre las
Administraciones y los administrados.
En el tercer y último epígrafe estudiaremos la estructura de la LPAC, comparándola
con la LRJPAC. Con ello detectaremos a simple vista qué títulos han sido modificados,
suprimidos o cambiados de lugar.
2.1.- Antecedentes normativos
Se suele señalar como la primera codificación del procedimiento administrativo la Ley
Azcárate de 19 de octubre de 1889, que tenía como principal objetivo establecer una
regulación unitaria del procedimiento. Estaba compuesta por cinco artículos, donde se
establecían una serie de pautas y directrices en las que se venía a indicar que cada
Ministerio elaboraría y publicaría un reglamento de procedimiento administrativo para
todas sus dependencias. Ello supuso que cada Ministerio acabó aprobando su propio
Reglamento procedimental, produciéndose diferencias importantes en los criterios y
extensión entre unos y otros.
No obstante, es en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (en
adelante LPAC 1958) donde encontramos el origen de la norma objeto del presente
trabajo. La referida ley de 1958 supuso en su época la culminación de un proceso cuyo
objetivo era elaborar una Ley de Procedimiento Administrativo que, sistematizando
algunos de los viejos e indispensables principios de la Ley de Azcárate, acabase con la
3
dispersión que se produjo con la multiplicidad de Reglamentos que, en desarrollo de dicha
Ley, se habían dictado para los distintos Ministerios. Nos encontramos con un afán
unificador, ya que se procuró reunir en un único texto las normas procedimentales
aplicables a todos los Departamentos ministeriales, aunque respetando las peculiaridades
de determinadas materias administrativas que postulaban un procedimiento distinto del
ordinario1
. Se podría decir que esta LPAC 1958 fue mucho más completa que la Ley de
Azcárate, ya que reguló con una técnica muy depurada todos los aspectos generales del
procedimiento administrativo2
.
La LPAC 1958 estuvo vigente durante más de treinta años, sobreviviendo incluso a la
promulgación de la Constitución Española (en adelante CE). Sirvió de desarrollo
legislativo a la determinación básica del artículo 149.1.18ª CE, ya que la norma, aun
habiendo sido aprobada en la etapa franquista, contenía los principios mínimos exigidos
por el artículo 105 CE. Sin embargo, en los años siguientes a la Constitución el contexto
y la opción legislativa cambió. Las Comunidades Autónomas fueron implantando normas
autonómicas que, conforme a sus Estatutos, podían regular diversos aspectos de su
organización administrativa, por lo que se hizo necesaria una revisión de la legislación
para detectar posibles desajustes. Tras este proceso de revisión se observó la necesidad
de aprobar una ley de cabecera que regulase el régimen jurídico, la actividad, el
procedimiento y la responsabilidad de todas las Administraciones Públicas, pero que
igualmente fuera respetuosa con el título competencial del artículo 149.1.18ª CE.
Y así llegamos a la hasta hace poco vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo
Común (en adelante LRJPAC). En sus primeros años de vigencia, la LRJPAC no fue bien
acogida por la doctrina, achacándosele un «efecto descodificador» y una «invitación a la
dispersión» por no haber producido una derogación de las leyes a las que sustituyó (la
Ley de Régimen Jurídico de 1957 y la LPAC 1958), lo que provocó que se tuviesen que
consultar tres textos legislativos para buscar un determinado precepto aplicable a un caso
concreto3
.
Durante los más de veinte años que la LRJPAC estuvo vigente, fue objeto de
numerosas reformas parciales, destacando la operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero,
que en su propia Exposición de Motivos dejó claro su principal propósito: «(…), el objeto
de la presente Ley de reforma se circunscribe a modificar los aspectos más problemáticos
de la Ley 30/1992, según la opinión de la doctrina y de los aplicadores del Derecho».
Tampoco podemos olvidar otras tres leyes que afectaron de manera importante al
contenido del procedimiento: en primer lugar, le Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso
Electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos (en adelante LAE), que reconoce
el derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones Públicas utilizando
medios electrónicos para el ejercicio de sus derechos. En segundo lugar, la Ley 17/2009,
que pretendió establecer principios de aplicación general para la normativa reguladora del
acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, reduciendo trabas injustificadas y
estableciendo como regla general la libertad de acceso. Y, en tercer lugar, la Ley 25/2009,
de 22 de diciembre, que incidió aún más en el silencio administrativo positivo como
1
GARRIDO FALLA, FERNANDO, El procedimiento administrativo de 1950 a hoy, Revista de
Administración Pública, núm. 150, Ed. CEPC, 1999, p 121.
2
GAMERO CASADO, EDUARDO / FERNÁNDEZ RAMOS, SEVERIANO, Manual básico de Derecho
Administrativo, Ed. Tecnos, 8ª edición, 2011, p. 313.
3
GARRIDO FALLA, FERNANDO, El procedimiento administrativo…, Op. Cit., p.125.
4
criterio general (art. 43.1 LRJPAC), corrigiendo las defectuosas redacciones anteriores
de la LRJPAC. Además, añadió la declaración responsable y la comunicación previa.
El proceso descrito hasta ahora llega a su fin con la publicación en el BOE de la Ley
39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas, que entró en vigor el pasado 2 de octubre de 2016 y que vino
a sustituir a la LRJPAC. Hay que destacar que los elementos básicos de la LPAC tienen
su origen en la LPAC 1958, habiéndose producido, como es lógico, diversos cambios y
transformaciones necesarias. La LPAC se concibe como «una norma de carácter básico
aplicable a todas las Administraciones y que integra, con algunas modificaciones y
cambios, gran parte del contenido de la ya citada Ley 30/1992 y el de la Ley 11/2007, de
22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos»4
.
Podríamos afirmar, por tanto, que el contenido de la LPAC es el resultado de la unión
de varias normas: por un lado, desde un punto de vista sustantivo, incorpora el contenido
de la LRJPAC; por otro, en lo que respecta al uso de medios electrónicos, copia el
contenido de la LAE, incorporando además las previsiones contenidas en las normas
reglamentarias de desarrollo.
En definitiva, aunque la reforma mantiene lo que podría considerarse el núcleo
esencial del Derecho Administrativo español (la LRJPAC), el legislador refunde gran
cantidad de leyes, deroga otras, incorpora doctrina jurisprudencial, desarrolla y aplica el
Derecho de la Unión, separa la regulación del Procedimiento Administrativo de la del
Sector Público e introduce elementos novedosos. Es decir, se reconoce y mantiene lo
esencial, pero se incorporan y ordenan los avances que se han producido en los últimos
años, haciendo una clara apuesta por una Administración electrónica, interconectada y
con papel cero5
.
A la vista de todo lo anterior, debemos tener claro como punto de partida que la LPAC
es una ley de carácter básico que se aplica a todas las Administraciones Públicas cuya
estructura fundamental se inspira en la LPAC 1958, sin perjuicio de las lógicas y
necesarias adaptaciones y reformas llevadas a cabo en aspectos no esenciales, que han
sido introducidas básicamente por la LRJPAC. Además, a ello habría que añadir el
contenido de la LAE, que regula el acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios
públicos.
2.2.- Separación «ad extra»/«ad intra»
La propia LPAC afirma en su preámbulo que el marco normativo en el que venía
desenvolviéndose la actuación pública generó la aparición de duplicidades e ineficiencias,
observándose procedimientos administrativos complejos que generaban cierta
inseguridad jurídica. Ello justificaría una reforma integral y estructural que ordene y
aclare cómo se organizan y relacionan las Administraciones tanto de manera externa (con
los ciudadanos y empresas) como interna (con el resto de Administraciones e instituciones
del Estado). Por tanto, tras la citada reforma, el ordenamiento jurídico público queda
articulado en dos ejes fundamentales: las relaciones «ad extra» y «ad intra» de las
4
MARTÍN REBOLLO, LUIS, La nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común, Aranzadi digital
núm. 1/2016 parte Estudios y comentarios, Ed. Aranzadi, 2016.
5
QUINTANA DAIMIEL, ALBERTO, Análisis preliminar de la nueva Ley de Procedimiento
Administrativo Común, Actualidad Administrativa, Nº 11, Sección Actualidad, Ed. LA LEY, 2015.
5
Administraciones Públicas. Así, volveríamos a una situación parecida a la que existía con
anterioridad a la LRJPAC, donde convivían la LPAC 1958 y la Ley de Régimen Jurídico
de la Administración del Estado de 1957.
El núcleo del Derecho administrativo español pasa a estar compuesto por dos leyes
básicas: de un lado, la LPAC, que constituye la regulación de las relaciones «ad extra»
entre las Administraciones y los administrados. De otro lado, la Ley 40/2015, de 1 de
octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante LRJSP), que se encarga de
la regulación «ad intra» del funcionamiento interno de cada Administración y de las
relaciones entre ellas. Sin embargo, es necesario precisar que, pese a la intención de
regular de forma separada la organización administrativa y el procedimiento
administrativo común, hay materias en las que coexisten disposiciones en ambos textos
legales6
.
Esta separación en dos leyes a la hora de regular el procedimiento administrativo
común y el régimen jurídico del sector público ha recibido duras críticas, ya que se le
achaca que no entronca con la tradición jurídico-administrativa de nuestro ordenamiento7
.
Así, en el Anteproyecto de Ley del Procedimiento Administrativo Común de las
Administraciones Públicas, aprobado el 29 de abril de 2015, se afirma que «supone una
quiebra del esquema hasta ahora seguido en el derecho administrativo positivo español,
generando una fractura del tratamiento sistemático que tradicionalmente han recibido el
régimen de organización y funcionamiento de las Administraciones Públicas y la
regulación del procedimiento administrativo. Tal ruptura, lejos de servir al fin de
clarificación y simplificación que pretende alcanzarse, introduce una notable confusión
en el ordenamiento, planteando una serie de inconvenientes que evidencian la rigidez del
esquema seguido y su insuficiencia para lograr una adecuada regulación de tales
materias». A lo anterior añade que «el criterio de separación entre lo orgánico y lo
procedimental puede difícilmente llevarse hasta sus últimas consecuencias. La aplicación
de dicho criterio genera, en ocasiones, remisiones o duplicidades injustificadas y lleva,
en otras, a escindir entre dos normas la regulación hasta ahora unitaria de una materia.
(…). Basta ahora con reiterar que la coexistencia de este tipo de disposiciones en ambos
anteproyectos resta claridad y coherencia a la regulación proyectada en comparación
con la normativa vigente, debiendo sugerirse por ello revisar el criterio empleado o,
alternativamente y para el caso de que se opte por mantener ambos anteproyectos,
extraer del de procedimiento la regulación básica de los órganos colegiados, que debería
incardinarse en el de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público».
Hay que tener en cuenta igualmente que con frecuencia los aspectos «ad extra» y «ad
intra» se entremezclan: nos encontramos con temas de carácter procedimental que tienen
proyección sustantiva y, viceversa, cuestiones aparentemente sustantivas resultan
fuertemente relacionadas con las procedimentales8
.
6
COMPANYS ALET, ANTONI, Principales novedades introducidas por las Leyes 39/2015 y 40/2015 en
materia de procedimiento administrativo y régimen jurídico de las Administraciones públicas, Actualidad
Jurídica (Uría & Menéndez) - Núm. 41, octubre 2015, p. 85.
7
En este sentido, CHAVES, JOSÉ RAMON, El procedimiento Administrativo Común de la Ley 39/2015;
nuevos forjados sobre viejos cimientos, Actualidad Administrativa, Nº2, Sección Actualidad, Ed. LA LEY,
2016: «No se limita a un cambio de piel de la serpiente administrativa sino que el legislador separa la
cabeza en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y deja el cuerpo
coleteando en la citada Ley 39/2015, olvidando que lo que une la razón práctica (organización y
procedimiento) no debe separarlo el capricho del legislador».
8
MARTÍN REBOLLO, LUIS, La nueva Ley de…, Op. Cit.
6
En la posición contraria nos encontramos a los que defienden que la visión en su doble
dirección «ad extra» y «ad intra» constituye un ejemplo de lo que es una buena
Administración, ya que permite establecer un cuerpo normativo propio centrado en el
ciudadano antes que en la Administración9
. Por tanto, la separación en dos leyes sería
interpretada como un cambio de perspectiva que ofrece oportunidades para una mayor
salvaguarda de los derechos libertades, ya que se tiene en cuenta la centralidad de dichos
derechos y libertades de los ciudadanos en la actuación «ad extra» de la Administración.
Se ha llegado incluso a afirmar por algunos autores que la nueva Ley es «una suerte de
borrón y cuenta nueva que anuncia una nueva era en forma de mundo feliz en las
relaciones ad extra entre las Administraciones Públicas y los administrados que, de una
vez y para siempre, van a ser oídos y tenidos en cuenta por unas Administraciones ágiles,
transparentes, accesibles, cercanas, eficaces, eficientes, moderadas, predecibles y
tuitivas»10
.
Pero, independientemente de que la técnica regulatoria sea más o menos acertada, la
consecución de la deseada eficacia y eficiencia administrativa requiere cambios de usos
y prácticas, y una nueva ética y cultura administrativa y ciudadana. A todo ello habrá que
sumarle la apuesta por la introducción de medios adecuados y suficientes que aseguren la
citada acción administrativa eficaz11
.
En suma, como hemos afirmado, la LPAC se encarga de las relaciones entre la
Administraciones y los administrados, tanto en lo referente al ejercicio de la potestad de
autotutela y en cuya virtud se dictan actos administrativos que inciden en la esfera jurídica
de los interesados, como en lo relativo al ejercicio de la potestad reglamentaria y la
iniciativa legislativa. Se convierte dicha norma en el cuerpo legislativo básico en esta
materia, que habrá que complementar con todo lo previsto en la normativa presupuestaria
respecto de las actuaciones de las Administraciones Públicas.
2.3.- Estructura de la ley
La estructura de la LPAC es similar a la de LRJPAC. No obstante, se suprimen los
Títulos que en ésta última se dedicaban a las relaciones interadministrativas (Título I), los
órganos administrativos (Título II), las reclamaciones previas al ejercicio de acciones
civiles y laborales (Título VIII), la potestad sancionadora (Título IX) y la responsabilidad
de la Administración (Título X). Todos los citados títulos, a excepción del Título VIII
(que desaparece), pasan a integrarse en la LRJSP.
La Ley está compuesta por 133 artículos, que se distribuyen en siete títulos, cinco
disposiciones adicionales, cinco disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y
siete disposiciones finales.
El título preliminar (arts. 1 y 2), que recoge disposiciones generales, aborda el ámbito
objetivo y subjetivo de la Ley. El título I (arts. 3 a 12) se centra en los interesados en el
9
ROMERO GÓMEZ, FEDERICO, Reflexiones sobre la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas: hacia una nueva posición de los ciudadanos en
el procedimiento, Revista Aranzadi Doctrinal núm. 11/2015 parte Comentario, Ed. Aranzadi, 2015.
10
ARNALDO ALCUBILLA, ENRIQUE, Una nueva Ley de Procedimiento Administrativo, El Consultor
de los Ayuntamientos, Nº 21, Sección Opinión/Actualidad, Quincena del 15 al 29 Nov. 2015, Ref.
2528/2015, pág. 2528, Ed. Wolters Kluwer.
11
RODRÍGUEZ-PIÑERO BRAVO-FERRER, MIGUEL, La nueva Ley de Procedimiento Administrativo
Común de las Administraciones Públicas, Diario La Ley, Nº 8663, Sección Columna, Ed. LA LEY, 2015.
7
procedimiento, regulando entre otras cuestiones las especialidades de la capacidad de
obrar en el ámbito del Derecho administrativo, los nuevos medios para acreditar la
representación en el ámbito exclusivo de las Administraciones Públicas o la obligación
de cada Administración Publica de contar con un registro electrónico de apoderamientos.
El título II (arts. 13 a 33), dedicado a la actividad de las Administraciones públicas, se
divide a su vez en dos capítulos. En él se recogen novedades de gran relevancia, como
pueden ser la obligación de todas las Administraciones Públicas de contar con un registro
electrónico general, la introducción del cómputo de plazos por horas y la declaración de
los sábados como días inhábiles. A continuación, el título III (arts. 34 a 52) regula los
actos administrativos y se divide en tres capítulos, manteniendo las reglas generales ya
establecidas por la LRJPAC con la salvedad de la inclusión de las notificaciones
electrónicas, que serán preferentes y se realizarán en la sede electrónica o en la dirección
electrónica habilitada única.
El título IV (arts. 53 a 105) se dedica a las disposiciones sobre el procedimiento
administrativo común. Es el más extenso de los siete que componen la LPAC, y al análisis
de su contenido y de las novedades que incluye con respecto a la LRJPAC dedicaremos
el presente trabajo. Es por ello que en este apartado nos limitaremos a hacer una breve
referencia a su estructura y composición, siendo objeto de desarrollo en siguientes
apartados.
El citado título IV está dividido a su vez en siete capítulos, integrados algunos de ellos
por varias secciones. El capítulo I se dedica a las garantías del procedimiento,
reconociéndose los derechos del interesado en el procedimiento administrativo.
Siguiendo un orden lógico, los sucesivos capítulos II, III, IV y V recogen la iniciación,
ordenación, instrucción y finalización del procedimiento, respectivamente. En el capítulo
VI se regula por primera vez una tramitación simplificada del procedimiento
administrativo común. Por último, el capítulo VII establece las normas relativas a la
ejecución.
El Título V (arts. 106 a 126), dividido en dos capítulos, está dedicado a la revisión de
los actos en vía administrativa, no apreciándose grandes novedades respecto a su
regulación en la LRJPAC. En el título VI (arts. 127 a 133) la LPAC regula la iniciativa
legislativa y la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones, recogiendo los
principios a los que ha de ajustar su ejercicio la Administración titular, haciendo efectivos
los derechos constitucionales en este ámbito. Como novedad, destacar la inclusión de
varias medidas para incrementar la participación de los ciudadanos en el procedimiento
de elaboración de las normas.
Finalmente, debemos destacar la Disposición final séptima, en la que se establece que
las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico,
registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la
Administración y archivo único electrónico no producirán efectos hasta los dos años de
la entrada en vigor de la Ley. Por tanto, la ley pospone hasta el año 2018 la entrada en
vigor de las citadas previsiones, que como podemos observar hacen referencia al
procedimiento electrónico.
8
3.- LAS NOVEDADES INTRODUCIDAS EN EL
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN
Una vez hecha la referencia a los antecedentes normativos y a la estructura de la Ley,
y teniendo claras una serie de ideas básicas, dedicaremos el presente capítulo a analizar
de manera pormenorizada las novedades introducidas en el procedimiento administrativo
común por la LPAC. Sin perjuicio de que en posteriores apartados se traten con más
detalle las distintas figuras, la nueva regulación del procedimiento administrativo gira en
torno a tres grandes ejes12
:
1) Inclusión en la Ley de los procedimientos sobre potestad sancionadora y
responsabilidad, que anteriormente se encontraban regulados a nivel reglamentario13
. Al
incardinarse dentro del procedimiento administrativo común las especialidades propias
de la potestad sancionadora y de la responsabilidad patrimonial, se pretende reforzar la
seguridad jurídica y evitar la dispersión normativa.
2) Se convierte en generalizado y obligatorio el uso de medios electrónicos en la
tramitación del procedimiento administrativo, siendo la Administración la encargada de
imponer ese uso a través del reglamento.
3) Simplificación del procedimiento mediante la previsión de una tramitación
simplificada. Es conveniente puntualizar que, pese a lo que podría llegar a pensarse, no
existen dos procedimientos, uno ordinario y otro simplificado, sino que existe un único
procedimiento administrativo que la Administración puede acordar tramitar de manera
simplificada siempre y cuando se den una serie de condiciones.
En suma, podría decirse que, aunque se han introducido novedades con la reforma, la
LPAC mantiene el núcleo central de la regulación hasta ahora vigente en materia de
procedimiento administrativo común. Es decir, se ha procedido a integrar en una única
norma el contenido de varias leyes, como son la LRJPAC y la LAE. Como de manera
acertada se ha planteado por algunos autores, «la nueva LPAC pretendía una operación
de rehabilitación para restaurar la fachada y cubierta, pero sorprendentemente ha
procedido a la demolición de muros y forjados para volver a reconstruirlos de forma
similar, lo que cuestiona si bastaría con haber acometido una reforma puntual y parcial
de las partes deficientes»14
.
3.1.- Disposiciones generales. Objeto y ámbito subjetivo de aplicación
En la medida en que la LPAC ha procedido a regular únicamente las relaciones «ad
extra» de la Administración, parece evidente que el objeto y el ámbito subjetivo de
aplicación de la misma debe cambiar, ya que la LRJPAC recogía tanto las relaciones
internas como externas de las Administraciones.
12
HERNÁNDEZ DEL CASTILLO, ALEJANDRO, El nuevo procedimiento administrativo común: (Ley
39/2015, de 1 de octubre), Cuadernos de derecho local, núm. 41, p. 50-71, Ed. Fundación Democracia y
Gobierno Local, 2016.
13
Real decreto 429/1993, de 26 de marzo, para la responsabilidad patrimonial (en adelante RPRP), y Real
decreto 1398/1993, de 4 de agosto, para la potestad sancionadora (en adelante RPPS).
14
CHAVES, JOSÉ RAMON, El procedimiento Administrativo Común…, Op. Cit.
9
La LRJPAC dedicaba al objeto de la Ley un escueto artículo 1, en el que se afirmaba
que la misma «establece y regula las bases del régimen jurídico, el procedimiento
administrativo común y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas,
siendo aplicable a todas ellas». Por el contrario, el artículo 1 de la LPAC se encuentra
dividido en dos apartados. En el apartado primero se establece el objeto, que es la
regulación de:
1) Los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos.
2) El procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas,
incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las
Administraciones Públicas.
3) Los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la
potestad reglamentaria.
Además, se adiciona un segundo apartado en el que se prevé la posibilidad de incluir
en el procedimiento trámites adicionales o distintos a los contemplados en la LPAC. No
obstante, dicha inclusión deberá hacerse de manera motivada y mediante ley, cuando
resulte eficaz, proporcionada y necesaria para la consecución de los fines propios del
procedimiento. También podrán establecerse reglamentariamente especialidades del
procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto
procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e
informes a recabar.
Hablando ya del ámbito subjetivo de aplicación, también encontramos novedades
dignas de reseñar. Mientras que la LRJPAC se aplicaba a las Administraciones Publicas15
y a las Entidades de Derecho Público (art. 2 LRJPAC), en la LPAC se afirma ahora que
es de aplicación al sector público (artículo 2 LPAC), que está compuesto por:
a) La Administración General del Estado.
b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
c) Las Entidades que integran la Administración Local.
d) El sector público institucional.
Vemos por tanto como la gran diferencia que encontramos entre ambas normas es la
inclusión en el ámbito subjetivo de aplicación del sector público institucional, que se
integra (art. 2.2 LPAC):
a) Por cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o
dependientes de las Administraciones Públicas.
b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las
Administraciones, que quedarán sujetas a los dispuesto en la Ley cuando específicamente
se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.
c) Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y
supletoriamente por las previsiones de la LPAC.
Hay que destacar la extensión del ámbito subjetivo de aplicación de la ley a las
entidades de derecho privado cuando ejerzan potestades administrativas, ya que hasta
ahora esa posibilidad no era factible. Por tanto, la posibilidad que el artículo 113 LRJSP
15
Se entendía por Administraciones Públicas a efectos de la LRJPAC la Administración General del Estado,
las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local.
10
admite y el artículo 2.2 LPAC reitera, supone una novedad de bulto. No obstante, ninguna
de las dos leyes citadas precisa qué hay que entender por «potestades administrativas»,
lo que induce a cierta confusión. Por ello, la norma general será lo que ha venido
sucediendo hasta el momento, esto es, que a las sociedades de ente público no se les
aplique la LPAC, ya que no pueden ser consideradas Administraciones Públicas. Lo
anterior sin perjuicio de que se les apliquen algunas normas jurídico-públicas en los
ámbitos presupuestario, de personal o de contratación16
.
En suma, lo fundamental a la hora de determinar el ámbito subjetivo de aplicación de
la ley es el ejercicio de potestades públicas por parte de las entidades que dependan o
estén vinculadas a la Administración. Se consolida así el criterio funcional de Derecho
administrativo por el cual lo principal se centra en observar la función que desempeña el
ente en cuestión. Si ejerce una función pública, es decir, de satisfacción general o potestad
pública, se aplicará la LPAC17
.
3.2.- La Administración electrónica o «Procedimiento administrativo
electrónico»
La introducción de la tecnología en el ámbito del procedimiento administrativo es
quizás la novedad con más repercusión sobre la práctica. La LPAC realiza una extensa
regulación del uso de medios electrónicos, incorporando a su texto gran parte del
contenido de la LAE y de su reglamento de desarrollo. Es evidente que la sociedad actual
desarrolla su vida influenciada en gran medida por la tecnología, que ha sufrido un
crecimiento y desarrollo exponencial en las últimas décadas. Consecuencia de ello es la
transformación de los hábitos y costumbres de muchas personas, suponiendo en la
mayoría de los casos importantes mejoras en la calidad de vida de los ciudadanos.
Y el Derecho, pese a la imagen que suele atribuírsele de disciplina clásica y arcaica,
tampoco ha escapado a la influencia tecnológica. La LPAC pretende adaptar las
Administraciones Públicas a la realidad social, facilitando que los administrados se
beneficien de las ventajas que aporta la sociedad de la información. La clara apuesta por
la introducción de los medios electrónicos en el procedimiento se debe al pensamiento de
que una Administración electrónica es más ágil y eficiente, tanto en sus relaciones «ad
extra» como «ad intra», lo que supone un factor de crecimiento económico.
No obstante, no debe pasarse por alto que en estos casos se está afectando a
procedimientos en los que se reconocen o deniegan derechos. Por ello, la actuación
administrativa debe siempre respetar los principios constitucionales de la Administración
recogidos en el artículo 103.1 CE18
, adquiriendo en este caso una vital importancia
conseguir que la tecnología asegure los citados principios esenciales de funcionamiento
administrativo. Las cuestiones clave serían, por tanto: a) cómo concebir el procedimiento
electrónico; b) determinar qué es lo que se puede someter a esta forma de trabajo y c)
16
MARTÍN REBOLLO, LUIS, La nueva Ley de…, Op. Cit.
17
GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, SANTIAGO, Las claves de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del
Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (BOE 2 de octubre de 2015),
Actualidad Administrativa, Nº 11, Sección Actualidad, Ed. LA LEY, 2015.
18
Según dicho artículo la Administración Pública actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía,
descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
11
cómo asegurar que los principios esenciales del procedimiento administrativo se
materialicen de forma diferente pero se mantenga su esencia19
.
A día de hoy, según la propia Exposición de Motivos de la LPAC, el desarrollo de la
administración electrónica es todavía insuficiente. Esto es así porque las previsiones que
recogían los artículos 38, 45 y 59 de la LRJPAC son facultativas, dejando en manos de
las propias Administraciones determinar si los ciudadanos van a poder de modo efectivo,
o no, relacionarse por medios electrónicos con ellas, según que éstas quieran implementar
los medios necesarios para llevar a cabo esa comunicación con la Administración. Por
ello, la LPAC «pretende dar el paso del “podrán” por el “deberán”. Sin embargo, ocho
años después podemos comprobar cómo ese “deberán” no se ha visto totalmente
cumplido, pese a que, en estos años, han sido muchos los esfuerzos, acciones y medidas
que se han adoptado para implementar la Administración electrónica a nivel estatal,
autonómico y local»20
.
La regulación de los medios electrónicos en el procedimiento administrativo común se
realiza a lo largo de todo el articulado de la LPAC, fruto de la inclusión de las
disposiciones de la LAE21
, haciendo alusiones a los mismos en las diferentes fases del
procedimiento. Es por ello que, siguiendo el orden lógico de la tramitación del
procedimiento, iremos analizando qué artículos hacen referencia a la utilización de
medios electrónicos, sin perjuicio que las diferentes figuras sean analizadas con mayor
profundidad en posteriores epígrafes.
Es en el artículo 14 LPAC donde encontramos recogido el derecho y la obligación de
relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas, distinguiendo la ley
entre personas físicas y otros sujetos. En lo que respecta a las primeras, éstas podrán elegir
si se comunican o no con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos,
salvo que estén expresamente obligadas a ello. En lo referente a los segundos, el citado
artículo obliga a relacionarse a través de medios electrónicos para la realización de
cualquier trámite de un procedimiento administrativo a:
a) Las personas jurídicas.
b) Las entidades sin personalidad jurídica.
c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación
obligatoria, siempre y cuando se realicen los trámites con la Administración en ejercicio
de dicha actividad22
.
d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse
electrónicamente con la Administración.
e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que
realicen con ellas por razón de su condición de empleado público.
19
PALOMAR OLMEDA, ALBERTO, Régimen Jurídico del procedimiento electrónico, Revista de
Derecho vLex núm. 138, 2015.
20
DAVARA FERNÁNDEZ DE MARCOS, LAURA / DAVARA RODRÍGUEZ, MIGUEL, Ley 39/2015,
del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: novedades en materia de
Administración electrónica, Actualidad Administrativa, Nº1, Sección Administración del siglo XXI, Ed.
LA LEY, 2016.
21
Hay que tener en cuenta que no todas las disposiciones de la LAE se han incorporado a la LPAC, sino
que algunas han pasado a formar parte en la LRJSP.
22
Debemos destacar la obligación de relacionarse a través de los medios electrónicos de los sujetos que
ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, ya que es el caso de los
abogados.
12
Es decir, es como si pasara a haber dos planos o escenas superpuestos en una misma
ley: el no electrónico o tradicional, que se mantendrá vigente para aquellos ciudadanos
no obligados por el artículo 14.2 LPAC; y otro, en paralelo, de los sujetos que han de
relacionarse electrónicamente con la Administración. En otras palabras, solo algunos se
ven obligados a ello23
.
Es igualmente destacable lo establecido en el párrafo tercero del mencionado artículo
14 LPAC, ya que recoge la posibilidad de que las propias Administraciones Públicas
puedan extender la obligación de relacionarse electrónicamente a determinados
colectivos de personas físicas si estiman que, por razón de su capacidad económica,
técnica, dedicación profesional u otros motivos queda acreditado que tienen acceso y
disponibilidad de los medios electrónicos necesarios. Lo anterior supone incrementar los
supuestos de obligatoriedad de relacionarse electrónicamente, ya que regula un sistema
de numerus apertus en el que será la propia administración la que, de facto, decidirá
mediante el ejercicio de una potestad discrecional24
.
Consecuencia de lo expuesto anteriormente, se reconoce como un derecho de los
interesados en el procedimiento administrativo la posibilidad de consultar la información
relativa al estado de tramitación de los procedimientos en el Punto de Acceso General
electrónico de la Administración, que funcionará como un portal de acceso (art. 53.1.a
LPAC). No obstante, para que se reconozca este derecho será necesario que los
interesados hayan escogido relacionarse con las Administraciones Públicas a través de
medios electrónicos.
Además, se entenderá que la Administración ha cumplido su obligación de facilitar
copias de los documentos contenidos en los procedimientos mediante la sola puesta a
disposición de las mismas en el Punto de Acceso General electrónico de la
Administración competente o en las sedes electrónicas que correspondan.
En lo que respecta a la iniciación del procedimiento, se introducen importantes
novedades en las solicitudes de iniciación que realizan los interesados (art. 66 LPAC).
Deberán contener, entre otros, la identificación del medio electrónico donde se desea que
se practique la notificación, pudiendo los interesados adicionalmente aportar su dirección
de correo o dispositivo electrónico con el objetivo de que las Administraciones Públicas
les avisen del envío o puesta a disposición de la notificación. También deberá hacerse
referencia en la solicitud de iniciación al código de identificación del órgano, centro o
unidad administrativa a la que se dirige. Dicho código deberá ser facilitado por la
Administración, ya sea en las oficinas de asistencia en materia de registros o en la sede
electrónica correspondiente. Independientemente del contenido, cuando las solicitudes,
comunicaciones o escritos sean presentados electrónicamente o en las oficinas en materia
de registros de la Administración, podrán los interesados exigir el correspondiente recibo
que acredite la fecha y hora de presentación.
Las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas de presentación
masiva que permitan a los interesados presentar simultáneamente varias solicitudes.
Dichos modelos, de uso voluntario, estarán a su disposición en las sedes electrónicas y en
las oficinas de asistencia en materia de registros de las Administraciones Públicas.
Una vez iniciado el procedimiento pasamos a la ordenación del mismo, cuya principal
novedad se recoge en el artículo 70 LPAC, que establece la obligatoriedad de que el
Expediente Administrativo tenga formato electrónico, debiendo siempre constar en el
23
GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, SANTIAGO, Las claves de la Ley…, Op. Cit.
24
QUINTANA DAIMIEL, ALBERTO, Análisis preliminar…, Op. Cit.
13
mismo una copia electrónica certificada de la resolución adoptada. Además, el impulso
del procedimiento deber realizarse de oficio y a través de medios electrónicos (art. 71
LPAC).
Destaca igualmente la referencia que hace la LPAC a los medios electrónicos en la
instrucción del procedimiento (art. 75 LPAC). Los actos de instrucción que sean
necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud
de los cuales deba pronunciarse la resolución se realizarán de oficio y a través de medios
electrónicos. No obstante, las aplicaciones y sistemas de información que se utilicen para
la citada instrucción deberán garantizar siempre un control de los tiempos y los plazos, la
identificación de los órganos responsables y la tramitación ordenada de los expedientes,
así como facilitar la simplificación y la publicidad de los procedimientos.
Los informes y el período de información pública también han sido afectados por este
procedimiento electrónico. En el caso de los primeros, serán emitidos a través de medios
electrónicos, conforme con los requisitos del artículo 26 LPAC y en el plazo de diez días,
salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento
permita o exija otro plazo mayor o menor (art. 80.2 LPAC). En lo que respecta al segundo,
el anuncio por el que se comunique la apertura del período de información pública se
publicará en el Diario oficial correspondiente para que cualquier persona física o jurídica
pueda examinar el expediente, o la parte del mismo que se acuerde. En dicho anuncio se
señalará un lugar de exhibición, pero además deberá estar siempre disponible para las
personas que lo soliciten a través de medios electrónicos en la sede electrónica
correspondiente (art. 83.2 LPAC).
En lo referente a la resolución, independientemente de la forma y lugar que se señalen
por el interesado para la práctica de las notificaciones, la resolución del procedimiento se
dictará electrónicamente. Se garantizará además la identidad del órgano competente, así
como la autenticidad e integridad del documento que se formalice mediante el empleo de
alguno de los instrumentos previstos en la LPAC (art. 88.4 LPAC).
También se introduce la obligatoriedad del pago mediante medios electrónicos (art.
98.2 LPAC). Es decir, en los casos en que de una resolución administrativa o de cualquier
otra forma de finalización del procedimiento prevista en la LPAC nazca una obligación
de pago derivada de una sanción pecuniaria, multa o cualquier otro derecho que haya de
abonarse a la Hacienda Pública, ésta se efectuará preferentemente utilizando algunos de
los siguientes medios:
a) Tarjeta de crédito y débito.
b) Transferencia bancaria.
c) Domiciliación bancaria.
d) Cualesquiera otros que se autoricen por el órgano competente en materia de
Hacienda Pública.
Sólo se permitirá la utilización de otros medios en el caso de que se justifique por el
interesado la imposibilidad de hacer el pago por medios electrónicos.
Es incuestionable que la introducción de medios electrónicos en el procedimiento
administrativo común aportaría grandes ventajas en lo que respecta a simplificación,
rapidez y agilidad en el procedimiento. No obstante, en opinión de quien realiza este
trabajo, hay que mostrar ciertas cautelas, ya que su uso generalizado puede traducirse en
desventajas si no se realiza correctamente. El objetivo debe ser conseguir que la
generalización en el uso de técnicas electrónicas en el procedimiento administrativo
14
común no perjudique a los ciudadanos ni afecte de manera negativa a su manera de
comunicarse con las Administraciones Públicas. Y ello porque podría pensarse que la
introducción de medios tecnológicos supondría una forma de reducción de los derechos
de los interesados a comparecer y relacionarse en los procedimientos. Sería por ello
necesario encontrar un equilibrio entre los beneficios que aporta la utilización de dichos
medios electrónicos y el establecimiento de una serie de garantías formales.
Otro elemento a tener en cuenta es que la implantación de los citados medios supone
un gran desembolso económico que se tiene que ver reflejado a nivel presupuestario,
cuestión nada desdeñable en los tiempos de recesión económica por los que atravesamos.
Además, la implantación escalonada de la reforma en función de la Administración en
cuestión, de sus recursos o de su infraestructura previa podría generar distorsiones hasta
que todos los ciudadanos puedan acceder a los mismos servicios, en todas las
Administraciones Públicas y en las mismas condiciones.
Pensamos que la regulación actual del acceso electrónico de los ciudadanos a los
servicios públicos y del funcionamiento electrónico de las Administraciones Públicas,
tras la entrada en vigor de la reforma, puede ser confusa. Esto es así porque lo que hasta
este momento se encontraba recogido de forma básica en la LAE y desarrollado por el
Real Decreto 1671/2009, pasa ahora a regularse de manera fragmentada y dispersa en dos
normas, la LPAC y la LRJSP. Lo ideal sería que éstas últimas normas recogieran una
serie de ideas o reglas básicas que posteriormente fueran desarrolladas por la
correspondiente normativa.
En definitiva, la LPAC da un paso más en lo que respecta a la implantación del
procedimiento electrónico. En un primer momento, en la LRJPAC se reconocía una
potestad del administrado a usar los medios electrónicos en el procedimiento.
Posteriormente, con la LAE, pasó a ser un derecho. Actualmente, la LPAC considera
como una obligación para determinados colectivos el relacionarse a través de medios
electrónicos con la Administración. Por tanto, aunque todavía se mantiene el derecho de
usar el método presencial para algunos segmentos de la población que no tienen la
posibilidad de acceder a las nuevas tecnologías, el proceso descrito hasta el momento
culminará inminentemente con la extensión de la obligación a todos los administrados.
El objetivo es generalizar la Administración electrónica, consiguiendo que en un futuro
no muy lejano no haya dos procedimientos o vías alternativas de gestión, sino únicamente
la electrónica, debiendo constituir la actuación habitual de las Administraciones.
3.3.- Los derechos del interesado en el procedimiento administrativo
Como hemos tenido ocasión de comprobar, la LPAC tiene como objeto la regulación
de las relaciones «ad extra» de la Administración, es decir, cómo se relaciona ésta última
con sus administrados. Por ello, resulta interesante analizar qué derechos se les reconoce.
La LRJPAC recogía en su artículo 35 una serie de derechos de los ciudadanos en sus
relaciones con las Administraciones Públicas, mientras que el artículo 53 LPAC cambia
la terminología y hace referencia a los derechos del interesado en el procedimiento
administrativo. Pero no sólo se ha modificado el título del artículo, sino que la nueva
norma ha añadido y modificado algunos de los derechos ya reconocidos anteriormente.
Por tanto, los derechos del interesado en el procedimiento administrativo serían:
15
a) Conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos
en los que tengan la condición de interesados25
. Se introducen además con la nueva LPAC
en este apartado otros derechos26
, que son: conocer también el sentido del silencio
administrativo que corresponda, en caso de que la Administración no dicte ni notifique
resolución expresa en plazo; conocer igualmente el órgano competente para su
instrucción, en su caso, y resolución, y los actos de trámite dictados; y, por último,
también tendrán derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los
procedimientos.
El desdoblamiento que se hace en este artículo 53.1.a) LPAC ha sido criticado por la
doctrina27
. Esto es así porque a tenor del citado artículo el único derecho ejercitable en
cualquier momento del procedimiento es el de conocer el estado del procedimiento, que
ha sido definido de forma diferenciada e independiente al de acceder. Ello se agrava si
tenemos en cuenta que la LPAC se aplica ahora a procedimientos que ya no tienen una
regulación especial, como el sancionador, lo que implica eliminar el imprescindible
derecho de acceso permanente que hasta ahora se reconocía en el RPPS.
b) Identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones
Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos.
c) No presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la normativa
reguladora aplicable establezca lo contrario. Si excepcionalmente debiese presentarse un
documento original, tendrán derecho a obtener una copia autentificada de éste. Esto
contrasta con la LRJPAC, donde se recogía la necesidad de aportar documentos
originales, que eran devueltos junto con una copia sellada salvo que debiesen obrar en el
procedimiento.
d) No presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al
procedimiento de que se trate, que ya se encuentren en poder de las Administraciones
Públicas o que hayan sido elaborados por éstas.
e) Formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento
Jurídico, y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de
audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la
propuesta de resolución.
f) Obtener información y orientación en lo que respecta a los requisitos jurídicos o
técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o
solicitudes que se propongan realizar.
g) Actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus
intereses.
25
El Tribunal Supremo venía considerando al interpretar el anterior artículo 35 LRJPAC que «lo que
reconoce es el derecho a acceder al procedimiento para tomar conocimiento de la totalidad del mismo y,
a la vista de lo así conocido, obtener "copia de documentos contenidos en ellos"». STS (Sala de lo
Contencioso-Administrativo, Sección7ª) núm. 2066/2011, de 26 enero 2011.
26
Éstos ya aparecían regulados en el artículo 42.4 LRJPAC, donde se hacía referencia a la obligación de
resolver de la Administración. No obstante, bajo nuestro punto de vista, se recogen ahora con mayor acierto
dentro del artículo dedicado en la LPAC al catálogo de Derechos del interesado en el procedimiento
Administrativo.
27
BALLESTEROS, RAQUEL, Nueva Ley 39/2015 y derecho de acceso a expedientes administrativos:
¿seguimos retrocediendo?, Actualidad Jurídica Aranzadi num. 923/2016 parte Comentario, Ed. Aranzadi,
2016.
16
h) A cumplir con las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos previstos
en el artículo 98.2 LPAC.
i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes.
En suma, la principal novedad en lo que respecta a los derechos de los interesados en
el procedimiento administrativo la encontramos en la posibilidad que se da a los mismos
de conocer, en cualquier momento, extremos de vital importancia, como son el estado de
tramitación del procedimiento, el sentido del silencio administrativo, el órgano
competente para la instrucción y resolución y los actos de trámite dictados. Además, si
nos atenemos al tenor literal de la norma, el acceso «en cualquier momento» supone una
garantía sin límites temporales, lo que asegura la legalidad material.
Pero no debemos olvidarnos de que, debido quizás a la intención de la LPAC de
simplificar el procedimiento y agilizar los trámites, también hay novedades en lo que
respecta a los documentos que deben aportar los interesados. Así, la regla general es la
no presentación de documentos originales, por lo que éstos sólo serán exigibles de manera
excepcional. Tampoco deberán presentar documentos que no exijan la normas, que ya se
encuentren en poder de las Administraciones Publicas o que hayan sido elaborados por
éstas.
3.4.- Información y actuaciones previas
Independientemente de la forma en la que se inicie un procedimiento (de oficio o a
solicitud del interesado), la LPAC prevé la posibilidad de que se lleve a cabo un trámite
de información y actuaciones previas (art. 55 LPAC).
Por tanto, con anterioridad al inicio del procedimiento, el órgano competente podrá
abrir un período de información o actuaciones previas. En dicho período, se intentará
conocer las circunstancias del caso concreto y si es conveniente o no iniciar el
procedimiento. También se prevé idéntico período para los procedimientos de naturaleza
sancionadora, con especialidades que serán analizadas en el epígrafe dedicado al referido
procedimiento.
La competencia para realizar las actuaciones previas la tendrán los órganos que tengan
atribuidas las funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia y, en
defecto de éstos, por la persona u órgano administrativo que se determine por el órgano
competente para la iniciación o resolución del procedimiento.
Esta alusión al período de información previa se realizaba anteriormente de manera
más escueta en el art. 69.2 LRJPAC, incluyéndose dentro de la iniciación de oficio. En la
LPAC pasa a regularse en un artículo independiente, incluyendo en el mismo la referencia
a la competencia para tramitar el período y las especialidades en los procedimientos de
naturaleza sancionadora.
3.5.- Medidas provisionales
Es conocida la tradicional distinción entre aquellas medidas provisionales que se
adoptan antes de la iniciación del procedimiento administrativo y aquellas que se
acuerdan una vez iniciado el mismo (artículo 72 LRJPAC). La LPAC ha mantenido la
17
citada distinción (art. 56 LPAC), pero incorporando algunas novedades que analizaremos
a continuación.
En lo que respecta a las medidas provisionales que se aprueben antes de la iniciación
del procedimiento administrativo, deberán adoptarse por el órgano competente para
iniciar o instruir el procedimiento, en los casos de urgencia inaplazable y para la
protección provisional de los intereses implicados. Se introduce en la LPAC la posibilidad
de que los órganos puedan adoptar, siempre de forma motivada, las medidas provisionales
que resulten necesarias y proporcionadas. Esto contrasta con la anterior previsión de la
LRJPAC, que limitaba la adopción de las medias provisionales a los supuestos previstos
expresamente por una norma con rango de Ley.
Hablando ya de las medidas provisionales que se adopten una vez una vez iniciado el
procedimiento, el órgano administrativo competente podrá resolver, para adoptar, de
oficio o a instancia de parte y de forma motivada, las medidas provisionales que estime
oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer si existiesen
elementos de juicio suficientes para ello. Introduce la LPAC la referencia a los principios
de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad.
No obstante, la principal novedad introducida en materia de medidas provisionales por
la LPAC es la referencia directa a la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil
(en adelante LEC)28
. El artículo 56.3 LPAC vendría a introducir, con las necesarias
adaptaciones, el contenido del artículo 727 LEC29
. Así, tras recoger una serie de medidas
provisionales específicas, se afirma que se podrán acordar «aquellas otras medidas que,
para la protección de los derechos de los interesados, prevean expresamente las leyes, o
que se estimen necesarias para asegurar la efectividad de la resolución». Por tanto, lo
que en este artículo se enumeran son medidas específicas, lo que significa que con
carácter general hay otras igualmente posibles30
Es decir, prevé la LPAC una serie de medidas que tienen carácter de numerus apuertus
y no de numerus clausus. Será tarea de los órganos competentes para iniciar o instruir
(caso de las medidas provisionales anteriores a la iniciación) y resolver (caso de las
medidas provisionales adoptadas una vez iniciado el procedimiento) discernir qué
medidas son las más adecuadas para asegurar la efectividad de la resolución, pudiendo
optar por cualquiera de ellas siempre y cuando se encuentren motivadas, resulten
necesarias y respeten los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad.
3.6.- Iniciación del procedimiento
Una vez analizadas las circunstancias que podrían darse con carácter previo a la
iniciación del procedimiento, pasaremos a ver de qué manera podría iniciarse el mismo.
Como es sabido, los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud del interesado.
28
Esta alusión directa a la LEC fue criticada por el Consejo de Estado en su Dictamen 275/2015, de 29 de
abril, en el que afirma que «no es propio de una ley reguladora del procedimiento Administrativo prever
la aplicación supletoria de una ley procesal. Por ello entiende el Consejo de Estado que la ley en proyecto
debe tener sustantividad propia y corregir una referencia a la Ley de Enjuiciamiento Civil que es
innecesaria y perturbadora».
29
HERNÁNDEZ DEL CASTILLO, ALEJANDRO, El nuevo procedimiento…, Op. Cit.
30
VÁZQUEZ IRUZUBIETA, CARLOS, Comentario al Artículo 727, sobre medidas cautelares
específicas, de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en Comentarios a la Ley de Enjuiciamiento Civil
(Actualizada por la Ley 42 de 5 de octubre de 2015), 2015.
18
3.6.1.- Iniciación del procedimiento de oficio por la administración
Distingue a su vez la LPAC cuatro modalidades de inicio del procedimiento de oficio
por la administración: por propia iniciativa, como consecuencia de orden superior, a
petición razonada de otros órganos o por denuncia.
Una administración puede iniciar un procedimiento por propia iniciativa (art. 59
LPAC) cuando, teniendo atribuida la competencia de iniciación, llegan a su conocimiento
directo o indirecto las circunstancias, conductas o hechos objeto del procedimiento.
Además, también podrá iniciar el procedimiento un órgano administrativo de orden
superior (art. 60 LPAC), es decir, aquél órgano que es superior jerárquicamente al
competente para la iniciación del procedimiento.
Puede darse el caso de que sean otros órganos lo que soliciten el inicio del
procedimiento por petición razonada (art. 61 LPAC). Este supuesto está pensado para
aquellos casos en los que un órgano administrativo que no tiene competencia para iniciar
el procedimiento ha tenido conocimiento de las circunstancias, conductas o hechos objeto
del procedimiento, bien de manera ocasional o bien por tener atribuidas funciones de
inspección, averiguación o investigación. La petición realizada por otros órganos no
vincula al órgano competente, que no tiene obligación de iniciar el procedimiento, pero
sí debe comunicar al órgano que la hubiese formulado los motivos por los que no procede
la iniciación.
La última de las vías mediante la cual la administración puede iniciar el procedimiento
de oficio es la denuncia (art. 62 LPAC). Entiende la LPAC por denuncia el acto por el
que cualquier persona pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de
un hecho que puede dar lugar a la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo.
Es importante tener en cuenta que la presentación de una denuncia no confiere, por sí
sola, la condición de interesado en el procedimiento. No obstante, si tras la interposición
de una denuncia que invoque un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones
Públicas se decidiese no iniciar el procedimiento, la no iniciación deberá ser motivada y
se notificará a los denunciantes dicha decisión. Debemos destacar esta necesidad de
motivación y notificación a los denunciantes si no se inicia el procedimiento cuando se
invoca un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones Públicas, ya que supone una
novedad importante. Y ello es así porque viene a ampliar y completar, junto con el artículo
35 LPAC, lo que establecía el artículo 54 LRJPAC.
Las denuncias deben recoger la identidad de la persona o personas que las presentan,
así como el relato de los hechos en los que se basan. Además, cuando los hechos descritos
pudieran constituir una infracción administrativa, recogerán la fecha de su comisión y a
ser posible la identificación de los presuntos responsables.
Una de las novedades más relevantes la encontramos en el fomento por la LPAC de la
delación (art. 62.4 LPAC) mediante la inclusión de importantes exenciones y reducciones
en las sanciones. Se establece que, cuando se produzca la comisión de una infracción en
la que existan varios infractores, el órgano competente para resolver el procedimiento
deberá eximir al denunciante que haya participado en la comisión de la infracción del
pago de la multa que le correspondería, así como de otro tipo de sanciones de carácter no
pecuniario, si éste último es el primero en aportar elementos de prueba que permitan
iniciar el procedimiento o comprobar la infracción. Además de lo anterior, será requisito
indispensable que en el momento de aportarse los medios de prueba no se disponga de
19
elementos suficientes para iniciar el procedimiento y se repare el perjuicio causado. De
la lectura de este artículo podemos entender, por tanto, que los elementos de prueba
pueden aportarse para que sirvan de fundamento al inicio de un procedimiento
sancionador o igualmente en el marco de un procedimiento ya iniciado, sirviendo de base
probatoria para acreditar la comisión del infractor.
Aun no cumpliéndose alguna de las condiciones enunciadas en el párrafo anterior,
cuando el denunciante facilite elementos de prueba que aporten un valor añadido
significativo respecto de aquellos de los que se dispusiese, el órgano competente para
resolver deberá reducir el importe del pago de la multa que le correspondería, o en su
caso, la sanción de carácter no pecuniario. No obstante, tanto para quedar exento como
para beneficiare de la reducción en el importe de la multa, el denunciante debe cesar en
la participación de la infracción y no haber destruido elementos de prueba relacionados
con el objeto de la denuncia.
En resumen, la iniciación del procedimiento de oficio por la administración ha sido
regulada de una manera más extensa. El artículo 69.1 LRJPAC hacía una breve referencia
a las cuatro formas mediante las cuales la administración podía iniciar de oficio un
procedimiento, que son las que hemos visto anteriormente. En la LPAC se dedica a cada
forma de iniciación un artículo independiente, donde se expone qué se entiende por cada
una de ellas, así como las especialidades que presentan.
3.6.2.- Iniciación del procedimiento a solicitud del interesado
La segunda de las vías por las que la LPAC permite iniciar un procedimiento es
mediante una solicitud de iniciación formulada por parte del interesado. Dicha solicitud
ha de contener, como mínimo, una serie de extremos que se regulan en el artículo 66
LPAC y cuyas novedades principales en materia de procedimiento electrónico ya tuvimos
ocasión de exponer31
. Añadir que las Administraciones Públicas deberán establecer
modelos y sistemas de presentación masiva, que serán de uso voluntario, salvo cuando se
establezca expresamente un modelo específico de presentación de solicitudes, que serán
de uso obligatorio por los interesados.
En lo que respecta a la forma de presentación de las solicitudes, como ya tuvimos
ocasión de exponer32
, los sujetos recogidos en el artículo 14.2 y 14.3 LPAC deberán llevar
a cabo la presentación electrónica. Para el caso de que los citados sujetos presentasen la
solicitud presencialmente, las Administraciones Públicas requerirán al interesado para
que la subsane a través de su presentación por vía electrónica. A estos efectos, se
considerará como fecha de presentación de la solicitud aquella en la que se haya realizado
la subsanación (art. 68.4 LPAC).
Se introducen igualmente algunas novedades en lo referente tanto a los conceptos de
declaración responsable y comunicación como a los requerimientos que de las mismas
pueden hacer las Administraciones (art. 69 LPAC). En palabras de la propia LPAC, se
entiende por declaración responsable «el documento suscrito por un interesado en el que
éste manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en
la normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su
ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita, que la pondrá a
31
Ver apartado 3.2, relativo al procedimiento electrónico.
32
Ver apartado 3.2, relativo al procedimiento electrónico.
20
disposición de la Administración cuando le sea requerida, y que se compromete a
mantener el cumplimiento de las anteriores obligaciones durante el período de tiempo
inherente a dicho reconocimiento o ejercicio». Podrá la Administración requerir en
cualquier momento que se aporte la documentación que acredite el cumplimiento de los
mencionados requisitos, teniendo la obligación el interesado de aportarla. En lo referente
a la comunicación, es el documento en el que el interesado pone en conocimiento de la
Administración Pública competente sus datos identificativos o cualquier otro dato
relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho.
Destaca el artículo 69.6 LPAC, en el que se establece que solamente se podrá exigir
una única declaración responsable o comunicación para iniciar una misma actividad u
obtener el reconocimiento de un mismo derecho o facultad para su ejercicio, sin que se
puedan exigir ambas acumulativamente.
Con la salvedad de las novedades reseñadas, el contenido de la LPAC en lo que
respecta al inicio del procedimiento a solicitud del interesado coincide con los artículos
70, 71 y 71 bis de la LRJPAC.
3.7.- Ordenación del procedimiento. El Expediente Administrativo
Iniciado el procedimiento, pasamos a analizar su ordenación. La principal novedad en
la ordenación del procedimiento la encontramos en el artículo 70 LPAC, que aporta el
concepto de Expediente Administrativo. También encontramos algunas innovaciones en
el impulso del procedimiento, encontrándose los demás preceptos sin apenas cambios.
En lo referente al Expediente Administrativo, podría entenderse éste como el conjunto
ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la
resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla. Además, los
expedientes tendrán formato electrónico y se formarán agregando ordenadamente cuantos
documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias
que deban integrarlos. También deberá incluir un índice numerado de todos los
documentos que contenga cuando se remita, así como una copia electrónica certificada
de la resolución adoptada.
En el caso de ser necesario enviar el expediente electrónico, se remitirá completo,
foliado, autentificado y acompañado de un índice, también autentificado, de los
documentos que contenga. Con ello la LPAC pretende garantizar la integridad e
inmutabilidad del expediente electrónico que se genere desde el momento de su firma, así
como permitir su recuperación siempre que sea preciso. Además, un mismo documento
podrá formar parte de distintos expedientes electrónicos.
No obstante, no toda la información forma parte del expediente administrativo,
excluyéndose del mismo aquella que tenga carácter auxiliar o de apoyo33
. Pero, ¿qué
debemos entender por información de carácter auxiliar o de apoyo? Ejemplo de ello sería
la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores,
opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades
33
Esta exclusión tiene su origen en el artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de
transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, según el cual se inadmitirán las solicitudes
de acceso de los ciudadanos «referidas a información que tenía carácter auxiliar o de apoyo como la
contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos
o entidades administrativas».
21
administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas.
No pueden ser considerados como información de carácter auxiliar o de apoyo aquellos
informes preceptivos y facultativos solicitados antes de la resolución administrativa que
ponga fin al procedimiento.
La exclusión del acceso a información de carácter auxiliar o de apoyo a la que hemos
hecho referencia en el párrafo anterior plantea serias dudas en lo que respecta a su
constitucionalidad y transparencia. Esto es así porque creemos que todo el procedimiento
debe ser transparente y no deben existir, sin un previo motivo de peso que lo justifique,
trámites cuyo contenido o resultado no puedan o no sean conocidos por los interesados
en el procedimiento en cuestión.
En cuanto al impulso del procedimiento, se hará de oficio en todos los trámites y a
través de medios electrónicos, respetando siempre los principios de celeridad,
transparencia y publicidad. Además, las personas designadas como órgano instructor o,
en su caso, los titulares de las unidades administrativas que tengan atribuida tal función,
serán responsables directos de la tramitación del procedimiento y, en especial, del
cumplimiento de los plazos establecidos (art. 71 LPAC). Consecuencia del respeto al
principio de celeridad citado anteriormente, se pretende la concentración de trámites
(art.72 LPAC), por lo que en virtud del principio de simplificación administrativa se
podrán acordar en un mismo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan un
impulso simultáneo y no se obligado su cumplimiento sucesivo.
3.8.- Instrucción del procedimiento
La siguiente fase del procedimiento sería la instrucción, que abarcaría todos los actos
necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud
de los cuales deba pronunciarse la resolución. En concreto, dedicaremos este epígrafe a
las novedades introducidas por la LPAC con respecto a la prueba, los informes y la
participación de los interesados en el procedimiento.
La prueba es uno de los elementos sobre los que la LPAC ha incorporado novedades
de gran importancia. Al igual que se preveía en la LRJPAC, los hechos relevantes para la
decisión de un procedimiento pueden acreditarse por cualquier medio de prueba
admisible en Derecho. Sin embargo, la LPAC introduce una novedad en su valoración, y
es que ésta se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la LEC (art.77 LPAC),
que en su artículo 218.2 establece que «las sentencias se motivarán expresando los
razonamientos fácticos y jurídicos que conducen a la apreciación y valoración de las
pruebas, así como a la aplicación e interpretación del derecho. La motivación deberá
incidir en los distintos elementos fácticos y jurídicos del pleito, considerados
individualmente y en conjunto, ajustándose siempre a las reglas de la lógica y de la
razón». Es decir, a la hora de valorar las pruebas, a tenor de la LPAC, ya no sólo se
tendrán en cuenta las reglas jurídicas, sino que se deberán observar también las reglas de
la lógica, la razón y la sana crítica. Como bien se ha afirmado por la doctrina, «la
motivación no es más que una actividad lógica de quien resuelve, por lo tanto queda
sometida no sólo a las reglas jurídicas – principio de legalidad – sino también a las
reglas de la lógica y la razón»34
.
34
FERNÁNDEZ SEIJO, JOSÉ MARÍA, Comentario al art. 218 LEC, «El Proceso Civil», vol. II, Ed. Tirant
lo Blanch, 2001, p. 1610.
22
Pero, ¿qué debe entenderse por reglas de la lógica y la razón? La jurisprudencia
interpreta la referencia a las reglas de la lógica y la razón efectuando una distinción entre
la «exposición argumentativa» del juez o tribunal decisor y «el carácter lógico de la
interpretación o conclusión extraída», entendiéndose que se colma la exigencia legal con
la formulación de la primera, por entender que el carácter lógico de la interpretación o
conclusión es una cuestión de fondo propia del recurso de casación35
.
Con la anterior argumentación, se distingue entre: una exigencia de motivación,
entendida como coherencia formal y resolución fundada en derecho; y una motivación
lógica y acertada, que se entiende como una cuestión de fondo sólo revisable en
casación36
.
Fuera ya de los criterios de la valoración, si dicha valoración de las pruebas practicadas
pudiese constituir el fundamento básico de la decisión que se adopte en el procedimiento,
por ser pieza imprescindible para la correcta evaluación de los hechos, deberá incluirse
en la propuesta de resolución.
También se han introducido novedades en lo que respecta al período de prueba. Hasta
hace unos meses, cuando la Administración no tuviese por ciertos los hechos alegados
por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exigiese, el instructor del mismo
acordaba la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni
inferior a diez, a fin de que pudiesen practicarse cuantas fuesen pertinentes. Con la LPAC,
independientemente de ese período de prueba al que hemos hecho referencia
anteriormente, cuando el instructor lo considere necesario, a petición de los interesados,
podrá decidir la apertura de un período extraordinario de prueba por un plazo no superior
a diez días.
Se introduce igualmente la presunción de veracidad de los documentos formalizados
por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad. Dicho con otras
palabras, cuando nos encontremos con documentos formalizados por los citados
funcionarios y se observen los requisitos legales correspondientes, los hechos que se
recojan en ellos y hayan sido constatados por aquéllos, harán prueba de éstos salvo que
se acredite lo contrario.
Además, cuando la prueba consista en la emisión de un informe y éste deba ser emitido
por un órgano administrativo, organismo público o Entidad de derecho público, se
entenderá que éste tiene carácter preceptivo.
Los citados informes deberán emitirse a través de medios electrónicos, pudiéndose
proseguir las actuaciones aunque no se emitan en el plazo señalado, salvo cuando se trate
de un informe preceptivo. En este último caso se podrá suspender el transcurso del plazo
máximo legal para resolver el procedimiento por el tiempo que medie entre la petición,
que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente
deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en
ningún caso de tres meses. Si no se recibiese el informe en el indicado plazo, proseguirá
el procedimiento (art. 80 LPAC).
35
ABEL LLUCH, XAVIER, Los medios de prueba a la luz de las reglas de la sana crítica, Diario La Ley,
Nº 8658, Sección Tribuna, 3 de Diciembre de 2015, Ed. Wolters Kluwer.
36
En este sentido se expresa la STS 705/2010, de 12 de noviembre de 2010: «El motivo debe desestimarse
porque la exigencia del art. 218.2 "in fine", de la LEC de que la motivación debe ajustarse a las reglas de
la lógica y de la razón se refiere a la exposición argumentativa del Tribunal y no a si es lógica la
interpretación jurídica, ni la conclusión de este orden extraída, efectuadas por la resolución recurrida,
pues se trata de cuestiones de fondo propios del recurso de casación».
23
Con anterioridad a la solicitud del informe del órgano competente para el
asesoramiento jurídico o a la solicitud del Dictamen del Consejo de Estado u órgano
consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, deberá darse audiencia a los
interesados (art. 82.1 LPAC). Es decir, una vez instruidos los procedimientos, e
inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, éstos se pondrán de
manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, para lo que se tendrán en
cuenta las limitaciones previstas en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia,
acceso a la información pública y buen gobierno.
3.9.- Finalización del procedimiento
Como bien es sabido, hay una serie de circunstancias que ponen fin al procedimiento:
la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud cuando
no esté prohibida por el ordenamiento jurídico, la declaración de caducidad y la
imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. Analizaremos aquí las
novedades que la LPAC ha introducido en cada una de las formas de terminación del
procedimiento.
En lo que respecta a la resolución, destaca la posibilidad que tiene el órgano
competente para resolver de acordar motivadamente la realización de aquellas
actuaciones complementarias que sean indispensables para resolver el procedimiento,
debiéndose practicar en un plazo no superior a quince días. No se pueden considerar
actuaciones complementarias los informes que preceden inmediatamente a la resolución
final del procedimiento (art. 87 LPAC).
El acuerdo de realización de las actuaciones complementarias se notificará a los
interesados, que dispondrán de un plazo de siete días para formular las alegaciones que
tengan por pertinentes tras la finalización de las mismas. Mientras se lleva a cabo la
terminación de las actuaciones complementarias, el plazo para resolver el procedimiento
quedará suspendido. No obstante, la realización de actuaciones complementarias no es la
única causa que permite suspender el plazo para resolver el procedimiento, sino que
existen otras reguladas en el artículo 22 LPAC.
De igual manera, en el artículo 23 LPAC también se recoge la posibilidad de ampliar
el plazo máximo para resolver y notificar de manera excepcional cuando el número de
solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del
plazo máximo de resolución. La ampliación deberá acordarse de manera motivada, no
pudiendo ser el plazo de resolución y notificación resultante superior al establecido para
la tramitación del procedimiento. Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de
los plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno.
En cuanto al contenido de la resolución, cuando la competencia para instruir y resolver
un procedimiento no recaiga en un mismo órgano, será necesario que el instructor eleve
al órgano competente para resolver una propuesta de resolución (art. 88.7 LPAC).
Dejando la resolución a un lado, la principal novedad relativa al desistimiento y la
renuncia la encontramos en la posibilidad de que sea la propia Administración, en los
procedimientos iniciados de oficio, la que desista motivadamente. Dicho desistimiento de
la Administración sólo podrá darse en los supuestos y con los requisitos previstos en las
leyes (art. 93 LPAC). Esta posibilidad de desistimiento de la Administración no se preveía
24
anteriormente, ya que sólo se hacía referencia al desistimiento y renuncia por parte de los
interesados (art. 90 LRJPAC).
El desistimiento y renuncia por los interesados no presenta cambios significativos
respecto de su anterior regulación, salvo en lo referente a la terminología y a la referencia
en el artículo 94.3 LPAC a que la renuncia o el desistimiento pueden hacerse por cualquier
medio que permita su constancia, siempre que incorporen las firmas que corresponden de
acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable.
En cuanto a la caducidad, hay una novedad relevante. En los casos en que se haya
producido la caducidad de un procedimiento y sea posible la iniciación de un nuevo
procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste
último los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse
producido la caducidad. Ello sin perjuicio de que, en el nuevo procedimiento, deban
cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al
interesado (art. 95.3 LPAC)37
.
Esta posibilidad de conservar para el nuevo procedimiento los actos y trámites cuyo
contenido se haya mantenido igual no se recogía en el art. 92 LRJPAC cuando se hacía
referencia a los requisitos y efectos de la caducidad. En opinión de quien realiza este
trabajo, esta previsión es de suma utilidad, ya que se conseguirá ahorrar tiempo y
simplificar los procedimientos, evitando así dilataciones debidas a la repetición de los
mismos actos y trámites. Además, en la medida en que es obligatorio que en el nuevo
procedimiento deban cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba
y audiencia a los interesados, se evita que se pudiese producir indefensión y se garantiza
el derecho a la defensa.
3.10.- Tramitación simplificada del procedimiento administrativo común
Hay que empezar este apartado partiendo de la base de que no se diferencia entre dos
tipos de procedimiento, uno ordinario y otro simplificado, sino que existe un único
procedimiento administrativo que, bajo algunas circunstancias, se tramita
simplificadamente. La tramitación simplificada del procedimiento se ha inspirado en la
del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial38
y se
regula en el artículo 96 LPAC.
En el referido artículo se establece que «cuando razones de interés público o la falta
de complejidad del procedimiento así lo aconsejen, las Administraciones Públicas
podrán acordar, de oficio o a solicitud del interesado, la tramitación simplificada del
procedimiento». Vemos, por tanto, que los supuestos en que cabría tramitar de manera
simplificada un procedimiento son dos: razones de interés público o falta de complejidad.
Ello plantea los nada baladíes problemas de determinar cuándo nos encontramos ante
razones de interés público o falta de complejidad.
El acuerdo de tramitación simplificada del procedimiento deberá adoptarlo la
Administración, tanto de oficio como a solicitud del interesado. En el caso de que sea la
37
Esta posibilidad de reabrir el procedimiento fue admitida por el Tribunal Supremo (Sala de lo
contencioso, Sección 5ª) en su sentencia núm. 4084/2003, de 12 de junio.
38
HERNÁNDEZ DEL CASTILLO, ALEJANDRO, El nuevo procedimiento…, Op. Cit.
25
Administración de oficio, deberá notificarlo a los interesados, que podrán manifestar su
oposición expresa. Si se oponen expresamente, se deberá seguir la tramitación ordinaria.
Para el caso de que la solicitud la realice el interesado, el órgano competente deberá
pronunciarse sobre la concurrencia de las razones que mencionábamos anteriormente. Si
considera que en el caso concreto no se dan las circunstancias necesarias deberá
desestimar la solicitud en el plazo de cinco días desde su presentación, sin que exista
posibilidad de recurso por parte del interesado y entendiéndose desestimada la misma si
transcurre el mencionado plazo sin obtener pronunciamiento. Sensu contrario, debemos
entender que si considera la Administración que en el caso concreto se dan las
circunstancias necesarias, estimará la solicitud y se acordará la tramitación simplificada.
Las características más relevantes de esta tramitación simplificada del procedimiento
son su rapidez y el acortamiento de los plazos. A no ser que reste menos para su
tramitación ordinaria, los procedimientos administrativos que se tramiten de manera
simplificada deben ser resueltos en treinta días, a contar desde el siguiente al que se
notifique al interesado el acuerdo de tramitación simplificada del procedimiento. El
procedimiento de tramitación simplificada constará únicamente de los siguientes
trámites:
a) Inicio del procedimiento de oficio o a solicitud del interesado.
b) Subsanación de la solicitud presentada, en su caso.
c) Alegaciones formuladas al inicio del procedimiento durante el plazo de cinco días.
d) Trámite de audiencia, únicamente cuando la resolución vaya a ser desfavorable para
el interesado.
e) Informe del servicio jurídico, cuando éste sea preceptivo.
f) Informe del Consejo General del Poder Judicial, cuando éste sea preceptivo.
g) Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad
Autónoma en los casos en que sea preceptivo. Hay que tener en cuenta que desde que se
solicite el Dictamen al Consejo de Estado, u órgano equivalente, hasta que éste sea
emitido, se producirá la suspensión automática del plazo para resolver.
El órgano competente solicitará la emisión del Dictamen en un plazo tal que permita
cumplir el plazo de resolución del procedimiento, pudiendo ser emitido en el plazo de
quince días si así lo solicita el órgano competente.
En el expediente que se remita al Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente
se incluirá siempre una propuesta de resolución. Si el Dictamen fuese contrario al fondo
de la propuesta de resolución, con independencia de que se atienda o no este criterio, el
órgano competente para resolver acordará continuar el procedimiento con arreglo a la
tramitación ordinaria, lo que se notificará a los interesados. En este caso, se entenderán
convalidadas todas las actuaciones que se hubieran realizado durante la tramitación
simplificada del procedimiento, a excepción del Dictamen del Consejo de Estado u
órgano consultivo equivalente.
h) Resolución.
Este listado de trámites que acabamos de enumerar para la tramitación simplificada
del procedimiento tiene carácter de numerus clausus. Es decir, si un procedimiento
exigiera la realización de un trámite no previsto en la ley, debería ser tramitado de manera
ordinaria.
26
No obstante, pese a las ventajas que presenta esta tramitación simplificada del
procedimiento administrativo común, consideramos poco realista el plazo de 30 días
desde la notificación del acuerdo de tramitación simplificada. Y ello, porque como bien
se establece en el propio artículo, existen una serie de trámites mínimos que difícilmente
se pueden llevar a cabo en el citado plazo.
Se ha señalado por algunos autores que el procedimiento simplificado tendrá una
escasa utilidad práctica39
. Esto es así en primer lugar porque los procedimientos sencillos
anteriormente se agilizaban por posibles conformidades del interesado o mediante la
omisión de trámites que no fueren esenciales ni ocasionasen indefensión. En segundo
lugar, porque la tramitación simplificada no prescinde de los trámites esenciales, a lo que
hay que añadir que el plazo máximo de resolución de treinta días carece de penalidad
específica en caso de incumplimiento.
3.11. Ejecución
Una vez obtenida la resolución del órgano competente, debe llevarse a cabo su
ejecución. Surge entonces la denominada «autotutela ejecutiva», término con el que se
hace referencia a la cualidad que tiene el acto administrativo de producir todos sus efectos
contra la voluntad de los obligados, pudiendo incluso afectar a derechos tales como la
propiedad o la libertad si fuera necesario. Esta característica del acto administrativo lo
diferencia claramente de los actos privados, que precisan del auxilio judicial para lograr
su cumplimiento por parte del sujeto obligado40
.
La ejecución se regula en el capítulo VII, sin haberse producido apenas cambios con
respecto a la LRJPAC. La principal novedad la encontramos en lo referente a la
ejecutoriedad, aunque también se han introducido pequeñas variaciones en materias como
los medios de ejecución forzosa, el apremio sobre el patrimonio o las acciones posesorias.
En lo que respecta a la ejecutoriedad, el artículo 98 LPAC en su apartado primero
establece que los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho
Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo que:
a) Se produzca la suspensión de la ejecución del acto.
b) Se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra
la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición.
c) Una disposición establezca lo contrario.
d) Se necesite aprobación o autorización superior.
Además, en el apartado segundo del citado artículo se introduce la preferencia por los
medios electrónicos a la hora de realizar el pago derivado de una sanción pecuniaria,
multa o cualquier otro derecho que haya de abonarse a la Hacienda Pública, como ya
tuvimos ocasión de exponer en epígrafes anteriores41
.
39
CHAVES, JOSÉ RAMON, El procedimiento Administrativo Común…, Op. Cit.
40
TERRÓN SANTOS, DANIEL, Cambio y continuidad en el régimen de la ejecución de los actos
administrativos tras la Ley 39/2015, Revista española de Derecho Administrativo núm. 177/2016 parte
Crónica, Ed. Civitas, 2016.
41
Ver apartado 3.2, relativo a los medios electrónicos en el procedimiento.
27
También se han producido cambios en los medios de ejecución forzosa. En el anterior
artículo 96.3 LRJPAC se recogía la posibilidad de que fuese necesario entrar al domicilio
del afectado, debiendo obtener las Administraciones Públicas el consentimiento del
mismo o en su defecto la oportuna autorización judicial. En el nuevo artículo 100.3 LPAC
ya no sólo se hace referencia a la necesidad de entrar al domicilio del afectado, sino que
también se mencionan «los restantes lugares que requieran autorización de su titular».
Por tanto, en los casos en que sea necesario entrar el domicilio o a los restantes lugares
que requieran autorización de su titular, necesitarán las Administraciones Públicas su
consentimiento o en su defecto autorización judicial.
En cuanto al apremio sobre el patrimonio, anteriormente se establecía que si en virtud
de un acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguiría el
procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en vía
ejecutiva (art. 97 LRJPAC). Ahora se hace referencia al procedimiento de apremio (art.
101.1 LPAC).
Por último, el artículo 105 LPAC prohíbe que se admitan a trámite acciones posesorias
contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su
competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido. Esta prohibición
ya se recogía en el anterior 101 LRJPAC, solo que él se hacía referencia a la prohibición
de admitir a trámite interdictos en lugar de acciones posesorias.
3.12.- Las especialidades del procedimiento administrativo común
Como ya tuvimos ocasión de referir al en los primeros epígrafes del presente trabajo,
una de las novedades de la reforma era la inclusión en la LPAC de los procedimientos
sobre potestad sancionadora y responsabilidad patrimonial, que anteriormente se
encontraban regulados a nivel reglamentario en el RPPS y el en RPRP. Ambos
procedimientos son ahora considerados procedimientos administrativos especiales, y
aunque presentan algunas especialidades se someten al procedimiento administrativo
común. En otras palabras, estos procedimientos administrativos, que hasta ahora estaban
regulados por reglamentos estatales que se aplicaban en las Comunidades Autónomas con
carácter supletorio, pasan a convertirse en especialidades del procedimiento común de
aplicación plena por las Administraciones autonómicas y locales42
. Del estudio de las
referidas especialidades nos ocuparemos en los siguientes subepígrafes.
3.12.1.- El procedimiento sancionador
Históricamente, la regulación de los procedimientos sancionadores ha sido caótica. La
ordenación preconstitucional de la potestad sancionadora de la Administración
presentaba múltiples y graves deficiencias, siendo práctica frecuente que el legislador se
limitara a prever las sanciones, remitiendo al desarrollo reglamentario la tipificación de
las infracciones correspondientes. En concreto, la LPAC 1958 no sólo se limitó a
contemplar algunos aspectos procedimentales de la potestad sancionadora, sin incluir
42
NIETO GARRIDO, EVA, Comentario al Título III de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento
Administrativo Común de las Administraciones Públicas: «De los actos administrativos», Actualidad
Administrativa, Nº2, Sección Actualidad, Ed. LA LEY, 2016.
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Las novedades del procedimiento administrativo común en la ley 39 2015. algunos aspectos singulares

  • 1. LAS NOVEDADES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN EN LA LEY 39/2015. ALGUNOS ASPECTOS SINGULARES
  • 2. Trabajo de Fin de Máster presentado por Alberto Díaz Hurtado, estudiante del Máster en Abogacía, para optar al Título de Máster Oficial de la Universidad de Málaga. © Alberto Díaz Hurtado (Autor). Enero de 2017.
  • 3. RESUMEN: El pasado dos de octubre entró en vigor la Ley 39/2015 tras más de veinte años de vigencia de la anterior Ley 30/1992. La actual norma se ha autodefinido como la ley administrativa de referencia, el cuerpo legislativo único en lo que respecta a la regulación de las relaciones «ad extra» de las Administraciones con los ciudadanos. Por ello, con el presente trabajo se pretende analizar si las novedades introducidas por la misma han servido para cumplir los objetivos básicos que se propone: acabar con los problemas de dispersión normativa y superposición; clarificar e integrar el contenido de distintas normas y profundizar en la agilización de los procedimientos con un pleno funcionamiento electrónico. PALABRAS CLAVE: Procedimiento Administrativo Común, procedimiento administrativo electrónico, administración electrónica, relaciones «ad extra», relaciones «ad intra», expediente administrativo, tramitación simplificada, procedimiento sancionador, procedimiento de responsabilidad patrimonial, plazos, notificaciones. ABSTRACT: In this paper we will analyze the main developments passed by Law 39/2015. Law 39/2015 of 1 October on the common administrative procedures were published in the Boletín Oficial del Estado (BOE) on 2 October. It reaches the necessity of passing new administrative laws to end duplications and inefficiencies of the Spanish administration with the objective of ensuring that the Spanish economy benefits from a more effective regulary infrastructure. The Law also aims to generalize the electronic procedure for all administrations. KEY WORDS: Administrative proceedings, electronic procedure, external relationships, electronic investigation file, simplified administrative procedure, sanctioning procedure, period, notification.
  • 4. ÍNDICE 1.- INTRODUCCIÓN……………………………………………………………….1 2.- LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS……2 2.1.- Antecedentes normativos………………………………………………….2 2.2.- Separación «ad extra»/«ad intra»………………………………………...4 2.3.- Estructura de la ley………………………………………………………..6 3.- LAS NOVEDADES INTRODUCIDAS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN……………………………………………………..…8 3.1.- Disposiciones generales. Objeto y ámbito subjetivo de aplicación…….8 3.2.- La Administración electrónica o «Procedimiento administrativo electrónico»……………………………………………………………………...10 3.3.- Los derechos del interesado en el procedimiento administrativo…….14 3.4.- Información y actuaciones previas…………………………………….16 3.5.- Medidas provisionales………………………………………………….16 3.6.- Iniciación del procedimiento…………………………………………...17 3.6.1.- Iniciación del procedimiento de oficio por la administración 3.6.2.- Iniciación del procedimiento a solicitud del interesado 3.7.- Ordenación del procedimiento. El Expediente Administrativo……...20 3.8.- Instrucción del procedimiento…………………………………………21 3.9.- Finalización del procedimiento………………………………………...23 3.10.- Tramitación simplificada del procedimiento administrativo común....................................................................................................................24 3.11. Ejecución……………………………………………………………….26 3.12.- Las especialidades del procedimiento administrativo común………27 3.12.1.- El procedimiento sancionador 3.12.2.- El procedimiento de responsabilidad patrimonial 4.- OTRAS NOVEDADES…………………………………………………………35 4.1.- Los documentos en el procedimiento administrativo............................36 4.2.- Plazos……………………………………………………………………37 4.3.- Motivación de los actos…………………………………………………38 4.4.- Notificaciones…………………………………………………………...39 5.- CONCLUSIONES……………………………………………………………...41 6.- ABREVIATURAS……………………………………………………..……….42 7.- NORMATIVA UTILIZADA……………………………………….…….……43
  • 5. 8.- INDICE DE SENTENCIAS…………………………..………………………..44 9.- BIBLIOGRAFÍA……………………….……….…………...…………………44
  • 6. 1 1.- INTRODUCCIÓN El pasado dos de octubre del año 2016 entró en vigor la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, acabando con los más de veinte años de vigencia de la anterior Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Según la Exposición de Motivos de la vigente Ley, en los últimos años han venido apareciendo duplicidades e ineficiencias, con procedimientos administrativos demasiado complejos que han generado en algunas ocasiones problemas de inseguridad jurídica. Ello justificaría la aprobación de nuevas leyes administrativas, ya que con una reforma del sistema se racionalizaría la actuación de las instituciones y entidades del poder ejecutivo, se mejoraría la eficiencia en el uso de los recursos públicos y se aumentaría su productividad. Lo anterior se traduciría en la consecución de unas Administraciones Públicas más eficientes, transparentes y ágiles. Por ello, y para conseguir los objetivos anteriormente descritos, la reforma operada el pasado mes de octubre de 2016 en nuestro ordenamiento jurídico articula el núcleo básico del Derecho administrativo español en dos ejes fundamentales: las relaciones «ad extra» y «ad intra» de las Administraciones Públicas. La Ley 39/2015 constituiría el primero de los dos ejes enunciados. El objetivo de este trabajo es analizar en profundidad las novedades que la citada Ley 39/2015, de 1 de octubre, ha introducido sobre el Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, deteniéndonos en algunos aspectos singulares. La importancia de este trabajo radica en la actualidad de la reforma, ya que su entrada en vigor se produjo hace escasos meses. Y es que, la actual norma se ha autodefinido como la ley administrativa de referencia, el cuerpo legislativo único en lo que respecta a la regulación de las relaciones «ad extra» de las Administraciones con los ciudadanos. Por ello, una vez vayamos tratando con más detenimiento los diferentes preceptos de los que está compuesta la norma estaremos en condiciones de juzgar si las citadas novedades han servido para cumplir los objetivos que se propone: acabar con los problemas de dispersión normativa y superposición; clarificar e integrar el contenido de distintas normas y profundizar en la agilización de los procedimientos con un pleno funcionamiento electrónico. Además, el hecho de que se dedique de gran parte de este trabajo a dichas novedades está más que justificada si se observa la complejidad de los conceptos, en los que se integran una gran cantidad de figuras cuya definición y contornos son debatidos en la doctrina, con posturas en ocasiones opuestas y contradictorias. Pero antes de entrar a analizar las novedades, hemos considerado oportuno previamente sentar una serie de ideas básicas. Haremos en primer lugar un recorrido histórico por las diferentes normas que han regulado el procedimiento administrativo común en nuestro derecho, para después esbozar la principal novedad que introduce la reforma, es decir, la división entre las relaciones «ad extra» y «ad intra». Finalmente, concluiremos este primer apartado del trabajo planteando cómo se ha estructurado la Ley. Una vez dispongamos de estas ideas de base, estaremos en condiciones de adentrarnos de lleno en las novedades introducidas en el procedimiento, que analizaremos siguiendo el orden lógico del mismo. Por último, nos ocuparemos de otras figuras que, sin incluirse en la regulación que del procedimiento administrativo hace la Ley, lo afectan de una manera importante.
  • 7. 2 A lo largo de todo el trabajo, utilizaremos en la medida de lo posible un patrón similar: en primer lugar, se hará una breve introducción teórica al concepto de que se trate; más tarde veremos la regulación de la figura en la actual Ley; a continuación, la compararemos con su regulación anterior; y, por último, se analizará tanto la postura que respecto de las mismas han adoptado los diferentes autores como la jurisprudencia a la que han dado lugar esas figuras. 2.- LEY 39/2015, DE 1 DE OCTUBRE, DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS En tanto en cuanto el objeto del presente trabajo es poner de manifiesto las novedades introducidas en el procedimiento administrativo común por la LPAC, antes de entrar a analizarlas en profundidad, es necesario tener presentes una serie de ideas básicas. Por ello, dividiremos el presente capítulo en tres epígrafes. El primero lo dedicaremos a hacer un breve recorrido histórico por las distintas normas que han regulado el procedimiento administrativo en el ordenamiento jurídico español. Con ello se pretende esbozar los cambios que ha sufrido la referida materia a lo largo de la historia, así como la situación de la que partimos en la actualidad, lo que nos ayudará a detectar con mayor facilidad qué novedades ha aportado la LPAC. Una vez hecha la referencia a los antecedentes normativos, el segundo epígrafe se centra en lo que podríamos considerar la principal novedad introducida por la reforma: la división del ordenamiento jurídico público en dos ejes fundamentales, las relaciones «ad extra» y «ad intra» de las Administraciones Públicas. Y ello porque la LPAC se convierte en el cuerpo legislativo básico de las relaciones «ad extra», es decir, entre las Administraciones y los administrados. En el tercer y último epígrafe estudiaremos la estructura de la LPAC, comparándola con la LRJPAC. Con ello detectaremos a simple vista qué títulos han sido modificados, suprimidos o cambiados de lugar. 2.1.- Antecedentes normativos Se suele señalar como la primera codificación del procedimiento administrativo la Ley Azcárate de 19 de octubre de 1889, que tenía como principal objetivo establecer una regulación unitaria del procedimiento. Estaba compuesta por cinco artículos, donde se establecían una serie de pautas y directrices en las que se venía a indicar que cada Ministerio elaboraría y publicaría un reglamento de procedimiento administrativo para todas sus dependencias. Ello supuso que cada Ministerio acabó aprobando su propio Reglamento procedimental, produciéndose diferencias importantes en los criterios y extensión entre unos y otros. No obstante, es en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (en adelante LPAC 1958) donde encontramos el origen de la norma objeto del presente trabajo. La referida ley de 1958 supuso en su época la culminación de un proceso cuyo objetivo era elaborar una Ley de Procedimiento Administrativo que, sistematizando algunos de los viejos e indispensables principios de la Ley de Azcárate, acabase con la
  • 8. 3 dispersión que se produjo con la multiplicidad de Reglamentos que, en desarrollo de dicha Ley, se habían dictado para los distintos Ministerios. Nos encontramos con un afán unificador, ya que se procuró reunir en un único texto las normas procedimentales aplicables a todos los Departamentos ministeriales, aunque respetando las peculiaridades de determinadas materias administrativas que postulaban un procedimiento distinto del ordinario1 . Se podría decir que esta LPAC 1958 fue mucho más completa que la Ley de Azcárate, ya que reguló con una técnica muy depurada todos los aspectos generales del procedimiento administrativo2 . La LPAC 1958 estuvo vigente durante más de treinta años, sobreviviendo incluso a la promulgación de la Constitución Española (en adelante CE). Sirvió de desarrollo legislativo a la determinación básica del artículo 149.1.18ª CE, ya que la norma, aun habiendo sido aprobada en la etapa franquista, contenía los principios mínimos exigidos por el artículo 105 CE. Sin embargo, en los años siguientes a la Constitución el contexto y la opción legislativa cambió. Las Comunidades Autónomas fueron implantando normas autonómicas que, conforme a sus Estatutos, podían regular diversos aspectos de su organización administrativa, por lo que se hizo necesaria una revisión de la legislación para detectar posibles desajustes. Tras este proceso de revisión se observó la necesidad de aprobar una ley de cabecera que regulase el régimen jurídico, la actividad, el procedimiento y la responsabilidad de todas las Administraciones Públicas, pero que igualmente fuera respetuosa con el título competencial del artículo 149.1.18ª CE. Y así llegamos a la hasta hace poco vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJPAC). En sus primeros años de vigencia, la LRJPAC no fue bien acogida por la doctrina, achacándosele un «efecto descodificador» y una «invitación a la dispersión» por no haber producido una derogación de las leyes a las que sustituyó (la Ley de Régimen Jurídico de 1957 y la LPAC 1958), lo que provocó que se tuviesen que consultar tres textos legislativos para buscar un determinado precepto aplicable a un caso concreto3 . Durante los más de veinte años que la LRJPAC estuvo vigente, fue objeto de numerosas reformas parciales, destacando la operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que en su propia Exposición de Motivos dejó claro su principal propósito: «(…), el objeto de la presente Ley de reforma se circunscribe a modificar los aspectos más problemáticos de la Ley 30/1992, según la opinión de la doctrina y de los aplicadores del Derecho». Tampoco podemos olvidar otras tres leyes que afectaron de manera importante al contenido del procedimiento: en primer lugar, le Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos (en adelante LAE), que reconoce el derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones Públicas utilizando medios electrónicos para el ejercicio de sus derechos. En segundo lugar, la Ley 17/2009, que pretendió establecer principios de aplicación general para la normativa reguladora del acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, reduciendo trabas injustificadas y estableciendo como regla general la libertad de acceso. Y, en tercer lugar, la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, que incidió aún más en el silencio administrativo positivo como 1 GARRIDO FALLA, FERNANDO, El procedimiento administrativo de 1950 a hoy, Revista de Administración Pública, núm. 150, Ed. CEPC, 1999, p 121. 2 GAMERO CASADO, EDUARDO / FERNÁNDEZ RAMOS, SEVERIANO, Manual básico de Derecho Administrativo, Ed. Tecnos, 8ª edición, 2011, p. 313. 3 GARRIDO FALLA, FERNANDO, El procedimiento administrativo…, Op. Cit., p.125.
  • 9. 4 criterio general (art. 43.1 LRJPAC), corrigiendo las defectuosas redacciones anteriores de la LRJPAC. Además, añadió la declaración responsable y la comunicación previa. El proceso descrito hasta ahora llega a su fin con la publicación en el BOE de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que entró en vigor el pasado 2 de octubre de 2016 y que vino a sustituir a la LRJPAC. Hay que destacar que los elementos básicos de la LPAC tienen su origen en la LPAC 1958, habiéndose producido, como es lógico, diversos cambios y transformaciones necesarias. La LPAC se concibe como «una norma de carácter básico aplicable a todas las Administraciones y que integra, con algunas modificaciones y cambios, gran parte del contenido de la ya citada Ley 30/1992 y el de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos»4 . Podríamos afirmar, por tanto, que el contenido de la LPAC es el resultado de la unión de varias normas: por un lado, desde un punto de vista sustantivo, incorpora el contenido de la LRJPAC; por otro, en lo que respecta al uso de medios electrónicos, copia el contenido de la LAE, incorporando además las previsiones contenidas en las normas reglamentarias de desarrollo. En definitiva, aunque la reforma mantiene lo que podría considerarse el núcleo esencial del Derecho Administrativo español (la LRJPAC), el legislador refunde gran cantidad de leyes, deroga otras, incorpora doctrina jurisprudencial, desarrolla y aplica el Derecho de la Unión, separa la regulación del Procedimiento Administrativo de la del Sector Público e introduce elementos novedosos. Es decir, se reconoce y mantiene lo esencial, pero se incorporan y ordenan los avances que se han producido en los últimos años, haciendo una clara apuesta por una Administración electrónica, interconectada y con papel cero5 . A la vista de todo lo anterior, debemos tener claro como punto de partida que la LPAC es una ley de carácter básico que se aplica a todas las Administraciones Públicas cuya estructura fundamental se inspira en la LPAC 1958, sin perjuicio de las lógicas y necesarias adaptaciones y reformas llevadas a cabo en aspectos no esenciales, que han sido introducidas básicamente por la LRJPAC. Además, a ello habría que añadir el contenido de la LAE, que regula el acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos. 2.2.- Separación «ad extra»/«ad intra» La propia LPAC afirma en su preámbulo que el marco normativo en el que venía desenvolviéndose la actuación pública generó la aparición de duplicidades e ineficiencias, observándose procedimientos administrativos complejos que generaban cierta inseguridad jurídica. Ello justificaría una reforma integral y estructural que ordene y aclare cómo se organizan y relacionan las Administraciones tanto de manera externa (con los ciudadanos y empresas) como interna (con el resto de Administraciones e instituciones del Estado). Por tanto, tras la citada reforma, el ordenamiento jurídico público queda articulado en dos ejes fundamentales: las relaciones «ad extra» y «ad intra» de las 4 MARTÍN REBOLLO, LUIS, La nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común, Aranzadi digital núm. 1/2016 parte Estudios y comentarios, Ed. Aranzadi, 2016. 5 QUINTANA DAIMIEL, ALBERTO, Análisis preliminar de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común, Actualidad Administrativa, Nº 11, Sección Actualidad, Ed. LA LEY, 2015.
  • 10. 5 Administraciones Públicas. Así, volveríamos a una situación parecida a la que existía con anterioridad a la LRJPAC, donde convivían la LPAC 1958 y la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957. El núcleo del Derecho administrativo español pasa a estar compuesto por dos leyes básicas: de un lado, la LPAC, que constituye la regulación de las relaciones «ad extra» entre las Administraciones y los administrados. De otro lado, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (en adelante LRJSP), que se encarga de la regulación «ad intra» del funcionamiento interno de cada Administración y de las relaciones entre ellas. Sin embargo, es necesario precisar que, pese a la intención de regular de forma separada la organización administrativa y el procedimiento administrativo común, hay materias en las que coexisten disposiciones en ambos textos legales6 . Esta separación en dos leyes a la hora de regular el procedimiento administrativo común y el régimen jurídico del sector público ha recibido duras críticas, ya que se le achaca que no entronca con la tradición jurídico-administrativa de nuestro ordenamiento7 . Así, en el Anteproyecto de Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, aprobado el 29 de abril de 2015, se afirma que «supone una quiebra del esquema hasta ahora seguido en el derecho administrativo positivo español, generando una fractura del tratamiento sistemático que tradicionalmente han recibido el régimen de organización y funcionamiento de las Administraciones Públicas y la regulación del procedimiento administrativo. Tal ruptura, lejos de servir al fin de clarificación y simplificación que pretende alcanzarse, introduce una notable confusión en el ordenamiento, planteando una serie de inconvenientes que evidencian la rigidez del esquema seguido y su insuficiencia para lograr una adecuada regulación de tales materias». A lo anterior añade que «el criterio de separación entre lo orgánico y lo procedimental puede difícilmente llevarse hasta sus últimas consecuencias. La aplicación de dicho criterio genera, en ocasiones, remisiones o duplicidades injustificadas y lleva, en otras, a escindir entre dos normas la regulación hasta ahora unitaria de una materia. (…). Basta ahora con reiterar que la coexistencia de este tipo de disposiciones en ambos anteproyectos resta claridad y coherencia a la regulación proyectada en comparación con la normativa vigente, debiendo sugerirse por ello revisar el criterio empleado o, alternativamente y para el caso de que se opte por mantener ambos anteproyectos, extraer del de procedimiento la regulación básica de los órganos colegiados, que debería incardinarse en el de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público». Hay que tener en cuenta igualmente que con frecuencia los aspectos «ad extra» y «ad intra» se entremezclan: nos encontramos con temas de carácter procedimental que tienen proyección sustantiva y, viceversa, cuestiones aparentemente sustantivas resultan fuertemente relacionadas con las procedimentales8 . 6 COMPANYS ALET, ANTONI, Principales novedades introducidas por las Leyes 39/2015 y 40/2015 en materia de procedimiento administrativo y régimen jurídico de las Administraciones públicas, Actualidad Jurídica (Uría & Menéndez) - Núm. 41, octubre 2015, p. 85. 7 En este sentido, CHAVES, JOSÉ RAMON, El procedimiento Administrativo Común de la Ley 39/2015; nuevos forjados sobre viejos cimientos, Actualidad Administrativa, Nº2, Sección Actualidad, Ed. LA LEY, 2016: «No se limita a un cambio de piel de la serpiente administrativa sino que el legislador separa la cabeza en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público y deja el cuerpo coleteando en la citada Ley 39/2015, olvidando que lo que une la razón práctica (organización y procedimiento) no debe separarlo el capricho del legislador». 8 MARTÍN REBOLLO, LUIS, La nueva Ley de…, Op. Cit.
  • 11. 6 En la posición contraria nos encontramos a los que defienden que la visión en su doble dirección «ad extra» y «ad intra» constituye un ejemplo de lo que es una buena Administración, ya que permite establecer un cuerpo normativo propio centrado en el ciudadano antes que en la Administración9 . Por tanto, la separación en dos leyes sería interpretada como un cambio de perspectiva que ofrece oportunidades para una mayor salvaguarda de los derechos libertades, ya que se tiene en cuenta la centralidad de dichos derechos y libertades de los ciudadanos en la actuación «ad extra» de la Administración. Se ha llegado incluso a afirmar por algunos autores que la nueva Ley es «una suerte de borrón y cuenta nueva que anuncia una nueva era en forma de mundo feliz en las relaciones ad extra entre las Administraciones Públicas y los administrados que, de una vez y para siempre, van a ser oídos y tenidos en cuenta por unas Administraciones ágiles, transparentes, accesibles, cercanas, eficaces, eficientes, moderadas, predecibles y tuitivas»10 . Pero, independientemente de que la técnica regulatoria sea más o menos acertada, la consecución de la deseada eficacia y eficiencia administrativa requiere cambios de usos y prácticas, y una nueva ética y cultura administrativa y ciudadana. A todo ello habrá que sumarle la apuesta por la introducción de medios adecuados y suficientes que aseguren la citada acción administrativa eficaz11 . En suma, como hemos afirmado, la LPAC se encarga de las relaciones entre la Administraciones y los administrados, tanto en lo referente al ejercicio de la potestad de autotutela y en cuya virtud se dictan actos administrativos que inciden en la esfera jurídica de los interesados, como en lo relativo al ejercicio de la potestad reglamentaria y la iniciativa legislativa. Se convierte dicha norma en el cuerpo legislativo básico en esta materia, que habrá que complementar con todo lo previsto en la normativa presupuestaria respecto de las actuaciones de las Administraciones Públicas. 2.3.- Estructura de la ley La estructura de la LPAC es similar a la de LRJPAC. No obstante, se suprimen los Títulos que en ésta última se dedicaban a las relaciones interadministrativas (Título I), los órganos administrativos (Título II), las reclamaciones previas al ejercicio de acciones civiles y laborales (Título VIII), la potestad sancionadora (Título IX) y la responsabilidad de la Administración (Título X). Todos los citados títulos, a excepción del Título VIII (que desaparece), pasan a integrarse en la LRJSP. La Ley está compuesta por 133 artículos, que se distribuyen en siete títulos, cinco disposiciones adicionales, cinco disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y siete disposiciones finales. El título preliminar (arts. 1 y 2), que recoge disposiciones generales, aborda el ámbito objetivo y subjetivo de la Ley. El título I (arts. 3 a 12) se centra en los interesados en el 9 ROMERO GÓMEZ, FEDERICO, Reflexiones sobre la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: hacia una nueva posición de los ciudadanos en el procedimiento, Revista Aranzadi Doctrinal núm. 11/2015 parte Comentario, Ed. Aranzadi, 2015. 10 ARNALDO ALCUBILLA, ENRIQUE, Una nueva Ley de Procedimiento Administrativo, El Consultor de los Ayuntamientos, Nº 21, Sección Opinión/Actualidad, Quincena del 15 al 29 Nov. 2015, Ref. 2528/2015, pág. 2528, Ed. Wolters Kluwer. 11 RODRÍGUEZ-PIÑERO BRAVO-FERRER, MIGUEL, La nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, Diario La Ley, Nº 8663, Sección Columna, Ed. LA LEY, 2015.
  • 12. 7 procedimiento, regulando entre otras cuestiones las especialidades de la capacidad de obrar en el ámbito del Derecho administrativo, los nuevos medios para acreditar la representación en el ámbito exclusivo de las Administraciones Públicas o la obligación de cada Administración Publica de contar con un registro electrónico de apoderamientos. El título II (arts. 13 a 33), dedicado a la actividad de las Administraciones públicas, se divide a su vez en dos capítulos. En él se recogen novedades de gran relevancia, como pueden ser la obligación de todas las Administraciones Públicas de contar con un registro electrónico general, la introducción del cómputo de plazos por horas y la declaración de los sábados como días inhábiles. A continuación, el título III (arts. 34 a 52) regula los actos administrativos y se divide en tres capítulos, manteniendo las reglas generales ya establecidas por la LRJPAC con la salvedad de la inclusión de las notificaciones electrónicas, que serán preferentes y se realizarán en la sede electrónica o en la dirección electrónica habilitada única. El título IV (arts. 53 a 105) se dedica a las disposiciones sobre el procedimiento administrativo común. Es el más extenso de los siete que componen la LPAC, y al análisis de su contenido y de las novedades que incluye con respecto a la LRJPAC dedicaremos el presente trabajo. Es por ello que en este apartado nos limitaremos a hacer una breve referencia a su estructura y composición, siendo objeto de desarrollo en siguientes apartados. El citado título IV está dividido a su vez en siete capítulos, integrados algunos de ellos por varias secciones. El capítulo I se dedica a las garantías del procedimiento, reconociéndose los derechos del interesado en el procedimiento administrativo. Siguiendo un orden lógico, los sucesivos capítulos II, III, IV y V recogen la iniciación, ordenación, instrucción y finalización del procedimiento, respectivamente. En el capítulo VI se regula por primera vez una tramitación simplificada del procedimiento administrativo común. Por último, el capítulo VII establece las normas relativas a la ejecución. El Título V (arts. 106 a 126), dividido en dos capítulos, está dedicado a la revisión de los actos en vía administrativa, no apreciándose grandes novedades respecto a su regulación en la LRJPAC. En el título VI (arts. 127 a 133) la LPAC regula la iniciativa legislativa y la potestad para dictar reglamentos y otras disposiciones, recogiendo los principios a los que ha de ajustar su ejercicio la Administración titular, haciendo efectivos los derechos constitucionales en este ámbito. Como novedad, destacar la inclusión de varias medidas para incrementar la participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de las normas. Finalmente, debemos destacar la Disposición final séptima, en la que se establece que las previsiones relativas al registro electrónico de apoderamientos, registro electrónico, registro de empleados públicos habilitados, punto de acceso general electrónico de la Administración y archivo único electrónico no producirán efectos hasta los dos años de la entrada en vigor de la Ley. Por tanto, la ley pospone hasta el año 2018 la entrada en vigor de las citadas previsiones, que como podemos observar hacen referencia al procedimiento electrónico.
  • 13. 8 3.- LAS NOVEDADES INTRODUCIDAS EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN Una vez hecha la referencia a los antecedentes normativos y a la estructura de la Ley, y teniendo claras una serie de ideas básicas, dedicaremos el presente capítulo a analizar de manera pormenorizada las novedades introducidas en el procedimiento administrativo común por la LPAC. Sin perjuicio de que en posteriores apartados se traten con más detalle las distintas figuras, la nueva regulación del procedimiento administrativo gira en torno a tres grandes ejes12 : 1) Inclusión en la Ley de los procedimientos sobre potestad sancionadora y responsabilidad, que anteriormente se encontraban regulados a nivel reglamentario13 . Al incardinarse dentro del procedimiento administrativo común las especialidades propias de la potestad sancionadora y de la responsabilidad patrimonial, se pretende reforzar la seguridad jurídica y evitar la dispersión normativa. 2) Se convierte en generalizado y obligatorio el uso de medios electrónicos en la tramitación del procedimiento administrativo, siendo la Administración la encargada de imponer ese uso a través del reglamento. 3) Simplificación del procedimiento mediante la previsión de una tramitación simplificada. Es conveniente puntualizar que, pese a lo que podría llegar a pensarse, no existen dos procedimientos, uno ordinario y otro simplificado, sino que existe un único procedimiento administrativo que la Administración puede acordar tramitar de manera simplificada siempre y cuando se den una serie de condiciones. En suma, podría decirse que, aunque se han introducido novedades con la reforma, la LPAC mantiene el núcleo central de la regulación hasta ahora vigente en materia de procedimiento administrativo común. Es decir, se ha procedido a integrar en una única norma el contenido de varias leyes, como son la LRJPAC y la LAE. Como de manera acertada se ha planteado por algunos autores, «la nueva LPAC pretendía una operación de rehabilitación para restaurar la fachada y cubierta, pero sorprendentemente ha procedido a la demolición de muros y forjados para volver a reconstruirlos de forma similar, lo que cuestiona si bastaría con haber acometido una reforma puntual y parcial de las partes deficientes»14 . 3.1.- Disposiciones generales. Objeto y ámbito subjetivo de aplicación En la medida en que la LPAC ha procedido a regular únicamente las relaciones «ad extra» de la Administración, parece evidente que el objeto y el ámbito subjetivo de aplicación de la misma debe cambiar, ya que la LRJPAC recogía tanto las relaciones internas como externas de las Administraciones. 12 HERNÁNDEZ DEL CASTILLO, ALEJANDRO, El nuevo procedimiento administrativo común: (Ley 39/2015, de 1 de octubre), Cuadernos de derecho local, núm. 41, p. 50-71, Ed. Fundación Democracia y Gobierno Local, 2016. 13 Real decreto 429/1993, de 26 de marzo, para la responsabilidad patrimonial (en adelante RPRP), y Real decreto 1398/1993, de 4 de agosto, para la potestad sancionadora (en adelante RPPS). 14 CHAVES, JOSÉ RAMON, El procedimiento Administrativo Común…, Op. Cit.
  • 14. 9 La LRJPAC dedicaba al objeto de la Ley un escueto artículo 1, en el que se afirmaba que la misma «establece y regula las bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, siendo aplicable a todas ellas». Por el contrario, el artículo 1 de la LPAC se encuentra dividido en dos apartados. En el apartado primero se establece el objeto, que es la regulación de: 1) Los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos. 2) El procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas. 3) Los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria. Además, se adiciona un segundo apartado en el que se prevé la posibilidad de incluir en el procedimiento trámites adicionales o distintos a los contemplados en la LPAC. No obstante, dicha inclusión deberá hacerse de manera motivada y mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionada y necesaria para la consecución de los fines propios del procedimiento. También podrán establecerse reglamentariamente especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar. Hablando ya del ámbito subjetivo de aplicación, también encontramos novedades dignas de reseñar. Mientras que la LRJPAC se aplicaba a las Administraciones Publicas15 y a las Entidades de Derecho Público (art. 2 LRJPAC), en la LPAC se afirma ahora que es de aplicación al sector público (artículo 2 LPAC), que está compuesto por: a) La Administración General del Estado. b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas. c) Las Entidades que integran la Administración Local. d) El sector público institucional. Vemos por tanto como la gran diferencia que encontramos entre ambas normas es la inclusión en el ámbito subjetivo de aplicación del sector público institucional, que se integra (art. 2.2 LPAC): a) Por cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas. b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones, que quedarán sujetas a los dispuesto en la Ley cuando específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas. c) Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de la LPAC. Hay que destacar la extensión del ámbito subjetivo de aplicación de la ley a las entidades de derecho privado cuando ejerzan potestades administrativas, ya que hasta ahora esa posibilidad no era factible. Por tanto, la posibilidad que el artículo 113 LRJSP 15 Se entendía por Administraciones Públicas a efectos de la LRJPAC la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local.
  • 15. 10 admite y el artículo 2.2 LPAC reitera, supone una novedad de bulto. No obstante, ninguna de las dos leyes citadas precisa qué hay que entender por «potestades administrativas», lo que induce a cierta confusión. Por ello, la norma general será lo que ha venido sucediendo hasta el momento, esto es, que a las sociedades de ente público no se les aplique la LPAC, ya que no pueden ser consideradas Administraciones Públicas. Lo anterior sin perjuicio de que se les apliquen algunas normas jurídico-públicas en los ámbitos presupuestario, de personal o de contratación16 . En suma, lo fundamental a la hora de determinar el ámbito subjetivo de aplicación de la ley es el ejercicio de potestades públicas por parte de las entidades que dependan o estén vinculadas a la Administración. Se consolida así el criterio funcional de Derecho administrativo por el cual lo principal se centra en observar la función que desempeña el ente en cuestión. Si ejerce una función pública, es decir, de satisfacción general o potestad pública, se aplicará la LPAC17 . 3.2.- La Administración electrónica o «Procedimiento administrativo electrónico» La introducción de la tecnología en el ámbito del procedimiento administrativo es quizás la novedad con más repercusión sobre la práctica. La LPAC realiza una extensa regulación del uso de medios electrónicos, incorporando a su texto gran parte del contenido de la LAE y de su reglamento de desarrollo. Es evidente que la sociedad actual desarrolla su vida influenciada en gran medida por la tecnología, que ha sufrido un crecimiento y desarrollo exponencial en las últimas décadas. Consecuencia de ello es la transformación de los hábitos y costumbres de muchas personas, suponiendo en la mayoría de los casos importantes mejoras en la calidad de vida de los ciudadanos. Y el Derecho, pese a la imagen que suele atribuírsele de disciplina clásica y arcaica, tampoco ha escapado a la influencia tecnológica. La LPAC pretende adaptar las Administraciones Públicas a la realidad social, facilitando que los administrados se beneficien de las ventajas que aporta la sociedad de la información. La clara apuesta por la introducción de los medios electrónicos en el procedimiento se debe al pensamiento de que una Administración electrónica es más ágil y eficiente, tanto en sus relaciones «ad extra» como «ad intra», lo que supone un factor de crecimiento económico. No obstante, no debe pasarse por alto que en estos casos se está afectando a procedimientos en los que se reconocen o deniegan derechos. Por ello, la actuación administrativa debe siempre respetar los principios constitucionales de la Administración recogidos en el artículo 103.1 CE18 , adquiriendo en este caso una vital importancia conseguir que la tecnología asegure los citados principios esenciales de funcionamiento administrativo. Las cuestiones clave serían, por tanto: a) cómo concebir el procedimiento electrónico; b) determinar qué es lo que se puede someter a esta forma de trabajo y c) 16 MARTÍN REBOLLO, LUIS, La nueva Ley de…, Op. Cit. 17 GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, SANTIAGO, Las claves de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (BOE 2 de octubre de 2015), Actualidad Administrativa, Nº 11, Sección Actualidad, Ed. LA LEY, 2015. 18 Según dicho artículo la Administración Pública actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
  • 16. 11 cómo asegurar que los principios esenciales del procedimiento administrativo se materialicen de forma diferente pero se mantenga su esencia19 . A día de hoy, según la propia Exposición de Motivos de la LPAC, el desarrollo de la administración electrónica es todavía insuficiente. Esto es así porque las previsiones que recogían los artículos 38, 45 y 59 de la LRJPAC son facultativas, dejando en manos de las propias Administraciones determinar si los ciudadanos van a poder de modo efectivo, o no, relacionarse por medios electrónicos con ellas, según que éstas quieran implementar los medios necesarios para llevar a cabo esa comunicación con la Administración. Por ello, la LPAC «pretende dar el paso del “podrán” por el “deberán”. Sin embargo, ocho años después podemos comprobar cómo ese “deberán” no se ha visto totalmente cumplido, pese a que, en estos años, han sido muchos los esfuerzos, acciones y medidas que se han adoptado para implementar la Administración electrónica a nivel estatal, autonómico y local»20 . La regulación de los medios electrónicos en el procedimiento administrativo común se realiza a lo largo de todo el articulado de la LPAC, fruto de la inclusión de las disposiciones de la LAE21 , haciendo alusiones a los mismos en las diferentes fases del procedimiento. Es por ello que, siguiendo el orden lógico de la tramitación del procedimiento, iremos analizando qué artículos hacen referencia a la utilización de medios electrónicos, sin perjuicio que las diferentes figuras sean analizadas con mayor profundidad en posteriores epígrafes. Es en el artículo 14 LPAC donde encontramos recogido el derecho y la obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas, distinguiendo la ley entre personas físicas y otros sujetos. En lo que respecta a las primeras, éstas podrán elegir si se comunican o no con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, salvo que estén expresamente obligadas a ello. En lo referente a los segundos, el citado artículo obliga a relacionarse a través de medios electrónicos para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo a: a) Las personas jurídicas. b) Las entidades sin personalidad jurídica. c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, siempre y cuando se realicen los trámites con la Administración en ejercicio de dicha actividad22 . d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración. e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público. 19 PALOMAR OLMEDA, ALBERTO, Régimen Jurídico del procedimiento electrónico, Revista de Derecho vLex núm. 138, 2015. 20 DAVARA FERNÁNDEZ DE MARCOS, LAURA / DAVARA RODRÍGUEZ, MIGUEL, Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: novedades en materia de Administración electrónica, Actualidad Administrativa, Nº1, Sección Administración del siglo XXI, Ed. LA LEY, 2016. 21 Hay que tener en cuenta que no todas las disposiciones de la LAE se han incorporado a la LPAC, sino que algunas han pasado a formar parte en la LRJSP. 22 Debemos destacar la obligación de relacionarse a través de los medios electrónicos de los sujetos que ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, ya que es el caso de los abogados.
  • 17. 12 Es decir, es como si pasara a haber dos planos o escenas superpuestos en una misma ley: el no electrónico o tradicional, que se mantendrá vigente para aquellos ciudadanos no obligados por el artículo 14.2 LPAC; y otro, en paralelo, de los sujetos que han de relacionarse electrónicamente con la Administración. En otras palabras, solo algunos se ven obligados a ello23 . Es igualmente destacable lo establecido en el párrafo tercero del mencionado artículo 14 LPAC, ya que recoge la posibilidad de que las propias Administraciones Públicas puedan extender la obligación de relacionarse electrónicamente a determinados colectivos de personas físicas si estiman que, por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos queda acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios. Lo anterior supone incrementar los supuestos de obligatoriedad de relacionarse electrónicamente, ya que regula un sistema de numerus apertus en el que será la propia administración la que, de facto, decidirá mediante el ejercicio de una potestad discrecional24 . Consecuencia de lo expuesto anteriormente, se reconoce como un derecho de los interesados en el procedimiento administrativo la posibilidad de consultar la información relativa al estado de tramitación de los procedimientos en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración, que funcionará como un portal de acceso (art. 53.1.a LPAC). No obstante, para que se reconozca este derecho será necesario que los interesados hayan escogido relacionarse con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos. Además, se entenderá que la Administración ha cumplido su obligación de facilitar copias de los documentos contenidos en los procedimientos mediante la sola puesta a disposición de las mismas en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración competente o en las sedes electrónicas que correspondan. En lo que respecta a la iniciación del procedimiento, se introducen importantes novedades en las solicitudes de iniciación que realizan los interesados (art. 66 LPAC). Deberán contener, entre otros, la identificación del medio electrónico donde se desea que se practique la notificación, pudiendo los interesados adicionalmente aportar su dirección de correo o dispositivo electrónico con el objetivo de que las Administraciones Públicas les avisen del envío o puesta a disposición de la notificación. También deberá hacerse referencia en la solicitud de iniciación al código de identificación del órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige. Dicho código deberá ser facilitado por la Administración, ya sea en las oficinas de asistencia en materia de registros o en la sede electrónica correspondiente. Independientemente del contenido, cuando las solicitudes, comunicaciones o escritos sean presentados electrónicamente o en las oficinas en materia de registros de la Administración, podrán los interesados exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha y hora de presentación. Las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas de presentación masiva que permitan a los interesados presentar simultáneamente varias solicitudes. Dichos modelos, de uso voluntario, estarán a su disposición en las sedes electrónicas y en las oficinas de asistencia en materia de registros de las Administraciones Públicas. Una vez iniciado el procedimiento pasamos a la ordenación del mismo, cuya principal novedad se recoge en el artículo 70 LPAC, que establece la obligatoriedad de que el Expediente Administrativo tenga formato electrónico, debiendo siempre constar en el 23 GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, SANTIAGO, Las claves de la Ley…, Op. Cit. 24 QUINTANA DAIMIEL, ALBERTO, Análisis preliminar…, Op. Cit.
  • 18. 13 mismo una copia electrónica certificada de la resolución adoptada. Además, el impulso del procedimiento deber realizarse de oficio y a través de medios electrónicos (art. 71 LPAC). Destaca igualmente la referencia que hace la LPAC a los medios electrónicos en la instrucción del procedimiento (art. 75 LPAC). Los actos de instrucción que sean necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución se realizarán de oficio y a través de medios electrónicos. No obstante, las aplicaciones y sistemas de información que se utilicen para la citada instrucción deberán garantizar siempre un control de los tiempos y los plazos, la identificación de los órganos responsables y la tramitación ordenada de los expedientes, así como facilitar la simplificación y la publicidad de los procedimientos. Los informes y el período de información pública también han sido afectados por este procedimiento electrónico. En el caso de los primeros, serán emitidos a través de medios electrónicos, conforme con los requisitos del artículo 26 LPAC y en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor (art. 80.2 LPAC). En lo que respecta al segundo, el anuncio por el que se comunique la apertura del período de información pública se publicará en el Diario oficial correspondiente para que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el expediente, o la parte del mismo que se acuerde. En dicho anuncio se señalará un lugar de exhibición, pero además deberá estar siempre disponible para las personas que lo soliciten a través de medios electrónicos en la sede electrónica correspondiente (art. 83.2 LPAC). En lo referente a la resolución, independientemente de la forma y lugar que se señalen por el interesado para la práctica de las notificaciones, la resolución del procedimiento se dictará electrónicamente. Se garantizará además la identidad del órgano competente, así como la autenticidad e integridad del documento que se formalice mediante el empleo de alguno de los instrumentos previstos en la LPAC (art. 88.4 LPAC). También se introduce la obligatoriedad del pago mediante medios electrónicos (art. 98.2 LPAC). Es decir, en los casos en que de una resolución administrativa o de cualquier otra forma de finalización del procedimiento prevista en la LPAC nazca una obligación de pago derivada de una sanción pecuniaria, multa o cualquier otro derecho que haya de abonarse a la Hacienda Pública, ésta se efectuará preferentemente utilizando algunos de los siguientes medios: a) Tarjeta de crédito y débito. b) Transferencia bancaria. c) Domiciliación bancaria. d) Cualesquiera otros que se autoricen por el órgano competente en materia de Hacienda Pública. Sólo se permitirá la utilización de otros medios en el caso de que se justifique por el interesado la imposibilidad de hacer el pago por medios electrónicos. Es incuestionable que la introducción de medios electrónicos en el procedimiento administrativo común aportaría grandes ventajas en lo que respecta a simplificación, rapidez y agilidad en el procedimiento. No obstante, en opinión de quien realiza este trabajo, hay que mostrar ciertas cautelas, ya que su uso generalizado puede traducirse en desventajas si no se realiza correctamente. El objetivo debe ser conseguir que la generalización en el uso de técnicas electrónicas en el procedimiento administrativo
  • 19. 14 común no perjudique a los ciudadanos ni afecte de manera negativa a su manera de comunicarse con las Administraciones Públicas. Y ello porque podría pensarse que la introducción de medios tecnológicos supondría una forma de reducción de los derechos de los interesados a comparecer y relacionarse en los procedimientos. Sería por ello necesario encontrar un equilibrio entre los beneficios que aporta la utilización de dichos medios electrónicos y el establecimiento de una serie de garantías formales. Otro elemento a tener en cuenta es que la implantación de los citados medios supone un gran desembolso económico que se tiene que ver reflejado a nivel presupuestario, cuestión nada desdeñable en los tiempos de recesión económica por los que atravesamos. Además, la implantación escalonada de la reforma en función de la Administración en cuestión, de sus recursos o de su infraestructura previa podría generar distorsiones hasta que todos los ciudadanos puedan acceder a los mismos servicios, en todas las Administraciones Públicas y en las mismas condiciones. Pensamos que la regulación actual del acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos y del funcionamiento electrónico de las Administraciones Públicas, tras la entrada en vigor de la reforma, puede ser confusa. Esto es así porque lo que hasta este momento se encontraba recogido de forma básica en la LAE y desarrollado por el Real Decreto 1671/2009, pasa ahora a regularse de manera fragmentada y dispersa en dos normas, la LPAC y la LRJSP. Lo ideal sería que éstas últimas normas recogieran una serie de ideas o reglas básicas que posteriormente fueran desarrolladas por la correspondiente normativa. En definitiva, la LPAC da un paso más en lo que respecta a la implantación del procedimiento electrónico. En un primer momento, en la LRJPAC se reconocía una potestad del administrado a usar los medios electrónicos en el procedimiento. Posteriormente, con la LAE, pasó a ser un derecho. Actualmente, la LPAC considera como una obligación para determinados colectivos el relacionarse a través de medios electrónicos con la Administración. Por tanto, aunque todavía se mantiene el derecho de usar el método presencial para algunos segmentos de la población que no tienen la posibilidad de acceder a las nuevas tecnologías, el proceso descrito hasta el momento culminará inminentemente con la extensión de la obligación a todos los administrados. El objetivo es generalizar la Administración electrónica, consiguiendo que en un futuro no muy lejano no haya dos procedimientos o vías alternativas de gestión, sino únicamente la electrónica, debiendo constituir la actuación habitual de las Administraciones. 3.3.- Los derechos del interesado en el procedimiento administrativo Como hemos tenido ocasión de comprobar, la LPAC tiene como objeto la regulación de las relaciones «ad extra» de la Administración, es decir, cómo se relaciona ésta última con sus administrados. Por ello, resulta interesante analizar qué derechos se les reconoce. La LRJPAC recogía en su artículo 35 una serie de derechos de los ciudadanos en sus relaciones con las Administraciones Públicas, mientras que el artículo 53 LPAC cambia la terminología y hace referencia a los derechos del interesado en el procedimiento administrativo. Pero no sólo se ha modificado el título del artículo, sino que la nueva norma ha añadido y modificado algunos de los derechos ya reconocidos anteriormente. Por tanto, los derechos del interesado en el procedimiento administrativo serían:
  • 20. 15 a) Conocer, en cualquier momento, el estado de la tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de interesados25 . Se introducen además con la nueva LPAC en este apartado otros derechos26 , que son: conocer también el sentido del silencio administrativo que corresponda, en caso de que la Administración no dicte ni notifique resolución expresa en plazo; conocer igualmente el órgano competente para su instrucción, en su caso, y resolución, y los actos de trámite dictados; y, por último, también tendrán derecho a acceder y a obtener copia de los documentos contenidos en los procedimientos. El desdoblamiento que se hace en este artículo 53.1.a) LPAC ha sido criticado por la doctrina27 . Esto es así porque a tenor del citado artículo el único derecho ejercitable en cualquier momento del procedimiento es el de conocer el estado del procedimiento, que ha sido definido de forma diferenciada e independiente al de acceder. Ello se agrava si tenemos en cuenta que la LPAC se aplica ahora a procedimientos que ya no tienen una regulación especial, como el sancionador, lo que implica eliminar el imprescindible derecho de acceso permanente que hasta ahora se reconocía en el RPPS. b) Identificar a las autoridades y al personal al servicio de las Administraciones Públicas bajo cuya responsabilidad se tramiten los procedimientos. c) No presentar documentos originales salvo que, de manera excepcional, la normativa reguladora aplicable establezca lo contrario. Si excepcionalmente debiese presentarse un documento original, tendrán derecho a obtener una copia autentificada de éste. Esto contrasta con la LRJPAC, donde se recogía la necesidad de aportar documentos originales, que eran devueltos junto con una copia sellada salvo que debiesen obrar en el procedimiento. d) No presentar datos y documentos no exigidos por las normas aplicables al procedimiento de que se trate, que ya se encuentren en poder de las Administraciones Públicas o que hayan sido elaborados por éstas. e) Formular alegaciones, utilizar los medios de defensa admitidos por el Ordenamiento Jurídico, y aportar documentos en cualquier fase del procedimiento anterior al trámite de audiencia, que deberán ser tenidos en cuenta por el órgano competente al redactar la propuesta de resolución. f) Obtener información y orientación en lo que respecta a los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes impongan a los proyectos, actuaciones o solicitudes que se propongan realizar. g) Actuar asistidos de asesor cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses. 25 El Tribunal Supremo venía considerando al interpretar el anterior artículo 35 LRJPAC que «lo que reconoce es el derecho a acceder al procedimiento para tomar conocimiento de la totalidad del mismo y, a la vista de lo así conocido, obtener "copia de documentos contenidos en ellos"». STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección7ª) núm. 2066/2011, de 26 enero 2011. 26 Éstos ya aparecían regulados en el artículo 42.4 LRJPAC, donde se hacía referencia a la obligación de resolver de la Administración. No obstante, bajo nuestro punto de vista, se recogen ahora con mayor acierto dentro del artículo dedicado en la LPAC al catálogo de Derechos del interesado en el procedimiento Administrativo. 27 BALLESTEROS, RAQUEL, Nueva Ley 39/2015 y derecho de acceso a expedientes administrativos: ¿seguimos retrocediendo?, Actualidad Jurídica Aranzadi num. 923/2016 parte Comentario, Ed. Aranzadi, 2016.
  • 21. 16 h) A cumplir con las obligaciones de pago a través de los medios electrónicos previstos en el artículo 98.2 LPAC. i) Cualesquiera otros que les reconozcan la Constitución y las leyes. En suma, la principal novedad en lo que respecta a los derechos de los interesados en el procedimiento administrativo la encontramos en la posibilidad que se da a los mismos de conocer, en cualquier momento, extremos de vital importancia, como son el estado de tramitación del procedimiento, el sentido del silencio administrativo, el órgano competente para la instrucción y resolución y los actos de trámite dictados. Además, si nos atenemos al tenor literal de la norma, el acceso «en cualquier momento» supone una garantía sin límites temporales, lo que asegura la legalidad material. Pero no debemos olvidarnos de que, debido quizás a la intención de la LPAC de simplificar el procedimiento y agilizar los trámites, también hay novedades en lo que respecta a los documentos que deben aportar los interesados. Así, la regla general es la no presentación de documentos originales, por lo que éstos sólo serán exigibles de manera excepcional. Tampoco deberán presentar documentos que no exijan la normas, que ya se encuentren en poder de las Administraciones Publicas o que hayan sido elaborados por éstas. 3.4.- Información y actuaciones previas Independientemente de la forma en la que se inicie un procedimiento (de oficio o a solicitud del interesado), la LPAC prevé la posibilidad de que se lleve a cabo un trámite de información y actuaciones previas (art. 55 LPAC). Por tanto, con anterioridad al inicio del procedimiento, el órgano competente podrá abrir un período de información o actuaciones previas. En dicho período, se intentará conocer las circunstancias del caso concreto y si es conveniente o no iniciar el procedimiento. También se prevé idéntico período para los procedimientos de naturaleza sancionadora, con especialidades que serán analizadas en el epígrafe dedicado al referido procedimiento. La competencia para realizar las actuaciones previas la tendrán los órganos que tengan atribuidas las funciones de investigación, averiguación e inspección en la materia y, en defecto de éstos, por la persona u órgano administrativo que se determine por el órgano competente para la iniciación o resolución del procedimiento. Esta alusión al período de información previa se realizaba anteriormente de manera más escueta en el art. 69.2 LRJPAC, incluyéndose dentro de la iniciación de oficio. En la LPAC pasa a regularse en un artículo independiente, incluyendo en el mismo la referencia a la competencia para tramitar el período y las especialidades en los procedimientos de naturaleza sancionadora. 3.5.- Medidas provisionales Es conocida la tradicional distinción entre aquellas medidas provisionales que se adoptan antes de la iniciación del procedimiento administrativo y aquellas que se acuerdan una vez iniciado el mismo (artículo 72 LRJPAC). La LPAC ha mantenido la
  • 22. 17 citada distinción (art. 56 LPAC), pero incorporando algunas novedades que analizaremos a continuación. En lo que respecta a las medidas provisionales que se aprueben antes de la iniciación del procedimiento administrativo, deberán adoptarse por el órgano competente para iniciar o instruir el procedimiento, en los casos de urgencia inaplazable y para la protección provisional de los intereses implicados. Se introduce en la LPAC la posibilidad de que los órganos puedan adoptar, siempre de forma motivada, las medidas provisionales que resulten necesarias y proporcionadas. Esto contrasta con la anterior previsión de la LRJPAC, que limitaba la adopción de las medias provisionales a los supuestos previstos expresamente por una norma con rango de Ley. Hablando ya de las medidas provisionales que se adopten una vez una vez iniciado el procedimiento, el órgano administrativo competente podrá resolver, para adoptar, de oficio o a instancia de parte y de forma motivada, las medidas provisionales que estime oportunas para asegurar la eficacia de la resolución que pudiera recaer si existiesen elementos de juicio suficientes para ello. Introduce la LPAC la referencia a los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad. No obstante, la principal novedad introducida en materia de medidas provisionales por la LPAC es la referencia directa a la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (en adelante LEC)28 . El artículo 56.3 LPAC vendría a introducir, con las necesarias adaptaciones, el contenido del artículo 727 LEC29 . Así, tras recoger una serie de medidas provisionales específicas, se afirma que se podrán acordar «aquellas otras medidas que, para la protección de los derechos de los interesados, prevean expresamente las leyes, o que se estimen necesarias para asegurar la efectividad de la resolución». Por tanto, lo que en este artículo se enumeran son medidas específicas, lo que significa que con carácter general hay otras igualmente posibles30 Es decir, prevé la LPAC una serie de medidas que tienen carácter de numerus apuertus y no de numerus clausus. Será tarea de los órganos competentes para iniciar o instruir (caso de las medidas provisionales anteriores a la iniciación) y resolver (caso de las medidas provisionales adoptadas una vez iniciado el procedimiento) discernir qué medidas son las más adecuadas para asegurar la efectividad de la resolución, pudiendo optar por cualquiera de ellas siempre y cuando se encuentren motivadas, resulten necesarias y respeten los principios de proporcionalidad, efectividad y menor onerosidad. 3.6.- Iniciación del procedimiento Una vez analizadas las circunstancias que podrían darse con carácter previo a la iniciación del procedimiento, pasaremos a ver de qué manera podría iniciarse el mismo. Como es sabido, los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud del interesado. 28 Esta alusión directa a la LEC fue criticada por el Consejo de Estado en su Dictamen 275/2015, de 29 de abril, en el que afirma que «no es propio de una ley reguladora del procedimiento Administrativo prever la aplicación supletoria de una ley procesal. Por ello entiende el Consejo de Estado que la ley en proyecto debe tener sustantividad propia y corregir una referencia a la Ley de Enjuiciamiento Civil que es innecesaria y perturbadora». 29 HERNÁNDEZ DEL CASTILLO, ALEJANDRO, El nuevo procedimiento…, Op. Cit. 30 VÁZQUEZ IRUZUBIETA, CARLOS, Comentario al Artículo 727, sobre medidas cautelares específicas, de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en Comentarios a la Ley de Enjuiciamiento Civil (Actualizada por la Ley 42 de 5 de octubre de 2015), 2015.
  • 23. 18 3.6.1.- Iniciación del procedimiento de oficio por la administración Distingue a su vez la LPAC cuatro modalidades de inicio del procedimiento de oficio por la administración: por propia iniciativa, como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por denuncia. Una administración puede iniciar un procedimiento por propia iniciativa (art. 59 LPAC) cuando, teniendo atribuida la competencia de iniciación, llegan a su conocimiento directo o indirecto las circunstancias, conductas o hechos objeto del procedimiento. Además, también podrá iniciar el procedimiento un órgano administrativo de orden superior (art. 60 LPAC), es decir, aquél órgano que es superior jerárquicamente al competente para la iniciación del procedimiento. Puede darse el caso de que sean otros órganos lo que soliciten el inicio del procedimiento por petición razonada (art. 61 LPAC). Este supuesto está pensado para aquellos casos en los que un órgano administrativo que no tiene competencia para iniciar el procedimiento ha tenido conocimiento de las circunstancias, conductas o hechos objeto del procedimiento, bien de manera ocasional o bien por tener atribuidas funciones de inspección, averiguación o investigación. La petición realizada por otros órganos no vincula al órgano competente, que no tiene obligación de iniciar el procedimiento, pero sí debe comunicar al órgano que la hubiese formulado los motivos por los que no procede la iniciación. La última de las vías mediante la cual la administración puede iniciar el procedimiento de oficio es la denuncia (art. 62 LPAC). Entiende la LPAC por denuncia el acto por el que cualquier persona pone en conocimiento de un órgano administrativo la existencia de un hecho que puede dar lugar a la iniciación de oficio de un procedimiento administrativo. Es importante tener en cuenta que la presentación de una denuncia no confiere, por sí sola, la condición de interesado en el procedimiento. No obstante, si tras la interposición de una denuncia que invoque un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones Públicas se decidiese no iniciar el procedimiento, la no iniciación deberá ser motivada y se notificará a los denunciantes dicha decisión. Debemos destacar esta necesidad de motivación y notificación a los denunciantes si no se inicia el procedimiento cuando se invoca un perjuicio en el patrimonio de las Administraciones Públicas, ya que supone una novedad importante. Y ello es así porque viene a ampliar y completar, junto con el artículo 35 LPAC, lo que establecía el artículo 54 LRJPAC. Las denuncias deben recoger la identidad de la persona o personas que las presentan, así como el relato de los hechos en los que se basan. Además, cuando los hechos descritos pudieran constituir una infracción administrativa, recogerán la fecha de su comisión y a ser posible la identificación de los presuntos responsables. Una de las novedades más relevantes la encontramos en el fomento por la LPAC de la delación (art. 62.4 LPAC) mediante la inclusión de importantes exenciones y reducciones en las sanciones. Se establece que, cuando se produzca la comisión de una infracción en la que existan varios infractores, el órgano competente para resolver el procedimiento deberá eximir al denunciante que haya participado en la comisión de la infracción del pago de la multa que le correspondería, así como de otro tipo de sanciones de carácter no pecuniario, si éste último es el primero en aportar elementos de prueba que permitan iniciar el procedimiento o comprobar la infracción. Además de lo anterior, será requisito indispensable que en el momento de aportarse los medios de prueba no se disponga de
  • 24. 19 elementos suficientes para iniciar el procedimiento y se repare el perjuicio causado. De la lectura de este artículo podemos entender, por tanto, que los elementos de prueba pueden aportarse para que sirvan de fundamento al inicio de un procedimiento sancionador o igualmente en el marco de un procedimiento ya iniciado, sirviendo de base probatoria para acreditar la comisión del infractor. Aun no cumpliéndose alguna de las condiciones enunciadas en el párrafo anterior, cuando el denunciante facilite elementos de prueba que aporten un valor añadido significativo respecto de aquellos de los que se dispusiese, el órgano competente para resolver deberá reducir el importe del pago de la multa que le correspondería, o en su caso, la sanción de carácter no pecuniario. No obstante, tanto para quedar exento como para beneficiare de la reducción en el importe de la multa, el denunciante debe cesar en la participación de la infracción y no haber destruido elementos de prueba relacionados con el objeto de la denuncia. En resumen, la iniciación del procedimiento de oficio por la administración ha sido regulada de una manera más extensa. El artículo 69.1 LRJPAC hacía una breve referencia a las cuatro formas mediante las cuales la administración podía iniciar de oficio un procedimiento, que son las que hemos visto anteriormente. En la LPAC se dedica a cada forma de iniciación un artículo independiente, donde se expone qué se entiende por cada una de ellas, así como las especialidades que presentan. 3.6.2.- Iniciación del procedimiento a solicitud del interesado La segunda de las vías por las que la LPAC permite iniciar un procedimiento es mediante una solicitud de iniciación formulada por parte del interesado. Dicha solicitud ha de contener, como mínimo, una serie de extremos que se regulan en el artículo 66 LPAC y cuyas novedades principales en materia de procedimiento electrónico ya tuvimos ocasión de exponer31 . Añadir que las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas de presentación masiva, que serán de uso voluntario, salvo cuando se establezca expresamente un modelo específico de presentación de solicitudes, que serán de uso obligatorio por los interesados. En lo que respecta a la forma de presentación de las solicitudes, como ya tuvimos ocasión de exponer32 , los sujetos recogidos en el artículo 14.2 y 14.3 LPAC deberán llevar a cabo la presentación electrónica. Para el caso de que los citados sujetos presentasen la solicitud presencialmente, las Administraciones Públicas requerirán al interesado para que la subsane a través de su presentación por vía electrónica. A estos efectos, se considerará como fecha de presentación de la solicitud aquella en la que se haya realizado la subsanación (art. 68.4 LPAC). Se introducen igualmente algunas novedades en lo referente tanto a los conceptos de declaración responsable y comunicación como a los requerimientos que de las mismas pueden hacer las Administraciones (art. 69 LPAC). En palabras de la propia LPAC, se entiende por declaración responsable «el documento suscrito por un interesado en el que éste manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita, que la pondrá a 31 Ver apartado 3.2, relativo al procedimiento electrónico. 32 Ver apartado 3.2, relativo al procedimiento electrónico.
  • 25. 20 disposición de la Administración cuando le sea requerida, y que se compromete a mantener el cumplimiento de las anteriores obligaciones durante el período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio». Podrá la Administración requerir en cualquier momento que se aporte la documentación que acredite el cumplimiento de los mencionados requisitos, teniendo la obligación el interesado de aportarla. En lo referente a la comunicación, es el documento en el que el interesado pone en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho. Destaca el artículo 69.6 LPAC, en el que se establece que solamente se podrá exigir una única declaración responsable o comunicación para iniciar una misma actividad u obtener el reconocimiento de un mismo derecho o facultad para su ejercicio, sin que se puedan exigir ambas acumulativamente. Con la salvedad de las novedades reseñadas, el contenido de la LPAC en lo que respecta al inicio del procedimiento a solicitud del interesado coincide con los artículos 70, 71 y 71 bis de la LRJPAC. 3.7.- Ordenación del procedimiento. El Expediente Administrativo Iniciado el procedimiento, pasamos a analizar su ordenación. La principal novedad en la ordenación del procedimiento la encontramos en el artículo 70 LPAC, que aporta el concepto de Expediente Administrativo. También encontramos algunas innovaciones en el impulso del procedimiento, encontrándose los demás preceptos sin apenas cambios. En lo referente al Expediente Administrativo, podría entenderse éste como el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedente y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla. Además, los expedientes tendrán formato electrónico y se formarán agregando ordenadamente cuantos documentos, pruebas, dictámenes, informes, acuerdos, notificaciones y demás diligencias que deban integrarlos. También deberá incluir un índice numerado de todos los documentos que contenga cuando se remita, así como una copia electrónica certificada de la resolución adoptada. En el caso de ser necesario enviar el expediente electrónico, se remitirá completo, foliado, autentificado y acompañado de un índice, también autentificado, de los documentos que contenga. Con ello la LPAC pretende garantizar la integridad e inmutabilidad del expediente electrónico que se genere desde el momento de su firma, así como permitir su recuperación siempre que sea preciso. Además, un mismo documento podrá formar parte de distintos expedientes electrónicos. No obstante, no toda la información forma parte del expediente administrativo, excluyéndose del mismo aquella que tenga carácter auxiliar o de apoyo33 . Pero, ¿qué debemos entender por información de carácter auxiliar o de apoyo? Ejemplo de ello sería la contenida en aplicaciones, ficheros y bases de datos informáticas, notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades 33 Esta exclusión tiene su origen en el artículo 18.1.b) de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, según el cual se inadmitirán las solicitudes de acceso de los ciudadanos «referidas a información que tenía carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas».
  • 26. 21 administrativas, así como los juicios de valor emitidos por las Administraciones Públicas. No pueden ser considerados como información de carácter auxiliar o de apoyo aquellos informes preceptivos y facultativos solicitados antes de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento. La exclusión del acceso a información de carácter auxiliar o de apoyo a la que hemos hecho referencia en el párrafo anterior plantea serias dudas en lo que respecta a su constitucionalidad y transparencia. Esto es así porque creemos que todo el procedimiento debe ser transparente y no deben existir, sin un previo motivo de peso que lo justifique, trámites cuyo contenido o resultado no puedan o no sean conocidos por los interesados en el procedimiento en cuestión. En cuanto al impulso del procedimiento, se hará de oficio en todos los trámites y a través de medios electrónicos, respetando siempre los principios de celeridad, transparencia y publicidad. Además, las personas designadas como órgano instructor o, en su caso, los titulares de las unidades administrativas que tengan atribuida tal función, serán responsables directos de la tramitación del procedimiento y, en especial, del cumplimiento de los plazos establecidos (art. 71 LPAC). Consecuencia del respeto al principio de celeridad citado anteriormente, se pretende la concentración de trámites (art.72 LPAC), por lo que en virtud del principio de simplificación administrativa se podrán acordar en un mismo acto todos los trámites que, por su naturaleza, admitan un impulso simultáneo y no se obligado su cumplimiento sucesivo. 3.8.- Instrucción del procedimiento La siguiente fase del procedimiento sería la instrucción, que abarcaría todos los actos necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución. En concreto, dedicaremos este epígrafe a las novedades introducidas por la LPAC con respecto a la prueba, los informes y la participación de los interesados en el procedimiento. La prueba es uno de los elementos sobre los que la LPAC ha incorporado novedades de gran importancia. Al igual que se preveía en la LRJPAC, los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento pueden acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho. Sin embargo, la LPAC introduce una novedad en su valoración, y es que ésta se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la LEC (art.77 LPAC), que en su artículo 218.2 establece que «las sentencias se motivarán expresando los razonamientos fácticos y jurídicos que conducen a la apreciación y valoración de las pruebas, así como a la aplicación e interpretación del derecho. La motivación deberá incidir en los distintos elementos fácticos y jurídicos del pleito, considerados individualmente y en conjunto, ajustándose siempre a las reglas de la lógica y de la razón». Es decir, a la hora de valorar las pruebas, a tenor de la LPAC, ya no sólo se tendrán en cuenta las reglas jurídicas, sino que se deberán observar también las reglas de la lógica, la razón y la sana crítica. Como bien se ha afirmado por la doctrina, «la motivación no es más que una actividad lógica de quien resuelve, por lo tanto queda sometida no sólo a las reglas jurídicas – principio de legalidad – sino también a las reglas de la lógica y la razón»34 . 34 FERNÁNDEZ SEIJO, JOSÉ MARÍA, Comentario al art. 218 LEC, «El Proceso Civil», vol. II, Ed. Tirant lo Blanch, 2001, p. 1610.
  • 27. 22 Pero, ¿qué debe entenderse por reglas de la lógica y la razón? La jurisprudencia interpreta la referencia a las reglas de la lógica y la razón efectuando una distinción entre la «exposición argumentativa» del juez o tribunal decisor y «el carácter lógico de la interpretación o conclusión extraída», entendiéndose que se colma la exigencia legal con la formulación de la primera, por entender que el carácter lógico de la interpretación o conclusión es una cuestión de fondo propia del recurso de casación35 . Con la anterior argumentación, se distingue entre: una exigencia de motivación, entendida como coherencia formal y resolución fundada en derecho; y una motivación lógica y acertada, que se entiende como una cuestión de fondo sólo revisable en casación36 . Fuera ya de los criterios de la valoración, si dicha valoración de las pruebas practicadas pudiese constituir el fundamento básico de la decisión que se adopte en el procedimiento, por ser pieza imprescindible para la correcta evaluación de los hechos, deberá incluirse en la propuesta de resolución. También se han introducido novedades en lo que respecta al período de prueba. Hasta hace unos meses, cuando la Administración no tuviese por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exigiese, el instructor del mismo acordaba la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que pudiesen practicarse cuantas fuesen pertinentes. Con la LPAC, independientemente de ese período de prueba al que hemos hecho referencia anteriormente, cuando el instructor lo considere necesario, a petición de los interesados, podrá decidir la apertura de un período extraordinario de prueba por un plazo no superior a diez días. Se introduce igualmente la presunción de veracidad de los documentos formalizados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad. Dicho con otras palabras, cuando nos encontremos con documentos formalizados por los citados funcionarios y se observen los requisitos legales correspondientes, los hechos que se recojan en ellos y hayan sido constatados por aquéllos, harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario. Además, cuando la prueba consista en la emisión de un informe y éste deba ser emitido por un órgano administrativo, organismo público o Entidad de derecho público, se entenderá que éste tiene carácter preceptivo. Los citados informes deberán emitirse a través de medios electrónicos, pudiéndose proseguir las actuaciones aunque no se emitan en el plazo señalado, salvo cuando se trate de un informe preceptivo. En este último caso se podrá suspender el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses. Si no se recibiese el informe en el indicado plazo, proseguirá el procedimiento (art. 80 LPAC). 35 ABEL LLUCH, XAVIER, Los medios de prueba a la luz de las reglas de la sana crítica, Diario La Ley, Nº 8658, Sección Tribuna, 3 de Diciembre de 2015, Ed. Wolters Kluwer. 36 En este sentido se expresa la STS 705/2010, de 12 de noviembre de 2010: «El motivo debe desestimarse porque la exigencia del art. 218.2 "in fine", de la LEC de que la motivación debe ajustarse a las reglas de la lógica y de la razón se refiere a la exposición argumentativa del Tribunal y no a si es lógica la interpretación jurídica, ni la conclusión de este orden extraída, efectuadas por la resolución recurrida, pues se trata de cuestiones de fondo propios del recurso de casación».
  • 28. 23 Con anterioridad a la solicitud del informe del órgano competente para el asesoramiento jurídico o a la solicitud del Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, deberá darse audiencia a los interesados (art. 82.1 LPAC). Es decir, una vez instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, éstos se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, para lo que se tendrán en cuenta las limitaciones previstas en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno. 3.9.- Finalización del procedimiento Como bien es sabido, hay una serie de circunstancias que ponen fin al procedimiento: la resolución, el desistimiento, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud cuando no esté prohibida por el ordenamiento jurídico, la declaración de caducidad y la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas. Analizaremos aquí las novedades que la LPAC ha introducido en cada una de las formas de terminación del procedimiento. En lo que respecta a la resolución, destaca la posibilidad que tiene el órgano competente para resolver de acordar motivadamente la realización de aquellas actuaciones complementarias que sean indispensables para resolver el procedimiento, debiéndose practicar en un plazo no superior a quince días. No se pueden considerar actuaciones complementarias los informes que preceden inmediatamente a la resolución final del procedimiento (art. 87 LPAC). El acuerdo de realización de las actuaciones complementarias se notificará a los interesados, que dispondrán de un plazo de siete días para formular las alegaciones que tengan por pertinentes tras la finalización de las mismas. Mientras se lleva a cabo la terminación de las actuaciones complementarias, el plazo para resolver el procedimiento quedará suspendido. No obstante, la realización de actuaciones complementarias no es la única causa que permite suspender el plazo para resolver el procedimiento, sino que existen otras reguladas en el artículo 22 LPAC. De igual manera, en el artículo 23 LPAC también se recoge la posibilidad de ampliar el plazo máximo para resolver y notificar de manera excepcional cuando el número de solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución. La ampliación deberá acordarse de manera motivada, no pudiendo ser el plazo de resolución y notificación resultante superior al establecido para la tramitación del procedimiento. Contra el acuerdo que resuelva sobre la ampliación de los plazos, que deberá ser notificado a los interesados, no cabrá recurso alguno. En cuanto al contenido de la resolución, cuando la competencia para instruir y resolver un procedimiento no recaiga en un mismo órgano, será necesario que el instructor eleve al órgano competente para resolver una propuesta de resolución (art. 88.7 LPAC). Dejando la resolución a un lado, la principal novedad relativa al desistimiento y la renuncia la encontramos en la posibilidad de que sea la propia Administración, en los procedimientos iniciados de oficio, la que desista motivadamente. Dicho desistimiento de la Administración sólo podrá darse en los supuestos y con los requisitos previstos en las leyes (art. 93 LPAC). Esta posibilidad de desistimiento de la Administración no se preveía
  • 29. 24 anteriormente, ya que sólo se hacía referencia al desistimiento y renuncia por parte de los interesados (art. 90 LRJPAC). El desistimiento y renuncia por los interesados no presenta cambios significativos respecto de su anterior regulación, salvo en lo referente a la terminología y a la referencia en el artículo 94.3 LPAC a que la renuncia o el desistimiento pueden hacerse por cualquier medio que permita su constancia, siempre que incorporen las firmas que corresponden de acuerdo con lo previsto en la normativa aplicable. En cuanto a la caducidad, hay una novedad relevante. En los casos en que se haya producido la caducidad de un procedimiento y sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento por no haberse producido la prescripción, podrán incorporarse a éste último los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad. Ello sin perjuicio de que, en el nuevo procedimiento, deban cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia al interesado (art. 95.3 LPAC)37 . Esta posibilidad de conservar para el nuevo procedimiento los actos y trámites cuyo contenido se haya mantenido igual no se recogía en el art. 92 LRJPAC cuando se hacía referencia a los requisitos y efectos de la caducidad. En opinión de quien realiza este trabajo, esta previsión es de suma utilidad, ya que se conseguirá ahorrar tiempo y simplificar los procedimientos, evitando así dilataciones debidas a la repetición de los mismos actos y trámites. Además, en la medida en que es obligatorio que en el nuevo procedimiento deban cumplimentarse los trámites de alegaciones, proposición de prueba y audiencia a los interesados, se evita que se pudiese producir indefensión y se garantiza el derecho a la defensa. 3.10.- Tramitación simplificada del procedimiento administrativo común Hay que empezar este apartado partiendo de la base de que no se diferencia entre dos tipos de procedimiento, uno ordinario y otro simplificado, sino que existe un único procedimiento administrativo que, bajo algunas circunstancias, se tramita simplificadamente. La tramitación simplificada del procedimiento se ha inspirado en la del Reglamento de los procedimientos en materia de responsabilidad patrimonial38 y se regula en el artículo 96 LPAC. En el referido artículo se establece que «cuando razones de interés público o la falta de complejidad del procedimiento así lo aconsejen, las Administraciones Públicas podrán acordar, de oficio o a solicitud del interesado, la tramitación simplificada del procedimiento». Vemos, por tanto, que los supuestos en que cabría tramitar de manera simplificada un procedimiento son dos: razones de interés público o falta de complejidad. Ello plantea los nada baladíes problemas de determinar cuándo nos encontramos ante razones de interés público o falta de complejidad. El acuerdo de tramitación simplificada del procedimiento deberá adoptarlo la Administración, tanto de oficio como a solicitud del interesado. En el caso de que sea la 37 Esta posibilidad de reabrir el procedimiento fue admitida por el Tribunal Supremo (Sala de lo contencioso, Sección 5ª) en su sentencia núm. 4084/2003, de 12 de junio. 38 HERNÁNDEZ DEL CASTILLO, ALEJANDRO, El nuevo procedimiento…, Op. Cit.
  • 30. 25 Administración de oficio, deberá notificarlo a los interesados, que podrán manifestar su oposición expresa. Si se oponen expresamente, se deberá seguir la tramitación ordinaria. Para el caso de que la solicitud la realice el interesado, el órgano competente deberá pronunciarse sobre la concurrencia de las razones que mencionábamos anteriormente. Si considera que en el caso concreto no se dan las circunstancias necesarias deberá desestimar la solicitud en el plazo de cinco días desde su presentación, sin que exista posibilidad de recurso por parte del interesado y entendiéndose desestimada la misma si transcurre el mencionado plazo sin obtener pronunciamiento. Sensu contrario, debemos entender que si considera la Administración que en el caso concreto se dan las circunstancias necesarias, estimará la solicitud y se acordará la tramitación simplificada. Las características más relevantes de esta tramitación simplificada del procedimiento son su rapidez y el acortamiento de los plazos. A no ser que reste menos para su tramitación ordinaria, los procedimientos administrativos que se tramiten de manera simplificada deben ser resueltos en treinta días, a contar desde el siguiente al que se notifique al interesado el acuerdo de tramitación simplificada del procedimiento. El procedimiento de tramitación simplificada constará únicamente de los siguientes trámites: a) Inicio del procedimiento de oficio o a solicitud del interesado. b) Subsanación de la solicitud presentada, en su caso. c) Alegaciones formuladas al inicio del procedimiento durante el plazo de cinco días. d) Trámite de audiencia, únicamente cuando la resolución vaya a ser desfavorable para el interesado. e) Informe del servicio jurídico, cuando éste sea preceptivo. f) Informe del Consejo General del Poder Judicial, cuando éste sea preceptivo. g) Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma en los casos en que sea preceptivo. Hay que tener en cuenta que desde que se solicite el Dictamen al Consejo de Estado, u órgano equivalente, hasta que éste sea emitido, se producirá la suspensión automática del plazo para resolver. El órgano competente solicitará la emisión del Dictamen en un plazo tal que permita cumplir el plazo de resolución del procedimiento, pudiendo ser emitido en el plazo de quince días si así lo solicita el órgano competente. En el expediente que se remita al Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente se incluirá siempre una propuesta de resolución. Si el Dictamen fuese contrario al fondo de la propuesta de resolución, con independencia de que se atienda o no este criterio, el órgano competente para resolver acordará continuar el procedimiento con arreglo a la tramitación ordinaria, lo que se notificará a los interesados. En este caso, se entenderán convalidadas todas las actuaciones que se hubieran realizado durante la tramitación simplificada del procedimiento, a excepción del Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente. h) Resolución. Este listado de trámites que acabamos de enumerar para la tramitación simplificada del procedimiento tiene carácter de numerus clausus. Es decir, si un procedimiento exigiera la realización de un trámite no previsto en la ley, debería ser tramitado de manera ordinaria.
  • 31. 26 No obstante, pese a las ventajas que presenta esta tramitación simplificada del procedimiento administrativo común, consideramos poco realista el plazo de 30 días desde la notificación del acuerdo de tramitación simplificada. Y ello, porque como bien se establece en el propio artículo, existen una serie de trámites mínimos que difícilmente se pueden llevar a cabo en el citado plazo. Se ha señalado por algunos autores que el procedimiento simplificado tendrá una escasa utilidad práctica39 . Esto es así en primer lugar porque los procedimientos sencillos anteriormente se agilizaban por posibles conformidades del interesado o mediante la omisión de trámites que no fueren esenciales ni ocasionasen indefensión. En segundo lugar, porque la tramitación simplificada no prescinde de los trámites esenciales, a lo que hay que añadir que el plazo máximo de resolución de treinta días carece de penalidad específica en caso de incumplimiento. 3.11. Ejecución Una vez obtenida la resolución del órgano competente, debe llevarse a cabo su ejecución. Surge entonces la denominada «autotutela ejecutiva», término con el que se hace referencia a la cualidad que tiene el acto administrativo de producir todos sus efectos contra la voluntad de los obligados, pudiendo incluso afectar a derechos tales como la propiedad o la libertad si fuera necesario. Esta característica del acto administrativo lo diferencia claramente de los actos privados, que precisan del auxilio judicial para lograr su cumplimiento por parte del sujeto obligado40 . La ejecución se regula en el capítulo VII, sin haberse producido apenas cambios con respecto a la LRJPAC. La principal novedad la encontramos en lo referente a la ejecutoriedad, aunque también se han introducido pequeñas variaciones en materias como los medios de ejecución forzosa, el apremio sobre el patrimonio o las acciones posesorias. En lo que respecta a la ejecutoriedad, el artículo 98 LPAC en su apartado primero establece que los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán inmediatamente ejecutivos, salvo que: a) Se produzca la suspensión de la ejecución del acto. b) Se trate de una resolución de un procedimiento de naturaleza sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición. c) Una disposición establezca lo contrario. d) Se necesite aprobación o autorización superior. Además, en el apartado segundo del citado artículo se introduce la preferencia por los medios electrónicos a la hora de realizar el pago derivado de una sanción pecuniaria, multa o cualquier otro derecho que haya de abonarse a la Hacienda Pública, como ya tuvimos ocasión de exponer en epígrafes anteriores41 . 39 CHAVES, JOSÉ RAMON, El procedimiento Administrativo Común…, Op. Cit. 40 TERRÓN SANTOS, DANIEL, Cambio y continuidad en el régimen de la ejecución de los actos administrativos tras la Ley 39/2015, Revista española de Derecho Administrativo núm. 177/2016 parte Crónica, Ed. Civitas, 2016. 41 Ver apartado 3.2, relativo a los medios electrónicos en el procedimiento.
  • 32. 27 También se han producido cambios en los medios de ejecución forzosa. En el anterior artículo 96.3 LRJPAC se recogía la posibilidad de que fuese necesario entrar al domicilio del afectado, debiendo obtener las Administraciones Públicas el consentimiento del mismo o en su defecto la oportuna autorización judicial. En el nuevo artículo 100.3 LPAC ya no sólo se hace referencia a la necesidad de entrar al domicilio del afectado, sino que también se mencionan «los restantes lugares que requieran autorización de su titular». Por tanto, en los casos en que sea necesario entrar el domicilio o a los restantes lugares que requieran autorización de su titular, necesitarán las Administraciones Públicas su consentimiento o en su defecto autorización judicial. En cuanto al apremio sobre el patrimonio, anteriormente se establecía que si en virtud de un acto administrativo hubiera de satisfacerse cantidad líquida se seguiría el procedimiento previsto en las normas reguladoras del procedimiento recaudatorio en vía ejecutiva (art. 97 LRJPAC). Ahora se hace referencia al procedimiento de apremio (art. 101.1 LPAC). Por último, el artículo 105 LPAC prohíbe que se admitan a trámite acciones posesorias contra las actuaciones de los órganos administrativos realizadas en materia de su competencia y de acuerdo con el procedimiento legalmente establecido. Esta prohibición ya se recogía en el anterior 101 LRJPAC, solo que él se hacía referencia a la prohibición de admitir a trámite interdictos en lugar de acciones posesorias. 3.12.- Las especialidades del procedimiento administrativo común Como ya tuvimos ocasión de referir al en los primeros epígrafes del presente trabajo, una de las novedades de la reforma era la inclusión en la LPAC de los procedimientos sobre potestad sancionadora y responsabilidad patrimonial, que anteriormente se encontraban regulados a nivel reglamentario en el RPPS y el en RPRP. Ambos procedimientos son ahora considerados procedimientos administrativos especiales, y aunque presentan algunas especialidades se someten al procedimiento administrativo común. En otras palabras, estos procedimientos administrativos, que hasta ahora estaban regulados por reglamentos estatales que se aplicaban en las Comunidades Autónomas con carácter supletorio, pasan a convertirse en especialidades del procedimiento común de aplicación plena por las Administraciones autonómicas y locales42 . Del estudio de las referidas especialidades nos ocuparemos en los siguientes subepígrafes. 3.12.1.- El procedimiento sancionador Históricamente, la regulación de los procedimientos sancionadores ha sido caótica. La ordenación preconstitucional de la potestad sancionadora de la Administración presentaba múltiples y graves deficiencias, siendo práctica frecuente que el legislador se limitara a prever las sanciones, remitiendo al desarrollo reglamentario la tipificación de las infracciones correspondientes. En concreto, la LPAC 1958 no sólo se limitó a contemplar algunos aspectos procedimentales de la potestad sancionadora, sin incluir 42 NIETO GARRIDO, EVA, Comentario al Título III de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: «De los actos administrativos», Actualidad Administrativa, Nº2, Sección Actualidad, Ed. LA LEY, 2016.