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Migración y desarrollo. Nuevas reflexiones sobre la política de inmigración a
partir de la Comunicación de 21 de mayo de la Comisión Europea.
Eduardo Rojo Torrecilla.
Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad
Autónoma de Barcelona.
6 de junio de 2013.
Texto publicado en el blog del autor http://www.eduardorojotorrecilla.es/
1. El Consejo deJusticia e Interior de la Unión Europea celebra hoy y mañana una nueva
reunión, teniendo prevista la Comisión Europea presentar la Comunicación
recientemente hecha pública, el 21 de mayo, “Maximizar la repercusión en el desarrollo
de la migración”, que tal como reza el subtítulo es su contribución “al diálogo de alto
nivel de las Naciones Unidas y próximas etapas hacia la ampliación de los vínculos
entre desarrollo y migración”. En la presentación del documento, el pasado 22 de mayo,
la Comisaria de asuntos de interior, Cecilia Malmström, manifestó que “La migración y
la movilidad son factores clave del desarrollo sostenible, pero la cooperación mundial
en este ámbito debe dar un salto cualitativo. El Diálogo de Alto Nivel previsto para
octubre es una ocasión única para dar un impulso a la agenda mundial sobre migración
y desarrollo y promover medidas concretas que aporten una contribución significativa a
la vida de los migrantes”, mientras que el Comisario de desarrollo, Andris Piebalgs,
subrayó que «la migración debe ser reconocida como un factor de desarrollo
económico, social y medioambiental integrador y, como tal, ser incluida como prioridad
en la agenda de desarrollo post-2015».
Se trata, sin duda, de una cuestión de relevante importancia y que ha merecido la
atención de los investigadores especializados en la materia, como lo prueba un reciente
artículo de Joan Lacomba y Cristina Benlloch, publicado en la Revista Española de
Investigaciones Sociológicas, con el título “Reexaminado la migración a partirdel
Informe sobre Desarrollo Humano 2009”, cuya principal conclusión es que “el vínculo
entre ambos no se produce en un único sentido, ni obedece a patrones generalizables,
más allá de la constatación de que son los países con un desarrollo humano medio los
más afectados por la migración, pero también los más beneficiados por ésta”.
2. En el ámbito internacional, es de especial interés el documento sobre las
migracioneslaborales presentado por la Oficina Internacional de Trabajo para debate a
la 316ª reunión del Consejo de Administración de la OIT, celebrada en Ginebra en
noviembre de 2012, del que destaca en especial a mi parecer la petición de que el
diálogo de alto nivel que se llevará a cabo los días 3 y 4 de octubre en 2013 en la ONU
sobre inmigración, dedicado de forma monográfica a debatir sobre “aspectos
pluridimensionales de la migración internacional y el desarrollo”, verse sobre cuatro
temas de indudable importancia a escala mundial: “la contribución de las migraciones y
los migrantes al desarrollo; la integración de la migración en el desarrollo; la migración
irregular, y las alianzas y la cooperación”, desde la consideración previa e importante,
2
que comparto plenamente, de que “los migrantes han de ser tratados en calidad de
trabajadores y no como factores de producción”, y también que “es preciso centrar los
análisis en las cuestiones relativas a la igualdad y definir el desarrollo como algo más
que el crecimiento del PIB”, por lo que cualquier debate sobre inmigración ha de
vincularse a cuestiones económicas y laborales, y no sólo “guardar relación con factores
de política interior o de seguridad”. La OIT insiste en la importancia de prestar atención,
y adoptar las medidas para corregirla, a la migración irregular, que se calcula que
supone entre un 10 y un 15 % del total, destacando algo que es bien sabido en los países
llamados desarrollados, que es la permanencia de los migrantes en el país de acogida,
aunque hayan perdido su empleo, por las sombrías perspectivas laborales en caso de
retornar al país de origen, por lo que hay que tomar las medidas normativas y prácticas
adecuadas, ya que “la persistencia de la migración irregular y del trabajo no declarado
que realizan los migrantes demuestran la existencia de fallos generales”.
Recuérdese que los últimos datos globales disponibles sobre migración son la presencia
de alrededor de 214 millones de personas, 3,1 % de la población mundial, que residen
en un país distinto del de origen, de los que 104 millones son económicamente activas,
y sumándoles sus familiares suponen el 90 % de la población total migrante. En la
reciente Comunicación de la Comisión, se añade que 150 millones son ciudadanos de
países no pertenecientes a la OCDE y que la mayor parte de la migración internacional
“se produce dentro de las regiones, sobre todo en los países en desarrollo”,
calculándose, por poner un ejemplo significativo, que “más del 80 % de todos los
migrantes africanos residen en otros países africanos”.
3. Antes de abordar el estudio de la citada Comunicación, y de sus antecedentes, es
necesario detenerse en el análisis de algunos datos sobre la inmigración y el asilo en la
Unión Europea.
A) ¿Es la inmigración un problema? ¿Cuál es la perspectiva en los Estados de la UE?
Respondemos con el eurobarómetro núm. 78 de otoño de 2012, dedicado a la opinión
pública en la UE.
A la pregunta de cuáles son los principales preocupaciones de los europeos a escala
nacional, la inmigración se sitúa en el noveno lugar (8 %), por detrás del desempleo (48
%), la situación económica (37 %), la inflación y el incremento de los precios (24 %), la
deuda del gobierno (17 %), bienestar y protección social (12 %), inseguridad (11 %)
impuestos (9 %) y las pensiones (8 %). Sólo en un país, Reino Unido, la inmigración
aparece entre los tres primeros problemas, el tercero (24 %), por detrás del desempleo
(40 %) y la situación económica (30 %). En fin, cuando se pregunta a los encuestados
cuál es su principal preocupación, la inmigración baja al 12ª lugar (2 %)
B) ¿Cuál es la realidad estadística de la inmigración en Europa? La repasamos con los
datos del suplemento especial sobre rasgos demográficos de la revista trimestral “EU
employment and socialsituación”, del mes de marzo de 2013.
A 1 de enero de 2012 la población UE es de 503,7 millones, 1,3 millones más que hace
un año. El incremento natural de la población (nacimientos menos defunciones) supuso
el 31 % de este incremento (0,4 millones). La migración contribuyó al 69 % restante
(0’9 millones). El informe no descarta que pueda llegar a producirse un fenómeno a
3
escala europea de crecimiento negativo natural, por el incremento de defunciones por
edad y por el reducido número de nacimientos. En tal caso, el grado de incremento o
disminución de la población europea “dependería de la contribución hecha por la
inmigración”.
La población se incrementó en 19 Estados. En España fue debido exclusivamente al
incremento natural (4.500), ya que la inmigración disminuyó en 41.200 personas. En
dos países, Alemania e Italia, el incremento se debió exclusivamente a la migración neta
(281,8 y 241,1 respectivamente). Varios países debieron gran parte de su incremento a
la inmigración neta (Bélgica, República Checa, Dinamarca, Chipre, Luxemburgo,
Austria, Finlandia y Suecia). Ningún país debió su descenso de población de forma
exclusiva a la migración neta, y cuatro la debieron en buena medida a la misma (Grecia,
Letonia, Lituania y Portugal).
Un dato importante por su impacto indirecto sobre la inmigración es la edad de la
población europea, que era de 41.5 años (de 35 años en Irlanda a 45 en Alemania). De 0
a 14 años supone el 15,6 % de la población, entre 15 y 64 (“población trabajadora”) el
66,6 %, y de 65 en adelante el 17,8 %. En 2012, la edad media de la población europea
era de 41,9 años, mientras que la edad media de los extranjeros viviendo en la UE es de
34,7 años.
Durante 2011 alrededor de 1,7 millones de inmigrantes que provenían de terceros
Estados accedieron a la UE, y 1,3 millones de personas que vivían ya en territorio UE
cambiaron su Estado de residencia. El mayor número de inmigrantes se dio en Reino
Unido (566.044), seguido por Alemania, España (457649) e Italia (los cuatro países
recogen al 60,3 % de los inmigrantes en la UE-27). El mayor número de emigrantes se
dio en España (507742), seguida del Reino Unida, Alemania y Francia. 16 países
tuvieron más inmigración que emigración.
A 1.1.2012 viven en UE 20,7 millones de personas de terceros Estados, igual al 4,1 %
de la población total europea. Además, hay 13,6 millones de personas con ciudadanía de
un Estado UE que viven en otro Estado de la UE. Alemania, España, Italia, Reino
Unido y Francia son los cinco países con mayor número de extranjeros, 77,1 % del total
(porcentaje superior a su peso en el conjunto de la población europea, que es del 62,9
%). Las tres comunidades más importantes de población extranjera son la rumana (que
viven en otro Estado de la UE, 2,3 millones), turca (2,3 millones) y marroquí (1,9
millones), es decir, 7 %, 7 % y 5,6 % del total de la población que vive fuera de su país
(europea y extranjera).
Hablar de inmigración no puede hacerse sin saber qué ciudadanos de terceros Estados (y
en algunos casos también de algún Estado de la UE) han adquirido la nacionalidad de
un Estado de la UE (o cambiado dentro de la UE). En 2011 Reino Unido supuso el 22,7
% de total de nuevas naturalizaciones, con 177.600 personas, seguido por Francia,
España (114.599) y Alemania. Más exactamente, el 86,7 % de ciudadanos que
adquirieron nacionalidad de un Estado UE eran de terceros países, principalmente de
África (26,2 %), Asia (22,6 %), otros países europeos de fuera de la UE (18,9 %) y
Norte y América del Sur (16,9 %). En 2011, el mayor número de nuevos ciudadanos de
la UE, por adquisición de nacionalidad, al igual que en años anteriores, fue el de
Marruecos (64.200, 8,2 % del total) y Turquía (48800, 6,2 %). Los marroquíes
4
adquieren nacionalidad francesa, española (22,4 % de los nuevos) e italiana, y los turcos
de Alemania (57,5 %) y Francia.
C) ¿Cuál es la realidad del asilo? Según los datos más recientes de Eurostat se
presentaron 332.000 solicitudes de asilo en 2012 (302.000 en 2011), 90 %, por primera
vez, siendo un 70 % presentadas en Alemania, Francia, Suiza, Reino Unido y Bélgica.
73 % de las decisiones adoptadas en 2012 (y que por ello podían ser de peticiones de
años anteriores) fueron rechazadas. Al 14 % se le concedió estatus de refugiado, 10 % la
protección subsidiaria, y 2 % autorización para permanecer en el país por razones
humanitarias. Por países, el mayor número de solicitantes proviene de Afganistán
(26.250), Siria (23510) y Rusia (23.360).
4. Entramos ahora en el examen de la relación entre migración y movilidad en la
política de la UE en materia de inmigración, y es obligado recordar las grandes líneas de
la importante Comunicación, anterior a la ahora presentada, de 18 de noviembre de
2011 sobre un nuevo enfoque global de la migración y movilidad.
¿Cuáles son los objetivos fundamentales de esta nueva política migratoria plasmada en
la Comunicación? En primer lugar, se destaca la importancia de reforzar las relaciones
entre diversas políticas de la UE (migración, movilidad, política de visados,…) para
regular de forma adecuada la movilidad de nacionales de terceros países que atraviesan,
o tratan de atravesar, las fronteras exteriores de la UE, recordando en este punto, para
destacar la importancia de esta cuestión, que en 2009 se expidieron alrededor de 11
millones de visados Schengen. Por otra parte, las políticas de visados y su mayor
facilidad de obtención para ciudadanos de algunos Estados han de ponerse en relación
con el cumplimiento por parte de estos de ciertas reglas previas en materia de asilo,
gestión de fronteras y control de la migración irregular. En fin, las políticas de
migración y movilidad han de estar en estrecha relación con la política exterior y los
objetivos de desarrollo de la UE “de una manera coherente e integrada”. En el ámbito
laboral se sigue insistiendo en la necesidad de combinar las necesidades europeas en
materia de mano de obra con una política de integración adecuada de los nacionales de
terceros países, explorando todas las posibilidades para conseguir que la migración
laboral guarde relación con la demanda existente, con una propuesta concreta, y
acertada a mi parecer, sobre la conveniencia de la transferibilidad de los derechos
sociales y de pensión, que “podría facilitar la movilidad y la migración circular y ser un
factor disuasorio para el trabajo irregular, por lo que debería mejorarse”.
Descendiendo del marco general a un mayor grado de concreción, el nuevo enfoque
migratorio debe basarse en cuatro pilares, a los que se concede igual importancia en el
documento:
A) Organización y facilitación de la migración legal y la movilidad, explorando las
posibilidades de complementariedad con los Estados de los que proviene el mayor flujo
migratorio. Con un lenguaje nada diplomático sino tremendamente pragmático desde el
plano económico, se conviene en la necesidad de que los empleadores tengan la
posibilidad de encontrar a “los mejores” para cubrir los puestos de trabajo, y al mismo
tiempo ofrecer más oportunidades de empleo en Europa “para los mejores de cualquier
lugar del mundo”, en el bien entendido, y la referencia aquí es una buena prueba más de
los límites jurídicos existentes para lograr tales objetivos, que debe respetarse
5
plenamente “la competencia de los Estados miembros para gestionar sus mercados
laborales”. El documento pasa revista exhaustiva a todo lo hecho hasta ahora en materia
legal para facilitar la migración regular en la UE, y sugiere ampliar las posibilidades de
acceso a la UE de quienes desean estudiar o investigar en territorio europeo, estrechar
las relaciones entre los servicios públicos de empleo de los Estados UE y los de los
países socios, y potenciar la creación de centros de recursos para la migración y
movilidad en los países de origen, en donde, en estrecha relación con el nuevo portal de
integración de la UE, se facilitaría información previa a la partida, “centrándose en la
correspondencia de las cualificaciones, la mejora de las mismas y el dominio de las
lenguas de la UE, en cooperación con los Servicios Públicos de Empleo, las agencias de
la UE y otros interesados”.
En desarrollo de estos planteamientos, ya se ha presentado una propuesta de Directiva
el 25 de marzo, “relativa a los requisitos de entrada y residencia de los nacionales de
terceros países con fines de investigación, estudios, intercambio de alumnos, prácticas
remuneradas y no remuneradas, servicios de voluntariado y colocación au pair”, Su
objetivo, según la Comisión, es hacer la UE “más atractiva para los estudiantes e
investigadores extranjeros”, estableciendo que “La nueva legislación fijará plazos más
claros para que las autoridades nacionales tomen una decisión sobre las solicitudes,
brindará más oportunidades de acceder al mercado laboral durante su estancia y
facilitará la circulación dentro de la UE”.
B) Prevención y reducción de la inmigración irregular y de la trata de seres humanos,
poniéndose de manifiesto que “sin unos controles fronterizos que funcionen bien y con
unos niveles más bajos de migración irregular, no será posible que la UE ofrezca más
posibilidades de migración legal y movilidad”. La Comisión demanda la plena
aplicación de las Directivas sobre retorno y sanciones a los empleadores que contraten a
trabajadores extranjeros en situación irregular, así como también una utilización plena
de Frontex en la vigilancia de fronteras exteriores, una mayor cooperación sobre la
seguridad de los documentos, y vincular acuerdos de readmisión a acuerdos de
facilitación de visados como parte de la nueva política exterior de migración de la UE.
C) Promoción de la protección internacional y potenciación de la dimensión exterior de
la política de asilo; La UE debe potenciar los programas regionales de protección para
fortalecer las capacidades de protección y los sistemas de asilo de los países y regiones
socios, y debe mejorar sus políticas de reasentamiento en colaboración con tales socios.
D) En fin, maximizar la repercusión en el desarrollo de la migración y la movilidad,
con un amplio campo de actuación para obtener los máximos resultados de las
transferencias de remesas de dinero, los conocimientos técnicos y las innovaciones.
Destaco la importancia que la Comunicación concede a la promoción del código de
buenas prácticas de la Organización Mundial de la Salud sobre la contratación
internacional de personal sanitario, y también a la supervisión de la Directiva “blue
card” para atenuar la fuga de cerebros. Conviene valorar la importancia de las remesas,
pero también se requiere tomar en consideración seriamente los costes sociales de las
migraciones “y los riesgos de las familias de acabar dependiendo de los ingresos
procedentes de las remesas”.
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Especialmente importante me parece la referencia, algo más que meramente formal, a
que las políticas migratorias han de centrarse en las personas de los migrantes y el
respeto de sus derechos fundamentales, ya que la gobernanza de la migración “no está
relacionada con flujos, stocks y rutas; se trata de personas”. Dicho en los términos del
documento, el principio de la nueva gestión se basa en que el migrante “es el centro del
análisis y de cualquier actuación y debe poder acceder a una movilidad segura”.
El documento pasa revista a cuales deben ser las prioridades geográficas y qué
instrumentos y cobertura jurídica debe concederse a las distintas relaciones con países
terceros, partiendo de la premisa previa de que las amplias relaciones establecidas entre
la UE y numerosos Estados obliga a redefinir cuáles han de ser aquellas prioridades, que
deben estar en consonancia “con la política exterior de la UE y con la realidad de las
tendencias migratorias hacia la UE y sus Estados miembros”.
De manera muy bien ordenada y estructurada, se destaca que la primera prioridad ha de
ser la Asociación con el Mediterráneo Meridional (Marruecos, Argelia, Túnez, Libia y
Egipto), y con la Asociación Oriental (Ucrania, Belarús, Moldova, Georgia, Armenia y
Azerbaiyán), con una estrecha relación entre migración y movilidad por una parte y
cooperación política, económica, social y de seguridad por otro. En segundo término,
debe contemplarse la relación estratégica UE-África, es decir los 53 estados africanos,
sobre migración, movilidad y empleo, y el llamado “Proceso de Praga” con 19 estados
del este. Se prevén procesos subregionales específicos para el Arica Occidental y para el
cuerno de África (África Oriental), y el abordaje de la llamada ruta de Budapest que
incluye a buena parte de países del Asia central. En fin, cabe pensar en la intensificación
del diálogo entre la UE y los países del grupo de África, Caribe y el Pacífico, por una
parte, y con los de América Latina y la región del Caribe por otra, sin olvidar prestar
atención a las relaciones entre la UE y los países asiáticos.
Junto a los diálogos regionales, el documento prevé un amplio número de diálogos
bilaterales UE- Estados (Turquía y Rusia serían dos buenos ejemplos), y en este terreno
la Comisión apuesta por centrarse en un número relativamente limitado de Estados,
poniendo de relieve que los diálogos bilaterales “complementan los proceso regionales
y, en la medida de lo posible, deben estar vinculados a acuerdos que abarcan todo el
espectro de la cooperación entre la UE y el país correspondiente”.
Las herramientas para la puesta en marcha del nuevo proceso de migración y movilidad
pueden ser las llamadas “de conocimiento”, “de diálogo” y de “cooperación”; en las
primera se incluyen “perfiles migratorios, instrumentos cartográficos, estudios, informes
estadísticos, evaluaciones de impacto y misiones exploratorias; en lo segundos,
“misiones de migración, seminarios y conferencias”; en los terceros, “capacitación,
plataformas de cooperación, intercambios de expertos, hermanamientos, cooperación
educativa y proyectos y programas focalizados”.
5. Como ya he indicado, la Comunicación de 21 de mayo es la aportación de la UE al
diálogo que tendrá lugar el próximo mes de octubre en el seno de la Asamblea General
de las Naciones Unidas, el segundo que se celebra de 2006, siendo importante recordar
que el primero, tal como pone de manifiesto un documento de la
OrganizaciónInternacional de las Migraciones, “situó a la migración inequívocamente
en la agenda para el desarrollo de los países y otras partes interesadas en todo el
7
mundo”, y que también llevó a la creación del “Fórum Mundial sobre Migración y
Desarrollo”.
Sobre este Forumy sus propuesta para el Diálogo de Alto Nivel del próximo mes de
octubre, recomiendo la lectura del documento presentado el 30 de abril, en el que se
plantea cuál la razón y necesidad de potenciar la dimensión del desarrollo en las
relaciones entre este y la migración, respondiendo en estos términos: “It is by now clear
that migration contributes to development and poverty reduction under certain
conditions. Migrants often bring higher income and more opportunities to their families
and communities. However, there remain many downsides to migration, including high
transaction costs, lack of protection, high human and social costs, dependencies and
social tensions within families and societies. Governments can help unlock the potential
each migrant holds for development in the country of origin and destination. They can
provide migrants with the fitting key in each context by an adequate policy mix,
comprehensive legal frameworks and cooperation. Coherent development policies that
fully incorporate migration are often better equipped to maximize the benefits and
minimize the downsides of migration. Governments that ensure the rights, protection
and empowerment of migrants can help them seek safe and gainful opportunities that
also bring valuable development outcomes”. Por cierto, muy positiva me parece su
recomendación de utilizar las redes sociales, con cita expresa de Twitter y Facebook,
para difundir los trabajos de la Comisión.
El documento de posición de la OIM ante la futura reunión de la Asamblea General me
parece importante en cuanto que formula varias recomendaciones de interés para
mejorar la gobernanza de la migración, “particularmente el nexo entre la migración y el
desarrollo a escala local, nacional, regional y mundial”, previa manifestación de la
importancia que ha adquirido el fenómeno migratorio a escala mundial, afirmando con
buen conocimiento de causa que “Estamos en una era de movilidad humana sin
precedentes, donde, como nunca antes, hay enormes cantidades de personas que viven
fuera de su país o región de origen. La migración es una cuestión de actualidad,
pertinente a todos los países en todas las regiones, ya se trate de países de origen,
tránsito o destino o de una combinación de los mismos. Habida cuenta de las tendencias
demográficas y de desarrollo, así como de la demanda laboral, en este Siglo XXI la
migración a gran escala ha de ser inevitable, necesaria y conveniente. Dada la creciente
movilidad humana y su posible aceleración para convertirse en una “megatendencia” en
este siglo, los gobiernos reconocen la importancia de la concertación sobre cuestiones
migratorias, así como la pertinencia de la migración de cara a los tres pilares del
desarrollo sostenible —económico, social y medioambiental— y al marco para el
desarrollo después de 2015”.
La OIM solicita que el diálogo de alto nivel permita “mejorar la percepción pública que
se tiene de los migrantes”, desde la perspectiva, muy correcta a mi parecer, de que se
aborde “como un proceso que debe encauzarse y no como un problema que hay que
resolver”, con datos estadísticos que permitan conocer mejor la realidad; también
propone “incorporar la migración en la planificación para el desarrollo”, ya que afecta a
los tres pilares del desarrollo sostenible (económico, social y medioambiental);
“proteger los derechos humanos de todos los migrantes”, velando por el cumplimiento
de todas las normas, en especial las laborales y de protección social, con un nuevo
llamamiento a un proceso controlado de regularización, es decir “Alentar a todos los
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Estados a considerar la posibilidad de regularizar la situación de migrantes irregulares
de larga fecha, que no hayan tenido ningún problema de orden jurídico, para mejorar su
protección y su contribución en materia impositiva”; “gestionar la migración en
situaciones de crisis”, reconociendo la importancia de la migración temporal y circular,
no sólo pues en relación a las necesidades laborales de los países de acogida y de
origen, sino también “a la hora de facilitar la recuperación consecutiva a situaciones de
crisis y la adaptación al cambio climático y la degradación medioambiental”; en
estrecha relación con la primera recomendación se encuentra la de “fomentar una
formulación de políticas sobre la migración que se fundamente en los hechos y en los
conocimientos”, con la mejora de todos los datos estadísticos disponibles que permitan
poner en marcha políticas migratorias beneficiosas tanto para los migrantes como para
los países, y entre su propuestas concretas destaca, al igual que ya lo ha hecho, la
Comisión Europea, “elaborar periódicamente perfiles migratorios para así promover
una mayor coherencia política y una formulación de políticas que se fundamente en los
hechos”; por último, y no menos importante, es la llamada a “promover la coherencia
política y el desarrollo institucional”, mejorando las posibilidades de migrar con respeto
de la normativa, combinando tanto “las necesidades de los mercados laborales como las
prioridades de la asistencia en materia de desarrollo”.
6. La Comunicaciónde la Comisión, que continua en la línea de la presentada hace un
año y medio, incluye las propuestas europeas ante la próxima sesión de la Asamblea
General de la ONU y responde igualmente a la petición formulada por el Consejo
Europeo en su reunión de 29 de mayo de 2012 de adoptar “un enfoque más ambicioso y
prospectivo” en este ámbito.
A) La Comisión plantea en primer lugar la necesidad de disponer de “una visión
ampliada” del vínculo entre migración y desarrollo, ampliando el espectro de cuestiones
a abordar y no centrándose sólo en las más tradicionales (remesas, fuga de cerebros,
migración circular, …), de tal manera que se aborde el impacto de movilidad y su
impacto en el desarrollo económico de los Estados, así como también en el social y
medioambiental. Coincido con la Comisión en que la migración es tanto “una
oportunidad y un desafío para el desarrollo”, y de ahí la extraordinaria importancia de
su buena gestión. Piénsese, por ejemplo, como una migración bien gestionada puede
evitar fugas incontroladas de cerebros en ámbitos (ej: sanidad) donde son muy
necesarios para los países de origen, y al mismo tiempo como reducir tensiones sociales
que alimentan a las fuerzas populistas. De todas formas, la importancia de esa buena
gestión pasa por una política de integración adecuada puesta en marcha por los países de
destino, e incluso aquellos que más han apostado por ella no se libran de conflictos
significativos, como lo demuestra el muy reciente de la capital sueca Estocolmo. Para la
Comisión, además de la ampliación de la agenda de desarrollo y migración, debe
reconocerse que esta y la movilidad de las personas actúan “como factores de
capacitación y desarrollo”, y que ha de prestarse mucha más atención de lo que se ha
hecho hasta ahora a la interrelación “entre el cambio climático, la degradación
medioambiental y la migración”.
B) Sobre el respeto y protección de los derechos humanos la Comisión recuerda en
primer lugar el amplio arsenal normativo de que disponemos en el seno de la UE para
hacerlos efectivos y también para tratar de garantizarlos en terceros países en el marco
9
de la política de cooperación, y justamente en el Consejo de hoy y mañana está prevista
la firma de un acuerdo con Marruecos.
Dos referencias legales en el documento comunitario llaman mi atención: de una parte,
junto a la amplia cita de normas internacionales en la materia que garantizan los
derechos de los migrantes (por cierto, incluido el Convenio 189 de la OIT de 2011
sobretrabajadores domésticos, aún no ratificado por el Reino de España”) se plantea la
necesidad, que comparto, de “desarrollar políticas y adoptar medidas para promover los
derechos humanos de las personas en situación irregular”; pero, pocas líneas después, se
argumenta que no puede ratificarse la Convención de laONU de 1990 sobre protección
de los derechos de los trabajadores migratorios ysus familias porque su “insuficiente
distinción entre los derechos económicos y sociales de los trabajadores migrantes
regulares e irregulares se aparta de las políticas nacionales y de la UE..”, y se añade
sorprendentemente, y lo digo en relación con lo que acabo de exponer, que los
instrumentos normativos de la UE (quiero pensar que se refiere fundamentalmente a
todas las Directivas emanadas en la materia) “proporcionan una protección amplia tanto
para los migrantes regulares como irregulares”.
Que esa protección tenga esa intensidad es posible en algunos países (y España, con
muchos matices y retrocesos con el gobierno actual) podría entrar en ese perfil, pero
desde luego las normas que ha dictado la UE y que he ido analizando en el blog y en
artículos doctrinales sobre extranjería ponen el acento en la protección de los derechos
de las personas migrantes en situación regular de forma muy preferente, aunque bien es
cierto, como se encarga de recordar el documento que una Directiva especialmente
importante, como la 2009/52/CE, relativa a las sanciones por empleo irregular, “no
establece ninguna sanción contra los trabajadores migrantes que se encuentran en
situación irregular, sino que se centra en los empleadores que abusan de los migrantes
en situaciones vulnerables”. Sí.., pero recuérdese que el descubrimiento de la situación
de irregularidad no abrirá la vía para la permanencia regular en el Estado en la que se
produzca (algo, por otra parte, que difícilmente puede encajar en las competencias de la
UE en materia de inmigración).
Las dudas que la Comisión tiene sobre esta importante cuestión se ponen claramente de
manifiesto cuando propone estudiar la posibilidad de estudiar la revisión de la
Convención de 1990, revisión “adaptada a la realidad y los desafíos del Siglo XXI”, que
a mi parecer, y esto ciertamente no lo dice el documento, pasa por fortalecer los
mecanismos de migración regular y también por evitar situaciones de desprotección
política, económica y social de aquellos que se encuentran (y no se olvide que en una
gran mayoría de forma involuntaria) en situación irregular.
La Comisión también pone el acento en reforzar la situación de las personas migrantes
por medio de una migración regular ordenada y segura, con especial atención a la lucha
contra la trata de seres humanos, en donde ciertamente se ha dado un paso importante en
la UE con la aprobación de la Directiva de 2011.
En conclusión sobre este importante aspecto de la política migratoria, la Comisión pide
que todos los Estados garanticen la protección de los derechos humanos de los
migrantes, ratificando los instrumentos normativos internacionales vigentes, con una
petición que me sigue suscitando dudas en relación con otras manifestaciones del
10
documento, cual es que todos los Estados “deberían respetar la dignidad y defender los
derechos humanos y fundamentales de los migrantes, independientemente de su estatuto
jurídico”, y compartiendo plenamente por otra parte su petición de adopción de medidas
contundentes contra los empleadores que exploten a los migrantes, tanto en situación
regular como irregular, debiendo además facilitarse a todos aquellos que se propongan
migrar una información objetiva y adecuada “sobre los procedimientos de inmigración,
sus derechos y las condiciones sociales y económicas en el país de destino previsto”.
C) En el Diálogo de alto nivel también se abordará cómo fortalecer las alianzas y
cooperación en el ámbito de las migraciones internacionales con el objetivo de
integrarlas eficazmente en las políticas de desarrollo. En este apartado, la Comunicación
recuerda y reitera, poniendo al día datos, aquellos expuestos en la Comunicación de
2011 y a la que ahora me remito, destacando que una clara manifestación por parte de
la UE de considerar la migración como un ámbito prioritario de su política exterior es
que se hayan comprometido “casi mil millones EUR en más de 400 proyectos
relacionados con la migración entre 2004 y 2012”, así como también la promoción de
perfiles migratorios que puedan ser de interés para los objetivos y necesidades tanto de
los países de acogida como de origen, y proponiendo un avance sustancial del
intercambio de conocimientos y experiencias entre ciudades, en ámbitos tan relevantes
como son “el acceso al mercado de trabajo, la planificación y las estructuras”. Los
mensajes que traslada a la reunión de octubre es que “Todos los Estados deberían
participar en la cooperación y el diálogo internacional con los socios pertinentes a fin de
identificar prioridades comunes y reforzar la gobernanza de la migración bilateral y
regional”, y que “los donantes y otros agentes del desarrollo deberían integrar de
manera efectiva las cuestiones de migración y movilidad en sus políticas e instrumentos
de desarrollo”; también se pide, y es importante, disponer de bases de datos adecuadas
que permitan conocer cuál es la realidad del fenómeno migratorio, y que haya una
mejora de las relaciones entre todas las agencias de la ONU y las organizaciones
internacionales especializadas en el ámbito de la inmigración, para evitar duplicidades
innecesarias y un mejor aprovechamiento de los recursos.
D) Por último, el Diálogo tiene previsto tratar de una cuestión que adquiere cada día
más relevancia y a la que ya he dedicado atención en otras entradas del blog, cuál es la
movilidad laboral internacional y regional y sus efectos en el desarrollo, y es
perfectamente comprensible que se haga mención del derecho a la libre circulación de
personas y trabajadores en la UE (más desarrollado la primera que la segunda en la
práctica) y a los mecanismos de reconocimiento de titulaciones profesionales para
hacerla efectiva en el ámbito laboral., si bien queda todavía por hacer no sólo a escala
europea sino también a escala internacional en un ámbito especialmente importante
como es el de “la transferibilidad de los derechos de pensión y otros derechos sociales”.
Al tomar como punto de partida el marco europeo, la UE traslada a la ONU su mensaje
de que todos los Estados “deberían revisar las barreras existentes a la movilidad de las
personas, con vistas a eliminar las barreras que no están justificadas desde el punto de
vista de la seguridad y que obstaculizan innecesariamente la competitividad económica
y la integración regional”, con la promoción tanto de programas de desarrollo,
certificación de competencias y reconocimiento de titulaciones, como de estudios de
tendencias y necesidades de determinados perfiles migratorios según las zonas
geográficas de referencia. La Comisión insiste en pedir el desarrollo y facilitación de la
11
migración circular, y la potenciación de acuerdos en materias laborales y Seguridad
Social, poniendo de manifiesto que “el acceso efectivo a la seguridad social en los
países de acogida, así como la transferibilidad de los derechos sociales y de pensión, en
particular a través de acuerdos bilaterales o regionales, … podría facilitar la movilidad y
la migración circular, además de ser un factor disuasorio para el trabajo irregular.”.
Buena lectura de los documentos.

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  • 1. 1 Migración y desarrollo. Nuevas reflexiones sobre la política de inmigración a partir de la Comunicación de 21 de mayo de la Comisión Europea. Eduardo Rojo Torrecilla. Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social de la Universidad Autónoma de Barcelona. 6 de junio de 2013. Texto publicado en el blog del autor http://www.eduardorojotorrecilla.es/ 1. El Consejo deJusticia e Interior de la Unión Europea celebra hoy y mañana una nueva reunión, teniendo prevista la Comisión Europea presentar la Comunicación recientemente hecha pública, el 21 de mayo, “Maximizar la repercusión en el desarrollo de la migración”, que tal como reza el subtítulo es su contribución “al diálogo de alto nivel de las Naciones Unidas y próximas etapas hacia la ampliación de los vínculos entre desarrollo y migración”. En la presentación del documento, el pasado 22 de mayo, la Comisaria de asuntos de interior, Cecilia Malmström, manifestó que “La migración y la movilidad son factores clave del desarrollo sostenible, pero la cooperación mundial en este ámbito debe dar un salto cualitativo. El Diálogo de Alto Nivel previsto para octubre es una ocasión única para dar un impulso a la agenda mundial sobre migración y desarrollo y promover medidas concretas que aporten una contribución significativa a la vida de los migrantes”, mientras que el Comisario de desarrollo, Andris Piebalgs, subrayó que «la migración debe ser reconocida como un factor de desarrollo económico, social y medioambiental integrador y, como tal, ser incluida como prioridad en la agenda de desarrollo post-2015». Se trata, sin duda, de una cuestión de relevante importancia y que ha merecido la atención de los investigadores especializados en la materia, como lo prueba un reciente artículo de Joan Lacomba y Cristina Benlloch, publicado en la Revista Española de Investigaciones Sociológicas, con el título “Reexaminado la migración a partirdel Informe sobre Desarrollo Humano 2009”, cuya principal conclusión es que “el vínculo entre ambos no se produce en un único sentido, ni obedece a patrones generalizables, más allá de la constatación de que son los países con un desarrollo humano medio los más afectados por la migración, pero también los más beneficiados por ésta”. 2. En el ámbito internacional, es de especial interés el documento sobre las migracioneslaborales presentado por la Oficina Internacional de Trabajo para debate a la 316ª reunión del Consejo de Administración de la OIT, celebrada en Ginebra en noviembre de 2012, del que destaca en especial a mi parecer la petición de que el diálogo de alto nivel que se llevará a cabo los días 3 y 4 de octubre en 2013 en la ONU sobre inmigración, dedicado de forma monográfica a debatir sobre “aspectos pluridimensionales de la migración internacional y el desarrollo”, verse sobre cuatro temas de indudable importancia a escala mundial: “la contribución de las migraciones y los migrantes al desarrollo; la integración de la migración en el desarrollo; la migración irregular, y las alianzas y la cooperación”, desde la consideración previa e importante,
  • 2. 2 que comparto plenamente, de que “los migrantes han de ser tratados en calidad de trabajadores y no como factores de producción”, y también que “es preciso centrar los análisis en las cuestiones relativas a la igualdad y definir el desarrollo como algo más que el crecimiento del PIB”, por lo que cualquier debate sobre inmigración ha de vincularse a cuestiones económicas y laborales, y no sólo “guardar relación con factores de política interior o de seguridad”. La OIT insiste en la importancia de prestar atención, y adoptar las medidas para corregirla, a la migración irregular, que se calcula que supone entre un 10 y un 15 % del total, destacando algo que es bien sabido en los países llamados desarrollados, que es la permanencia de los migrantes en el país de acogida, aunque hayan perdido su empleo, por las sombrías perspectivas laborales en caso de retornar al país de origen, por lo que hay que tomar las medidas normativas y prácticas adecuadas, ya que “la persistencia de la migración irregular y del trabajo no declarado que realizan los migrantes demuestran la existencia de fallos generales”. Recuérdese que los últimos datos globales disponibles sobre migración son la presencia de alrededor de 214 millones de personas, 3,1 % de la población mundial, que residen en un país distinto del de origen, de los que 104 millones son económicamente activas, y sumándoles sus familiares suponen el 90 % de la población total migrante. En la reciente Comunicación de la Comisión, se añade que 150 millones son ciudadanos de países no pertenecientes a la OCDE y que la mayor parte de la migración internacional “se produce dentro de las regiones, sobre todo en los países en desarrollo”, calculándose, por poner un ejemplo significativo, que “más del 80 % de todos los migrantes africanos residen en otros países africanos”. 3. Antes de abordar el estudio de la citada Comunicación, y de sus antecedentes, es necesario detenerse en el análisis de algunos datos sobre la inmigración y el asilo en la Unión Europea. A) ¿Es la inmigración un problema? ¿Cuál es la perspectiva en los Estados de la UE? Respondemos con el eurobarómetro núm. 78 de otoño de 2012, dedicado a la opinión pública en la UE. A la pregunta de cuáles son los principales preocupaciones de los europeos a escala nacional, la inmigración se sitúa en el noveno lugar (8 %), por detrás del desempleo (48 %), la situación económica (37 %), la inflación y el incremento de los precios (24 %), la deuda del gobierno (17 %), bienestar y protección social (12 %), inseguridad (11 %) impuestos (9 %) y las pensiones (8 %). Sólo en un país, Reino Unido, la inmigración aparece entre los tres primeros problemas, el tercero (24 %), por detrás del desempleo (40 %) y la situación económica (30 %). En fin, cuando se pregunta a los encuestados cuál es su principal preocupación, la inmigración baja al 12ª lugar (2 %) B) ¿Cuál es la realidad estadística de la inmigración en Europa? La repasamos con los datos del suplemento especial sobre rasgos demográficos de la revista trimestral “EU employment and socialsituación”, del mes de marzo de 2013. A 1 de enero de 2012 la población UE es de 503,7 millones, 1,3 millones más que hace un año. El incremento natural de la población (nacimientos menos defunciones) supuso el 31 % de este incremento (0,4 millones). La migración contribuyó al 69 % restante (0’9 millones). El informe no descarta que pueda llegar a producirse un fenómeno a
  • 3. 3 escala europea de crecimiento negativo natural, por el incremento de defunciones por edad y por el reducido número de nacimientos. En tal caso, el grado de incremento o disminución de la población europea “dependería de la contribución hecha por la inmigración”. La población se incrementó en 19 Estados. En España fue debido exclusivamente al incremento natural (4.500), ya que la inmigración disminuyó en 41.200 personas. En dos países, Alemania e Italia, el incremento se debió exclusivamente a la migración neta (281,8 y 241,1 respectivamente). Varios países debieron gran parte de su incremento a la inmigración neta (Bélgica, República Checa, Dinamarca, Chipre, Luxemburgo, Austria, Finlandia y Suecia). Ningún país debió su descenso de población de forma exclusiva a la migración neta, y cuatro la debieron en buena medida a la misma (Grecia, Letonia, Lituania y Portugal). Un dato importante por su impacto indirecto sobre la inmigración es la edad de la población europea, que era de 41.5 años (de 35 años en Irlanda a 45 en Alemania). De 0 a 14 años supone el 15,6 % de la población, entre 15 y 64 (“población trabajadora”) el 66,6 %, y de 65 en adelante el 17,8 %. En 2012, la edad media de la población europea era de 41,9 años, mientras que la edad media de los extranjeros viviendo en la UE es de 34,7 años. Durante 2011 alrededor de 1,7 millones de inmigrantes que provenían de terceros Estados accedieron a la UE, y 1,3 millones de personas que vivían ya en territorio UE cambiaron su Estado de residencia. El mayor número de inmigrantes se dio en Reino Unido (566.044), seguido por Alemania, España (457649) e Italia (los cuatro países recogen al 60,3 % de los inmigrantes en la UE-27). El mayor número de emigrantes se dio en España (507742), seguida del Reino Unida, Alemania y Francia. 16 países tuvieron más inmigración que emigración. A 1.1.2012 viven en UE 20,7 millones de personas de terceros Estados, igual al 4,1 % de la población total europea. Además, hay 13,6 millones de personas con ciudadanía de un Estado UE que viven en otro Estado de la UE. Alemania, España, Italia, Reino Unido y Francia son los cinco países con mayor número de extranjeros, 77,1 % del total (porcentaje superior a su peso en el conjunto de la población europea, que es del 62,9 %). Las tres comunidades más importantes de población extranjera son la rumana (que viven en otro Estado de la UE, 2,3 millones), turca (2,3 millones) y marroquí (1,9 millones), es decir, 7 %, 7 % y 5,6 % del total de la población que vive fuera de su país (europea y extranjera). Hablar de inmigración no puede hacerse sin saber qué ciudadanos de terceros Estados (y en algunos casos también de algún Estado de la UE) han adquirido la nacionalidad de un Estado de la UE (o cambiado dentro de la UE). En 2011 Reino Unido supuso el 22,7 % de total de nuevas naturalizaciones, con 177.600 personas, seguido por Francia, España (114.599) y Alemania. Más exactamente, el 86,7 % de ciudadanos que adquirieron nacionalidad de un Estado UE eran de terceros países, principalmente de África (26,2 %), Asia (22,6 %), otros países europeos de fuera de la UE (18,9 %) y Norte y América del Sur (16,9 %). En 2011, el mayor número de nuevos ciudadanos de la UE, por adquisición de nacionalidad, al igual que en años anteriores, fue el de Marruecos (64.200, 8,2 % del total) y Turquía (48800, 6,2 %). Los marroquíes
  • 4. 4 adquieren nacionalidad francesa, española (22,4 % de los nuevos) e italiana, y los turcos de Alemania (57,5 %) y Francia. C) ¿Cuál es la realidad del asilo? Según los datos más recientes de Eurostat se presentaron 332.000 solicitudes de asilo en 2012 (302.000 en 2011), 90 %, por primera vez, siendo un 70 % presentadas en Alemania, Francia, Suiza, Reino Unido y Bélgica. 73 % de las decisiones adoptadas en 2012 (y que por ello podían ser de peticiones de años anteriores) fueron rechazadas. Al 14 % se le concedió estatus de refugiado, 10 % la protección subsidiaria, y 2 % autorización para permanecer en el país por razones humanitarias. Por países, el mayor número de solicitantes proviene de Afganistán (26.250), Siria (23510) y Rusia (23.360). 4. Entramos ahora en el examen de la relación entre migración y movilidad en la política de la UE en materia de inmigración, y es obligado recordar las grandes líneas de la importante Comunicación, anterior a la ahora presentada, de 18 de noviembre de 2011 sobre un nuevo enfoque global de la migración y movilidad. ¿Cuáles son los objetivos fundamentales de esta nueva política migratoria plasmada en la Comunicación? En primer lugar, se destaca la importancia de reforzar las relaciones entre diversas políticas de la UE (migración, movilidad, política de visados,…) para regular de forma adecuada la movilidad de nacionales de terceros países que atraviesan, o tratan de atravesar, las fronteras exteriores de la UE, recordando en este punto, para destacar la importancia de esta cuestión, que en 2009 se expidieron alrededor de 11 millones de visados Schengen. Por otra parte, las políticas de visados y su mayor facilidad de obtención para ciudadanos de algunos Estados han de ponerse en relación con el cumplimiento por parte de estos de ciertas reglas previas en materia de asilo, gestión de fronteras y control de la migración irregular. En fin, las políticas de migración y movilidad han de estar en estrecha relación con la política exterior y los objetivos de desarrollo de la UE “de una manera coherente e integrada”. En el ámbito laboral se sigue insistiendo en la necesidad de combinar las necesidades europeas en materia de mano de obra con una política de integración adecuada de los nacionales de terceros países, explorando todas las posibilidades para conseguir que la migración laboral guarde relación con la demanda existente, con una propuesta concreta, y acertada a mi parecer, sobre la conveniencia de la transferibilidad de los derechos sociales y de pensión, que “podría facilitar la movilidad y la migración circular y ser un factor disuasorio para el trabajo irregular, por lo que debería mejorarse”. Descendiendo del marco general a un mayor grado de concreción, el nuevo enfoque migratorio debe basarse en cuatro pilares, a los que se concede igual importancia en el documento: A) Organización y facilitación de la migración legal y la movilidad, explorando las posibilidades de complementariedad con los Estados de los que proviene el mayor flujo migratorio. Con un lenguaje nada diplomático sino tremendamente pragmático desde el plano económico, se conviene en la necesidad de que los empleadores tengan la posibilidad de encontrar a “los mejores” para cubrir los puestos de trabajo, y al mismo tiempo ofrecer más oportunidades de empleo en Europa “para los mejores de cualquier lugar del mundo”, en el bien entendido, y la referencia aquí es una buena prueba más de los límites jurídicos existentes para lograr tales objetivos, que debe respetarse
  • 5. 5 plenamente “la competencia de los Estados miembros para gestionar sus mercados laborales”. El documento pasa revista exhaustiva a todo lo hecho hasta ahora en materia legal para facilitar la migración regular en la UE, y sugiere ampliar las posibilidades de acceso a la UE de quienes desean estudiar o investigar en territorio europeo, estrechar las relaciones entre los servicios públicos de empleo de los Estados UE y los de los países socios, y potenciar la creación de centros de recursos para la migración y movilidad en los países de origen, en donde, en estrecha relación con el nuevo portal de integración de la UE, se facilitaría información previa a la partida, “centrándose en la correspondencia de las cualificaciones, la mejora de las mismas y el dominio de las lenguas de la UE, en cooperación con los Servicios Públicos de Empleo, las agencias de la UE y otros interesados”. En desarrollo de estos planteamientos, ya se ha presentado una propuesta de Directiva el 25 de marzo, “relativa a los requisitos de entrada y residencia de los nacionales de terceros países con fines de investigación, estudios, intercambio de alumnos, prácticas remuneradas y no remuneradas, servicios de voluntariado y colocación au pair”, Su objetivo, según la Comisión, es hacer la UE “más atractiva para los estudiantes e investigadores extranjeros”, estableciendo que “La nueva legislación fijará plazos más claros para que las autoridades nacionales tomen una decisión sobre las solicitudes, brindará más oportunidades de acceder al mercado laboral durante su estancia y facilitará la circulación dentro de la UE”. B) Prevención y reducción de la inmigración irregular y de la trata de seres humanos, poniéndose de manifiesto que “sin unos controles fronterizos que funcionen bien y con unos niveles más bajos de migración irregular, no será posible que la UE ofrezca más posibilidades de migración legal y movilidad”. La Comisión demanda la plena aplicación de las Directivas sobre retorno y sanciones a los empleadores que contraten a trabajadores extranjeros en situación irregular, así como también una utilización plena de Frontex en la vigilancia de fronteras exteriores, una mayor cooperación sobre la seguridad de los documentos, y vincular acuerdos de readmisión a acuerdos de facilitación de visados como parte de la nueva política exterior de migración de la UE. C) Promoción de la protección internacional y potenciación de la dimensión exterior de la política de asilo; La UE debe potenciar los programas regionales de protección para fortalecer las capacidades de protección y los sistemas de asilo de los países y regiones socios, y debe mejorar sus políticas de reasentamiento en colaboración con tales socios. D) En fin, maximizar la repercusión en el desarrollo de la migración y la movilidad, con un amplio campo de actuación para obtener los máximos resultados de las transferencias de remesas de dinero, los conocimientos técnicos y las innovaciones. Destaco la importancia que la Comunicación concede a la promoción del código de buenas prácticas de la Organización Mundial de la Salud sobre la contratación internacional de personal sanitario, y también a la supervisión de la Directiva “blue card” para atenuar la fuga de cerebros. Conviene valorar la importancia de las remesas, pero también se requiere tomar en consideración seriamente los costes sociales de las migraciones “y los riesgos de las familias de acabar dependiendo de los ingresos procedentes de las remesas”.
  • 6. 6 Especialmente importante me parece la referencia, algo más que meramente formal, a que las políticas migratorias han de centrarse en las personas de los migrantes y el respeto de sus derechos fundamentales, ya que la gobernanza de la migración “no está relacionada con flujos, stocks y rutas; se trata de personas”. Dicho en los términos del documento, el principio de la nueva gestión se basa en que el migrante “es el centro del análisis y de cualquier actuación y debe poder acceder a una movilidad segura”. El documento pasa revista a cuales deben ser las prioridades geográficas y qué instrumentos y cobertura jurídica debe concederse a las distintas relaciones con países terceros, partiendo de la premisa previa de que las amplias relaciones establecidas entre la UE y numerosos Estados obliga a redefinir cuáles han de ser aquellas prioridades, que deben estar en consonancia “con la política exterior de la UE y con la realidad de las tendencias migratorias hacia la UE y sus Estados miembros”. De manera muy bien ordenada y estructurada, se destaca que la primera prioridad ha de ser la Asociación con el Mediterráneo Meridional (Marruecos, Argelia, Túnez, Libia y Egipto), y con la Asociación Oriental (Ucrania, Belarús, Moldova, Georgia, Armenia y Azerbaiyán), con una estrecha relación entre migración y movilidad por una parte y cooperación política, económica, social y de seguridad por otro. En segundo término, debe contemplarse la relación estratégica UE-África, es decir los 53 estados africanos, sobre migración, movilidad y empleo, y el llamado “Proceso de Praga” con 19 estados del este. Se prevén procesos subregionales específicos para el Arica Occidental y para el cuerno de África (África Oriental), y el abordaje de la llamada ruta de Budapest que incluye a buena parte de países del Asia central. En fin, cabe pensar en la intensificación del diálogo entre la UE y los países del grupo de África, Caribe y el Pacífico, por una parte, y con los de América Latina y la región del Caribe por otra, sin olvidar prestar atención a las relaciones entre la UE y los países asiáticos. Junto a los diálogos regionales, el documento prevé un amplio número de diálogos bilaterales UE- Estados (Turquía y Rusia serían dos buenos ejemplos), y en este terreno la Comisión apuesta por centrarse en un número relativamente limitado de Estados, poniendo de relieve que los diálogos bilaterales “complementan los proceso regionales y, en la medida de lo posible, deben estar vinculados a acuerdos que abarcan todo el espectro de la cooperación entre la UE y el país correspondiente”. Las herramientas para la puesta en marcha del nuevo proceso de migración y movilidad pueden ser las llamadas “de conocimiento”, “de diálogo” y de “cooperación”; en las primera se incluyen “perfiles migratorios, instrumentos cartográficos, estudios, informes estadísticos, evaluaciones de impacto y misiones exploratorias; en lo segundos, “misiones de migración, seminarios y conferencias”; en los terceros, “capacitación, plataformas de cooperación, intercambios de expertos, hermanamientos, cooperación educativa y proyectos y programas focalizados”. 5. Como ya he indicado, la Comunicación de 21 de mayo es la aportación de la UE al diálogo que tendrá lugar el próximo mes de octubre en el seno de la Asamblea General de las Naciones Unidas, el segundo que se celebra de 2006, siendo importante recordar que el primero, tal como pone de manifiesto un documento de la OrganizaciónInternacional de las Migraciones, “situó a la migración inequívocamente en la agenda para el desarrollo de los países y otras partes interesadas en todo el
  • 7. 7 mundo”, y que también llevó a la creación del “Fórum Mundial sobre Migración y Desarrollo”. Sobre este Forumy sus propuesta para el Diálogo de Alto Nivel del próximo mes de octubre, recomiendo la lectura del documento presentado el 30 de abril, en el que se plantea cuál la razón y necesidad de potenciar la dimensión del desarrollo en las relaciones entre este y la migración, respondiendo en estos términos: “It is by now clear that migration contributes to development and poverty reduction under certain conditions. Migrants often bring higher income and more opportunities to their families and communities. However, there remain many downsides to migration, including high transaction costs, lack of protection, high human and social costs, dependencies and social tensions within families and societies. Governments can help unlock the potential each migrant holds for development in the country of origin and destination. They can provide migrants with the fitting key in each context by an adequate policy mix, comprehensive legal frameworks and cooperation. Coherent development policies that fully incorporate migration are often better equipped to maximize the benefits and minimize the downsides of migration. Governments that ensure the rights, protection and empowerment of migrants can help them seek safe and gainful opportunities that also bring valuable development outcomes”. Por cierto, muy positiva me parece su recomendación de utilizar las redes sociales, con cita expresa de Twitter y Facebook, para difundir los trabajos de la Comisión. El documento de posición de la OIM ante la futura reunión de la Asamblea General me parece importante en cuanto que formula varias recomendaciones de interés para mejorar la gobernanza de la migración, “particularmente el nexo entre la migración y el desarrollo a escala local, nacional, regional y mundial”, previa manifestación de la importancia que ha adquirido el fenómeno migratorio a escala mundial, afirmando con buen conocimiento de causa que “Estamos en una era de movilidad humana sin precedentes, donde, como nunca antes, hay enormes cantidades de personas que viven fuera de su país o región de origen. La migración es una cuestión de actualidad, pertinente a todos los países en todas las regiones, ya se trate de países de origen, tránsito o destino o de una combinación de los mismos. Habida cuenta de las tendencias demográficas y de desarrollo, así como de la demanda laboral, en este Siglo XXI la migración a gran escala ha de ser inevitable, necesaria y conveniente. Dada la creciente movilidad humana y su posible aceleración para convertirse en una “megatendencia” en este siglo, los gobiernos reconocen la importancia de la concertación sobre cuestiones migratorias, así como la pertinencia de la migración de cara a los tres pilares del desarrollo sostenible —económico, social y medioambiental— y al marco para el desarrollo después de 2015”. La OIM solicita que el diálogo de alto nivel permita “mejorar la percepción pública que se tiene de los migrantes”, desde la perspectiva, muy correcta a mi parecer, de que se aborde “como un proceso que debe encauzarse y no como un problema que hay que resolver”, con datos estadísticos que permitan conocer mejor la realidad; también propone “incorporar la migración en la planificación para el desarrollo”, ya que afecta a los tres pilares del desarrollo sostenible (económico, social y medioambiental); “proteger los derechos humanos de todos los migrantes”, velando por el cumplimiento de todas las normas, en especial las laborales y de protección social, con un nuevo llamamiento a un proceso controlado de regularización, es decir “Alentar a todos los
  • 8. 8 Estados a considerar la posibilidad de regularizar la situación de migrantes irregulares de larga fecha, que no hayan tenido ningún problema de orden jurídico, para mejorar su protección y su contribución en materia impositiva”; “gestionar la migración en situaciones de crisis”, reconociendo la importancia de la migración temporal y circular, no sólo pues en relación a las necesidades laborales de los países de acogida y de origen, sino también “a la hora de facilitar la recuperación consecutiva a situaciones de crisis y la adaptación al cambio climático y la degradación medioambiental”; en estrecha relación con la primera recomendación se encuentra la de “fomentar una formulación de políticas sobre la migración que se fundamente en los hechos y en los conocimientos”, con la mejora de todos los datos estadísticos disponibles que permitan poner en marcha políticas migratorias beneficiosas tanto para los migrantes como para los países, y entre su propuestas concretas destaca, al igual que ya lo ha hecho, la Comisión Europea, “elaborar periódicamente perfiles migratorios para así promover una mayor coherencia política y una formulación de políticas que se fundamente en los hechos”; por último, y no menos importante, es la llamada a “promover la coherencia política y el desarrollo institucional”, mejorando las posibilidades de migrar con respeto de la normativa, combinando tanto “las necesidades de los mercados laborales como las prioridades de la asistencia en materia de desarrollo”. 6. La Comunicaciónde la Comisión, que continua en la línea de la presentada hace un año y medio, incluye las propuestas europeas ante la próxima sesión de la Asamblea General de la ONU y responde igualmente a la petición formulada por el Consejo Europeo en su reunión de 29 de mayo de 2012 de adoptar “un enfoque más ambicioso y prospectivo” en este ámbito. A) La Comisión plantea en primer lugar la necesidad de disponer de “una visión ampliada” del vínculo entre migración y desarrollo, ampliando el espectro de cuestiones a abordar y no centrándose sólo en las más tradicionales (remesas, fuga de cerebros, migración circular, …), de tal manera que se aborde el impacto de movilidad y su impacto en el desarrollo económico de los Estados, así como también en el social y medioambiental. Coincido con la Comisión en que la migración es tanto “una oportunidad y un desafío para el desarrollo”, y de ahí la extraordinaria importancia de su buena gestión. Piénsese, por ejemplo, como una migración bien gestionada puede evitar fugas incontroladas de cerebros en ámbitos (ej: sanidad) donde son muy necesarios para los países de origen, y al mismo tiempo como reducir tensiones sociales que alimentan a las fuerzas populistas. De todas formas, la importancia de esa buena gestión pasa por una política de integración adecuada puesta en marcha por los países de destino, e incluso aquellos que más han apostado por ella no se libran de conflictos significativos, como lo demuestra el muy reciente de la capital sueca Estocolmo. Para la Comisión, además de la ampliación de la agenda de desarrollo y migración, debe reconocerse que esta y la movilidad de las personas actúan “como factores de capacitación y desarrollo”, y que ha de prestarse mucha más atención de lo que se ha hecho hasta ahora a la interrelación “entre el cambio climático, la degradación medioambiental y la migración”. B) Sobre el respeto y protección de los derechos humanos la Comisión recuerda en primer lugar el amplio arsenal normativo de que disponemos en el seno de la UE para hacerlos efectivos y también para tratar de garantizarlos en terceros países en el marco
  • 9. 9 de la política de cooperación, y justamente en el Consejo de hoy y mañana está prevista la firma de un acuerdo con Marruecos. Dos referencias legales en el documento comunitario llaman mi atención: de una parte, junto a la amplia cita de normas internacionales en la materia que garantizan los derechos de los migrantes (por cierto, incluido el Convenio 189 de la OIT de 2011 sobretrabajadores domésticos, aún no ratificado por el Reino de España”) se plantea la necesidad, que comparto, de “desarrollar políticas y adoptar medidas para promover los derechos humanos de las personas en situación irregular”; pero, pocas líneas después, se argumenta que no puede ratificarse la Convención de laONU de 1990 sobre protección de los derechos de los trabajadores migratorios ysus familias porque su “insuficiente distinción entre los derechos económicos y sociales de los trabajadores migrantes regulares e irregulares se aparta de las políticas nacionales y de la UE..”, y se añade sorprendentemente, y lo digo en relación con lo que acabo de exponer, que los instrumentos normativos de la UE (quiero pensar que se refiere fundamentalmente a todas las Directivas emanadas en la materia) “proporcionan una protección amplia tanto para los migrantes regulares como irregulares”. Que esa protección tenga esa intensidad es posible en algunos países (y España, con muchos matices y retrocesos con el gobierno actual) podría entrar en ese perfil, pero desde luego las normas que ha dictado la UE y que he ido analizando en el blog y en artículos doctrinales sobre extranjería ponen el acento en la protección de los derechos de las personas migrantes en situación regular de forma muy preferente, aunque bien es cierto, como se encarga de recordar el documento que una Directiva especialmente importante, como la 2009/52/CE, relativa a las sanciones por empleo irregular, “no establece ninguna sanción contra los trabajadores migrantes que se encuentran en situación irregular, sino que se centra en los empleadores que abusan de los migrantes en situaciones vulnerables”. Sí.., pero recuérdese que el descubrimiento de la situación de irregularidad no abrirá la vía para la permanencia regular en el Estado en la que se produzca (algo, por otra parte, que difícilmente puede encajar en las competencias de la UE en materia de inmigración). Las dudas que la Comisión tiene sobre esta importante cuestión se ponen claramente de manifiesto cuando propone estudiar la posibilidad de estudiar la revisión de la Convención de 1990, revisión “adaptada a la realidad y los desafíos del Siglo XXI”, que a mi parecer, y esto ciertamente no lo dice el documento, pasa por fortalecer los mecanismos de migración regular y también por evitar situaciones de desprotección política, económica y social de aquellos que se encuentran (y no se olvide que en una gran mayoría de forma involuntaria) en situación irregular. La Comisión también pone el acento en reforzar la situación de las personas migrantes por medio de una migración regular ordenada y segura, con especial atención a la lucha contra la trata de seres humanos, en donde ciertamente se ha dado un paso importante en la UE con la aprobación de la Directiva de 2011. En conclusión sobre este importante aspecto de la política migratoria, la Comisión pide que todos los Estados garanticen la protección de los derechos humanos de los migrantes, ratificando los instrumentos normativos internacionales vigentes, con una petición que me sigue suscitando dudas en relación con otras manifestaciones del
  • 10. 10 documento, cual es que todos los Estados “deberían respetar la dignidad y defender los derechos humanos y fundamentales de los migrantes, independientemente de su estatuto jurídico”, y compartiendo plenamente por otra parte su petición de adopción de medidas contundentes contra los empleadores que exploten a los migrantes, tanto en situación regular como irregular, debiendo además facilitarse a todos aquellos que se propongan migrar una información objetiva y adecuada “sobre los procedimientos de inmigración, sus derechos y las condiciones sociales y económicas en el país de destino previsto”. C) En el Diálogo de alto nivel también se abordará cómo fortalecer las alianzas y cooperación en el ámbito de las migraciones internacionales con el objetivo de integrarlas eficazmente en las políticas de desarrollo. En este apartado, la Comunicación recuerda y reitera, poniendo al día datos, aquellos expuestos en la Comunicación de 2011 y a la que ahora me remito, destacando que una clara manifestación por parte de la UE de considerar la migración como un ámbito prioritario de su política exterior es que se hayan comprometido “casi mil millones EUR en más de 400 proyectos relacionados con la migración entre 2004 y 2012”, así como también la promoción de perfiles migratorios que puedan ser de interés para los objetivos y necesidades tanto de los países de acogida como de origen, y proponiendo un avance sustancial del intercambio de conocimientos y experiencias entre ciudades, en ámbitos tan relevantes como son “el acceso al mercado de trabajo, la planificación y las estructuras”. Los mensajes que traslada a la reunión de octubre es que “Todos los Estados deberían participar en la cooperación y el diálogo internacional con los socios pertinentes a fin de identificar prioridades comunes y reforzar la gobernanza de la migración bilateral y regional”, y que “los donantes y otros agentes del desarrollo deberían integrar de manera efectiva las cuestiones de migración y movilidad en sus políticas e instrumentos de desarrollo”; también se pide, y es importante, disponer de bases de datos adecuadas que permitan conocer cuál es la realidad del fenómeno migratorio, y que haya una mejora de las relaciones entre todas las agencias de la ONU y las organizaciones internacionales especializadas en el ámbito de la inmigración, para evitar duplicidades innecesarias y un mejor aprovechamiento de los recursos. D) Por último, el Diálogo tiene previsto tratar de una cuestión que adquiere cada día más relevancia y a la que ya he dedicado atención en otras entradas del blog, cuál es la movilidad laboral internacional y regional y sus efectos en el desarrollo, y es perfectamente comprensible que se haga mención del derecho a la libre circulación de personas y trabajadores en la UE (más desarrollado la primera que la segunda en la práctica) y a los mecanismos de reconocimiento de titulaciones profesionales para hacerla efectiva en el ámbito laboral., si bien queda todavía por hacer no sólo a escala europea sino también a escala internacional en un ámbito especialmente importante como es el de “la transferibilidad de los derechos de pensión y otros derechos sociales”. Al tomar como punto de partida el marco europeo, la UE traslada a la ONU su mensaje de que todos los Estados “deberían revisar las barreras existentes a la movilidad de las personas, con vistas a eliminar las barreras que no están justificadas desde el punto de vista de la seguridad y que obstaculizan innecesariamente la competitividad económica y la integración regional”, con la promoción tanto de programas de desarrollo, certificación de competencias y reconocimiento de titulaciones, como de estudios de tendencias y necesidades de determinados perfiles migratorios según las zonas geográficas de referencia. La Comisión insiste en pedir el desarrollo y facilitación de la
  • 11. 11 migración circular, y la potenciación de acuerdos en materias laborales y Seguridad Social, poniendo de manifiesto que “el acceso efectivo a la seguridad social en los países de acogida, así como la transferibilidad de los derechos sociales y de pensión, en particular a través de acuerdos bilaterales o regionales, … podría facilitar la movilidad y la migración circular, además de ser un factor disuasorio para el trabajo irregular.”. Buena lectura de los documentos.