Rapport av Anders NIlsson om regeringens förslag till speciella ekonomiska zoner.

1. Nystartzoner – möjligheter, hot eller
retoriskt slag i luften?
Anders Nilsson

2. 2

3. 3
Nystartzoner – möjligheter, hot
eller retoriskt slag i luften?
Anders Nilsson
Tankeverksamheten inom Arbetarrörelsen i Göteborg

4. 4
Författarna svarar själva för framlagda uppfattningar och slutsatser i
Tankeverksamhetens skrifter.
Ansvarig utgivare: Ann-Sofie Hermansson
www.tankeverksamheten.se
redaktion@tankeverksamheten.se
ISBN 978-91-87077-18-0
Göteborg 2012

5. 5
Nystartzoner – möjligheter, hot
eller retoriskt slag i luften?
Finansdepartementets betänkande Nystartzoner (SOU 2012:50) är ute på
remiss. I stadsdelar med ”utbrett utanförskap” vill regeringen införa vad som
med ett mindre innovativt språkbruk brukar benämnas Ekonomiska frizoner
eller mer egentligt Speciella ekonomiska zoner (eng. Special Economic Zones,
SEZ), vilket är ett i litteraturen etablerat samlingsbegrepp för olika typer av
mindre reglerade och lägre beskattade geografiskt definierade områden.
Tankeverksamheten inom Arbetarrörelsen i Göteborg är inte remissinstans,
och att nagelfara detaljerna i utredningens förslag ter sig mindre menings-
fullt. Vi tar i stället tillfället i akt att granska den mer fundamentala frågan om
det finns någon samhällsekonomisk nytta med Speciella ekonomiska zoner i
utvecklade ekonomier och om det är verkningsfulla inrättningar för att bana
väg till anställning för människor som har svårt att göra sig gällande på den
reguljära arbetsmarknaden.
Speciella ekonomiska zoner är annars mest vanliga i utvecklings- och
tillväxtländer med syfte att attrahera utländska direktinvesteringar. Ofta
kontrasterar dessa mot en i övrigt byråkratiskt reglerad och kringgärdad
inhemsk marknad. Det finns välbelagd kritik att SEZ i utvecklingsländer i
många fall leder till rovdrift av arbetskraft och felinvesteringar i förhållande
till landets egna utvecklingsbehov. Men det finns även exempel på speciella
ekonomiska zoner som har initierat positiva utvecklingsspiraler med sprid-
ningseffekter i omlandet genom exportdriven sysselsättningsökning, teknik-
överföring och så småningom avancemang på förädlingsvärdetrappan, med
över tid stigande levnadsstandard och förbättrade arbetsvillkor, i synnerhet i
Kina och Sydostasien men även på andra håll (World Bank 2008).
Normstyrka och institutionella förhållanden i landet som står för värdskapet
för dessa zoner för utländska direktinvesteringar torde vara utslagsgivande
för dess utfall, t.ex. med avseende på vad en del utvecklingsekonomer kallar
"nationell koherens" och Gunnar Myrdals distinktion mellan soft och hard
states (Esser et al 1996; Myrdal 1968). Faktorer av betydelse i samman-
hanget är t.ex. graden av korruption och rättssäkerhet.

6. 6
Teorier om Urbana företagszoner
I utvecklade ekonomier har försök med speciella ekonomiska zoner gjorts i
resurssvaga och socialt eftersatta urbana områden för att stimulera ny-
företagande och sysselsättning, så kallade Urban Enterprise Zones (UEZ),
ibland även i avfolkningsbygder för att motverka stagnationen. I dessa fall är
syftet inte att attrahera utländska direktinvesteringar och få till stånd export-
driven tillväxt och sysselsättning, utan sådana zoner har ursprungligen
motiverats av s.k. utbudsteorier (Supply Side Economics) som lanserades av
amerikanska ekonomer som Robert Mundell och Arthur Laffer under 1970-
och 80-talen ("Reaganomics"), med antagandet att det mest effektiva sättet
att åstadkomma tillväxt och sysselsättning är att sänka barriärer för produk-
tion genom avregleringar och skattesänkningar (Ettlinger & Linden 2012).
Enligt dessa teorier leder sänkta skattesatser inte nödvändigtvis till mins-
kade skatteintäkter, då stimulansen av produktionen antas expandera
skattebasen så att skatteintäkterna rentav ökar. Det illustreras av den s.k.
Lafferkurvan, vilken enligt anekdoten för första gången ritades på fri hand år
1974 på ett ölglasunderlägg på en bar i Washington av dess upphovsman
(figur 1). Men vid de tillfällen då utbudsteoretikernas antaganden om ”dyna-
miska effekter” har provats i fullskaleexperiment - i Förenta staterna med
Reaganadministrationens skattesänkningar på 1980-talet och Bushadmini-
strationens i början av 2000-talet, i Sverige med skattereformen i början av
1990-talet - har förhoppningarna inte infriats.
Figur 1. Lafferkurva

7. 7
Utbudsteorier och Lafferkurva har få uttalade anhängare i dag, vare sig i
forskarvärlden eller i politiken. Skattesänkningar för speciella ekonomiska
zoner vars syfte inte är att attrahera utländska direktinvesteringar och öka
exporten kan knappast hållas som ett vinna-vinnakoncept. I själva verket
torde en skattesubventionerad sysselsättningsökning på ett ställe i samhälls-
ekonomin alltid leda till bortfall på andra håll. Det kan legitimeras med ett
omfördelningsargument, att det handlar om att flytta arbetstillfällen och
inkomster från bättre ställda stadsdelar till sämre. Men för att det ska vara
giltigt fordras att utjämnande effekter verkligen är påvisbara. Till det ska vi
återkomma.
Tre mekanismer är i verkan här. För det första - om skattesänkningarna inte
ska vara ofinansierade, vilket inte är hållbart på sikt, måste de antingen
kompenseras av motsvarande skattehöjningar på annan ekonomisk aktivitet,
eller av minskade offentliga utgifter. I båda fallen har det åtstramande
effekter för sysselsättningen där det har sin verkan. För det andra handlar
det om att med manipulation av prisbildningen förskjuta efterfrågan från
varor och tjänster som konsumenterna är beredda att köpa utan skatte-
subventioner till sådana som fordrar sänkt beskattning för att vara konkur-
renskraftiga. Det behöver inte betyda att det är ett nollsummespel, då det kan
handla om att överföra efterfrågan från arbetskraftsextensiv sysselsättning
till arbetskraftsintensiv, men det finns alltid en nedsida. För det tredje, vilket
den avslutande genomgången av några praktiska försök med speciella
ekonomiska zoner visar, tenderar etableringen av arbetstillfällen i dessa
främst handla om redan existerande jobb som flyttas in i zonen för att
komma i åtnjutande av de mer fördelaktiga villkoren.
Som påpekades lyser i dag uttalade anhängare av utbudsteorierna med sin
frånvaro. Däremot har två närbesläktade argumentationslinjer förts fram i
debatten om speciella ekonomiska zoner i utvecklade länder. Den ena tar sin
utgångspunkt i teorin om överskottsbördor eller dödviktseffekter. Enligt
denna leder beskattning i sig alltid till nettoförluster för samhället. Den
ekonomiska aktivitet som följer av offentliga utgifter ersätter inte fullt ut det
bortfall som uppstår där skatter tas ut. Resonemanget är att beskattning har
negativa sidoeffekter i form av s.k. "skattekilar". Människor väljer fritid i
stället för arbete när avkastningen av det senare avtar, samtidigt som skatte-
bördan driver ut ekonomiska aktiviteter i en informell sektor där kraven på
produktivitet är lägre.
Ursprunget till teorin om överskottsbördor och dödviktseffekter finns i
modellresonemang hos äldre, i dag kanoniserade och aktade national-
ekonomer som Alfred Marshall (1842-1924) och John Hicks (1904-1989),
och försvarar alltjämt en plats i grundkursernas läroböcker. Men egentligen
är 1980-talets utbudsteorier - numera i vanrykte som ”voodoo-ekonomi” -
ingenting annat än en spegelbild av dessa äldre tankar. I det ena fallet hand-
lar det om negativa nettoeffekter för samhällsekonomin av beskattning

8. 8
överhuvudtaget, i det andra om dynamiska krafter som frigörs om skatte-
uppbörden reduceras.
Det har upprättats tabeller som med imponerande precision visar dödvikts-
effekter på decimalnivå för olika typer av skatter och offentliga utgifter (t.ex.
Hansson 1984). Men det empiriska underlaget är bräckligt. Resultaten är i
hög grad beroende av vilka förutsättningar som valts för den teoretiska
modell enligt vilken beräkningarna görs. Det råder inget tvivel om att tröskel-
effekter av olika slag kan vara av betydelse för utbudet av arbetskraft och
vilken sysselsättning som kommer till stånd, men det torde snarare handla
om skattesystemets utformning än själva förekomsten av skatt och dess höjd.
Försök att i jämförande ekonometriska studier mellan länder beskriva sam-
band mellan skattekvot, sysselsättning och tillväxt visar på starkt skiljaktiga
resultat beroende på valet av metod och beräkningsmodell, urval av länder
och tidsperioder. Olika forskare drar starkt skiljaktiga slutsatser (Nilsson &
Nyström 2005).
Det finns således inget robust empiriskt stöd för teorin om generellt verk-
ande överskottsbördor eller dödviktseffekter. Om vi lämnar teorins höga
abstraktionsnivå och närmar oss markhöjd säger oss redan intuitionen att
antagandet att människor väljer fritid istället för arbete på grund av att det
senare är föremål för beskattning är en absurd förklaring till låga sysselsätt-
ningsnivåer i resurssvaga och socialt eftersatta förortsområden. Dödvikts-
teoretikerna har inget svar på frågan varför människor i den ekonomiska
geografins mera gynnade territorier som beskattas mer än låginkomsttagare
tycks befinna sig i en annan ”incitamentsstruktur” som i deras fall resulterar i
en hög sysselsättningsgrad.
Dock kan man i sammanhanget notera att materiella incitament för arbete
för människor som lever på försörjningsstöd ofta är svaga eller rent av
obefintliga, då varje tillkommande inkomst leder till motsvarande reducering
av stödet. Det är emellertid ett argument för översyn av regelverket kring
försörjningsstöd snarare än för införande av speciella ekonomiska zoner i
områden med många mottagare av dessa. Samtidigt bör det understrykas att
motiven för arbete är komplexa och inte låter sig beskrivas inom ramen för
en endimensionell marknadsmodell av Homo economicus’ materiella
nyttomaximering (Herzberg et al 1993).
Det finns anledning att fundera över konsekvenserna av en politik som
inriktas på att från ovan manipulera människors beteende med ekonomiska
bestraffningar och belöningar - och vad för slags samhälle det leder till.
Tanken går till Skinner-boxen och Pavlovs hundar. Vi hamnar långt ifrån
socialdemokratins ideal om en demokratisk, social och produktiv
samhällsgemenskap som ger människor goda skäl att känna mening och

9. 9
sammanhang i tillvaron. 1 Samtidigt får man konstatera att den nyliberala
ekonomismens motsägelsefulla kombination av diaboliskt utformade materi-
ella incitament för arbete på mikronivå - och på makronivå en ekonomisk
politik för att upprätthålla en icke-inflationsdrivande arbetslöshet (NAIRU) -
inte har visat sig vara en framgångsrik väg att åstadkomma en hög syssel-
sättningsgrad. Man kan här tänka sig ett motiv för en skicklig politisk teck-
nare: en människa som obönhörligt kläms allt hårdare mellan en skruv som
vrids åt underifrån (materiella incitament) och ett orubbligt tak (NAIRU).
Det finns naturligtvis en sanning i konstaterandet att där det finns beskatt-
ning finns det också en informell sektor med lägre krav på produktivitet. Men
om vi höjer blicken ser vi att i internationell jämförelse är den informella
sektorn mer utbredd i fattiga länder med bräckliga skattesystem och små
skatteintäkter än i högskatteländer (LO TCO Biståndsnämnd 2009).
Även om vi skulle anta att dödviktsteoretikerna har rätt så levererar de
egentligen inte argument för speciella ekonomiska zoner, utan för en generell
sänkning av beskattningsgraden i hela samhället. Det är inte orimligt att anta
att speciella ekonomiska zoner med denna logik i själva verket är att betrakta
som etappmål. Lägre beskattning i speciella zoner, geografiskt eller bransch-
mässigt definierade, torde leda till krav på motsvarande skattesänkningar på
angränsande marknader som hamnar under asymmetriskt konkurrenstryck,
med successiva spridningseffekter i allt vidare cirklar i samhället.
”Ekonomisk frihet” och sysselsättning
Den andra argumentationslinje som har förts fram i debatten lägger tonvikt
mera på omfattningen av arbetsmarknadens reglering än skatternas höjd.
Det finns olika index som gör anspråk på att visa graden av ”ekonomisk fri-
het” i olika länder. Ett sådant är det s.k. IMD-indexet, som årligen tas fram av
en renommerad schweizisk handelshögskola. En jämförelse mellan länders
rankning i IMD-indexet och sysselsättningsgraden hos immigranter tycks vid
första anblicken ge fog för slutsatsen att det finns ett samband - och att det
framför allt är grupper med svag ställning på arbetsmarknaden som drabbas
av regleringar (Munkhammar & Nilsson 2010).
1En skinner-box är en anordning för experimentella studier av djurs beteende, särskilt inlär-
ning och betingning. Boxen är uppkallad efter dess uppfinnare, den behavioristiska psykolo-
gen B.F. Skinner. Boxen består av ett utrymme för ett djur och en mekanism som djuret kan
använda för att framkalla händelser. Till exempel kan mekanismen vara utformad så att
djuret serveras mat varje gång den rör vid en knapp. Pavlovs hundar avser experiment av
den ryske behavioristen Ivan Pavlov som rörde salivbildningen i hundars munnar när de
serveras mat. Om Pavlov ringde en klocka innan de fick mat, kom hundarna så småningom
att utsöndra saliv redan vid ljudet av klockan.

10. 10
Om det skulle vara sant är det ett alarmerande budskap, då en stor del av
arbetsmarknadens reglering har tillkommit just i syfte att skydda dem som
har en svagare ställning. Har reformerna varit missriktade? Är det i själva
verket otyglade marknadskrafter som bäst tjänar dem som har svårast att
göra sig gällande? I så fall finns ett starkt argument för riktade avregleringar
av arbetsmarknaden, t.ex. för ungdomar eller i resurssvaga förortsområden.
Om vi emellertid synar sambandet mellan IMD-indexet och immigranters
sysselsättningsgrad närmare finner vi en omständighet som komprometterar
resonemanget. Det finns ytterligare en variabel i sammanhanget, nämligen
om immigranter är flyktingar eller arbetskraftsinvandrare. Länder som
Förenta staterna och Canada, vilka ligger högt både i IMD-indexet och när det
gäller immigranters sysselsättning, har liten flyktinginvandring. Båda har
kritiserats av Unicef för att föra en immigrationspolitik som är starkt inriktad
på den egna ekonomiska nyttan. Medan Danmark, som också ligger högt i
IMD-indexet men främst haft flyktinginvandring, har jämförelsevis låg syssel-
sättningsgrad bland immigranter. Andra undantag är Spanien, Italien och
Grekland, som förenar de mest reglerade arbetsmarknaderna enligt IMD-
indexet med (åtminstone var det så före eurokrisen) de högsta sysselsätt-
ningsgraderna för immigranter i OECD-området.
Insiders och outsiders
Jämförelsen mellan index för ekonomisk frihet och immigranters sysselsätt-
ning levererar således inte något avgörande argument för nyttan av speciella
ekonomiska zoner. Samtidigt är det onekligen så att en del av arbetsmarkna-
dens regleringar har tillkommit inte för att skydda de mest utsatta utan för
att värna intressena hos dem som befinner sig på insidan. Den lägre registre-
rade arbetslösheten för ungdomar i Danmark i jämförelse med Sverige är
visserligen till en del en statistisk synvilla, men till en del en realitet till följd
av att det svenska anställningsskyddet är till fördel för äldre arbetstagare.2
Sverige hör också till de EU-länder som har den högsta sysselsättningsgraden
för åldergrupper över 50 år, medan Danmark i den tabellen ligger i botten
(Eurostat). Den svenska lagen om anställningsskydd är således effektiv för
att uppnå ett av dess uttryckliga syften, nämligen att värna äldre arbetsta-
gares ställning. Men det har ett pris i den andra ändan av åldersskalan - vilket
2Yrkesutbildningar i Danmark är utformade som lärlingsanställningar. Det innebär att
samma andel arbetslösa ungdomar i förhållande till befolkningen i åldergruppen ger ett lägre
arbetslöshetstal i Danmark än i Sverige, då arbetslösheten anges i förhållande till
arbetskraften i åldersgruppen. I Danmark blir denna större då samtliga ungdomar i
yrkesutbildning räknas dit, medan svenska ungdomar i gymnasieskolans yrkesinriktade
program, i yrkeshögskolan och andra yrkesutbildningar räknas som studerande. Sett över tid
och konjunktur är nära halva skillnaden i talen för ungdomsarbetslöshet i Danmark och
Sverige en följd av denna definitionsmässiga olikhet, som många svenska debattörer med
bestämda uppfattningar i frågan tycks obekanta med.

11. 11
också ett motsatt gynnande av ungdomar skulle ha med den kanske allvarlig-
are följden att äldre har svårare än yngre att vid arbetslöshet finna en ny
anställning.
Här handlar det om avvägningar mellan intressena hos insiders och outsiders.
Det kan finnas skäl att pröva om rättigheter för dem på insidan verkar ute-
stängande för dem på utsidan med följder som är svåra att försvara utifrån
en rationell allmännytta eller ett rättviseperspektiv. Vi hamnar här i kontro-
versiella frågor där särintressen ställs mot varandra, såväl för dem vilka
försvarar uppnådda rättigheter som för dem som har något att vinna på att
rulla tillbaka dem. Ett påtagligt drag i den svenska debatten är att förslag om
förändringar i arbetsrätt och skatteuttag som uppenbart skulle gynna arbets-
givarintresset (åtminstone på kort sikt) på bekostnad av arbetstagarintresset
ofta kläds i en altruistisk skrud av omsorg om de minst lyckligt lottade, vilka i
retoriken framstår som dem för vars skull förändringarna bör genomföras.
Man kan i sammanhanget notera ett stegrat politiskt intresse för statliga
ingrepp i intresseavvägningar som i Sverige traditionellt överlämnats åt
arbetsmarknadens parter att avgöra genom förhandlingar, kollektivavtal och
mekanismer för tvistelösning. Men om det är så att rättigheter för insiders
verkar diskriminerande för outsiders ter det sig faktiskt som den sämsta
tänkbara lösningen ur både rationell synvinkel och i ett rättviseperspektiv,
att via lagstiftning upphäva eller försämra dessa rättigheter i outsider-täta
områden och lämna dem intakta för insiders.
Skatter och sysselsättning
Man kan ifrågasätta om det svenska skattesystemet under senare decennier
varit optimalt för att främja sysselsättningen. Likformig beskattning leder
inte nödvändigtvis till lika beskattning. Ett företag med tjugo anställda, en
omsättning om 15 miljoner kronor och en vinst om 1,5 miljoner per år får
betala avsevärt mycket mer till skatteverket än ett annat företag med samma
omsättning och vinst med tio anställda. Kombinationen av arbetsgivare-
avgifter och löneskatter gynnar verksamheter med höga förädlingsvärden
per anställd och missgynnar arbetskraftsintensiv produktion. I detta finns en
drivkraft till arbetsbesparande teknisk förnyelse och modernisering. Model-
len har sitt ursprung i efterkrigstidens brist på arbetskraft och stora rationa-
liseringspotentialer. Under tjugo år har emellertid den svenska arbetsmark-
naden präglats av överskott på arbetskraft i förhållande till antalet arbets-
tillfällen. Men den samhällsekonomiska nyttan av ett omvandlingstryck som
driver på strukturomvandling, modernisering och produktivitetstillväxt
torde dock bestå - även om det har ett pris.
1980-talets försök att skydda landet från den internationella konkurrensens
verkningar med devalveringar för att främja lönsamhet och sysselsättning,
något som ytterligare försvagade en redan svag produktivitetstillväxt, manar

12. 12
inte till efterföljd. Politiken medverkade till att bygga upp starka spänningar i
samhällsekonomin, vilka briserade i 1990-talskrisen. Strukturomvandlingens
skapande förstörelse kan för en tid skjutas upp med olika typer av skydds-
åtgärder, men blir desto kraftigare när den väl spränger igenom vallarna.
Tanken på ett tudelat skattesystem som säkerställer både incitament till
förnyelse och modernisering i den internationellt konkurrensutsatta sektorn
och ger utrymme för arbetskraftsintensiva inhemska sektorer må mot denna
bakgrund te sig lockande, men svårigheterna att i praktiken konstruera ett
sådant med rättssäker kontroll över gråzoner och oönskade tröskeleffekter
ter sig i det närmaste oövervinneliga. En väg är punktvisa, selektiva insatser
med lägre skatt för vissa branscher (hushållsnära tjänster, restaurangnäring-
en), grupper (ungdomar) eller speciella ekonomiska zoner i resurssvaga
stadsdelar. Men invändningarna mot detta gäller inte bara gränsdragnings-
problem och snedvridna konkurrensförhållanden som ofrånkomligen följer,
utan också mycket starka argument för ett likformigt skattesystem som
manipulerar den fria prisbildningen så lite som möjligt. Det handlar om vitala
funktioner för marknadsekonomins dynamik, det vill säga vad Joseph Schum-
peter kallade kreativ förstörelse och entreprenörsanda. Skattebestämda
skyddszoner för kommersiella företag som inte är livsdugliga i öppen kon-
kurrens måste i princip betraktas som lika skadliga för den samhällsekono-
miska utvecklingen på sikt som skyddstullar och statssubventioner i samma
syfte.3
Därtill kommer att diskussionen om detta inte bara kan föras utifrån vad som
syns i backspegeln. En anledning till det ihållande överskottet på arbetskraft
under de senaste tjugo åren är att befolkningen i yrkesaktiva åldrar har vuxit
snabbare än den i perioder starka jobbtillväxten, både genom stora tillträd-
ande ålderskullar och genom inflyttning från utlandet. Mellan åren 1990 och
2009 ökade befolkningen mellan 18 och 64 år med 550 000 personer (SCB).
Nu är vi emellertid på väg mot ett skifte i befolkningsutvecklingen. År 2015
börjar antalet personer i yrkesaktiva åldrar att stagnera i absoluta tal, sam-
tidigt som ökningen av andelen äldre tilltar. Demografin talar övertygande
om för oss att vi är på väg in i en längre period av tilltagande brist på arbets-
kraft, inte bara i Sverige utan i stora delar av OECD-området. Uppgiften för
arbetsmarknadspolitiken måste då ställas att hushålla väl med tillgängliga
arbetskraftsreserver. Att när denna situation nalkas öppna speciella skydds-
zoner för arbetskraftsintensiva verksamheter med låga förädlingsvärden
skulle vara irrationellt och till skada såväl för näringslivet som för den
samhällsekonomiska utvecklingen.
3I boken Jämlikhetsnormen (2012a) lägger Örjan Nyström och jag fram ett förslag om
progressiva arbetsgivareavgifter som en generell och enhetlig lösning för att främja
sysselsättning med lägre förädlingsvärden utan att dämpa omvandlingstrycket i sektorer
som konkurrerar med innovationer och produktivitetstillväxt. En sådan uppläggning skulle
samtidigt ge incitament för en sammanhållen lönebildning och motverka tendensen till
ökade inkomstskillnader, på samma gång som den borgerligt selektiva politikens problem
med gråzoner och snedvridna konkurrensvillkor undviks.

13. 13
Erfarenheter av Speciella ekonomiska zoner i utvecklade länder
Praktiska erfarenheter av speciella ekonomiska zoner i utvecklade länder är
blandade. Mest omfattande försök har gjorts i storstäder i Förenta staterna
med sinsemellan mycket skiftande program, både med geografiskt bestämd
avgränsning och med inriktning på särskilda etniska minoriteter. Det finns
utvärderingar som visar på en hyfsad jobbtillväxt för en del försök, men det
handlar om en låglönesektor som inte är lika förekommande och tillgänglig i
Europa - och knappast heller socialt önskvärd. En genomgång visar dock att
flertalet dokumenterade försök inte tycks ha infriat förväntningarna. Ett
vanligt tema i litteraturen är varför dessa program i praktiken inte levererar
de jobb som konventionell marknadsteori ställer i utsikt (Bates 1995; Blakely
et al 2010; Elwood 2002; Elvery 2009; Greenbaum 2004; Jenkins & Bennett
1999; Ladd 1994; Nowak 1997; Reese 2004; Stoecker 1997). Dock ska man
vara försiktig med att överföra erfarenheter från Förenta staterna till Europa,
då arbetsmarknadernas funktionssätt på de olika sidorna av Atlanten skiljer
sig åt i väsentliga avseenden.
Intressantare för svenskt vidkommande är försök i ”de gamla” EU-länderna. I
Storbritannien introducerade Thatcher-regeringen Enterprise Zones år 1979.
I en första etapp inrättades elva zoner i socialt utsatta stadsdelar, såväl för-
slummade innerstadsdelar i storstäder som förorter till mindre och medel-
stora industriorter som drabbats av nedläggningar. År 1982 utvidgades
försöket med ytterligare 13 zoner. Dessa områden undantogs från den fysi-
ska stadsplaneringen och nya investeringar gavs skattefrihet i tio år. Försö-
ket utvärderades av en statlig utredning år 1987 som konstaterade att
kostnaden mellan åren 1981 och 1986 uppgick till nära 300 miljoner pund.
Brutto redovisades 63 000 nya jobb, men merparten av dessa var redan
existerande arbetstillfällen som hade flyttats in till zonerna från andra
stadsdelar eller delar av landet. Nettot verkligt nytillkommande arbetstill-
fällen beräknades till 13 000. Resultatet betraktades som en missräkning och
ledde till att politiken lades om från Enterprise Zones till inrättande av Urban
Development Corporations, lokala partnerskap för stadsdelsutveckling (Hall
2002).4
Mest omfattande under senare år är det franska försöket med 41 Zones
Franches Urbaines (ZFU) som inleddes år 2004. Företag som lokaliseras i
ZFU:s får en femårig befrielse från arbetsgivareavgifter, statlig och kommu-
nal företagsskatt samt fastighetsskatt. Den hittills största, oberoende utvär-
deringen gjordes år 2009 av en grupp forskare som jämförde ZFU-områdena
med en kontrollgrupp urbana områden med i utgångsläget likvärdig socio-
4 Som ett framgångsrikt exempel på en speciell ekonomisk zon i Storbritannien brukar
Docklands i London framhållas. Detta tidigare ödelagda, centralt belägna hamnområde helt
utan bostadsbebyggelse har förvisso förvandlats till ett tillväxtområde, men är inte relevant i
diskussionen om speciella ekonomiska zoner i utsatta förortsområden. Det klena resultatet
för Thatchers Enterprise zones till trots annonserade Toryregeringen i fjol att den planerar
ett nytt program för sådana.

14. 14
ekonomisk status och sysselsättning. Utvärderingen konstaterade att syssel-
sättningen hade utvecklats mer gynnsamt i ZFU-områdena, men att två
tredjedelar av sysselsättningsökningen bestod av redan existerande jobb
som hade flyttats in till zonerna. Den höga arbetslösheten i ZFU-områdena
var i stort sett opåverkad. Kostnaden per nytillkommande jobb var anmärk-
ningsvärt hög, cirka 80 000 Euro per år, men forskarna avstod att lägga
någon värdering på detta i avsaknad av en jämförelsemodell med andra
program med liknande målsättningar (Rathelot & Sillard 2009). Medlen hade
räckt till att anställa åtminstone dubbelt så många personer i offentlig sektor.
Med anledning av rapporten riktade de franska statsrevisorerna kritik mot
ZFU som en misshushållning med allmänna medel.
Från Sverige finns inga erfarenheter av urbana speciella ekonomiska zoner,
men år 1997 införde den dåvarande socialdemokratiska regeringen ett
försök med nedsatta arbetsgivareavgifter i delar av Norrlands inland. Efter
en utvärdering som endast kunde påvisa obetydliga sysselsättningseffekter i
jämförelse med motsvarande områden med oförändrade arbetsgivareavgif-
ter lades programmet ner år 2007. Riksrevisionen granskade i efterhand
försöket och konstaterade att ”kostnaden per skapat arbetstillfälle blev
extremt hög” och att beslutet att avsluta det var sakligt välmotiverat (Riks-
revisionen 2008).
Avslutande kommentar
Såväl en kritisk teoretisk granskning som ett studium av praktiska erfaren-
heter från försök med speciella ekonomiska zoner i Nordamerika och Europa
leder till slutsatsen att dessa endast har marginell inverkan på sysselsätt-
ningen. De effekter som trots allt kan skönjas vittnar om exceptionellt höga
kostnader för det allmänna per nytillkommande arbetstillfälle. Den samhälls-
ekonomiska nyttan måste därmed betraktas som obetydlig eller rent av
negativ.
Träffsäkerheten i åtgärderna i förhållande till målgruppen synes därtill vara
låg, då flertalet tillkommande arbeten i de undersökta speciella ekonomiska
zonerna hade omlokaliserats från andra områden för att komma i åtnjutande
av de mer förmånliga villkoren. Den höga arbetslösheten i stadsdelarna i
fråga tycks inte ha påverkats i någon nämnvärd grad. Ändå kan tillkommande
näringsverksamhet spela en positiv roll i resurssvaga områden genom att
öka det lokala utbudet av varor och tjänster och bidra till grannskapsutveck-
ling i stadsdelen. Men det i och för sig välmotiverade förslaget i Finansdepar-
tementets betänkande, att minst en fjärdedel av arbetad tid inom ett företag
ska utföras av boende i området för att det ska få del av skattereduktionen,
kan bli ett svårforcerat hinder för omlokalisering av redan existerande
verksamheter, samtidigt som den jobbskapande effekten är liten. Frågan är

15. 15
om inte ”nystartzonerna” mest blir ett retoriskt slag i luften med få avtryck i
människors liv i de stadsdelar de förläggs till.
En jämförelse med vad motsvarande medel skulle kunna åstadkomma med
individanpassade insatser för att stärka människors anställningsbarhet med
utbildning, och om så erfordras kompletterat med behovsorienterat riktat
anställningsstöd, utfaller utan tvekan till betydande nackdel för en osyftad
och allmän subvention av anställningar i speciella ekonomiska zoner.
Samtidigt har studien givit vid handen att man kan ifrågasätta om skatte-
systemets utformning under senare decennier varit optimal för att främja
sysselsättningen. Det är dags att öppna dörren för en bred, förutsättningslös
översyn av hela skattesystemet, både med avseende på sysselsättningen och
på välfärdens finansiering.
Som Örjan Nyström och jag argumenterar för i boken Jämlikhetsnormen
kräver framgångsrika insatser för att bryta de starka tendenserna till polari-
sering på dagens arbetsmarknad ett skifte från traditionell omfördelnings-
politik och rigida, regelstyrda åtgärder till strategier för långsiktiga sociala
investeringar i humankapitalet i kombination med flexibla, behovsorien-
terade insatser på individnivå här och nu. Det är naturligtvis inte en fråga om
enbart skattepolitik utan också om arbetsmarknads-, utbildnings-, familje-,
barnomsorgs- och socialpolitik. Vi behöver knyta samman dessa olika områ-
den till en sammanhållen politik för att så långt det är möjligt mobilisera och
utveckla samhällets mänskliga resurser i den demokratiska, sociala och
produktiva samhällsgemenskapen.
Den här rapporten har inriktats på att kritiskt granska speciella ekonomiska
zoner som ett medel att främja högre sysselsättning och ett mer inkluder-
ande arbetsliv. Det är svårt att värja sig från slutsatsen att dessa snarare, i
den mån de åstadkommer några förändringar överhuvudtaget, blir ett steg i
den andra riktningen: mot en arbetsmarknad som skiktas och segregeras i
lager med inlåsningseffekter för dem som fastnar i zonen, vilken genom sin
karaktär av sekunda arbetsmarknad inte blir meriterande för anställning i
andra delar av arbetslivet. De socialt eftersatta stadsdelar det handlar om är
knappast betjänta av att ytterligare skiljas ut med stigmatiserande särdrag,
utan bör tvärtom få tillfälle att mobilisera och ta tillvara sina mänskliga
resurser i en riktning som normaliserar dem i förhållande till andra delar av
staden; således varken skattesänkningar eller särskilda EU/storstadsbidrag
utan hellre ta tillvara och utveckla vad som redan finns. Hic Rodhos, hic salta!5
Den som är intresserad av mer konstruktiva förslag för att främja detta
rekommenderas Örjan Nyströms och min bok Jämlikhetsnormen (2012a) och
vår rapport Dags att skrota ”Full sysselsättning”? (2012b).
5 Folkbildande uppgift: sök på Google!

16. 16
Referenser
Bates, T. (1995) “Why Do Minority Business Development Programs Generate So Little
Minority Business Development?”, Economic Development Quarterly 9, 1
Blakely, E. J. & Leigh, N. G. (2010) Planning Local Economic Development: Theory and
Practice. Los Angeles-London-New Delhi-Singapore-Washington DC: Sage Publications.
Elwood, S. (2002) “Neighbourhood Revitalization through ‘Collaboration’: Assessing the
Implications of Neoliberal Urban Policy at the Grassroot”, GeoJournal 58
Elvery, J. A. (2009) “The Impact of Enterprise Zones on Resident Employment: An Evaluation
of the Enterprise Zone Programs of California and Florida.” Economic Development
Quarterly 23, 1
Esser, K., Hillebrand, W., Messner, D. & Meyer-Stamer, J. (1996) Systemic Competitiveness.
New Governance Patterns for Industrial Development, London: Frank Cass
Ettlinger, M. & Linden, M. (2012) The Failure of Supply Side Economics, Washington: Center
of American Progress
Greenbaum, R. T. (2004) “Sitting it Right: Do States Target Economic Distress When
Designating Enterprise Zones?”, Economic Development Quarterly 18, 1
Hall, P. (2002) Urban and Regional Planning, London: Routeledge
Hansson, I. (1984) ”Marginal Costs of Public Funds for Different Tax Instruments and
Government Expenditures”, Scandinavian Journal of Economics. No. 86
Herzberg, F., Mausner, B. & Snyderman, B.B. (1993) The Motivation to Work, New Brunswick:
Transaction
Jenkins, N. T. & Bennett, M. I. J. (1999) “Toward an Empowerment Zone Evaluation”,
Economic Development Quarterly 13, 1
Ladd, H. (1994). “Spatially-Targeted Economic Development Strategies: Do They Work?”
Cityscape 3
LO TCO Biståndsnämnd (2009) Informell ekonomi, Stockholm
Munkhammar, J. & Nilsson, H. (2010) ”Ekonomiska frizoner bryter utanförskap”, GP 21/2
Myrdal, G. (1968) Asian Drama. An Inquiry into the Poverty of Nations, New York: Pantheon
Nilsson, A. & Nyström, Ö. (2012a) Jämlikhetsnormen, Göteborg: Tankeverksamheten
Nilsson, A. & Nyström, Ö (2012b) Dags att skrota ”full sysselsättning”?, Göteborg:
Tankeverksamheten
Nilsson, A. & Nyström, Ö. (2005) Den sociala demokratins andra århundrade?, Stockholm:
Atlas förlag
Nowak, J. (1997) “Neighbourhood Initiative and the Regional Economy”, Economic
Development Quarterly 11, 1
Rathelot, R. & Sillard, P. (2009) “Zones Franches Urbaines: quels effets sur l’emploi salarié et
les créations d’établissements?”, Économie et Statistique No. 415-416 (Summary in
English)
Riksrevisionen (2008) Sänkta socialavgifter – för vem och till vilket pris?, RiR 2008:16
World Bank (2008) Special Economic Zones. Perfomance, Lessons Learned, and Implications
for Zone Development, Washington

17. 17

18. 18
Anders Nilsson är en av Tankeverksamhetens redaktörer och har skrivit en rad böcker tillsammans
med Örjan Nyström, senast Jämlikhetsnormen, som Tankeverksamheten gav ut i september 2012.
Ansvarig utgivare: Ann-Sofie Hermansson
www.tankeverksamheten.se
redaktion@tankeverksamheten.se
ISBN 978-91-87077-18-0