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TEMA 4: LA POTESTAD TRIBUTARIA O PODER TRIBUTARIO.-
TEMA 5: PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES EN MATERIA TRIBUTARIA.-
Introducción.-
El poder público deviene de la concepción de que los hombres que viven en sociedad
“transfieren” el poder que la naturaleza les ha para defenderse y castigar a aquellos que
puedan atentar contra la preservación de su vida, y el mejoramiento de la calidad de
ella, a un ente abstracto llamado “Estado”.
Se trata pues de la voluntad de los hombres que desean vivir en sociedad, de renunciar a
los poderes que la naturaleza les dió, y transferirlos a ese ente llamado Estado, quien
será el único que tendrá el poder de defender a los hombres de manera colectiva o
individual, y de castigar a aquellos que puedan atentar contra la seguridad y
preservación de la vida de los hombres, y de sus bienes.
De todo lo anterior, pudiéramos decir, que el Estado y en consecuencia, el poder que
éste detenta, descansa en la voluntad de los hombres de asegurarse de que un poder
mayor al de ellos considerados individualmente, y por ellos consentido, cumpla con los
fines que persiguen todos y cada uno de los individuos que conforman el Estado.
Otra noción que es importante comprender para reflexionar sobre el tema de la potestad
tributaria es la siguiente:
La potestad tributaria modernamente, es decir la facultad del Estado de compeler a los
ciudadanos a transferirle coactivamente una porción de sus bienes, descansa sobre la
concepción de que si bien es cierto que el Estado tiene un poder mayor al de los
ciudadanos (como por ejemplo el de hacer leyes, el de obligar a su cumplimiento, el de
determinar quien no obedece la Ley), en razón de los fines que debe cumplir, tal poder
no puede ser tal que “destruya” o ponga en peligro los derechos que los hombres
consideran que tienen por naturaleza. Entre tales derechos podemos mencionar el
derecho a la vida, el derecho a poseer exclusivamente y de manera particular las cosas
que son producto del esfuerzo de cada hombre, es decir, de su trabajo.
Lo contrario sería atentar contra los mismos hombres y con el derecho que la naturaleza
les ha dado de luchar para su conservación y para proveerse de todo aquello que les
permita mejorar sus condiciones de vida.
Jhon Locke en su libro: Segundo Tratado sobre el Gobierno Civil nos dice: “Como el fin
del Estado es la preservación de la propiedad, y es por ello que los hombres viven en
sociedad, ello implica que a las personas debe permitírseles tener propiedades, pues si
perdieran tal derecho, no tendría sentido vivir en sociedad. Es decir, tener bienes, y que
nadie tenga el derecho de quitárselos ni total ni parcialmente sin su consentimiento.
Si no existe tal garantía, no tendría propiedad porque no podría decirse que se tiene
algo, cuando una persona tiene el derecho de quitárselo a uno sin su consentimiento.”
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Señala que el Estado nunca puede tener el poder para tomar para sí mismo la propiedad
de los súbditos sin el consentimiento de éstos, porque lo contrario equivaldría a dejarlos
sin propiedad. Ni siquiera el poder absoluto es arbitrario, por el hecho de ser absoluto.
(ya que en algunos casos puede requerirse que sea absoluto)Y aún en aquellos casos en
que lo es, tiene que limitarse a cumplir con sus fines.
En otras palabras, lo que justifica que el Estado pueda compeler a un hombre, es el fin
para el cual al Estado se le transfirió ese poder, que es en definitiva el garantizar a todos
y a cada uno de los hombres la vida pacífica. Cualquier otra acción, nada tiene que ver
con ese fin.
Así que si uno de los poderes del Estado, es compeler a los hombres, a contribuir con lo
que les sea posible para la preservación de la sociedad y por ende la de todos los
hombres que la conforman, porque un Estado no puede sostenerse y garantizar la
convivencia pacífica entre sus habitantes sin grandes gastos y aquellos que participan de
la protección gubernamental deben contribuir de su propio bolsillo al mantenimiento de
los mismos. Es en base a ello, que el Estado está facultado para compeler a los hombres
a contribuir con lo público.
Antecedentes históricos del Poder Tributario.-
En sus orígenes el tributo significó violencia del Estado frente a los particulares y aún
siguió teniendo ese carácter cuando su aprobación quedó confiada a los “Consejos del
Reino”, “Representaciones Corporativas” o incluso “asambleas Populares”, mal podía
hablarse de garantías a los subditos cuando la aprobación se otorgaba en forma genérica
y sin normas fijas destinadas a regular los casos individuales.
El cambio fundamental se produce cuando los estados modernos deciden garantizar los
derechos de las personas resolviendo que la potestad tributaria sólo pueda ejercerse
mediante la Ley.
La potestad Tributaria en el derecho venezolano.-
En Venezuela, la doctrina define como potestad tributaria, la facultad que tiene el
Estado de crear unilateralmente tributos, cuyo pago será exigido a las personas
sometidas a su competencia tributaria espacial. Implica el sometimiento de las personas
a las normas tributarias del Estado.
La potestad tributaria implica el poder coactivo estatal de compeler a las personas para
que le entreguen una porción de sus rentas o patrimonios, cuyo destino es el de cubrir
las erogaciones que implica el cumplimiento de su finalidad de atender a las
necesidades públicas. (1)
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Es la capacidad potencial de obtener coactivamente prestaciones pecuniarias de los
individuos y requerir el cumplimiento de los deberes instrumentales necesarios para tal
obtención.
La potestad tributaria, no es todavía un derecho de crédito contra un deudor
determinado, ni un derecho de exigir prestaciones formales. Por el contrario no existen
deberes concretos correlativos a la potestad tributaria.
El poder tributario no convierte al Estado en el titular de un crédito tributario, es decir
frente a él, no tendrá todavía obligados a dar, hacer o no hacer.
Límites a la potestad tributaria.
La Constitución, a través de sus normas limita el poder del Estado para establecer
tributos. Lo que se traduce en verdaderas garantías ciudadanos frente a la actividad del
estado. Así encontramos una serie de principios constitucionales que se explicarán a
continuación:
Tema 5.- GARANTIAS CONSTITUCIONALES EN MATERIA TRIBUTARIA.-
1.-PRINCIPIO DE LEGALIDAD.-
La Ley, es el primer límite a la potestad tributaria. Esta máxima, conocida también
como principio de legalidad, está connsagrado en el art. 317 de la Constitución. Es
necesario hacer énfasis en que la palabra Ley significa en sentido estricto de la palabra,
todo acto sancionado por la Asamblea nacional en el ejercicio de sus funciones.
¿Por qué el Estado para regular los tributos debe hacerlo mediante Ley?
a) Porque la ley deviene del consentimiento de todos los hombres que viven en
sociedad; consentimiento que es dado directamente por ellos o por los representantes
que los mismos han designado Solo dicha sociedad tiene la facultad de establecer las
normas que han de regir sus relaciones mas significativas, establecer la medida de la
exigibilidad de ciertas facultades que limitan derechos constitucionales como la
propiedad.
b) Porque como la tributación incide en la propiedad, ya que el sujeto pasivo obligado al
pago, ve mermados sus bienes; la materia relativa a la propiedad es de reserva legal,
conforme al art. 115 de la Constitución.
Los tributos representan invasiones del poder público en la riqueza de los particulares
(Dino Jarach. Curso…t, 1, p. 102)
c) Por seguridad económica, ya que como todo tributo influye en el costo de los bienes
y o servicios producidos, el empresario, el hombre de negocios, requiere tener certeza
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de cuál es el monto del tributo, es decir que pueda tener conocimiento con anterioridad
de las normas que han de incidir en su patrimonio.
Consecuencias que se derivan del principio de legalidad tributaria.-
a) Solo la Ley debe señalar todos los elementos que conforman la relación jurídico-
tributaria. Es decir los sujetos activos y pasivos, el hecho imponible, la base
imponible, las alícuotas, la materia imponible, es decir, la renta, el capital, un
bien, un producto.-.
b) Cualquier dispensa de un tributo (exenciones o exoneraciones), debe estar
prevista en una Ley.
c) La administración tributaria no puede exigir ningún tributo que no esté
establecido por Ley. Y también tiene el deber de exigir el tributo.
2.-PRINCIPIO DE GENERALIDAD, previsto en el Art. 133 de la Constitución,
establece que: “Toda persona tiene el debe de coadyuvar a los gastos públicos, mediante
el pago de impuestos, tasas y contribuciones que establezca la Ley”.
Este deber se inscribe dentro de las responsabilidades sociales y de participación
solidaria que toda persona tiene por el solo hecho de ser miembro de la colectividad. El
deber básico de contribuir a la existencia y funcionamiento de la vida colectiva. Este
principio es hoy el fundamento primordial de toda imposición, en mayor medida que la
soberanía estatal. Es por ello que ningún ciudadano dotado de capacidad económica
podría validamente escapar de sus obligaciones tributarias, porque a todos alcanza la
exigencia de dar su aporte económico a la sociedad, para sustentar la organización que
ha de satisfacer las necesidades colectivas
3.-LA IGUALDAD: Art 21 de la Constitución. Postula la igualdad tributaria, es decir
que todos los ciudadanos deben soportar un sacrificio equivalente en el cumplimiento
del deber de contribuir a los gastos públicos. La igualdad tributaria no es la simple
igualdad formal de todos los ciudadanos ante la Ley, sino la igualdad “real y efectiva”,
que conduce al logro de la igualdad de los que son desiguales.
Esta concepción de igualdad, hace admisible el trato desigual a quienes no son iguales,
cuando sea razonable. Igualdad tributaria no solo desde el punto de vista legislativo,
también también implica la igualdad de los contribuyentes frente a las actuaciones
administrativas y judiciales. La igualdad tributaria también exige de todos los
contribuyentes el cumplimiento de sus obligaciones tributarias, puesto que un elevado
nivel de evasión genera gran desigualdad y distorsiona la distribución justa de las cargas
tributarias.
El Doctor Gabriel Ruan comenta una interesante situación venezolana a propósito de la
igualdad y la eficiencia tributaria en vista de los incumplimientos de las obligaciones
tributarias provocadas por la ineficiencia de la actividad recaudadora, comentando la
refleción de un autor argentino Enrique Bulit Goñi: “La existencia de muchos
evasores...comporta una doble anomalía: por una parte cristaliza el incumplimiento del
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Estado y lo transforma de hecho en una renuncia. Y por otra descarga esa omisión sobre
los hombros de los que no quieren o no pueden evadir”
Comenta Ruan que la ineficiencia de la función recaudadora distorsiona la distribución
de la cargas públicas entre los ciudadanos hasta el punto de romper la igualdad tributaria
con la contrastante realidad de un reducido grupo de contribuyentes agobiados por la
presión tributaria frente a una masa de sujetos que incumplen su deber de contribuir con
los gastos públicos, aún estando en iguales o mejores condiciones económicas que
quienes contribuyen. El problema aumenta no solo por los amplios sectores de la
economía formal que escapan a la tributación con maniobras y artimañas, sino por la
masa creciente de personas que cada día pasan a la economía informal, frente a la cual
las administraciones tributarias no ejercen sus facultades recaudatorias en modo alguno,
a pesar de que se sabe que esa masa informal de personas no está compuesta solamente
por desempleados sino por muchas personas que complementan la cadena de
comercialización de mercancías introducidas ilegalmente. Se añade también el
problema del aumento del gasto público para atender las demandas crecientes de la
población, integrada en su mayor parte por personas que no contribuyen, se aprecia la
aberrante desigualdad que genera la evasión, amparada por la ineficiencia recaudatoria
del estado, puesto que las cargas tributarias de quienes no contribuyen son trasladadas a
quienes contribuyen, a través de medios formales o informales, para enfrentar el déficit
fiscal
¿Cuáles medios formales? El incremento de las alícuotas
¿Cuáles medios informales? Las manipulaciones cambiarias destinadas a aumentar los
ingresos del Estado por venta de divisas. La traslación adicional del costo de los
servicios públicos a los usuarios regulares para compensar la falta de pago de las
grandes masas de usuarios no regulares (electricidad, agua, teléfono,etc). La existencia
de múltiples y cuantiosos servicios destinados a suplir la falta de atención a la población
por parte de los servicios públicos (clínicas privadas, seguros privados, vigilancia,
educación, medios alternativos de juticia, etc)
4.-EL PRINCIPIO DE CAPACIDAD CONTRIBUTIVA. Art. 316 de la Constitución
contempla: “El sistema tributario procurarà la justa distribución de las cargas públicas
según la capacidad económica del o la contribuyente, atendiendo al principio de
progresividad, así como a la protección de la economía nacional y la elevación del nivel
de vida de la población, y se sustentará para ello en un sistema eficiente para la
recaudación de los tributos”
La capacidad económica es la causa, es decir, el por qué de contribuir y el límite del
deber de contribuir, no se debe exigir que pague algún tributo a quien carezca de riqueza
o de medios para producirla. El deber de contribuir tiene como Límite no gravar el
mínimo vital o los medios de subsistencia del individuo o que atente contra la
existencia misma de la fuente productiva. Gravar la riqueza allí donde se encuentra
pero no agotarla, pues lo que se busca es la justicia en la contribución. El sacrificio
exigido a cada ciudadano debe corresponder al nivel real de riqueza. El contribuyente
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podrá probar que queda desvirtuada la gravabilidad de hechos no conduncentes a la
existencia de la capacidad económica efectiva.
La recaudación exige la aplicación de procedimientos objetivos e impersonales pero
ello no puede llegar al extremo de ignorar signos propios reveladores de la capacidad
económica del contribuyente.
Ya la jurisprudencia tributaria venezolana ha enfatizado la necesidad de acatamiento
del principio constitucional de la capacidad económica del contribuyente, llegando hasta
la anulación o desaplicación de normas legales cuyo dispositivo ha sido considerado
contrario a dicho principio, dando lugar a la aplicación directa de la Constitución en la
solución de conflictos entre el Fisco y los contribuyentes. Por ejemplo, la sentencia de
la Corte Suprema de Justicia en Sala Plena, emitida el 7 de diciembre de 1999, mediante
la cual declaró la nulidad del Parágrafo Unico del Art. 59 del Código Orgánico
Tributario, que preveía el pago de intereses compensatorios y actualización monetaria
en caso de ajustes provenientes de reparos.
La causa del gravamen, es decir el motivo por el cual de grava un hecho, es porque
existe una presunción de riqueza, la riqueza de grava en una proporción determinada sin
que pueda gravarse la capacidad económica necesaria para satisfacer las necesidades
vitales o lo que da origen a la riqueza.
Este principio debe ser observado por el legislador tributario cuando aprecie el hecho
económico verificado por el sujeto que le permite distraer una suma de dinero de sus
necesidades privadas para destinarla a contribuir con los gastos públicos.
5.- PRINCIPIO DE PROGRESIVIDAD. Previsto en el Art. 316. es un principio
complementario de la capacidad contributiva, su función es adecuar la presión de los
tributos a los mayores niveles de capacidad . Quienes adquieran, posean o consuman
mayores riquezas tributen en mayor medida, mediante superiores alícuotas, que aquellos
que se encuentran situados en niveles inferiores de riqueza. A medida que se incrementa
el ingreso de una persona aparece un excedente. Esta regla se aprecia claramente en la
imposición directa, que atiende a las cualidades del sujeto pasivo, mucho mas que en la
imposición indirecta que atiende predominantemente a las características de los actos y
operaciones gravadas, con abstracción de los efectos en la esfera de los sujetos pasivos.
Por esta dificultad, se tiende a considerar en la actualidad que la progresividad debe
orientar globalmente al sistema de los tributos, sin que sea indispensable que todos y
cada uno de los mismos satisfagan perfectamente la exigencia de progresividad.
Hay sectores en el mundo anglosajón que rechazan este principio por “desestimular” la
productividad y el ahorro, pues sostienen que dicho principio “castiga al que mas
produce”. La progresividad tiende a gravar con mayor intensidad aquellas rentas que se
alejan de la satisfacción de necesidades básicas y que configuran el excedente
económico de los contribuyentes. La regla progresiva debe respetar el principio de la
iniciativa privada, que garantiza también la Constitución y por ello la mayor intensidad
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de la imposición no debe copar el excedente que los contribuyentes podrían dedicar a la
inversión y al ahorro.
6.- PRINCIPIO DE LA NO CONFISCATORIEDAD. (Art. 317 Const.) Con esta
norma se reconoce que los tributos aunque no tienen naturaleza sancionatoria pudieran
tener el efecto práctico de una confiscación, es decir, de una apropiación ilegítima por
parte del Fisco, del patrimonio de los ciudadanos, cuando exceden los límites de la
razonabilidad de la exacción, por caer en la desproporción de las cargas impuestas y la
capacidad económica del contribuyente. Por no haber correspondencia entre el fin
elegido por la norma y el medio elegido para concretarlo. El principio de la no
confiscatoriedad protege al derecho de propiedad. Refuerza la garantía de la propiedad
privada frente al poder tributario, resguarda otros derechos constitucionales como el
derecho al trabajo y al producto del mismo y el derecho al libre ejercicio de las
actividades económicas , que podrían ser eliminados por el efecto confiscatorio de los
tributos.
Al respecto ya se comentó en las Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario
celebradas en Buenos Aires, 1989, sobre “las garantías constitucionales ente la presión
del conjunto de tributos que recaen sobre el sujeto contribuyente” lo siguiente: “Que la
situación de agobio fiscal puede verse acentuada en los Estados políticamente
descentralizados, en los cuales los distintos ámbitos normativos tienen reconocidos
poderes fiscales amplios, que suelen ejercerse discoordinadamente....”
Como conclusión se señaló que la prohibición de efectos confiscatorios guarda relación
con los límites de la carga fiscal admisible, la cual determina la capacidad de contribuir,
ello es lo que justifica la obligación tributaria.
Bibliografía.-
(1).-Héctor B. Villegas. Curso de Finanzas, derecho financiero y tributario. Buenos
Aires, 1992. 5 ta edición. Pag. 186.
(2).- Segundo tratado sobre el Gobierno civi. Jhon Locke. Capitulo 11.
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