3. Glenur S.A.
Depósito Legal Nº 363707/14
Dec. 218/996
Cuaderno N° 3 | Año 2014
PODERES DE EMERGENCIA Y ESTADO
DE DERECHO EN EL URUGUAY
Con especial referencia al período 1968 a 1973
Dra. Mariana Blengio Valdés
Doctora en Derecho y Ciencias Sociales. Profesora Titular de Derechos Humanos en la Facultad
de Ciencias Jurídicas de la UDE. Profesora Adjunta de las Asignaturas: Derechos Humanos (grado
3 efectiva); Derechos Sociales y Principios Constitucionales y Teoría del Estado en la Facultad
de Derecho de la UDELAR. Coordinadora de la Cátedra UNESCO de Derechos Humanos de la
UDELAR. Directora de la Revista de Derecho Público.Autora de diferentes obras de su especialidad:
Código de Derechos Humanos; El derecho al reconocimiento de la dignidad humana; Derechos
Humanos en movimiento entre otras. Correo electrónico: ius@netgate.com.uy
Las opiniones y expresiones vertidas en este trabajo son de exclusiva responsabilidad del autor y no comprometen a la Facultad de
Ciencias Jurídicas ni a la Universidad de la Empresa.
ISSN 2301-1068
4.
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PODERES DE EMERGENCIA Y ESTADO DE DERECHO EN EL URUGUAY
CON ESPECIAL REFERENCIA AL PERÍODO 1968 A 1973
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RESUMEN
Los poderes de emergencia constituyen mecanismos especiales previstos a texto expreso en el
ordenamiento jurídico. Están destinados a enfrentar situaciones de emergencia e imprevistas, en
los cuales se producen alteraciones al orden público. Las coyunturas que dan lugar a la adopción
de tales poderes pueden ser de diferente naturaleza: sociales, políticas, económicas o medio
ambientales entre otras. En estos casos excepcionales los poderes del estado deben adoptar
mecanismos destinados a sobrellevar y reconvertir la situación de emergencia con el fin de restaurar
o proteger la seguridad pública en el marco del respeto a los derechos y libertades de los habitantes.
Los poderes de emergencia han sido adoptados por los diferentes gobiernos uruguayos en variadas
situaciones tanto en el siglo XIX como en el XX. El presente estudio se centra en la instrumentación
de los mismos durante los años previos a la última dictadura militar que aquejó al país en el siglo XX
y que se prolongó entre 1973 y 1985, sin perjuicio de lo cual se hace referencia a otros antecedentes
que emergen de la historia constitucional uruguaya. La reflexión sobre los límites constitucionales
que deben coexistir ante cualquier situación conflictiva y extraordinaria que emerge en el seno de
la sociedad, constituye un verdadero desafío para las democracias del siglo XXI y por ende un eje
central para la discusión en torno a las características del Constitucionalismo moderno.
PALABRAS CLAVE. Poderes. Emergencia. Constitución. Seguridad. Derechos Humanos
6. :: FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
Dra. Mariana Blengio Valdés
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ÍNDICE
I.- INTRODUCCIÓN.
II.- MARCO CONCEPTUAL DE LOS PODERES DE EMERGENCIA.
III.- ORIGEN DEL PRECEPTO.
IV.- CONCEPTO DE EMERGENCIA Y LAS CAUSAS QUE LA ORIGINAN.
V.- MECANISMOS PARA ENFRENTAR LAS SITUACIONES DE EMERGENCIA PREVISTOS
EN LA CONSTITUCIÓN NACIONAL.
1.- Armonización del derecho interno y del derecho internacional de los derechos humanos.
2.- Medidas prontas de seguridad.
3.- Suspensión de la seguridad individual –artículo 31.
VI.- LEGISLACIÓN.
VII.- RESEÑADE LOS PODERES DE EMERGENCIA ADOPTADOS EN ELPERÍODO 1968A1973.
BIBLIOGRAFÍA CONSULTADA.
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I. INTRODUCCIÓN.
El presente estudio tiene por objetivo el análisis de la temática relativa a los poderes de emergencia
y su proyección en el marco de la vigencia del Estado de Derecho en el Uruguay.
Los poderes de emergencia se encuentran establecidos en la Constitución Nacional. En ésta se
prevén mecanismos que habilitan la toma de decisiones y medidas urgentes en base a circunstancias
de especial gravedad que enfrenta el país.
El estudio comienza con el marco conceptual que permite identificar las medidas que pueden
adoptarse en situaciones excepcionales. Estas son la suspensión de seguridad individual y la
adopción de las medidas prontas de seguridad acorde a lo establecido en la Carta en los artículos
31 y 168 numeral 17 respectivamente. Así también su armonización con las fuentes de Derecho
Internacional de los Derechos Humanos.
El período estudiado abarca del 1 de enero de 1968 al 27 de junio de 1973. A los efectos de esta
investigación se relevaron las normas publicadas durante el referido período, en el Registro de
Leyes y Decretos y se analizaron los Diarios de Sesiones del Poder Legislativo de la época. El
análisis efectuado es netamente jurídico y no se introduce en el estudio o interpretación de los
hechos o circunstancias históricas que determinaron la adopción de tales normas.
II.- MARCO CONCEPTUAL DE LOS PODERES DE EMERGENCIA.
El mantenimiento del orden en lo interior y la seguridad en lo exterior constituyen fines del estado.
Para cumplir con éstos, se prevén mecanismos que habilitan y legitiman a los poderes a ejercerlos.
En forma normal y cotidiana, el Estado cumple con los fines de seguridad y defensa. Sin embargo
pueden ocurrir hechos o situaciones imprevistas o de urgencia que hacen necesario que el estado
utilice poderes de emergencia. En estas coyunturas de especial gravedad, el estado carece de
medios ordinarios suficientes para enfrentar la realidad. Por tal motivo los ordenamientos jurídicos
prevén mecanismos destinados a sobrellevar estas situaciones, que solo deben aplicarse cuando
se constaten determinados presupuestos y con el fin de restablecer el orden y la tranquilidad en el
marco del Estado de Derecho.
Estos institutos especiales conllevan aspectos relevantes a estudiar. Uno de ellos es el relativo a las
facultades de los poderes actuantes, específicamente el Poder Ejecutivo y su equilibrio con relación
al Poder Legislativo y también Poder Judicial.
Se entiende que el orden que se protege es en sentido material.
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JUSTINO JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA al respecto señala:
“El orden que se protege mediante la actividad policial es un orden material. La policía, dice HARIOU
no atiende a las causas intelectuales o morales del desorden, sino a la manifestación exterior del
desorden”. Por su parte agrega que el concepto aparece más restringido que el general de orden
público: “Es tranquilidad pública. Es también seguridad pública. Y es, por último, salubridad pública”1
.
En cuanto a la seguridad exterior la facultad compete también al Poder Ejecutivo en una primera
instancia regulando las relaciones diplomáticas y luego por medio de la organización militar. Se
trata al decir del referido autor de un “sistema de prevención genérica de los riesgos que puedan
llegar a comprometer la seguridad exterior del estado; y la adopción de medidas de prevención o de
represión concretas y materiales”. 2
Otro aspecto de esta temática es el referido directamente a la protección de los derechos, libertades
y garantías, en tanto al utilizarse estos poderes de emergencia, en algunos casos pueden verse
afectados en el goce. Sin embargo ello deberá operar siempre en el marco del Estado de Derecho y
atento a lo dispuesto en la Constitución Nacional en forma armónica con los tratados internacionales
aprobados por el Uruguay y demás legislación vigente.
En todo Estado de Derecho se deben prevenir situaciones extraordinarias que interpelan a la
sociedad y obligan a la adopción de medidas que apuesten a la restauración del orden, la tranquilidad
y la seguridad. Estas medidas requieren un equilibrio perfecto en tanto interfieren en la protección
del goce de los derechos y las libertades, así como también en la instrumentación de garantías
efectivas que los aseguren.
Tal cual enseña JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA en la obra ya relacionada:
“ … En circunstancias normales la conciliación de la libertad de los individuos con el orden de
la comunidad se establece y garantiza mediante la regulación por la ley de aquellas libertades y
mediante el ejercicio corriente y diario de los poderes de policía confiados al Ejecutivo.
Pero el Estado de Derecho no debe prevenir solamente el tratamiento de las situaciones normales,
sino que precisa trazar normas para el ejercicio del poder público aun en aquellos casos de
mayor dramatismo, en los cuales los hechos o las coyunturas políticas arriesgan poner en crisis la
estabilidad de todo el sistema institucional. Aun en esas circunstancias extremas, es necesario que
los ejecutores del poder público actúen bajo reglas tan claras como sea posible establecerlas, de tal
modo que el ataque del enemigo exterior o la conmoción interior no puedan constituir pretextos para
1 JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, Justino. La Constitución Nacional. Homenaje de la Cámara de Senadores. Tomo III, Montevideo, 1988,
pp. 98 y ss.
2 Ob cit nota anterior p. 103.
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el establecimiento de un gobierno despótico o tiránico, en nombre de la suprema ley de salvación
pública. Se trata pues, de normar la anormalidad, de regular las situaciones irregulares, se está en
los bordes del régimen constitucional”.3
III.- ORIGEN DEL PRECEPTO.
Se entiende por la doctrina que la incorporación de estos mecanismos en nuestro ordenamiento
jurídico está influida por el modelo francés. Diferentes autores se han detenido en forma particular
en el estudio de la influencia que dicho modelo tiene en la Constitución patria.
En las primeras Constituciones francesas se preveía que el titular del Poder Ejecutivo estaba
obligado a adoptar las medidas necesarias para la conservación del orden en todo caso. 4
Este
derecho francés influye directamente en el Río de la Plata y es recogido por diferentes estatutos,
reglamentos y leyes patrias en el período que va de 1811 a la Jura de la primera Constitución Nacional
en 1830. Incide también en el contenido de la Carta de 1830, la Constitución Norteamericana, la
Española de 1812 y las Argentinas de 1819 y 1826 sin perjuicio de otras también latinoamericanas.
JUSTINO JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA lo ejemplifica haciendo referencia en la obra citada al Estatuto
Provincial de 1813 que fuera dictado por la Asamblea General Constituyente reunida en Buenos
Aires. Señala el autor que en dicho documento se previó que: “Las disposiciones adoptadas por el
Gobierno en los casos de riesgo de la tranquilidad pública o de la seguridad de la patria, habrán
de ser en todo caso comunicadas a la Asamblea Constituyente, dentro de las veinticuatro horas”.
Este antecedente es, según el jurista, evidencia del proceso de construcción del actual sistema
que supone un equilibrio o control de los poderes Ejecutivo y Legislativo al momento de invocarse
los poderes de emergencia. Por su parte y según recuerda el propio autor, el “proyecto de la
Constitución de 1826 previene que la suspensión general de garantías solo puede provenir de
disposición especial del Congreso, la que solamente puede ser dictada en los casos excepcionales
de riesgo para el orden y la tranquilidad públicos”. 5
A partir de esta influencia del derecho comparado, JUSTINO JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA identifica
dos elementos fundamentales a analizar:
a) Por un lado el hecho que las medidas prontas de seguridad son concebidas como decisiones
de alcance puntual o particular, y han de ser tomadas en relación a casos concretos en las
circunstancias y forma que se verá;
3 JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, Justino. Ob cit nota 1, p. 107.
4 Puede ampliarse al respecto en obra de JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, Justino citada en nota 2 pp. 109 y ss y en SEMINO, Miguel
Ángel. “Medidas prontas de seguridad”, FCU, Montevideo, 1996, Capítulo Primero, pp. 9 a 21.
5 Ob cit nota 1, pp. 111 y ss.
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b) En segundo lugar lo que refiere a la suspensión general de garantías que como regla que
afectará a todos los habitantes del estado solo puede provenir de una decisión del Poder
Legislativo.
Ya en la primera Constitución Nacional se previeron artículos que consagraron los poderes
de emergencia los que se han mantenido con algunos cambios y variantes de redacción. Así
encontramos el artículo 81 in fine de la Constitución de 1830 cuyo texto señala en relación a las
medidas prontas de seguridad:
“Al Presidente de la República compete, …. Tomar medidas prontas de seguridad en los casos
graves e imprevistos de ataque exterior o conmoción interior, dando inmediatamente cuenta a la
Asamblea General o en su receso, a la Comisión Permanente, de lo ejecutado y sus motivos,
estando a su resolución”. 6
En cuanto a la suspensión de seguridad individual, el artículo 143 de la Constitución de 1830
estableció:
“La seguridad individual no podrá suspenderse sino con la anuencia de la Asamblea General, o
de la Comisión Permanente estando aquella en receso, y en el caso extraordinario de traición o
conspiración contra la Patria; y entonces, sólo será para la aprehensión de los delincuentes”. 7
IV.- CONCEPTO DE EMERGENCIA Y LAS CAUSAS QUE LA ORIGINAN.
Tal cual se expresó estos poderes tienen su razón de ser en la existencia de una situación de
emergencia cuyo origen puede ser variado. Esta coyuntura obliga a adoptar medidas especiales
en tanto no puede superarse la situación, con los poderes que normalmente están previstos para
tiempos de paz y tranquilidad. Destaca al respecto RISSO FERRAND que la situación solo será de
emergencia “cuando no pueda ser superada por los medios habituales previstos por el ordenamiento
jurídico para las situaciones de normalidad”.8
Las causas que originan la emergencia pueden ser como señalamos de variada naturaleza y no
solamente fundadas en razones políticas que supongan la alteración del orden público.
Afirma al respecto JUSTINO JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA que en el caso de la adopción de medidas
prontas de seguridad “los constituyentes del año 30 solamente pensaban en la conmoción política.
Todos los antecedentes que los autores de la primera Constitución pudieron tener a la vista habrían
6 Constitución de la República Oriental del Uruguay del año 1830. Librería Universitaria Julio Tarino, 3º edición, Montevideo, 1953.
7 Ob cit nota anterior artículo 143.
8 RISSO FERRAND, Martin. Derecho Constitucional. Tomo I, FCU, Montevideo, 2006, p. 302.
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de llevarlos a ese mismo modo de comprender el precepto: se pensaba en el levantamiento armado,
en la lucha de partidos, en el intento de derrocar a las autoridades constitucionales, casos todos de
conmoción política”. Sin embargo, señala el jurista que más tarde, ese concepto de conmoción
interior se amplió. A modo de ejemplo refiere a las perturbaciones económicas que se verifican en
1914 en Uruguay como consecuencia de la guerra, que crean el riesgo de una corrida bancaria.
“En esas circunstancias el Presidente Batlle, siendo Ministro de Hacienda Don Pedro Cosio, tomó
algunas disposiciones excepcionales por vía de medidas prontas de seguridad. Comunicadas a la
Asamblea, se discutió si el Poder Ejecutivo había hecho un correcto ejercicio de esta competencia
constitucional”. 9
También pueden recordarse las medidas que debieron adoptarse en los años 1959 y 1965
ocasionadas por causas climáticas (inundaciones y sequía respectivamente), las cuales adquirieron
carácter de catástrofe nacional. 10
En relación a las causas de la emergencia que puede dar lugar a la adopción de poderes de
emergencia (tanto medidas prontas de seguridad como suspensión de la seguridad individual),
podemos diferenciar a modo de clasificación:
a) Político - institucionales. Están vinculadas a las alteraciones del orden público y fueron
ocasionadas por diferentes coyunturas donde subyacen problemas de carácter institucional.
A modo de ejemplo pueden referirse asesinatos de autoridades, sublevaciones de caudillos,
motines urbanos, guerrilla. Surge de la historia constitucional uruguaya tanto en el siglo XIX
como el XX, la adopción de medidas prontas de seguridad o excepcionalmente, la suspensión
de la seguridad individual en base a estas causas. Los últimos poderes de emergencia
registrados en el siglo XX fueron los invocados durante los años previos a la última dictadura
militar que transitó entre 1973 – 1985. En este período anterior a la dictadura que ubicaremos
para este estudio entre 1968 y 1973, fueron adoptadas en forma reiterada medidas prontas
de seguridad y fueron suspendidas en diversas oportunidades las garantías individuales
invocándose en muchos casos el artículo 31 de la Constitución relativo a la seguridad
individual.
b) Internacionales. Ejemplo de ello lo constituyen las decisiones de emergencia adoptadas
durante el conflicto regional denominado la Guerra Grande entre los años 1842 y 1843. En
este último caso se invocó el artículo 143 in fine de la Constitución vigente en la época que
citáramos anteriormente. También fue suspendida la seguridad individual en 1848 en mérito a
la situación compleja que se vivía en el país y el Río de la Plata.
c) Económicas. La razón de ser de la emergencia radica en problemas de carácter financiero
en el cual el Estado se ve involucrado en una situación que sale de la normalidad. Fueron
9 JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, Justino. Ob cit nota 1, p. 113.
10 SEMINO, Miguél Ángel. “Medidas prontas de seguridad”, FCU, Montevideo, 1996, p. 32. El autor de esta obra trascendente, realiza un
exhaustivo análisis de las medidas que fueron adoptadas desde la existencia misma del Uruguay como estado hasta la última dictadura
militar ocurrida en la década del setenta del siglo XX.
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adoptadas en el siglo XX fundamentalmente en el año 1914 como consecuencia de la Primera
Guerra Mundial. Por otros motivos pero también con contenido económico se introdujeron
medidas de ese carácter durante el período que estudiamos.
d) Sociales o gremiales. Fueron adoptadas en el siglo XX y se vinculan a causas generadas
por huelgas generales o paros de gran envergadura. Se registran a modo de ejemplo en los
años 1911 (como consecuencia de un paro general de los gremios obreros), 1919, 1929, 1934
y en las décadas del 50, 60 y 70 hasta el último golpe militar del año 1973.
e) Medio ambientales. Se originan a raíz de problemas vinculados a desastres naturales
como lo fueron las grandes inundaciones y sequía, ocurridas en el país en el siglo XX en los
años 1959 y 1965 respectivamente. En estos casos las circunstancias se comprenden como de
“catástrofe nacional” y la intervención extraordinaria del estado busca sobrellevar la situación
con el fin de proteger la vida, salud y seguridad de los habitantes entre otros derechos.
Resta precisar que en todos los casos la situación de emergencia que se pretende subsanar, debe
ser de carácter transitorio. Esto resulta relevante a los efectos de reafirmar que los poderes de
emergencia no pueden transformarse en una forma de gobierno que perdure en el tiempo. Ello en
tanto se desnaturalizaría el instituto y su legitimidad en el marco del Estado de Derecho. Y termina
gobernándose por “decreto”.
Lamentablemente del estudio de los poderes de emergencia invocados por última vez en el
transcurso del siglo XX en nuestro país y en forma previa al golpe de estado ocurrido en 1973, se
evidencia un uso desmedido de los institutos, lo que perturbó y deslegitimó su naturaleza misma tal
cual se verá mas adelante.
Sobre el punto coinciden ampliamente los autores. Así puede verse la opinión de MARTÍNEZ
MORENO:
“Llevando el alcance de tales medidas mas allá de donde la propia Constitución lo autoriza, el Poder
Ejecutivo ha utilizado ese expediente para legislar por decreto, para encarcelar sin causa, para
clausurar diarios opositores, para invadir la enseñanza autónoma, para hollar la intimidad y revisar y
decomisar la correspondencia de los particulares, para regir y deformar los negocios, para expropiar
los bancos que la oligarquía previamente ha vaciado. Ha confinado en cuarteles donde se aplican
condiciones de dureza no autorizadas por la Constitución a miles de personas. Ha desconocido al
Poder Judicial aprisionando a los individuos a quienes liberan los jueces o desoyendo los mandatos
de los magistrados que le ordenan liberar a otras personas. Ha militarizado a funcionarios públicos
civiles y los ha encarcelado bajo la imputación de delitos militares. Por dos veces, ha desacatado el
levantamiento de medidas prontas de seguridad, facultad que en el orden institucional pertenece al
Parlamento. Ha utilizado la suspensión de garantías no para aprehender a los reos de lesa patria,
único supuesto y único objetivo para los cuales la Constitución autoriza que la seguridad individual
se suspenda, y lo ha hecho para entrar a saco en cuanto hogar ha querido revisar y para retener a
detenidos fuera de los plazos constitucionales, y ha usado esos lapsos inconstitucionales de prisión
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para aplicar penthotal a los arrestados. Y por supuesto sin consagrar tal tipo de aberraciones en
sus textos escritos, ha aplicado la tortura, ha sido aconsejado por policías extranjeros y ha alentado
depredaciones , atentados y hasta ejecuciones llevadas a cabo por fuerzas represivas policiales o
por bandas para policiales fascistas, directamente alentadas desde el Ministerio del Interior”. 11
Por su parte SEMINO destaca:
“A partir del decreto sobre medidas prontas de seguridad de 13 junio 1968 se produce en el país
un fenómeno jurídico – político, por supuesto que no registra antecedentes en nuestra historia
constitucional. Hasta casi la víspera del golpe de estado del 27 de junio de 1973 el Poder Ejecutivo
recurrió al instituto de las medidas prontas de seguridad como método casi normal de gobierno.
Atento a ello se dictaron alrededor de 250 medidas que cubrieron virtualmente todas las áreas de
la vida social, económica, financiera y política del país. Ello produjo un entramado de relaciones
jurídicas muy difícil de desenredar cuando el Parlamento resolvió dejar sin efecto gran parte de las
medidas adoptadas (Resolución de la Asamblea General de 9 de marzo de 1972). Tan es así que se
debió designar una Comisión Especial para estudiar particularmente las innumerables situaciones
que ofrecía la realidad y que no admitían soluciones simples ni automáticas”.12
AGUIRRE RAMÍREZ sobre este período escribió:
“… es evidente que hasta 1972, se hizo uso y abuso de las medidas prontas de seguridad, muchas
veces en forma abiertamente inconstitucional y configurando abusos de poder que lesionaron
distintos derechos de las personas, configurando, como decía Jiménez de Aréchaga, verdaderas
inequidades”. 13
GROS ESPIELL, reafirma que:
“Contrariamente al caso del Presidente Gestido, Pacheco instauró un estilo de gobierno enérgico
y decisorio, con un Presidente que adoptaba e imponía directivas y que prácticamente no recurría
jamás a la deliberación y el intercambio general de opiniones en el Consejo de Ministros. Durante
estos cuatro años la guerrilla llegó a su culminación y para combatirla se recurrió a las medidas
prontas de seguridad que pasaron a ser, por imposición de los hechos y contra la esencia de su
naturaleza misma, un instituto prácticamente permanente que se utilizó para resolver los más
diversos problemas del país. Su puesta en práctica se efectuó con el asentimiento expreso o
tácito de la Asamblea General o de la Comisión Permanente. Pero incluso en los casos en que no
fue otorgado, creándose así una situación conflictual con el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo
11 MARTÍNEZ MORENO, Carlos. “Contexto real y actual de los derechos humanos en Uruguay y AL” en Foro sobre la vigencia de los
derechos humanos en AL. Editado por el Depto de Publicaciones de la UDELAR, Montevideo, 1972, pp. 70 y 71.
12 Ob cit nota 10 p. 27.
13 AGUIRRE RAMÍREZ, Gonzalo. “La experiencia uruguaya en el ejercicio de los poderes de emergencia”. En Revista de Derecho de la
UCUDAL, No. 5, Montevideo, 2003, pp. 179 a 198.
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no quiso utilizar los procedimientos extremos previstos en la Constitución, mediante los cuales
hubiera podido impedir finalmente la aplicación de las decisiones adoptadas por el Presidente de la
República”. 14
Como señaláramos no nos detendremos a analizar del punto de vista de la realidad histórica la
coyuntura que dio lugar a la instrumentación de estos poderes de emergencia. A modo de síntesis y
como forma de ubicarnos en las características fácticas del período estudiado podemos señalar que
el mismo se caracterizó por un notorio decaimiento económico del país vinculado a la nueva realidad
internacional y su trascendente incidencia en materia de exportaciones y producto interno, lo que
determinó entre otras consecuencias, desestabilización e inflación con un panorama negativo en
relación a la disminución del ingreso de la población. Los sectores sociales, especialmente sindicatos
obreros y funcionarios públicos participaron activamente invocando la necesaria e imprescindible
redistribución de la riqueza. A lo cual se unió el movimiento estudiantil con gran influencia de las
ideas revolucionarias de fines de los 60, en un mundo dividido en bloques ideológicos notoriamente
distantes. En forma concomitante se verificó la irrupción de la guerrilla armada, la cual fue liderada
por el Movimiento de Liberación Nacional (Tupamaros) a través de la realización de actos de
naturaleza violenta en todo el país.
Esta compleja situación que vivió el Uruguay en este período, manejada por el poder político en el
transcurrir de los diferentes mandatos constitucionales, determinó un proceso gradual de deterioro
de las instituciones democráticas y en definitiva el quiebre institucional de junio de 1973. 15
V) MECANISMOS PARA ENFRENTAR LAS SITUACIONES DE EMERGENCIA PREVISTOS EN
LA CONSTITUCIÓN NACIONAL.
Dos institutos previstos en nuestro texto constitucional refieren a los poderes de emergencia. Estos
son: la adopción de medidas prontas de seguridad (artículo 168 numeral 17) y la suspensión de la
seguridad individual (artículo 31). Ambos coinciden en la circunstancia que les da origen, esto es:
la emergencia.
Partiendo de la existencia misma de una emergencia en el país, los dos institutos que analizaremos
conllevan diferentes presupuestos. En un caso se prevé la conmoción interna o ataque exterior. En
el otro, la traición o conspiración contra la patria.
Se distinguen también en relación a aspectos formales: facultades del Poder Ejecutivo y Poder
Legislativo y oportunidad.
14 GROS ESPIELL, Héctor. Evolución constitucional del Uruguay. 3º edición, FCU, Montevideo, 2003, p. 133.
15 Puede ampliarse en: BARRÁN, José Pedro. Uruguay Siglo XX. Disponible en: http://www.rau.edu.uy/uruguay/historia/Uy.hist4.htm
Fecha de consulta: 1 de julio 2013. SANGUINETTI, Julio María. La agonía de la democracia. Proceso de caída de las Instituciones en el
Uruguay (1963 – 1973). 1º edición, Taurus, Montevideo, 2008.
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Son distintos también en cuanto a aspectos materiales y especialmente en relación a las personas.
Para completar el estudio se analizarán las fuentes de Derecho Internacional de los Derechos
Humanos en tanto las normas de los tratados de derechos humanos ratificados por Uruguay también
inciden en su instrumentación.
1. Armonización del derecho interno y el derecho internacional de los derechos humanos.
Corresponde analizar dos tratados internacionales de derechos humanos que vinculan directamente
al tema, sin perjuicio de que esta selección no agota otros que puedan operar en el mismo sentido.
Ellos son por orden cronológico de adopción: el Pacto de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo
Facultativo adoptados por las Asamblea General de Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y
la Convención Americana sobre Derechos Humanos suscrita en San José de Costa Rica en el año
1969 en el marco de la OEA.
El Pacto de Derechos Civiles y Políticos (en adelante PDCP) y su Protocolo Facultativo fueron
ratificados por Uruguay por Ley 13751 de 11 de julio de 1969 16
. Su articulado y las previsiones
incluidas en el Protocolo Facultativo, comprenden: derechos, libertades y garantías así como
también un sistema de control del cumplimiento del PDCP por parte de los estados. Este control
se prevé a través de un órgano denominado Comité de Derechos Humanos quien tiene a su cargo
diferentes mecanismos (informes y denuncias entre estados e individuales). 17
Según puede verse el PDCP consagra derechos de naturaleza civil y política: derecho a la vida
(artículo 6); prohibición de tortura (artículo 7); prohibición de esclavitud (artículo 8); libertad y garantías
judiciales (artículo 9); derechos en casos de privación de libertad (artículo 10); libertad de circulación
(artículo 11); igualdad (artículo 14); presunción de inocencia (artículo 14.2); no retroactividad de la
ley penal (artículo 15); reconocimiento de la personalidad jurídica (artículo 16); privacidad (artículo
17); libertad de pensamiento, conciencia y religión (artículo 18); libertad de reunión (artículo 21);
libertad de asociación (artículo 22); derechos de la niñez (artículo 24); no discriminación (artículo 25).
En relación al tema que nos convoca el artículo 4 del PDCP establece:
“En situaciones excepcionales que pongan el peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido
proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones
que, en la medida estrictamente limitada a las exigencia de la situación suspendan las obligaciones
contraídas en virtud de este Pacto , siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las
demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna
fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma , religión u origen social. La disposición
precedente no autoriza suspensión alguna de los artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18”.
16 BLENGIO VALDÉS, Mariana. Código de Derechos Humanos. Konrad Adenauer, Montevideo, 2010. p. 87 y ss.
17 PDCP artículo 28. Ob cit nota anterior. p. 104.
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Esta norma prevé la posibilidad de suspender obligaciones por parte de los estados en relación
al tratado cuando se produzcan situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la
nación. Asimismo no habilita a suspender los siguientes: derecho a la vida, prohibición de la
tortura y la esclavitud, libertad de circulación, no retroactividad de la ley penal, reconocimiento de
la personalidad jurídica y libertad de pensamiento, conciencia y religión. Este punto reviste especial
interés a la hora de armonizar la legislación interna e internacional como se verá supra al momento
de adoptar medidas excepcionales en situaciones de emergencia.
Como puede apreciarse esta ratificación se produjo durante el período estudiado, en el cual se vivía
una coyuntura política y social por demás compleja en el país y en forma casi paralela a la adopción
de poderes de emergencia concretamente las medidas prontas de seguridad.
Téngase presente sin embargo que el PDCP y su Protocolo Facultativo entraron en vigor el 3 de
enero de 1976, ya producido el golpe militar ocurrido el 27 de junio de 1973. En los hechos la
ratificación de Uruguay en julio de 1969, cuatro años antes de la dictadura, tuvo incidencia política
en el momento que se produjo, aspecto y circunstancias hasta el momento poco estudiadas por
los historiadores y analistas de las ciencias sociales. Sin embargo del punto de vista estrictamente
jurídico la incidencia que produjo la entrada en vigor de este tratado operará años después, en
plena dictadura militar.
Por tanto las consecuencias netamente jurídicas de esta ratificación se producen efectivamente en
el año 1976, ya quebrado formal y materialmente el Estado de Derecho, momento en el cual no
podían invocarse ningún tipo de garantías a los derechos humanos. Es en virtud de ello que en ese
mismo año fueron presentadas ante el Comité de Derechos Humanos creado en virtud del PDCP,
las primeras denuncias individuales contra Uruguay por violaciones a los derechos humanos en la
dictadura. Varias de estas denuncias fueron tramitadas por este Comité, el cual emitió informes
finales contra Uruguay. Al respecto puede verse la comunicación 5/77 de 15 de julio de 1977 entre
otras. 18
El otro instrumento internacional que referimos resulta ser la Convención Americana sobre Derechos
Humanos ratificada por ley 15737 el 8 de marzo de 1985. Este tratado es el primero de esta
naturaleza aprobado por el Parlamento luego de finalizada la dictadura militar.19
Aquí como podrá
verse, aún cuando Uruguay tuvo una incidencia decisiva participando activamente en la discusión y
formulación del proyecto 20
de Convención Americana sobre Derechos Humanos en años anteriores
18 BLENGIO VALDÉS, Mariana. Ob cit nota 16, p. 16.
19 Ob cit nota 16, p. 315 y ss. El artículo 15 de la ley 15737 aprueba la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el 16 reconoce
la competencia de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. El artículo 17
de la ley 15737 deroga los artículos 1 a 6, 11 a 15, 37, 40 a 46 de la controvertida Ley 14734 denominada “De Seguridad del Estado”
aprobada el 12 de julio de 1972. Norma cuya debatida aprobación determinó como se verá supra relevantes y graves consecuencias en
relación a las garantías de los derechos y libertades en el período estudiado.
20 Puede ampliarse al respecto en Simposio sobre el Proyecto de Convención de Derechos Humanos de Santiago de Chile, Montevideo,
Biblioteca de Publicaciones Oficiales de la Facultad de Derecho UDELAR, Montevideo, 1959.
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CON ESPECIAL REFERENCIA AL PERÍODO 1968 A 1973
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a su adopción, el Uruguay no lo ratificó antes del golpe de estado pudiéndolo haber hecho como
sí hizo con el PDCP. Téngase presente al respecto que Uruguay firmó la Convención el 22 de
noviembre de 1969 efectuando en ese mismo acto una reserva al texto.21
Sin embargo el Parlamento
no ratificará esta norma antes del 73 produciéndose su ratificación en 1985. Estas circunstancias y
su análisis político tampoco han sido estudiados hasta el momento.
La Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante CADH) consagra fundamentalmente
derechos civiles y políticos, los cuales se encuentran en el Capítulo II, artículos 3 a 25. Se enumeran
el: derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica (artículo 3), derecho a la vida (artículo 4),
derecho a la integridad personal (artículo 5), prohibición de esclavitud y servidumbre (artículo 6), derecho
a la libertad personal (artículo 7), garantías judiciales (artículo 8), principio de legalidad y retroactividad
(artículo 9), derecho a indemnización (artículo 10), protección de la honra y dignidad (artículo 11),
libertad de conciencia y religión (artículo 12) , libertad de pensamiento y religión (artículo 13), derecho de
rectificación o respuesta (artículo 14), derecho de reunión (artículo 15), libertad de asociación (artículo
16), protección de la familia (artículo 17), derecho al nombre (artículo 18), derechos del niño (artículo
19), derecho a la nacionalidad (artículo 20), derecho a la propiedad privada (artículo 21), derecho de
circulación y residencia (artículo 22), derechos políticos (artículo 23) , igualdad ante la ley (artículo 24) y
protección judicial (artículo 25).
En el Capítulo IV bajo el título: Suspensión de Garantías, Interpretación y Aplicación que comprende
los artículos 27 a 31 se prevé lo siguiente:
“En casos de guerra, peligro público o de otra emergencia”, los estados partes adopten disposiciones
que “en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan
las obligaciones contraídas en virtud de la Convención siempre que tales disposiciones no sean
incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen
discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, idioma, religión u origen social”. (artículo 27).
A diferencia del PDCP el supuesto de hecho es: “casos de guerra, peligro público o de otra
emergencia”. Entendemos que en ambos casos (PDCP y CADH) se procuró dar la nota de
excepcionalidad al supuesto abarcando con ello variables disímiles pero lo suficientemente amplias
para comprender el tenor de la emergencia y la alteración o peligro del orden y la seguridad públicas.
El párrafo segundo de este artículo 27 establece que no podrán ser suspendidos aún en casos
excepcionales los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica),
4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y la
21 Reserva hecha al firmar la Convención: El Artículo 80, numeral 2 de la Constitución de la República Oriental del Uruguay establece que
la ciudadanía se suspende “por la condición de legalmente procesado en causa criminal de que pueda resultar pena de penitenciaría”.
Esta limitación al ejercicio de los derechos reconocidos en el Artículo 23 de la Convención no está contemplada entre las circunstancias
que al respecto prevé el parágrafo 2 de dicho Artículo 23 por lo que la Delegación del Uruguay formula la reserva pertinente. Disponible
en: http://www.oas.org/dil/esp/tratados_B-32_Convencion_Americana_sobre_Derechos_Humanos_firmas.htm
Fecha de consulta: 11.07.2013.
18. :: FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
Dra. Mariana Blengio Valdés
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Servidumbre), 9 (Principio de Legalidad y Retroactividad), 12 (Libertad de Conciencia y de Religión);
17 (Protección de la Familia), 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño), 20 (Derecho a la
Nacionalidad); 23 (Derechos Políticos) ni las garantías judiciales indispensables para la protección
de tales derechos.
Aún cuando consideramos que esta nómina no es suficiente pues omite a modo de ejemplo el
derecho al reconocimiento de la Honra y la Dignidad de la persona previsto a texto expreso en la
propia Convención (artículo 11), la referencia es de relevancia.
La CADH establece que no podrán ser suspendidos determinados derechos y garantías judiciales
aún en casos excepcionales en los cuales deban adoptarse medidas o poderes de emergencia.
Como se ha visto en redacción similar aunque con variantes en cuanto a su contenido y alcance, el
PDCP también preveía la no suspensión de determinados derechos.
Consideramos que las previsiones de no suspensión de derechos, libertades y garantías debe
leerse en forma armónica con el precepto constitucional. Estas no contradicen sino que su análisis
permite proyectar en forma armónica y lógica lo que establece la propia Constitución, en el marco
del Principio In dubio pro omine.
De hecho ante algunas interrogantes sobre el alcance del párrafo 2 del artículo 27 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos fue justamente nuestro país quien solicitó a la Corte
Interamericana de Derechos Humanos una opinión consultiva referida a la interpretación de la
prohibición contenida en el tratado de suspender las garantías judiciales indispensables para la
protección de tales derechos. 22
La Corte Interamericana de Derechos Humanos expidió la Opinión Consultiva 9/87 el 6 de octubre
de 1987 señalando:
“Que deben considerarse como garantías judiciales indispensables no susceptibles de suspensión,
según lo establecido en el artículo 27,2 de la Convención, el hábeas Corpus (art. 7.6), el amparo,
o cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes (art. 25.1),destinado a
garantizar el respeto a los derechos y libertades cuya suspensión no está autorizada por la misma
Convención.
También deben considerarse garantías judiciales indispensables que no pueden suspenderse,
aquellos procedimientos judiciales, inherentes a la forma democrática representativa de gobierno
22 Uruguay en calidad de estado parte de la OEA solicitó a la Corte que “interprete el alcance de la prohibición contenida en la Convención
de suspensión “de las garantías judiciales para la protección de tales derechos”. Como incluso “en caso de guerra, de peligro público o de
otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado Parte” (art. 27.1) no es posible suspender las garantías judiciales
indispensables para la protección de los derechos, el Gobierno de Uruguay desea, en especial, que la Corte dé su opinión en cuanto a:
a) la determinación de cuales son “esas garantías judiciales indispensables”, b) la relación del artículo 27.2 en lo pertinente con los arts.
25 y 8 de la Convención Americana. Ob cit nota 16 p. 460.
19. SERIE CUADERNOS DE DERECHO N°3 | Año 2014 ::
PODERES DE EMERGENCIA Y ESTADO DE DERECHO EN EL URUGUAY
CON ESPECIAL REFERENCIA AL PERÍODO 1968 A 1973
19
(artículo 29.c) previstos en el derecho interno de los Estados Partes como idóneos para garantizar
la plenitud del ejercicio de los derechos a que se refiere el artículo 27.2 de la Convención y cuya
supresión o limitación comporte a la indefensión de tales derechos.
Que las mencionadas garantías judiciales deben ejercitarse dentro del marco y según los principios
del debido proceso legal, recogidos por el artículo 8 de la Convención”.
Puede verse también la Opinión Consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos 8/87
de 30 de enero de 1987 23
. En este caso el órgano jurisdiccional del sistema interamericano de
protección de los derechos humanos de la OEA fue consultado por la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos en relación al “Habeas Corpus bajo la suspensión de garantías (artículos 27.2,
25.1 y 7.6 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos)”.
La Corte respondió en la referida Opinión:
“Que los procedimientos jurídicos consagrados en los artículos 25.1 y 7.6 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos no puede ser suspendidos conforme al artículo 27.2 de la
misma, porque constituyen garantías judiciales indispensables para proteger derechos y libertades
que tampoco pueden suspenderse según la misma disposición”.
De lo referido anteriormente podemos concluir que la ratificación de Uruguay de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos y con anterioridad el PDCP con las diferencias y matices que
ambos incluyen en sus textos, refuerzan lo previsto en la Constitución Nacional.
Esto nos permite extraer dos conclusiones:
a) A la hora de implementar los poderes de emergencia establecidos en la Carta pueden
invocarse también en forma armónica los preceptos establecidos en la Convención Americana
sobre Derechos Humanos que en ningún caso lo contradicen.
b) La incidencia de la norma de Derecho Internacional de los Derechos Humanos fortalece la
interpretación referida al alcance de las disposiciones en materia de protección de los derechos,
libertades y garantías, en tanto se entiende que subsiste el habeas corpus y las demás
garantías judiciales cuando operen poderes de emergencia en un estado de excepción. 24
Conviene precisar que esta última interpretación basada desde nuestro punto de vista en el
Principio In Dubio Pro Omine es la mayoritariamente aceptada por la doctrina uruguaya aún sin
hacer referencia a la fuente del Derecho Internacional de los Derechos Humanos en muchos casos.
23 Ob cit nota 16, p. 459.
24 Puede verse al respecto la opinión de GROS ESPIELL, Héctor en Estudios Constitucionales, editado por INGRANUSI Ltda.,
Montevideo 1998, p. 297.
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Dra. Mariana Blengio Valdés
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2. Medidas prontas de seguridad.
El artículo 168 numeral 17 establece que:
“Al Presidente de la República, actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo
de Ministros, corresponde:
17) Tomar medidas prontas de seguridad en los casos graves e imprevistos de ataque exterior
o conmoción interior, dando cuenta, dentro de las veinticuatro horas a la Asamblea General, en
reunión de ambas Cámaras, o en su caso a la Comisión Permanente, de lo ejecutado y sus motivos,
estándose a lo que estas últimas resuelvan. En cuanto a las personas, las medidas prontas de
seguridad sólo autorizan a arrestarlas o trasladarlas de un punto a otro del territorio, siempre que
no optasen por salir de él. También esta medida, como las otras, deberá someterse, dentro de las
veinticuatro horas de adoptada a la Asamblea General en reunión de ambas Cámaras o en su caso,
a la Comisión Permanente, estándose a su resolución. El arresto no podrá efectuarse en locales
destinados a la reclusión de los delincuentes”.
A los efectos de organizar el estudio de este instituto a partir de la previsión constitucional y la
armonización con otras fuentes del derecho destacamos que:
a) Se trata de un instituto destinado a enfrentar una situación de emergencia;
b) Son presupuestos para su adopción la existencia de casos graves e imprevistos de ataque
exterior o conmoción interna;
c) Las medidas son adoptadas por el Poder Ejecutivo, debiendo ser sometidas a la Asamblea
General o a la Comisión Permanente en su defecto, en 24 horas según mandato constitucional;
d) El Poder Ejecutivo debe informar qué medidas concretas adoptó y detallarlas;
e) En relación a los derechos, deberes y libertades las medidas permiten arrestar a las
personas o trasladarlas de un lugar al otro del país, siempre que no opten por salir del él;
f) En ningún caso el arresto puede producirse en locales destinados a la reclusión de
delincuentes;
g) Son transitorias;
h) Subsisten todas las garantías inherentes a las personas.
De este listado destacamos tres aspectos fundamentales, tal cual lo ilustra CAGNONI: son
disposiciones concretas; no pueden transgredir el orden jurídico; son pasibles de control jurisdiccional
(habeas corpus y amparo):
“Enprimerlugarson“medidas”,noestado,nirégimen,nimarco–comoavecesalaligerayerróneamente
se las ha calificado – sino disposiciones concretas que según su objeto en cada caso, podrán ser
particulares (resoluciones) o generales (disposiciones generales) emanadas por acto administrativo;
en consecuencia careciendo de la nota de abstracción no puede alterar ni modificar el ordenamiento
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CON ESPECIAL REFERENCIA AL PERÍODO 1968 A 1973
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jurídico, y son por ende, naturalmente transitorias. En segundo lugar son compatibles, por lo dicho,
con el ordenamiento jurídico al que no pueden transgredir. En tercer lugar sujetas – además del control
político por el órgano legislativo – a ser pasibles del control jurisdiccional en su aplicación mediante el
recurso constitucional del habeas corpus, o en su caso de la acción de amparo”. 25
2.1. Presupuestos: casos graves de conmoción interior o ataque exterior.
Los presupuestos que permiten la adopción de medidas prontas de seguridad están expresamente
establecidos en el artículo 168 numeral 17. Ellos son: conmoción interior o ataque exterior.
Como ejemplos de ataque exterior podemos referir un conflicto armado, guerra, el ataque o la
invasión de otro país o fuerza beligerante podría verse también el sabotaje, la infiltración política
con objetivos desestabilizadores, el desconocimiento de las autoridades con fines de alteración o
conflicto social, económico y político. En tanto los avances científicos en el plano biológico como
informático han sido revolucionarios, no pueden dejar de preverse ataques con ingredientes o
características en estos ámbitos así como también otras formas modernas en las cuales se ponga
en juego la soberanía del país y sus autoridades.
Por “conmoción interna” puede entenderse todo tipo de situación que produzca una alteración grave
del orden público y que determine la necesidad de intervenir para salvaguardar la seguridad de
los habitantes y sus bienes o cosas. Como hemos visto no solo obedece a problemas políticos
si bien como como señala JUSTINO JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA haya sido seguramente, en las
circunstancias o hechos que previeron los constituyentes del 30 al incluir este concepto.26
Enfatiza
sin embargo el autor que las medidas prontas de seguridad “… no deben ser autorizadas sino en el
caso de que la conmoción sea imprevisible en el sentido de que ella no pueda ser prevista por ley;
porque esta es la única garantía de la libertad individual. Demasiados abusos se han cometido en
nuestro país a título de adopción de medidas prontas de seguridad como para que podamos ver con
tranquilidad la extensión progresiva de este instituto”.
Las medidas prontas se seguridad han sido adoptadas durante todo el siglo XIX y XX. Señala al
respecto AGUIRRE RAMÍREZ en obra ya citada, que “desde 1832 a 1968 los sucesivos gobiernos
nacionales adoptaron medidas prontas de seguridad en noventa y una oportunidades”.
Destaca SEMINO:
“En casi ciento setenta años de vida constitucional, bajo el rótulo de medidas prontas de seguridad,
se han adoptado decisiones de muy variado contenido, o si se quiere, alcance. Los derechos
25 CAGNONI, José Aníbal. “Los estados de emergencia y la protección de los derechos humanos”. En Revista de Derecho Público No.
3 - 4 , FCU, Montevideo, 1993, página 40
26 JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA Ob. cit nota 1, Tomo III, p. 113.
22. :: FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
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fundamentales, la organización estatal, la actividad económica financiera, por no citar más, se han
visto afectados, en mayor o menor grado, como consecuencia de la puesta en práctica de las
medidas prontas de seguridad. Intentar una clasificación de ese material tan disímil (recordamos
que por medidas prontas de seguridad se llegó hasta prohibir el toque de sirena de los diarios: 27
de noviembre de 1920) es harto dificultoso …”. 27
En el período que estudiamos las razones fueron fundamentalmente políticas y sociales con
componentes de carácter económico. El trasfondo en el cual se basaron las medidas que como
hemos dicho “desnaturalizaron” su funcionamiento por su ejercicio abusivo, reflejaba una coyuntura
con alto contenido de conflicto en el ámbito gremial así como también con la irrupción de la guerrilla
urbana y sus graves incidencias en el plano político e institucional.
2.2. Naturaleza jurídica.
Se ha discutido por la doctrina la naturaleza jurídica de las medidas prontas de seguridad: si se
trata de actos – reglas y producen efectos generales. O por lo contrario si son actos subjetivos y
producen efectos particulares.
JUSTINO JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA señala al respecto:
“Las medidas prontas de seguridad no son reglas, sino decisiones; no son normas generales, sino
disposiciones particulares. Esto es lo que diferencia las medidas prontas de seguridad del estado
de sitio y otros institutos dirigidos a proteger el orden en circunstancias excepcionales, ninguno
de los cuales fue considerado por nuestros primeros constituyentes. No siendo reglas generales,
desaparecen los motivos para que se piense que la Asamblea General habrá de expedirse según
los procedimientos previstos en la Sección VII de la Constitución”. 28
GROS ESPIELL matiza sobre este punto:
“Las medidas prontas de seguridad pueden consistir tanto en actos regla como en decisiones
particulares, pero siempre con la precisión y salvedad de que no es posible establecer por medio
de ellas una situación general de decaimiento de los derechos y garantías, alteración genérica
de competencias y atribuciones, sino que sólo es factible la adopción de medidas específicas y
concretas, referidas únicamente a las situaciones reguladas en el decreto que las adopta … Cuando
las medidas prontas de seguridad consisten en la adopción de una norma general, cuya vigencia no
se agota en una sola aplicación (pero necesariamente concreta en cuanto, como vimos, solo puede
referirse a algunos derechos o a determinadas situaciones específicas), su aplicación a cada caso
27 SEMINO, Miguel Ángel. Ob cit nota 10, p. 32.
28 JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, Ob cit nota 1, Tomo III, p. 117 y ss.
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constituye también una medida de seguridad, una consecuencia necesaria pero no independiente,
del decreto que la estableció”. 29
Adherimos a la apreciación que realiza CAGNONI, quien enfatiza que las medidas prontas de
seguridad son disposiciones concretas que pueden ser individuales o de alcance general. En este
último caso serían disposiciones generales no normativas.
“Las medidas prontas de seguridad son, tal como resulta de su propia denominación, disposiciones
concretas que pueden ser individuales en su alcance (por ejemplo la detención de una persona
dándole la oportunidad para salir del país o si se niega, alojarlo en un establecimiento que no sea
cárcel de delincuentes), o de alcance general (por ejemplo la prohibición de difundir determinadas
noticias) en cuyo caso son disposiciones generales o disposiciones generales no normativas”. 30
Destacamos entonces que las medidas prontas de seguridad no derogan reglas de derecho. Son
medidas excepcionales, concretas y no alteran la vigencia de la Constitución ni la legislación.
Por su parte y tal cual surge del examen del numeral 17 del artículo 168, en relación a la libertad
debe seguirse el límite que establece el mandato constitucional: al arrestado se le deberá dejar
optar por salir del país y nunca se le enviará a un recinto penitenciario. En el arresto se observarán
todas y cada una de las garantías legítimas e inherentes a su persona. Es la única limitación que
prevé este texto.
2.3. Aspectos formales.
La Constitución establece que es el Poder Ejecutivo quien puede tomar medidas prontas de
seguridad y las mismas deben ser comunicadas a la Asamblea General o en su caso a la Comisión
Permanente dentro de las veinticuatro horas siguientes a su adopción, estándose a lo que éstas
resuelvan.
Por tanto y a diferencia del otro instituto puede sintetizarse: Es el Poder Ejecutivo quien toma las
medidas. Este tiene un plazo de 24 horas para comunicar la adopción de las mismas al Poder
Legislativo. Es el Parlamento quien debe resolver si mantiene o levanta las mismas. Eso determina
que los poderes actuantes en el caso de las Medidas Prontas de Seguridad son el Ejecutivo y el
Legislativo en este caso la Asamblea General o la Comisión Permanente.
Expresa en tal sentido CORREA FREITAS:
29 GROS ESPIELL, Héctor. Estudios Constitucionales. Editado por INGRANUSI, Montevideo, 1998, p. 70.
30 CAGNONI, José Aníbal. El Derecho Constitucional Uruguayo. Editado por el autor, Montevideo, 2006, p. 298.
24. :: FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
Dra. Mariana Blengio Valdés
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“… la Asamblea General es la “dueña de las medidas” según la expresión clásica de Manuel
HERRERA Y OBES formulada en 1846 en virtud de que el Poder Ejecutivo debe estar “a lo que
estas resuelvan” tal como reza el texto constitucional”. 31
El segundo aspecto a destacar es el plazo. Tal cual establece el precepto constitucional el Ejecutivo
tiene 24 horas para comunicar al Parlamento las medidas adoptadas.
En tercer término analizaremos la forma en la cual se expresan los poderes. Por tanto podemos
precisar que:
a) El Poder Ejecutivo dicta decretos por los cuales toma Medidas Prontas de Seguridad.
Al respecto puede verse el Decreto 383/1968 de 13 de junio de 1968 por el cual fueron dispuestas
“medidas prontas de seguridad” para “reprimir paros y huelgas en los servicios públicos”. Debemos
señalar sin embargo que esta remisión que realizamos no constituye en ningún caso un modelo de
actuación sino meramente un ejemplo descriptivo del período estudiado, y sobre cuyo contenido no
emitiremos juicio de valor:
El Decreto 383/68 32
dispuso:
Artículo 1.- Prohibir toda propaganda oral o escrita sobre paros o huelgas u otras medidas que,
directa o indirectamente puedan influir en la agravación o subsistencia de los hechos que motivan
el decreto;
Se incluyen en esta prohibición todas las noticias, anuncios, convocatorias y actividades en general
que puedan conducir a los hechos preindicados.
Las transgresiones a lo dispuesto precedentemente podrán dar lugar a la retención o clausura
según el caso de los medios u órganos de publicidad utilizados, en último supuesto por el tiempo
que se considere prudencial.
Artículo 2.- Prohibir las reuniones que, a criterio de la autoridad competente, estén vinculadas con
al interdicción establecida en el artículo anterior y clausurar los locales en que intenten realizarse.
Artículo 3.- Aplicar en cuanto se considere oportuno, lo dispuesto en el artículo 168 inciso 17 párrafo
2º de la Constitución de la República y en su caso el artículo 5 de la Ley 9604 de 13 octubre 1936.
31 CORREA FREITAS, Ruben. Derecho Constitucional Contemporáneo. Tomo II, 3º edición, Montevideo, 2009, p. 155.
32 Fue firmado por el entonces Presidente de la República Jorge Pacheco Areco y los Ministros: Eduardo Jiménez de Aréchaga, Venancio
Flores, Cesar Charlone, Antonio Francese, Walter Pintos Risso, Carlos Frick Davie, Jorge Peirano Facio, Manuel Flores Mora y José
Serrato.
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CON ESPECIAL REFERENCIA AL PERÍODO 1968 A 1973
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Artículo 4.- Intervenir de considerarse necesario los organismos del dominio industrial y comercial
del estado que por sus propios medios no lograran asegurar la regularidad de sus servicios
perturbados así como adoptar los medios, procedimientos y disposiciones conducentes a mantener
la continuidad de los servicios públicos esenciales.
Artículo 5.- Cometer a los Ministerios del Interior y de Defensa Nacional al cumplimiento de este
decreto, autorizándolos a efectuar, con la anuencia del Presidente de la República , requisas ,
contrataciones y todos los gastos que demande dicho cumplimiento , con cargo a Rentas Generales
así como para requerir las colaboraciones que estimen conducentes a los fines indicados.
Artículo 6º.- Dese cuenta a la Asamblea General, comuníquese y publíquese.
En forma inmediata el Poder Ejecutivo comunicó al Legislativo la adopción de las medidas tal cual
consta en el Diario de Sesiones de la Asamblea General de 14 de junio de 1968 (Tomo 49, No.
17876). En esta sesión que correspondió al segundo período ordinario de la XL Legislatura y que
fuera presidida por el Dr. Alberto Abdala consta en el Orden del día el Mensaje del Poder Ejecutivo
por el que se pone en conocimiento de la adopción de medidas prontas de seguridad en texto que
trascribimos:
“A la Asamblea General.
De conformidad con lo estatuido en el artículo 168 inciso 17 de la Constitución el Poder Ejecutivo ha
dispuesto en esta fecha la adopción de Medidas Prontas de Seguridad.
Cumpliendo con el precepto constitucional de dar cuenta de ello a esa Asamblea, destacando que
los motivos que determinaron esta decisión son los enunciados en la fundamentación del Decreto
respectivo cuya copia fiel se acompaña.
El Poder Ejecutivo estará, de acuerdo al texto constitucional mencionado, a lo que en definitiva
resuelva ese Alto Cuerpo”.
Ese 14 de junio de 1968 en comunicación al Legislativo suscrita por los entonces Presidente de la
República Jorge Pacheco Areco, el Ministro del Interior Eduardo Jiménez de Aréchaga y el Ministro
de Defensa Antonio Francese se informa sobre la nómina de personas detenidas por aplicación de
las Medidas Prontas de Seguridad:
“A la Asamblea General.
De conformidad con lo establecido en el art. 168 numeral 17 párrafo 2º de la Constitución, el Poder
Ejecutivo pone en conocimiento de ese Alto Cuerpo la nómina de personas detenidas por aplicación
de las Medidas Prontas de Seguridad previstas en el Decreto de 13 de junio de 1968.
26. :: FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
Dra. Mariana Blengio Valdés
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Jefatura de Policía de Montevideo: Ramón Ituarte Peña, Julio César Serrato Veneri, Alberto Hakas
Jablonka, Francisco Contreras Pazo, Gastón Aurelio Arimón Ventura, Juan Sebastián Moncalvi
Panacenko, Carlos Alberto Estomba Morales, Roberto Donato Sánchez Schiera, María Inés
Casaballe González, Walter Ignacio Martínez Maldonado, Abel Cabo del Valle y Fernando Bolons
Agustoni. Jefatura de Policía de Paysandú: Carlos María Bruno Alvarenga, José Vissoso López ,
Aníbal Roberto Russo Ruiz, Uruguay Celeste Montaña Trinidad, Luis Pablo González Rodríguez, José
Antonio Urrenga Viscarra, Horacio Bartolomé Gargano Mattio, José Enrique Pandull Lapetina, Alvaro
Peroni Ugarte. Saludo a la Asamblea General con la mayor consideración”.
b) Una vez comunicadas las medidas el Poder Legislativo debe determinar cómo ejerce el control
de las medidas, ya sea levantando o manteniendo las mismas. El control debe operar en el correcto
ámbito orgánico, esto es: la Asamblea General en reunión de ambas cámaras.
En tal sentido expresa SEMINO 33
que el Poder Legislativo ha manifestado de diferentes maneras
su voluntad tal cual emerge de la historia constitucional que el autor releva en su estudio sobre las
Medidas Prontas de Seguridad. Describe al respecto las siguientes actitudes:
- Aprobar las medidas.
- Autorizar al Poder Ejecutivo para adoptar todas las demás medidas que requieran las
circunstancias.
- Ofrecer al Poder Ejecutivo toda su colaboración.
- Disponer que quedan sin efecto las Medidas.
- No emitió acto expreso ni exteriorizó su voluntad en uno u otro sentido.
En el período estudiado vemos como práctica constante que el Poder Legislativo optó por resolver
tácitamente el mantenimiento de las medidas, no adoptando una resolución expresa sobre las
medidas adoptadas por el Ejecutivo por no tener el número de representantes necesarios para
actuar o por haber quedado sin el mismo durante la sesión.
Ilustra lo referido la sesión del 14 de junio de 1968 en la cual fuera convocada en forma extraordinaria
la Asamblea General para tratar el mensaje del Poder Ejecutivo en el cual se daba cuenta de
la adopción del Decreto de Medidas Prontas de Seguridad. La reunión no contó con el número
necesario de legisladores para llevarse a cabo. Previa lectura del acta incluyendo el decreto y las
nómina de personas detenidas, se dió por finalizada la reunión.34
33 Ob cit nota 10, p. 29.
34 Asistieron a la Sesión Extraordinaria un total de 4 senadores: Wilson Ferreira Aldunate, Juan Matalli, Zelmar Michelini, Enrique Rodríguez
y Amílcar Vasconcellos. Estuvieron presentes 23 diputados: Nelson Alonso, Rodney Arismendi, Julio Arocena, Hugo Batalla, Luis Bonacita,
Pedro Cersósimo, Humberto Ciganda, Ariel Collazo, Gerardo Cuesta, Juan M. Delgue, Angel Fachinetti, Américo García, Salvador García
Pintos, Santos Giorello Abelenda, Antonio Marchesano, José L. Massera, Carminillo Mederos, Guillermo Perdomo, Luis Bernardo Pozzolo,
Sergio Previtali, Luis Riñón Perrett, Luis A. Salgado, Juan Pablo Terra, Ponciano S. Torrado, Alembert Vaz y Jorge Villa. La mayoría de los
legisladores faltaron sin aviso según consta en actas. Diario de Sesiones AG de 14 de junio 1968 <no. 17876 p. 326.
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El último aspecto formal refiere al acto por el cual se ejerce el control cuando éste se realiza de modo
expreso. Por lo general la Asamblea General expide actos administrativos que titula de diversas
formas como lo señalan SEMINO y AGUIRRE en sus respectivas obras: “Decretos”, “Minutas de
comunicación” o “Minutas de Resolución”. Así también téngase presente que en todos los casos las
Medidas pueden también ser dejadas sin efecto y en su caso sustituidas por legislación ordinaria
como señala RISSO FERRAND 35
:
“Los órganos legislativos “comunicados” deberán asumir plenamente su rol constitucional en la
materia, pronunciándose y participando en la cuestión. Bien admitiendo la pertinencia de la medidas,
bien dejándolas sin efecto, y especialmente, aprovechando el tiempo de la medida para legislar en
la materia. La medida provisional debe ser sustituida por legislación ordinaria finalizando , si fuera
posible el ejercicio de los poderes de excepción”.
2.4. Aspectos materiales.
En el caso de las Medidas Prontas de Seguridad y tal cual prevé la Carta las mismas habilitan al
ejecutivo en relación a las personas a:
“… sólo autorizan a arrestarlas o trasladarlas de un punto a otro del territorio, siempre que no
optasen por salir de él. … El arresto no podrá efectuarse en locales destinados a la reclusión de los
delincuentes”.
Por tanto de la lectura de este artículo podemos señalar que la Constitución prevé medidas destinadas
a atender la situación de las personas y establece condiciones. Asimismo nada señala respecto a
los bienes o cosas. En este último caso habrá que dilucidar si la medida en relación a los bienes o
cosas se encuadra dentro del concepto de “seguridad” invocado por la decisión del Ejecutivo.
CASSINELLI MUÑOZ 36
señala al respecto que: “Las medidas no alteran la Constitución”. La
adopción de la medida no afecta la vigencia de las reglas de Derecho incluidas las de la Carta, por
tanto “el efecto jurídico de las medidas se reduce a su propio contenido”.
Sobre el punto expresa CORREA FREITAS:
“En efecto la persona arrestada por medidas prontas de seguridad no es un delincuente, no es una
persona que haya cometido delito alguno, sino que el Poder Ejecutivo arresta a esa persona porque
entiende que con su presencia o con su actuación, sea como dirigente político o como dirigente
sindical, puede perturbar el orden público, puede generar una conmoción interior o contribuir a que
35 RISSO FERRAND, Martin. Los poderes de emergencia en la Constitución Uruguaya. En Revista de Derecho de la Universidad
Católica del Uruguay. No. 5, Montevideo, 2003, p. 140.
36 CASSINELLI MUÑOZ, Horacio. “Derecho Público”, FCU, Montevideo, 1999, p. 455.
28. :: FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
Dra. Mariana Blengio Valdés
28
ella se mantenga. Pensemos en una situación de huelga generalizada de los servicios públicos,
como se ha verificado muchas veces en nuestro país. En esa hipótesis, el arresto de los dirigentes
sindicales tiene como única finalidad, tranquilizar la situación política y sindical, permitir que se
terminen los conflictos por la vía pacífica, evitar la alteración del orden público”. 37
En relación a la limitación de libertad física las personas podrán optar por salir del país. En caso
de ser arrestados, no podrán derivarse a centros de reclusión de delincuentes. Pues justamente no
son delincuentes. Se les detiene y se les permite salir del país si así lo quieren. Esas disposiciones
deben ser comunicadas de inmediato al Poder Legislativo para su control. El cual no se reduce al
Legislativo sino que también puede y debe ejercer el Poder Judicial tal cual lo expresa CAGNONI 38
:
“Además del control a cargo del Parlamento, las medidas, caso por caso, pueden ser controladas
jurisdiccionalmente: cabe la interposición del recurso de “habeas corpus” (artículo 17), para controlar
si el arrestado tuvo efectivamente la opción de salir del país, cómo es tratado, si su detención se
realiza en el establecimiento debido, si la detención fue comunicada a la Asamblea General dentro
del plazo constitucional, y en fin, si esta la cesó pues en este caso, si no se hubiera producido la
ejecución de su liberación, el Juez deberá ordenarla bajo apercibimiento de desacato por parte del
Poder Ejecutivo”.
Y agrega en materia de bienes o cosas:
“No tratándose de medidas respecto de las personas correspondería la acción de amparo, ya que
la medida tomada pueda ser manifiestamente ilegal”.
Por tanto, subsisten todas las garantías previstas en la Constitución como pueden ser el habeas
corpus, el amparo y las garantías judiciales en el marco de la observancia de los derechos y
libertades inherentes a la persona.
Así es destacado por JUSTINO JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA:
“… vencido el término que la Constitución fija al arresto administrativo, que es de veinticuatro horas,
el arrestado debe ser sometido al Juez competente. Debe entenderse que todos los poderes del
gobierno han de concurrir a la defensa del orden institucional; el Juez determinará si hay causa
bastante para que se prolongue la privación de libertad o no, los Fiscales, dependientes del Poder
Ejecutivo, podrán exponer los motivos que han determinado el arresto en cada caso. Admitido
que corresponde el sometimiento del arrestado a la Justicia debe entenderse que cabe el recurso
de habeas corpus toda vez que el arresto administrativo se extienda mas allá del lapso que fija la
37 Ob cit nota 31, p. 157.
38 Ob cit nota 25, p. 299.
29. SERIE CUADERNOS DE DERECHO N°3 | Año 2014 ::
PODERES DE EMERGENCIA Y ESTADO DE DERECHO EN EL URUGUAY
CON ESPECIAL REFERENCIA AL PERÍODO 1968 A 1973
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Constitución. Mediante este recurso, se pondrá al Juez en condiciones de requerir que el arrestado
sea traído en su presencia y que la autoridad aprehensora explique los motivos de la detención”. 39
Este punto fue objeto de análisis en su oportunidad por el Grupo de Docentes de Investigación en
Derecho Público de la Facultad de Derecho UDELAR presidido por ANÍBAL LUIS BARBAGELATA
a cuyo texto nos remitimos40
. El Informe puntualiza:
“Luego de un pormenorizado estudio de todos los extremos y antecedentes, el Grupo llegó a la
conclusión de que el recurso de “habeas corpus” es procedente en caso de medidas prontas de
seguridad, fundándose para ello en el siguiente razonamiento: 1. No hay texto que lo excluya.
2. El texto del artículo 17 y por significación técnica e histórica del instituto el “habeas corpus”
procede en todo caso de “prisión indebida”. 3. Puede haber “prisión indebida” toda vez que haya
normas que delimiten los casos en que cabe la privación de libertad de la persona. 4. Como medida
pronta de seguridad es posible la prisión o el arresto de una persona con menores requisitos que
circunstancias normales, pero no sin sujeción a requisito alguno: hay límites. 5. La infracción a esos
límites configura prisión indebida. 6. Por tanto cabe el “habeas corpus” “.
Y agrega que la privación de libertad como medida pronta de seguridad tiene límites constitucionales
precisos:
1. Competencia: Debe constar la decisión del órgano competente.
2. Comunicación: Toda medida debe comunicarse a la Asamblea General o a la Comisión
Permanente en su caso, dentro de las 24 horas de adoptada. Por lo tanto debe darse al órgano
de resolución la información completa sobre cada arresto que ordinariamente comprenderá:
Nombre , apellido y datos personales; Día y hora del arresto; Lugar y demás circunstancias
del arresto; Motivos del mismo; Constancia que se dio opción de salir del país; Lugar donde
se cumple.
3. Motivación.
4. Opción de salir del país.
5. Forma de cumplimiento.
6. Finalidad asegurativa.
7. Acatamiento de lo resuelto por la Asamblea General o Comisión Permanente“.
3) Suspensión de la Seguridad Individual – artículo 31.
El artículo 31 de la Constitución Nacional establece:
39 JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, Justino. Ob cit nota 1. p. 124.
40 El texto completo del Informe formulado por el Grupo de Investigación de la Facultad de Derecho UDELAR a que hacemos referencia
se puede consultar en la Revista de Derecho Público No. 14, FCU, Montevideo, 1998, pp. 169 a 171.
30. :: FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
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“La seguridad individual no podrá suspenderse sino con la anuencia de la Asamblea General, o
estando ésta disuelta o en receso, de la Comisión Permanente, y en el caso extraordinario de
traición o conspiración contra la patria; y entonces sólo para la aprehensión de los delincuentes, sin
perjuicio de lo dispuesto en el inciso 17 del artículo 168 de la Constitución”.
A modo de síntesis para luego desarrollar los diferentes aspectos del instituto puntualizamos:
a) Se trata de un instituto diferente al anteriormente estudiado, si bien tiene como denominador
común que está destinado a enfrentar una situación de emergencia;
b) Son presupuestos para su adopción las siguientes circunstancias fácticas: “traición o
conspiración contra la patria”;
c) Se debe obtener en forma expresa la anuencia de la Asamblea General o de la Comisión
Permanente en forma previa. No puede el Ejecutivo adoptar la medida del artículo 31 sin este
requisito formal;
d) Se adoptan solo para aprehender a los delincuentes;
e) Es transitoria;
f)La garantía constitucional del artículo 15 considerada dentro del concepto de seguridad
individual, cede a los solos efectos de aprehender a los delincuentes.
3.1. Presupuesto para su adopción: traición o conspiración contra la Patria.
Este poder de emergencia procede como hemos dicho en casos en los cuales se constata una
intensa lesión al orden público. Está limitado según el precepto constitucional, a la aprehensión de
los delincuentes, aquellas personas que se entiende están lesionando con sus acciones la “Patria” o
conspirando contra ella. Como se podrá constatar es un instituto diferente al de las Medida Prontas
de Seguridad donde no se prevé la figura de los “delincuentes”.
Uno de los puntos a definir radica en determinar el alcance del concepto “traición a la Patria” y por
ende “Patria”. Por conspiración o lesión a la Patria se entiende según algunos autores atentar o
conspirar contra la integridad o soberanía del país.
Así refiere CASSINELLI MUÑOZ:
“… La suspensión de la seguridad individual prevista en el artículo 31 supone el caso extraordinario
de que se hubiera descubierto un delito de traición o conspiración contra la patria (es decir, contra
la integridad o contra la soberanía del país; no confundir con los delitos de Lesa Nación, en que se
atenta contra la Constitución pero no se cuestiona la unidad ni la soberanía de la patria) …”. 41
Estos poderes de emergencia que pueden llegar a adoptarse han sido escasamente utilizados en la
historia constitucional uruguaya tal cual refiere AGUIRRE RAMÍREZ:
41 CASSINELLI MUÑOZ, Horacio. Ob cit nota 36, p. 88.
31. SERIE CUADERNOS DE DERECHO N°3 | Año 2014 ::
PODERES DE EMERGENCIA Y ESTADO DE DERECHO EN EL URUGUAY
CON ESPECIAL REFERENCIA AL PERÍODO 1968 A 1973
31
“La escasa utilización del instituto se ha debido a la difícil ocurrencia práctica del supuesto habilitante
de su adopción, el caso extraordinario de traición o conspiración contra la patria, así como a la
dificultad que supone precisar cuando se configura dicho supuesto”. 42
Sin embargo en el Uruguay previo a la última dictadura y concretamente a partir de 1972 este
instituto fue invocado e instrumentado con las particularidades de cada caso. El alcance del mismo y
aún a la luz de las circunstancias de especial gravedad vividas en el país, nos merece discrepancias
tanto en relación a la forma como al contenido, en tanto contraviene la Constitución partiendo de la
base de los conceptos teóricos anteriormente expresados.
Así pueden verse a modo de ejemplo los Decretos 655/72 de 28 de setiembre de 1972 y 760/72 de
30 noviembre 1972. Ambos decretos disponen la suspensión de las garantías judiciales previstas
en la Constitución.
Así el último de ellos establece:
“Atento a lo dispuesto por el artículo 31 de la Constitución de la República, …
Artículo 1: A los solos efectos de la lucha contra la subversión suspéndase la garantía individual
establecida en el artículo 15 de la Constitución hasta el 15 de febrero de 1973.
Artículo 2:Alos solos efectos de la lucha contra la subversión, suspéndase las garantías establecidas
en los artículos 16 y 17 de la Constitución con el siguiente alcance:
a) Las personas actualmente detenidas deberán ser procesadas por el Juez competente o ser
puestas en libertad, dentro del plazo establecido en el artículo 2;
b) Las personas que sean detenidas a partir de la fecha del presente decreto, deberán ser
interrogadas por el Juez competente dentro de un plazo máximo de 10 días hábiles a contar
de la fecha de su detención, debiendo decretarse su procesamiento o libertad antes del 15 de
febrero de 1973.
Artículo 3º. Suspéndase la garantía individual establecida en el artículo 29 de la Constitución hasta el
15 de febrero de 1973, al solo efecto de prohibir la divulgación por prensa oral y escrita o televisada
de todo tipo de información, comentario o grabación, que directa o indirectamente mencione o
refiera a quienes conspiran contra la Patria, con excepción de los comunicados oficiales”.
42 AGUIRRE RAMÍREZ, Gonzalo. Ob cit nota 13. p. 197.
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32
3.2. Seguridad individual
La protección en el goce de la seguridad está prevista en el artículo 7 de la Constitución Nacional:
“Los habitantes de la República tienen derecho a ser protegidos en el goce de su vida, honor,
libertad, seguridad, trabajo y propiedad. Nadie puede ser privado de estos derechos sino conforme
a las leyes que se establecieren por razones de interés general”.
Precepto de raíz jusnaturalista consagra junto con los artículos 72 y 332 la protección en el goce de
los derechos pre existentes. El valor humano que denominamos “seguridad” se encuentra previsto
en el artículo 7, y supone un concepto amplio, que abarca el derecho a ser amparado por todas las
garantías que aseguran los derechos constitucionalmente protegidos y las disposiciones legales así
como también por los derechos y libertades consagrados en los tratados internacionales ratificados
por la República e incorporados a nuestro ordenamiento interno por la Constitución (artículos 168
numeral 20 y 85 inciso 7). 43
3.3 Alcance en relación a las personas.
No existe acuerdo en la doctrina en sobre el alcance de este instituto y especialmente en cuanto
a las garantías que se suspenden en el caso del artículo 31. Encontramos aquellos autores que
interpretan el artículo 31 en forma más o menos restrictiva tal cual se verá.
CASSINELLI señala que desde el momento que se suspende la seguridad individual dejan de
funcionar las garantías previstas en los artículos 11 y 15 y ejemplifica:
“Podrá aprehenderse a la persona que se suponga sea delincuente sin necesidad de encontrarlo
in fraganti delito y sin necesidad de orden escrita del Juez competente y sin necesidad de que se
haya configurado a su respecto la semiplena prueba, y podrá allanarse su hogar de noche para
detener a quien se hubiera refugiado en él. Pero advierto que esto no significa que la prisión o la
detención pueda ser arbitraria: solo para la aprehensión de los delincuentes , de manera que la
autoridad aprehensora, en estos casos extraordinarios, solo puede detener a una persona si la cree
sospechosa de ser delincuente; si no , será un acto ilícito y dará lugar por ejemplo a responsabilidad
penal por abuso de funciones o a la indemnización correspondiente. Pero no se exige la semiplena
prueba de que el detenido sea traidor o conspirador contra la patria, ni el control previo del juez que
es necesario cuando se está suspendida la seguridad individual”. 44
Por su parte CORREA FREITAS destaca que la adopción de este poder de emergencia del artículo 31
implica también la suspensión de las garantías previstas como ser : inviolabilidad del domicilio (artículo
11); in fraganti delito o semi plena prueba y orden escrita del Juez (artículo 15); sometimiento del
43 BLENGIO VALDÉS, Mariana.Ob cit nota 16, p. 68 y ss.
44 CASSINELLI Muñoz, Horacio. Ob cit nota 36, p. 88.
33. SERIE CUADERNOS DE DERECHO N°3 | Año 2014 ::
PODERES DE EMERGENCIA Y ESTADO DE DERECHO EN EL URUGUAY
CON ESPECIAL REFERENCIA AL PERÍODO 1968 A 1973
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Juez en 24 horas (artículo 16); el habeas corpus (artículo 17); la inviolabilidad de la correspondencia
(artículo 28; la libertad de expresión del pensamiento (artículo 29); el derecho de reunión (artículo 38)
y el derecho de huelga (artículo 57). 45
A la interpretación que deba darse de esta norma no puede obviarse la incidencia que produjo
la ratificación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en el año 1985. Téngase
presente que como se ha visto este tratado ratificado por Uruguay prevé el artículo 27 en el cual
establece límites a la suspensión de los derechos de las personas y que determina que en ningún
caso puedan llegar a suspenderse derechos y garantías.
En este sentido resulta ilustrativo lo expresado por GROS ESPIELL en relación a la garantía del
habeas corpus:
“Tenemos así el Habeas Corpus de base constitucional, tenemos además el habeas corpus que
deriva de la Convención Americana, con la prohibición de la Convención de que la garantía del
habeas corpus pueda ser suspendida en situaciones de emergencia. Como las medidas que pueden
adoptarse en estos casos en el Uruguay son o las medidas prontas de seguridad o la suspensión
de las garantías del artículo 31, resulta que en los casos de medidas prontas de seguridad o de
suspensión de seguridad este control indispensable del Poder Judicial está dirigido a verificar –
sin negar la posibilidad de que el Poder Ejecutivo pueda decidir arrestos en esta situación - , si
el detenido ha sido puesto a disposición del Juez competente, salvo que la persona opte por salir
del país. Pienso que no solo en un régimen arbitrario, sino también en la normalidad democrática,
el habeas corpus puede jugar un papel muy importante. Es una garantía fundamental, frente a la
posibilidad de arbitrariedades en todo momento y es el más importante control contra la posibilidad,
siempre existente, de violación de la libertad personal”. 46
Estando previsto en la Constitución el poder de emergencia del artículo 31, su efectiva aplicación no
puede utilizarse en desmedro de derechos, libertades y garantías también previstas en la Carta. A
ello deben incorporarse en forma armónica los preceptos del Derecho Internacional de los Derechos
Humanos que no colisionan con esta previsión constitucional sino que operan de reforzamiento de
la propia normativa. Resulta de aplicación asimismo el Principio In dubio Pro Omine, elemento clave
para la vigencia del Estado de Derecho.
Por tanto en base a los fundamentos expresados, optamos por una interpretación restrictiva que
limita el precepto exclusivamente al artículo 15. Este sería el único que se suspendería y en forma
escueta en tanto regirán de inmediato las garantías del debido proceso previstas en el artículo 16 y
el control jurisdiccional previsto en la Carta en 17.
45 Ob cit nota 31 p. 153.
46 GROS ESPIELL, Ob cit nota 29, pp. 296.
34. :: FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
Dra. Mariana Blengio Valdés
34
Solo y exclusivamente a los efectos de detener a “delincuentes que han traicionado o conspirado
contra la Patria”, no regirá la garantía prevista en el artículo 15 de la Constitución. En consecuencia
se habilitaría el arresto fuera de los casos de in fraganti delito o semi plena prueba y orden escrita
del Juez. Como hemos señalado la interpretación del precepto debe ser estricta en virtud de que
afecta derechos y libertades de los individuos. Regirán, una vez cumplida la aprehensión, las
garantías del artículo 16 y 17 así como también las demás previstas en la Carta y referidas en
los tratados internacionales como la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Con el fin
de poder fortalecer aún más su intención de subsanar esta coyuntura compleja que vive el país,
téngase presente que el Poder Ejecutivo puede dictar además, medidas prontas de seguridad.
3.4. Aspectos materiales.
Siguiendo el precepto constitucional la adopción de esta medida del artículo 31 requiere en todos
los casos, anuencia del Poder Legislativo (Asamblea General o Comisión Permanente). El Poder
Ejecutivo solicita la anuencia y la Asamblea dictará el acto.
Sobre su naturaleza jurídica los autores entienden que se trata de un acto administrativo dictado
por la Asamblea General en la forma que ésta entienda procedente. La doctrina en general coincide
con esta posición. Sin embargo JUSTINO JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA señala que en estos casos al
suspenderse la seguridad individual “no basta con un decreto de la Asamblea General, confirmando
uno anterior del Poder Ejecutivo, sino que se requiere ley”. 47
VI.- LEGISLACIÓN.
La falta de regulación específica en torno al alcance de los poderes de emergencia en cuanto a los
derechos y garantías, permite destacar la importancia de su regulación legislativa para los casos en
que se verifiquen situaciones extraordinarias.
Al respecto el Código de Proceso Penal sancionado en julio de 1980 (Decreto Ley 15032) 48
no
contiene disposición alguna sobre la garantía constitucional del Habeas Corpus49
. El Capítulo III
titulado: “detención y orden de prisión” se inicia con el artículo 118 que reitera las disposiciones
constitucionales de los artículos 15 y 16 sobre la detención. Los demás artículos regulan el régimen
de detención incluyendo en el artículo 121 la “detención por un particular”.
47 JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA, Justino. Ob cit nota 1, p. 125.
48 Denominada Decreto Ley en base a la convalidación que se efectuó al aprobarse la ley 15738 de 13 de marzo de 1985. Esta última
norma convalidó desde el 19 de diciembre de 1973 hasta el 14 de febrero de 1985 los actos legislativos dictados por el Consejo de
Estado, con determinadas excepciones a texto expreso incluidas en su articulado. Su artículo 1 dispone: “Decláranse con valor y fuerza
de ley los actos legislativos dictados por el Consejo de Estado, desde el 19 de diciembre de 1973 hasta el 14 de febrero de 1985, los que
se identificarán como “Decretos-Leyes”, con su numeración y fechas originales”.
49 Constitución Nacional. Artículo 17.
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CON ESPECIAL REFERENCIA AL PERÍODO 1968 A 1973
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En la reforma de 1997 con la aprobación de la Ley 16983 se previó en el Título II titulado “Proceso
de Habeas Corpus” la regulación de la garantía constitucional. El artículo 360 desarrolla el concepto:
“es una acción de amparo de la libertad personal ambulatoria contra todo acto arbitrario de cualquier
autoridad administrativa que la prive, restrinja, limite o amenace, así como para la protección de la
persona privada de libertad contra torturas y otros tratamientos o condiciones de reclusión violatorias
de la dignidad del hombre”.
La norma previó asimismo los casos de suspensión de garantías incluyendo en el artículo 361 lo
siguiente: “Cuando las situaciones previstas en el artículo anterior se hubieren producido por efecto
de la adopción de medidas prontas de seguridad, de acuerdo con lo establecido en el numeral 17
del artículo 168 de la Constitución de la República, procederá también la acción de “habeas corpus”.
En este caso, ella estará restringida a la comprobación del cumplimiento estricto de los requisitos
constitucionales formales, anuencia o comunicación a la Asamblea General o Comisión Permanente,
en su caso, control del trato, lugar y condiciones de la reclusión o traslado y de la efectividad de la
opción por salir del país, cuando proceda.”50
Sin embargo esta norma no ha entrado en vigencia.
La reforma del proceso penal constituye una asignatura pendiente para el país. La necesidad de
reformar el anterior que rige desde 1980 como hemos visto es casi unánime sin perjuicio de lo cual no
se ha concretado aún. En tanto se están analizando proyectos que regulan el nuevo procedimiento
consideramos de utilidad que se introduzca alguna previsión relativa a las garantías en situaciones
extraordinarias en el marco de los poderes de emergencia en forma armónica con la Constitución
Nacional y los tratados internacionales de derechos humanos.
VII.- RESEÑA DE LOS PODERES DE EMERGENCIA ADOPTADOS EN EL PERÍODO 1968 A
1973.
En el período estudiado podemos hacer la siguiente división temporal en relación a los poderes
de emergencia. Por un lado los años comprendidos entre 1968 y 1972 en el cual fueron adoptadas
medidas prontas de seguridad. En el segundo tramo que situamos a partir de marzo de 1972, se
suspenden las garantías individuales invocándose para ello en varias oportunidades, el artículo 31
de la Constitución. Esto último se produce en el marco de la controvertida declaración de “estado de
guerra interno” y la aprobación de la Ley de Seguridad del Estado. El contenido de esta norma ha
sido objeto de estudio específico por parte de la doctrina y escapa a los objetivos de este trabajo. Sin
embargo su mención es de rigor en tanto es causa y consecuencia así como también fundamento
en la época de las medidas adoptadas.
Antes de realizar la descripción haremos una brevísima reseña de la historia constitucional uruguaya
en el período referenciado.
50 Disponible en: http://www.parlamento.gub.uy/leyes/AccesoTextoLey.asp?Ley=16893&Anchor= Fecha de consulta: 10 de julio 2013.
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Dra. Mariana Blengio Valdés
36
El 27 de noviembre de 1966 se llevaron a cabo elecciones nacionales. En el mismo acto se
realizó un plebiscito para la reforma de la Constitución que contó con los votos suficientes para su
aprobación. Desde esa fecha rige en nuestro país la Constitución de 1967 con reformas parciales
que fueron introducidas posteriormente en los años 1989, 1994, 1997 y 2004. Sin perjuicio de ello
las previsiones de los artículos 168 numeral 17 y 31 no sufrieron modificaciones.
Para el período 1967 – 1972 resultaron electos por el Partido Colorado integrando así el Poder
Ejecutivo en calidad de Presidente el General Oscar Diego Gestido y Vicepresidente Jorge Pacheco
Areco. Al fallecer el Presidente Gestido a fines de 1967 asume el 6 de diciembre de ese año
Pacheco Areco, quien gobernará durante todo el período constitucional. El Senado se integró por
16 senadores del Partido Colorado, 13 del Partido Nacional y 1 del Partido Comunista del Uruguay.
La Cámara de Representantes quedó compuesta de la siguiente forma: 50 senadores del Partido
Colorado, 41 del Partido Nacional, 5 del Partido Comunista y 3 de la Democracia Cristiana.
En noviembre de 1971 se producen elecciones nacionales siendo electas nuevas autoridades. En
este acto electoral fue plebiscitado un proyecto de reforma que pretendía habilitar la re elección
del Presidente de la República, presentándose para el caso que obtuviera votos suficientes la
candidatura de Pacheco Areco. El proyecto no obtuvo los votos necesarios para su aprobación.
Los resultados de la votación determinaron que la Cámara de Senadores se integrara con 13
representantes del Partido Colorado, 12 del Partido Nacional y 5 del recientemente fundado Frente
Amplio.
El 1 de marzo de 1972 asumió como Presidente Juan María Bordaberry Arocena y en calidad e Vice
Presidente Jorge Sapelli. El período por el cual fueron electos constitucionalmente fue: 1972 a 1977.
El 27 de junio de 1973 se produjo el golpe de estado encabezando el mismo en calidad de Presidente
no constitucional, Juan María Bordaberry. En dicha oportunidad fueron disueltas las Cámaras
legislativas y las Juntas Departamentales.
En noviembre de 1984 se producen elecciones nacionales con individuos y líderes políticos
proscriptos que no pudieron participar como candidatos ni ser electos. El 15 de febrero de 1985 se
integra el Parlamento Nacional con los representantes elegidos por la ciudadanía en los comicios
de noviembre del año anterior. El Poder Ejecutivo integrado por los Dres. Julio María Sanguinetti y
Enrique Tarigo asume el 1 de marzo de 1985 y gobernará durante todo el período constitucional. El
16 de noviembre de 1989 se realizaron las primeras elecciones sin personas proscriptas luego de
la dictadura militar.
1968 – marzo 1972.
Fueron adoptadas como hemos señalado numerosas medidas muchas de las cuales extralimitaron
en forma discrecional los poderes de emergencia teóricamente descriptos en este trabajo.
37. SERIE CUADERNOS DE DERECHO N°3 | Año 2014 ::
PODERES DE EMERGENCIA Y ESTADO DE DERECHO EN EL URUGUAY
CON ESPECIAL REFERENCIA AL PERÍODO 1968 A 1973
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El Ejecutivo ejerció abusivamente la potestad de emergencia mientras que el Legislativo omitió
efectuar un verdadero y efectivo control de las medidas adoptadas. Eso determinó en los hechos
que se gobernara como habitualmente se expresa “bajo medidas prontas de seguridad”.
A continuación transcribiremos algunos ejemplos de medidas adoptadas durante el período en
estudio, muchas de las cuales fueron invocadas en el marco del artículo 168 numeral 17 de la
Constitución. Como podrá verse tienen diferentes contenidos y amplitud.
- Prohibición de toda propaganda oral o escrita sobre paros o huelgas. (Decreto 383/68; 289/69).
- Prohibición de reuniones que estuvieran vinculadas con paros y huelgas. (Decreto 383/86; 289/69).
- Prohibición de divulgación de todo tipo de información que directa o indirectamente refiera a grupos
delictivos que actúan en el país. Alcanza a impresión de folletos, revistas, libros o cualquier otra
publicación o grabación (Decreto 313/69, 189/71). Prohibición de distribución, circulación, impresión
y/o difusión de publicaciones, libros, folletos en los que traten temas de violencia armada (Decreto
832/71).
- Estabilización de precios y salarios. (Decreto 420/68; 429/68). 51
- Movilización de funcionarios públicos. (Decreto 428/68; 527/68; 291/69; 292/69; 293/69; 294/69);
movilización de funcionarios de Instituciones Bancarias privadas (354/69, 429/69, 515/69).
- Movilización de funcionarios policiales quedando sujetos a jurisdicción disciplinaria y penal militar.
(Decreto 314/69); movilización de integrantes de guardias penitenciarios y cuerpo general de
vigilancia (Decreto 587/71).
- Disolución de partidos políticos considerados “asociaciones ilícitas”: Partido Obrero Revolucionario
(trotskista – IV Internacional). (Decreto 287/69).
- Clausuras de publicaciones: Frente Obrero y todas las publicaciones pertenecientes al Partido
Obrero Revolucionario y se pone a disposición de la justicia a los directores o cualquier otro integrante
del partido. (Decreto 287/69); Diario Extra (Resolución 663/69 y 681/69); Diario La Democracia
(Decreto 714/69); Diario Acción (7171/69); Diario Izquierda (741/69); Los Principios (783/69); Diario
De Frente (474/70)52
; Diario El Popular (Resolución 1171/70); Semanario Al Rojo Vivo (Resolución
1214/70); Diario Ya53
(Resolución 225/71, 240/71); Diario La Idea (Resolución 1968/71); Diario El
Eco y establecimiento comercial Alborada S.A editor del mismo (Resolución 2640/71).
- Clausura de emisoras de radio y agencias de noticias: Radio Universal (Resolución 1197/70);
Agencia de Noticias Cubana Prensa Latina (Resolución 2052/71).
- Delimitación de sitios de uso público en los cuales pueden realizarse reuniones, procesiones
cívicas, séquitos, cortejos populares, manifestaciones, desfiles. En determinados sitios no pueden
51 La ley 13720 de 16 de diciembre de 1968 creó la Comisión de Productividad, Precios e Ingresos para la actividad privada. Su finalidad
tal cual establece la norma radicó en “articular medidas encaminadas a contrarrestar la inflación, promover producción y distribución de
ingresos.
52 Ley 13867 de 24 junio 1970. Se crea Bolsa de Trabajo para el personal del Diario De Frente clausurado por Medidas Prontas de
Seguridad el 13 abril 1970.
53 Ley 13960 de 13 mayo 1971 se crea Bolsa de Trabajo para personal del Diario YA clausurado dentro del marco de las Medidas
Prontas de Seguridad el día 16 de febrero 1971.
38. :: FACULTAD DE CIENCIAS JURÍDICAS
Dra. Mariana Blengio Valdés
38
realizarse actos de partidos o sectores políticos. (Decreto 275/69).
- Intervención del Consejo Nacional de Secundaria y UTU. (88/70).
- Suspensión de actividad docente y estudiantil en establecimientos públicos y privados de
Montevideo. (Decreto 387/70).
- Feriado bancario (Decreto 486/70, 498/70, 518/70, 544/70, 592/70).
Los ejemplos reseñados no agotan como hemos dicho la lista de contenidos de Medidas Prontas de
Seguridad adoptadas desde 1968 a 1972.
Marzo 1972 – Junio 1973.
En el otoño de 1972 se comienza a debatir en el Parlamento la declaración de “estado de guerra
interno” discusión que derivará en la aprobación de la Ley 14068 de 10 de julio de 1972 denominada
“Ley de Seguridad del Estado”. Esta ley fue duramente cuestionada en su momento por prestigiosos
juristas consultados quienes criticaron la norma proyectada y advirtieron sobre la inconstitucionalidad
el proyecto. Ideada como norma que pretendía según sus defensores entre otros aspectos dotar al
Estado de instrumentos más eficaces para luchar contra la subversión, uno de los puntos esenciales
de la disposición finalmente aprobada, lo constituye la extensión de la jurisdicción militar a lo civil,
abarcando a todos los autores de los delitos denominados de “lesa nación”.
De la intensa discusión parlamentaria se pueden extraer en forma por demás sintética la confrontación
entre las posiciones del Ejecutivo en la persona del Ministro del Interior Dr. Alejandro Rovira quien
defiende la constitucionalidad de la declaración de “estado de guerra” y por ende el proyecto de ley
y la fundamentada entre otros parlamentarios por el representante Oscar Bruschera quien la niega:
“Nosotros sostenemos que no existe ninguna situación jurídica especial llamada “estado de guerra”.
La Constitución lo que establece es un procedimiento para la declaración de la guerra que solamente
puede aplicarse en el ámbito externo. Lo otro, es una situación de guerra civil y los mecanismos que
el estado uruguayo tiene para defender esa situación y los Poderes constituidos son las Medidas
Prontas de Seguridad y la Suspensión de la Seguridad Individual”.54
Sobre el punto expresa CAGNONI :
“Debe entenderse inexistente un “estado de guerra interno” inconstitucionalmente declarado en una
ocasión en 1972, ya que claramente de acuerdo a las disposiciones armónicamente interpretadas
de los artículos 6, 85 inciso 7 y 168 numeral 16 de la Constitución sólo ha establecido el “estado de
guerra” con otros Estados”. 55
54 Diario de Sesiones de la Asamblea General de 14 y 15 abril 1972. Tomo 56. Diario Oficial 18800. pp. 366 y 367.
55 CAGNONI, José Aníbal. “Los estados de emergencia y la protección de los derechos humanos”. En Revista de Derecho Público, No.
3- 4. FCU, Montevideo, 1993, p.40.