O documento discute diferentes modelos de análise de políticas públicas e aspectos do planejamento urbano municipal. Ele apresenta nove modelos de análise de políticas: institucional, de processo, de grupo, de elite, racional, incremental, da teoria dos jogos, da opção pública e sistêmico. Também aborda o planejamento urbano como instrumento político do Estado e como ferramenta de libertação, e a importância da articulação entre o Plano Diretor Municipal e o Plano Estratégico Municipal.

1. Gestão Municipal e gestão urbana –
Módulo 2
MODELOS DE ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS
POLÍTICAS PÚBLICAS INTERSETORIAIS
CONSÓRCIOS MUNICIPAIS
PDM & PEM

2. MAPEAMENTO DOS MODELOS DE
ANÁLISE DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
• MODELOS PARA ANALISAR AS POLÍTICAS
PÚBLICAS:
– MODELO INSTITUCIONAL
– MODELO DE PROCESSO
– MODELO DE GRUPO
– MODELO DE ELITE
– MODELO RACIONAL
– MODELO INCREMENTAL
– MODELO DA TEORIA DE JOGOS
– MODELO DA OPÇÃO PÚBLICA
– MODELO SISTÊMICO

3. 1) INSTITUCIONALISMO: POLÍTICA
COMO PRODUTO INSTITUCIONAL
• UMA POLÍTICA SÓ SE CNVERTE EM POLÍTICA
PÚBLICA, SOMENTE QUANDO É ADOTADA E
IMPLEMENTADA POR UMA INSTITUIÇÃO
GOVERNAMENTAL;
• AS INSTITUIÇÕES APRESENTAM TRÊS
DIMENSÕES FUNDAMENTAIS:
– LEGITIMIDADE, UNIVERSALIDADE E COERÇÃO

4. 2) PROCESSO: POLÍTICA COMO
ATIVIDADE POLITICA
• NESTE TIPO DE MODELO OU ANÁLISE O QUE
CONTA NÃO É TANTO OU CONTEÚDO, MAS
SIM O PROCESSO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS;
• O FOCO SE DÁ ME TORNO DOS PROCESSOS
POLÍTICOS ADMINISTRATIVOS, QUE PODEM
SER ASSIM REPRESENTADOS:

5. ESQUEMA GERAL DAS POLÍTICAS COMO PROCESSO:

6. • ESTE MODELO DE ANÁLISE PERMITE
ENTENDER COMO AS POLÍTICAS SÃO
TOMADAS E COMO DEVERIAM SER TOMADAS;
• A QUESTÃO CENTRAL ESTÁ NA CORRELAÇÃO
ENTRE PROCESSO E CONTEÚDO;

7. 3) TEORIA DOS GRUPOS: POLÍTICA COMO
EQUILÍBRIO ENTRE OS GRUPOS
• GRUPO DE INTERESSE É:
• “É UM GRUPO COM ATITUDES COMPARTILHADAS
QUE FAZ CERTAS REIVINDICAÇÕES A OUTROS GRUPOS
NA SOCIEDADE;(...) ESTE TORNA-SE POLÍTICO QUANDO
TORNA UMA REIVINDICAÇÃO POR INTERMÉDIO DAS
INSTITUIÇÕES GOVERNAMENTAIS”
• NESTE MODELO A POLITICA É VISTA COMO COMO
UMA LUTA ETRE OS GRUPOS PARA INFLUENCIAR AS
POLITICAS PÚBLICAS; A TAREFA DO SISTEMA POLÍTICO
E GERIR TAIS CONFLITOS;

8. GERIR OS CONFLITOS DE FORMA
EFICAZ E EFICIENTE EXIGE:
• ESTABELECIMENTO DE REGRAS ARA O JOGO
PARA A LUTA ENTRE OS GRUPOS;
• NEGOCIAÇÃO DE ACORDOS E O EQUILÍBRIO
DOS INTERESSES;
• OFICIIZAÇÃO DOS ACORDOS NA FORMA DE
POLÍTICAS PÚBLICAS;
• CUMPRIMENTO EFETIVO DE ACORDOS;

9. • QUANTO MAIOR A CLIENTELA DO POLÍTICO,
MAIOR O NÚMERO DE INTERESSES DIVERSOS
E MAIOR A SUA MARGEM DE DISCRIÇÃO;
• OS PARTIDOS PODEM SER VISTOS COMO
COALISÕES DE GRUPOS;
• O OBJETIVO É MANTER O EQUILÍBRIO DO
SISTEMA MEDIANTE UMA POLÍTICA DE FREIOS
E CONTRAPESOS;

10. 4) TEORIA DA ELITE: POLÍTICAS COMO
PREFERÊNCIAS DAS ELITES
• AS POLÍTICAS PÚBLICAS REFLETEM OS
INTERESSES DAS ELITES GOVERNANTES;
• O POVO É APÁTICO E MAL INFORMADO E É A
ELITE QUE FORMA A OPINIÃO DAS MASSAS;
• ADMINSITRADORES E SERVIDORES PÚBLICOS
APENAS EXECUTAM AS POLÍTICAS DEFINIDAS
PELA ELITE;

11. ORIENTAÇÃO DAS POLÍTICAS
EXECUÇÃO DAS
POLITICAS

12. 5) RACIONALISMO: POLÍTICA COMO
MÁXIMO DE GANHO SOCIAL
• OS GOVERNOS DEVEM OPTAR POR POLÍTICAS CUJOS GANHOS
SOCIAIS SUPEREM OS CUSTOS;
• TAIS AÇÕES ENVOLVEM NÃO SÓ ASPECTOS ECONOMICOS, MAS
POLÍTICOS E SOCIAIS;
• A APLICAÇÃO RACIONAL DE UMA POLITICA ENVOLVE:
– CONHECER AS PREFERENCIAS SOCIAIS
– CONHECER TODAS AS PROPOSTAS DISPONÍVEIS
– CONHECER AS CONSEQUENCIAS DAS PROPOSTAS ALTERNATIVAS;
– CLACULAR OS CUSTOSQBENEFÍCIOS DAS PROPOSTAS
– SELECIONAR AS PROPOSTAS POLÍTICAS MAIS EFICIENTES;
• OS TOMADORES DE DECISÃO:
– INFORMAÇÕES E CONTRAINFORMAÇÕES
– CAPACIDADE PREDITIVA
– CONHECIMENTO ESPECIALIZADO;

13. 6) INCREMENTALISMO: POLÍTICA COMO
VARIAÇÕES SOBRE O PASSADO
• ESTE MODELO VÊ A POLÍTICA PÚBLICA COMO UMA
CONTINUAÇÃO DOS GOVERNOS ANTERIORES COM
APENAS ALGUMAS MODIFICAÇÕES INCREMENTAIS;
• AS RESTRIÇÕES DE TEMPO, INFORMAÇÃO E CUSTO
IMPEDEM QUE OS FORMULADORES DE POLÍTICAS
IDENTIFIQUEM O LEQUE DE TODAS AS PROPOSTAS
ALTERNATIVAS; UMA POLÍTICA TOTALMENTE
RACIONAL PODE SER INEFICIENTE SE O TEMPO E
CUSTO PARA DESENVOLVÊ-LAS FOREM EXCESSIVOS;
• É MAIS FÁCIL MANTER PROGRAMAS CONHECIDOS DO
QUE A IMPREVISIBILIDADE DE NOVOS PROGRAMAS;
•

14. 7) TEORIA DOS JOGOS: POLÍTICA COMO
ESCOLHA RACIONAL EM SITUAÇÕES
COMPETITIVAS
• A Teoria dos jogos baseia-se a análise das
tomadas de decisão são efetuadas de forma
interdependente.
• Os jogadores ajustam suas decisões de acordo
com seus interesses e habilidades e com base na
expectativas de que outros farão;
• É uma forma de racionalismo mas em uma base
competitiva, cujo resultado depende do que dois
ou mais jogadores façam;
• Permite refletir sobre as conseqüências e as
opções políticas em períodos de conflitos;

15. 8) TEORIA DA OPÇÃO PÚBLICA: POLÍTICA COMO
DELIBERAÇÃO COLETIVA DE INDIVÍDUOS MOVIDOS
PELO AUTO-INTERESSE
• Esta teoria contesta a divisão entre as racionallizações humanas numa
análise dicotômica:
– Mercado (homo economicus) X Política (homo políticus)
• Todos os atores políticos (eleitores, contribuintes, candidatos,
legisladores, burocratas, grupos de interesse, partidos, etc) procuram
maximar seus ganhos seja no mercado ou no campo da política;
• Partidos e candidatos não estão interessados em promover princípios,
mas em ganhar eleições, não vencem eleições para formular políticas,
mas posicionam-se em relação a elas para ganhar mais eleitores;
• Só os ideológos (pessoas movidas pela irracionalidade e idelogias) não
compreendem as estratégias centristas de maximizar votos;
• Para atrair membros e contribuições , os grupos de interesse tem que
dramatizar e difundir sua causa e exagerar os perigos que a sociedade
corre;

16. 9) TEORIA SISTÊMICA: POLÍTICA
COMO PRODUTO DO SISTEMA
• É visto como um sistema de entradas (in puts)
e saídas (outputs) promovido pelo meio
ambiente em um sistema político;

17. Referências bibliográficas:
• HEIDEMANN, Francisco G.;SALM, José
Francisco (orgs.) Políticas públicas e
desenvolvimento: bases epistemológicas e
modelos de análise. Brasília: UNB, 2009.

18. Atividades;
• Analise os programas municipais que vc
recebeu e analise-os tomando por base as
menos três perspectivas de análise,
procurando evidenciar suas forças e
fragilidades, pontos fracos e pontos fortes,
grupos de apoio e de oposição que são
comumente possíveis em uma sociedade que
apresentam múltiplos interesses:

19. POLÍTICA PÚBLICA ESCOLHIDA:
_____________________________
Pontos fortes Pontos fracos Grupos de
apoio
Grupos de
oposição
Definição da
matriz
ideológica

20. Análise esta política pública a partir de
três modelos distintos:

21. O PLANEJAMENTO URBANO:
ALGUMAS CONSIDERAÇÕES
• Planejamento urbano não é sinônimo de
urbanização
• Planejamento urbano:
• meio de controle da ordem urbana
• Urbanismo: ciência normativa de formas
urbanas ideais;

22. PLANEJAMENTO URBANO - METAS
• Apresenta-se como uma atividade responsável por técnicos,
reveste-se de uma imagem de cientificidade e de neutralidade;
• Visa a solução de problemas orientadas por um plano ou projeto
• ETAPAS DO PLANEJAMENTO URBANO:
– PESQUISA: PROCURA IDENTIFICAR A COMPOSIÇÃO DA POPULAÇÃO,
SITUAÇÃO SÓCIO-ECONÔMICA, INFRA-ESTRUTURA, SERVIÇOS E
ANSEIOS DOS MORADORES
– DIAGNÓSTICO: ATRAVÉS DA ANÁLISE DOS DADOS RECOLHIDOS
PROCURA SE DETECTAR OS PROBLEMAS PRIORITÁRIOS DA ÁREA E
SOLUÇÕES
– PLANO: CONSISTE EM UM DUCUMENTO QUE CONTEM OS
RESLTADOS DAS FASES MATERIAIS, DETALHAMENTOS DO PROCESSO
DE EXECUÇÃO, FORMAS DE IMPLENTAÇÃO E RECOMENDAÇÕES
GERAIS

23. O PLANEJAMENTO ENQUANTO TÉCNICA
ENVOLVE OS SEGUINTES NÍVEIS:
• ETAPA TÉCNICA: ELABORAÇÃO DO PLANO DESCRITO
NO QUADRO ANTERIOR;
• ADOÇÃO: ACEITAÇÃO PELOS GESTORES PÚBLICOS DO
PLANO ELABORADO;
• IMPLEMENTAÇÃO: É A FASE EXECUTIVA DO PLANO
PELOS ADMINISTRADORES;
• AVALIAÇÃO: ANÁLISE DOS RESULTADOS OBTIDOS E
RETROALIMENTAÇÃO DO PROCESSO
• CONTUDO ESTE MODELO DESCONSIDERA OS
CONFLITOS, AS MUDANÇAS DE ORIENTAÇÃO POLÍTICA,
AS PRESSÕES SOCIAIS, OS CONFLITOS ENTRE A
DIMENSÃO TÉCNICA E POLÍTICA;

24. A DIMENSÃO POLÍTICA DO
PLANEJAMENTO
• AS CIDADES CAPITALISTAS SÃO CINGIDAS EM
CLASSES SOCAIS POSTAS E AS DIFERENTES
CONCEPÇÕES DE INTERVENÇÃO E APROPRIAÇÃO
DO ESPAÇO PODEM SER OPOSTAS E
MANIFESTAR DISTINTAS FILOSOFIAS OU
MODELOS DE PLANEJAMENTO;
• O PLANEJAMENTO, ENFIM, NÃO SE LIMITA A
FATOS CONSTRUTIVOS, INFRA-ESTRUTURA,
SERVIÇOS , HABITAÇÃO, PRODUÇÃO ,ETC.

25. PLANEJAMENTO COMO INSTRUMENTO
POLÍTICO DO ESTADO
• É COMO INSTRUMENTO POLÍTICO DO ESTADO QUE O
PLANEJAMENTO SE CRISTALIZA COMO INSTRUMENTO
DE PODER E DOMINAÇÃO, ATRAVÉS:
– UMA VIA IDEOLÓGICA: O PLANEJAMENTO É UTILIZADO
COMO VEÍCULO DE UM SISTEMA DE VALORES
TRANSMITIDO A SOCIEDADE;
– GESTÃO:VISA A ADMINISTRAÇÃO E REGULAÇÃO DAS
UNIDADES DE PRODUÇÃO E SERVIÇOS DISPERSAS NO
ESPAÇO URBANO;
– PRODUÇÃO: PRODUÇÃO E REPRODUÇÃO DO CAPITAL
ATRAVÉS DE INFRA-ESTRURUA FÍSICA E EQUIPAMENTOS
SUPER-ESTRUTURAIS;

26. ESTE MODELO DE PLANEJAMENTO
URBANO VISA EQUALIZAR:
• AS NECESSIDADES DO EMPRESARIADO
INDUSTRIAL;
• AS NECESSIDADES MÍNIMAS DOS
TRABALHADORES;
• ASSEGURAR A NECESSIDADE DE EXPANSÃO
DO SETOR IMOBILIÁRIO;

27. ROTA ALTERNATIVA: PLANEJAMENTO COMO
INSTRUMENTO DE LIBERTAÇÃO
• BUSCA UM NOVO RUMO EM SUBSTITUIÇÃO AO
MODELO TECNOCRÁTICO. AS ZONAS DE
CONFLITO PARA A HEGEMONIZAÇÃO DESTE
MODELO COMPREENDE:
• LUTAS PELA LIBERTAÇÃO NACIONAL CONTRA A
AÇÕES DE GLOBALIZAÇÃO E POTENCIAS
ESTRANGEIRAS:
• LUTAS PELA LIBERTAÇÃO SOCIAL (CLASSES
EXPLORADAS x CLASSES DOMINANTES)
• LIBERTAÇÃO PESSOAL (DESALIENAÇÃO E
CONSCIENTIZAÇÃO PARA UM NOVO CIDADÃO);

28. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS:
• MONTEIRO, Circe Maria Gama. O
planejamento: algumas considerações.
Revista Etc, espaço e crítica. 15/05/2007, nº 1
(2), vol 1, UFF, Rio de Janeiro.

29. PLANO DIRETOR E PLANO
ESTRATÉGICO MUNICIPAL
• AS QUESTÕES CADA VEZ MAIS COMPLEXAS QUE
ENVOLVEM AS REALIDADES URBANAS EXIGEM
POR PARTE DOS GESTORES A COMPREENSÃO DE
PROBLEMAS COMPLEXOS.
• O GRANDE DESAFIO É ARTICULAR
PLANEJAMENTO E PARTICIPAÇÃO POPULAR.
PARA ISSO, A SUGESTÃO ESTARIA EM ARTICULAR
DOIS PLANOS FUNDAMENTAIS EM TORNO DAS
CIDADES:
• PDM – PLANO DIRETOR MUNICIPAL
• PEM – PLANO ESTRATÉGICO MUNICIPAL

30. • TODOS DEM ESTAR ARTCULADOS COM AS LEIS MAIORES.
NO CASO NO PLANO DIRETOR, O MESMO DEVE RESPEITAR
O ESTATUTO DAS CIDADES. EM SEU ART. 42 DEFINE:
• Art. 42. O plano diretor deverá conter no mínimo:
• I - a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser
aplicado o
• parcelamento, edificação ou utilização compulsórios,
considerando a
• existência de infra-estrutura e de demanda para utilização,
na forma do
• art. 5o desta Lei;
• II - disposições requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35
desta Lei;
• III - sistema de acompanhamento e controle.

31. PLANO DIRETOR MUNICIPAL PODE SER
COMPREENDIDO:
• COMO UM INSTRUMENTO DE ORNAMENTO
DAS RELAÇÕES SOCIAIS NO ESPAÇO URBANO;
DE LONGO PRAZO;
• APRESENTA UMA OBRIGAÇÃO LEGAL,
CONFORME PREVÊ O ART. 182 DA CF/1988:

32. PLANO ESTRATÉGICO MUNICIPAL
• VISA REGULAMENTAR E ORIENTAR O PROCESSO
DE DIGANÓSTICO DOS PROBLEMAS URBANOS;
• SLAVAGUARDAR A AMPLIAR AS ARENAS
DECÍSÓRIAS COM A PARTICIPAÇÃO POPULAR
• CORRIGIR DISTORÇÕES ADMNISTRATIVAS E
FACILITAR A GESTÃO MUNICIPAL E VIABILIZAR A
REALIZAÇÃO DE METAS E PROPOSIÇÕES
ESTRATÉGICAS;
• O PLANEJAMENTO É UMA DAS FUNÇÕES
CLÁSSICAS DA ADMINISTRAÇÃO CIENTÍFICA;
• NÃO APRESENTA UMA OBRIGATORIEDADE
LEGAL;

33. OS PLANOS GERENCIAIS E SUAS INTERFACES, AS
INTERFERÊNCIAS NA AGENDA PÚBLICA
• AGRAVAMENTO DOS PROBLEMAS URBANO-AMBIENTAIS;
• REDUÇÃO DOS QUADROS DOS SERVIDORES E A DEMANDA
DOS MUNICÍPIOS POR SERVIÇOS ESPECIALIZADOS;
• OS MUNICÍPIOS DISPÕE NOS DIAS ATUAIS MAIS
INDICADORES DO QUE ANTES, O QUE FAVORECE A
ELABORAÇÃO DE PLANOS MUNICIPAIS;
• A PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL AGORA É
OBRIGATÓRIA, ORIENTAÇÃO DO ESTATUTO DAS CIDADES;
• DESENVOLVIMENTO DO CARÁTER COMPETITIVO DAS
CIDADES PELA DISPUTA DE RECURSOS;

34. Atividades
• Faça uma análise comparativa entre os textos,
destacando os limites e as potencialidades dos
Planos Diretores Municipais:
• Ao elaborar sua análise, utilize sempre que
possível, exemplos bem ou mal sucedidos de
planos diretores de municípios que vc
conhece: