administracion publica

1. A Temas de Gestión Pública y Actualidad
El "concepto" de Administración Pública
en la Legislación Peruana
Mario Alva En esa misma línea BONNIN señala que: “...la adminis-
tración pública es la que tiene la gestión de los asuntos
Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). comunes respecto de la persona, de los bienes y de las ac-
Profesor del “Post Título en Tributación” de la Pontificia Universi-
dad Católica del Perú. Maestrista en Contabilidad con mención en
ciones del ciudadano como miembro del Estado, y de su
Política y Administración Tributaria, Universidad Nacional Mayor persona, sus bienes y sus acciones como incumbiendo al
de San Marcos. Profesor de la Especialización en Tributación del orden público” (2).
CEUPS de Contabilidad y de la Facultad de Derecho de la Universi- Para MUÑOZ AMATO, la Administración Pública es: “... un
dad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Profesor del Curso conjunto de ideas, actitudes, normas, procesos, institucio-
de Especialización en Derecho Tributario dictado en el Colegio de nes y otras formas de conducta humana que determinan
Contadores Públicos de Lima. Autor de artículos para revistas uni- como se distribuye y ejerce la autoridad política y como
versitarias y profesionales sobre diversos temas tributarios. Coau-
se atiende los intereses públicos” (3).
tor del Libro: “Infracciones y Sanciones del Código Tributario. Tomo
I y II” del Informativo Caballero Bustamante. Ha trabajado en el Finalmente, en a doctrina se precisa que: “La Adminis-
Servicio de Administración Tributaria - SAT de la Municipalidad Me- tración Pública es el contenido esencial de la actividad
tropolitana de Lima. Actualmente, es Asesor Tributario del Estudio correspondiente al Poder Ejecutivo, y se refiere a las ac-
Caballero Bustamante. tividades de gestión, que el titular de la misma desem-
peña sobre los bienes del Estado para suministrarlos de
forma inmediata y permanente, a la satisfacción de las
1. INTRODUCCIÓN necesidades públicas y lograr con ello el bien general;
dicha atribución tiende a la realización de un servicio
El término “Administración Pública” se identifica de modo público, y se somete al marco jurídico especializado que
tradicional con el Estado. De igual manera, en los diccionarios norma su ejercicio y se concretiza mediante la emisión y
de términos jurídicos se menciona a la Administración Pública realización del contenido de actos administrativos emiti-
como “el Poder Ejecutivo en acción con la finalidad de cumplir dos ex profeso” (4).
y hacer cumplir cuanto interesa a la sociedad en las actividades
y servicios públicos”. 3. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LA LEGISLACIÓN PE-
En la legislación peruana, el concepto de Administración RUANA
Pública ha ido variando con el transcurrir de los años, por lo
que resulta pertinente hacer una evaluación de los textos de las En la actualidad, en materia de Derecho Administrativo,
normas que han regulado el tema administrativo a efectos de la doctrina considera que, cuando la Administración Pública
poder apreciar el mencionado concepto. ejerce función administrativa, lo debe hacer a través de las
formas jurídicas que le están permitidas. Estas formas son:
2. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LA DOCTRINA reglamentos, actos administrativos, contratos administrativos,
actos de la administración y por último los hechos adminis-
En la doctrina se puede citar a MULARZ, quien acuña trativos. Estas manifestaciones de la administración pública
una definición de “Administración Pública” entendida como: pueden ser efectuadas tanto por: (i) Organismos, (ii) Órganos
“... aquella organización que el Estado utiliza para cana- y (iii) Personas-órgano (5), las mismas que pueden ser estata-
lizar adecuadamente demandas sociales y satisfacerlas, a les o privadas.
través de la transformación de recursos públicos en accio- Si bien estas explicaciones técnicas pueden parecer del
nes modificadoras de la realidad, mediante la producción todo claras, en la práctica y, sobre todo, en la legislación po-
de bienes, servicios y regulaciones. sitiva, podemos observar una gran confusión conceptual, tal
Este concepto de administración publica nos muestra lo vez producto del “efecto pendular” de la legislación y de la
diverso que es esta “organización”, en el sentido de que decisión política que toman los gobiernos en determinadas
incluye en su seno diferentes espacios y especialistas que épocas.
se ocupan específicamente de una tarea, y que su interde- Si se hace un recuento de la legislación peruana para verifi-
pendencia hace muy difícil establecer que se debe reformar car el concepto de “Administración Pública”, podemos mencio-
y que no, y por ende realizar una reforma administrativa no nar a los siguientes dispositivos:
es tarea de unos pocos, sino que abarca a todo el conjunto • El Decreto Supremo Nº 006-67-SC.
de ella y también a la sociedad como destino final de los • La Ley Nº 25035.
“output” que ella produce” (1). • El Decreto Legislativo Nº 757.
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2. Temas de Gestión Pública y Actualidad A
• El Decreto Ley Nº 26111 (D.S. Nº 02-94-JUS). aquí, además de las entidades del sector estatal, a otras
• La Ley Nº 27444. instituciones públicas o privadas que presten servicios
públicos, incluidas las universidades. Se incluye, pues,
3.1. l Decreto Supremo Nº 006-67-SC
E al sector no estatal, situación que era impensable años
Conocido como el Reglamento de Normas de Proce- atrás.
dimientos Administrativos, consideraba como adminis-
tración Pública únicamente al Poder Ejecutivo (Presi- 3.5. La Ley Nº 27444
dencia, Consejo de Ministros y Ministerios); a las en- Ley del Procedimiento Administrativo General. Es la nor-
tidades del subsector público independiente incluidas ma que actualmente regula los procedimientos adminis-
las empresas estatales; y, por último, a los gobiernos trativos en el país y, en palabras de ELOY ESPINOZA-SAL-
locales representados por los municipios. DAÑA, ésta tiene una vocación didáctica y pedagógica.
Como vemos, el concepto de Administración Pública Por ello, señala que: “... en ocasiones esta norma tiene
es restrictivo y sólo se menciona al sector estatal exclu- una redacción bastante más próxima a la de un ma-
yéndose al sector privado que también ejercía función nual de Derecho Administrativo, ya que su innegable
administrativa a través de sus organismos, órganos y preocupación por proporcionar a la Administración y
persona-órgano. Pero, la decisión política, al margen de a los administrados múltiples elementos e insumos
que ejercieran o no función administrativa, fue excluir- destinados a facilitar una cabal interpretación de sus
los. preceptos le ha hecho recoger una explicación deta-
llada sobre una serie de temas, además de consignar
3.2. a Ley Nº 25035
L una larga lista de conceptos que en la mayoría de las
Conocida también como la Ley de Simplificación Ad- normas existentes en el Derecho Comparado no están
ministrativa, amplía considerablemente el concepto de recogidos expresamente, pues se dan por conocidos y
Administración Pública. “Comprende a los Poderes presupuestos” (7).
Legislativo, Judicial y Ejecutivo, las reparticiones de Al revisar el texto del Artículo I del Título Preliminar de la
éste último, las entidades, instituciones u órganos a Ley del Procedimiento Administrativo General observa-
los que la Constitución les confiere autonomía, las mos que, para los fines de la presente norma, se enten-
instituciones públicas descentralizadas, las empre- derá por “entidad” o “entidades” de la Administración
sas de Derecho Público, los Gobiernos Regionales, Pública al Poder Ejecutivo incluyendo a los Ministerios y
los Gobiernos Locales, los Organismos Descentra- Organismos Públicos Descentralizados; al Poder Legisla-
lizados Autónomos y, en general , las entidades de tivo; al Poder Judicial; a los gobiernos regionales y loca-
Derecho Público del Estado en cuanto ejerzan fun- les; a los Organismos a los que la Constitución Política
ciones administrativas. Como vemos, esta norma del Perú y las leyes les confieren autonomía; también, a
excluye a los no estatales. Esto debido a que hubo las demás entidades y organismos, proyectos y progra-
un insuficiente manejo del concepto de Administra- mas del Estado cuyas actividades se realizan en virtud
ción Pública” (6). de potestades administrativas y, por tanto se consideran
sujetas a las normas comunes de derecho público, salvo
3.3. l Decreto Legislativo Nº 757
E mandato expreso de Ley que las refiera a otro régimen;
Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, y, finalmente, las personas jurídicas bajo el régimen pri-
reconoce como entidades de la Administración Pública vado que prestan servicios públicos o ejercen función
a los ministerios, instituciones y organismos públicos administrativa en virtud de concesión, delegación o au-
y a otras instituciones de la administración pública de torización del Estado, conforme a la normativa de la ma-
cualquier naturaleza, sean dependientes del gobierno teria.
central, gobiernos regionales o locales. Como aprecia- Como se aprecia, aquí se mantiene la tendencia de
mos, nuevamente se excluyó al sector no estatal que considerar dentro del concepto de Administración Pú-
también ejerce función administrativa. blica no solo a las entidades estatales, sino también
en el caso de los particulares, sobre todo en el caso
3.4. l Decreto Ley Nº 26211
E que se presten servicios públicos o se ejerza una fun-
Elevó a la categoría de Ley al Reglamento de Normas ción administrativa. Observemos entonces que, en la
Generales de Procedimientos Administrativos. Con ello, práctica, “...no sólo existe Administración Pública en
el Poder ejecutivo lo retiró de su esfera de dominio, es el Poder Ejecutivo, sino en gran parte del Estado e
decir, ya no podía modificarlo por vía reglamentaria. incluso en entes privados que desempeñan funcio-
Ello equivale a decir que sólo podía hacerlo a través de nes administrativas por habilitación del Estado. Del
la emisión de una norma con rango de Ley. Posterior- latín “ad-ministrare”, que significa servir, o de “ad
mente, se dictó el Decreto Supremo Nº 02-94-JUS, el manus trahere” que alude a la idea de manejar o
cual aprobó el Texto Único de la Ley de Normas Gene- gestionar” (8).
rales de Procedimientos Administrativos. Es pertinente citar a MORÓN URBINA, quien manifies-
Aquí se plasmó un concepto de Administración Pública ta sobre este tema que: “No se trata de un concepto
mucho más amplio y acorde con la doctrina en mate- unitario de lo que se conceptúa como Administración
ria administrativa. La Administración Pública comprende Pública aplicable a todos los ámbitos normativos e
Gestión Pública Mayo de 2008 A23

3. A Temas de Gestión Pública y Actualidad
incluso para todo el ámbito del Derecho Público. Este (2) BONNIN, Charles-Jean. Principios de Administración Pública. México, 2004. Fondo
catálogo no es opuesto ni deroga los contenidos del de Cultura Económica.
término Administración Pública establecidos para (3) MUÑOZ AMATO, Pedro. Introducción a la Administración Pública. Puerto Rico,
1957.
fines presupuestarios, de la contratación pública, o (4) Esta información puede consultarse en la siguiente página web: http://www.
para fines de régimen laboral público. Se trata, ex- tuobra.unam.mx/publicadas/021128143527.html
clusivamente, de un concepto para identificar a cua- (5) Se entiende por Organismo a aquel ente sea estatal o no que cumple una función
determinada y que goza de personería jurídica, por ejemplo, los ministerios.
les entidades le serán aplicables las normas de esta Por Órgano se entiende a aquella oficina o departamento que, necesariamente,
Ley (9)”. debe pertenecer a la estructura de un organismo. Ejemplo de ello lo tenemos
en la Dirección General de Administración de un Ministerio. Finalmente, por
Persona-Órgano se entiende que es aquella persona que, para efectos de la
4. CONCLUSIÓN Administración Pública, ejerce determinadas funciones. Como ejemplo de ello,
podemos mencionar al Superintendente de Banca y Seguros. Estos temas pueden
A manera de conclusión, apreciamos que el concepto de ser revisados en el artículo titulado “El Tránsito de la D.G.C. a la SUNAT”, elabo-
rado por Mario Alva Matteucci y publicado en la Revista “Derecho y Sociedad”
Administración Pública ha dejado de ser restrictivo y exclusivo Nº 7, páginas 67 a 72. Lima, 1993.
del sector estatal, toda vez que existe un mejor manejo del mis- (6) ALVA MATTEUCCI, Mario. “El Concepto de Administración Pública” Parte II. Artículo
mo a nivel normativo y se refleja una mejora en la legislación publicado en el Diario Oficial “El Peruano”. Página Opinión - Derecho. B-14.
Edición del jueves 13 de mayo de 1993.
acorde con la doctrina, lo cual redundará en un mayor beneficio (7) ESPINOZA-SALDAÑA, Eloy. La Ley Nº 27444: Las razones de su puesta en
para el administrado. vigencia y una breve mención a sus rasgos fundamentales. Esta información
puede consultarse en la siguiente página web: http://derechogeneral.blogspot.
NOTAS com/2007/12/la-ley-27444-las-razones-de-su-puesta.html
(8) Esta información puede consultarse en la siguiente página web: http://
(1) MULARZ, Jordán. Teoría de la Administración I: Paradigmas y debates en es.wikipedia.org/wiki/Administraci%C3%B3n_p%C3%BAblica
torno a la Reforma Administrativa. Esta información puede consultarse en la (9) MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Nueva Ley del Procedimiento
siguiente página web: http://www.monografias.com/trabajos13/parde/parde. Administrativo General. Primera Edición. Gaceta Jurídica. Lima 2002. Página
shtml#que 18.
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