Mon mémoire de fin d'études s'est porté sur la thématique de la concertation. Par cette étude et grâce à des travaux réalisés pour le compte de Europolia, j'ai cherché à évaluer la place du débat public au sein des grands projets urbains.

2. SOMMAIRE
1 contexte organisationnel de l’agence sennse.............................8
1.1 Analyse organisationnelle de l’agence Sennse................................................................9
1.1.1 Sennse face aux contraintes de l’environnement.................................................10
1.1.2 Évolution et culture de l’agence Sennse................................................................12
1.2 Organisation et management de l’agence Sennse........................................................16
1.2.1 L’organisation hiérarchique de l’agence................................................................16
1.2.2 Mode de gestion des hommes...............................................................................20
2 le débat public, un phénomène ancré dans les pratiques du
communicant..................................................................................25
2.1 Définir le débat public....................................................................................................26
2.1.1 Contextualisation du débat et de l’opinion public.................................................26
2.1.2 Le cas de Toulouse EuroSudOuest.........................................................................29
2.2 La dynamique du débat public : historique, juridiction et objectif................................34
2.2.1 Historique et évolution de la notion de débat public dans la société...................34
2.2.2 Le développement du débat public par l’encadrement juridique.........................38
2.2.3 Évaluer la subjectivité du débat public..................................................................42
2.3 La place du politique dans le débat public.....................................................................46
2.3.1 Concertation et communication : deux pratiques complémentaires ?.................46
2.3.2 La communication dans les grands projets d’infrastructure.................................53
2.3.3 La place de l’élu et des citoyens dans la démarche de concertation....................58
2

3. REMERCIEMENTS
Je voudrais d’abord remercier Camille Lesturgeon, consultante et maître de stage, pour sa
disponibilité et la confiance qu’elle a pu m’accorder pendant ces 5 mois de stage.
Merci à Didier Rigaud, enseignant-chercheur à l’Université Bordeaux Montaigne pour avoir
accepté de prendre en charge l’organisation de ce mémoire de fin d’études.
Je remercie aussi Laure Crétet, consultante, et Loré Monet, chef de projet, pour leur patience,
leur pédagogie et leur sens du partage.
Enfin, je remercie Geneviève Guilhaume, enseignante-chercheuse et directrice du master
communication publique et politique à l’Université Bordeaux Montaigne pour son
investissement quotidien au sein du master.
3

4. GLOSSAIRE
STIF : Société des Transports d'Île-de-France
SPLA : Société Publique d'Aménagement
RSE : Responsabilité sociétale des Entreprises
ScoT : Schéma de Cohérence Territoriale
CNDP : Commission Nationale du Débat Public
PIM : Projet d’Intérêt Majeur
TESO : Toulouse EuroSudOuest
Mots-clés : concertation, débat public, agence, communication, Toulouse EuroSudOuest,
aménagement, territoire
4

5. INTRODUCTION
Le stage de fin d’études est une étape importante avant l’entrée dans le monde du travail. Le
choix de l’organisme d’accueil pour cette expérience représente donc plusieurs enjeux
absolument essentiels pour peaufiner, spécialiser et compléter son CV. À titre personnel, il m’a
semblé que mon parcours, jusqu’alors spécialisé dans la communication publique, manquait
d’une expérience dans le secteur privé, et plus spécifiquement en agence de communication.
Tout en souhaitant conserver une certaine cohérence avec mon parcours actuel, l’idéal pour
moi était d’intégrer une agence de communication spécialisée dans le domaine de la
communication publique. L’offre est finalement assez mince et se concentre principalement
dans les grandes métropoles françaises. Ma recherche de stage s’est donc composée de 3
candidatures pour 2 entretiens.
Mon choix s’est ensuite porté sur l’agence Sennse puisque les missions proposées
correspondaient pleinement à mon projet professionnel : continuer à travailler auprès
d’organisations publiques tout en me spécialisant dans des problématiques liées à la mobilité.
De plus, Sennse figure parmi les agences les plus reconnues dans le monde de la
communication publique.
Les clients avec lesquels j’ai pu travailler sont les suivants :
o Le Syndicat de Transports en Île-de-France (STIF), l’autorité organisatrice des
transports en commun dans la région. Son objectif est de rassembler l’ensemble
des opérateurs de transports en Île-de-France (une centaine) dans l’optique de
proposer une offre de transports de qualité auprès des franciliens. La
mandature a récemment changé au sommet de cette institution puisque Jean-
Paul Huchon a cédé sa place à Valérie Pécresse, Présidente de la Région Île-de-
France.
o Europolia, la Société Publique Locale d’Aménagement (SPLA) de Toulouse
Métropole. Dans le cadre d’un grand réaménagement de la gare de Toulouse
Matabiau et du centre-ville historique de Toulouse, Europolia est obligé de
proposer une concertation publique. Sennse a répondu à cet appel d’offre et
suit donc l’institution dans ses démarches de communication et de
concertation.
5

6. o La Société de Transports en Commun de Limoges (STCL) est un client
particulièrement ancien de Sennse et demande régulièrement à l’agence
d’intervenir pour des campagnes de communication liées aux nouveaux tarifs
proposés, au rechargement des nouvelles gammes, à la promotion de services
mis en place, etc.
o Le Conseil départemental de la Savoie (73). L’agence Senne a répondu à un
appel d’offre pour accompagner le Département dans la communication de la
démarche Grand Chantier du Département pour la construction de la ligne LGV
Lyon-Turin. La démarche Grand Chantier est un label que possède les travaux
de grande ampleur dont l’objectif est d’accompagner les territoires pour qu’ils
profitent au maximum des retombées des chantiers.
Ce mémoire sera consacré à la thématique de la concertation. Nous chercherons ici à
comprendre les rouages du débat public dans sa généralité afin de voir si cette pratique
correspond pleinement à une avancée vers le vivre ensemble. Nous nous appuierons sur le cas
d’Europolia et du projet Toulouse EuroSudOuest1
.
Une première partie sera consacrée à l’organisation de l’agence Sennse. Une seconde partie,
plus théorique, analysera les fondamentaux de la notion de débat public pour ensuite s’attarder
sur la concertation effectuée pour Toulouse EuroSudOuest : nous essayerons de comprendre la
place et les intérêts de l’élu et des citoyens dans cette démarche.
Le débat public est une pratique qui s’est démocratisé et qui a fortement évolué ces dernières
années en France. Seulement, il est possible de se rendre compte qu’un système hiérarchique
de type « gouvernant-gouverné » est toujours présent dans un système qui se vend comme un
moment d’échanges entre personnes égales. Le débat public est un processus démocratique qui
devrait tendre vers les notions de vivre ensemble en société. Il me semble que ce n’est pas le
cas aujourd’hui.
Les projets de grands chantiers sont souvent synonymes de premières phases de concertation
et d’échange avec les publics concernés par le projet lui-même. Ces étapes où le citoyen est
invité à débattre avec les responsables des projets, qui sont majoritairement des élus ou des
directeurs généraux, peuvent être exploitées comme une première phase de communication
sur le projet, et pas sur l’échange que celui-ci va susciter. Un débat public permettra
notamment pour les élus de se mettre en valeur et de se faire passer pour un élu « bâtisseur »,
qui laissera alors une empreinte pérenne sur le territoire qu’il a dirigé.
1
www.toulouse-eurosudouest.eu/
6

7. Il parait donc que le débat public serait une occasion rêvé et orchestré par les pouvoirs
politiques pour montrer aux citoyens que les élus pour qui ils ont voté sont réellement en phase
avec le territoire qu’ils représentent.
Ces diverses hypothèses peuvent donc nous amener à poser la problématique suivante : quelle
est la place du débat public dans les grands projets urbains ? S’agit-t-il d’une iluusion
démocratique ou d’une réelle avancée vers le vivre ensemble ? Pour répondre à ces questions,
nous nous appuierons sur le cas de Toulouse EuroSudOuest.
7

8. 1 CONTEXTE ORGANISATIONNEL DE L’AGENCE
SENNSE
8

9. 1.1 Analyse organisationnelle de l’agence Sennse
Sennse est une agence de communication spécialisée dans les enjeux urbains et la concertation.
Ses clients sont plus précisément des organismes publics telles que des collectivités, des Société
Publiques d’Aménagement (SPLA), des opérateurs de transports ou encore des autorités
organisatrices des transports en commun. Forte de plus de 20 ans d’expérience, Sennse s’est
peu à peu spécialisée dans différents domaines liés à la communication tels que la concertation
ou encore le numérique avec le rachat de l’agence Adverbia.
Sennse cherche à développer son image d’agence référence en matière de communication
publique et de concertation. L’agence communique régulièrement envers ses clients, mais aussi
à destination du grand public grâce à une présence digitale assez forte. Par exemple, l’agence
est présente sur Instagram, Facebook et Twitter. Instagram et Facebook diffuse principalement
la vie interne l’agence alors que le compte Twitter de Sennse se positionne comme une source
professionnelle importante en matière d’urbanisme, de développement de territoire, de débat
public et de communication publique. L’agence mets par ailleurs en ligne des supports
professionnels ouverts à tous. Nous comptons aujourd’hui la table de la concertation2
, un site
animé visant à guider les professionnels à engager une démarche de concertation, et le blog
territorial3
qui recense une diversité intéressante d’articles écrits principalement par des
professionnels de la communications internes et externes à l’agence. D’autres supports de ce
type devraient prochainement voir le jour.
Sennse se rend aux divers événements qui sont en relation avec ses expertises. Cela concerne
notamment les colloques organisés par Cap’Com par exemple ou encore les trophées de la
mobilité qui récompensent les plus grands projet mis en œuvre dans l’année dans le territoire
français. Sennse cherche donc, d’un point de vue externe, à s’identifier comme une agence à
forte notoriété, à une expertise unique et complémentaire dans les domaines de la
concertation, de la communication chantier et du digital et à une agence décontractée tout en
étant soucieuse du contexte environnemental actuel.
Sennse communique sur de fortes valeurs, notamment en matière environnementale. L’agence
a obtenu la labélisation LUCIE, illustrant l’engagement en matière de Responsabilité Sociétale
des Entreprises (RSE). LUCIE est un label de référence en France. En l’obtenant, l’agence prouve
2
http://table-concertation.fr/
3
http://www.blog-territorial.fr/
9

10. à ses clients son engagement dans une démarche de respect de toutes ses parties prenantes
conformément aux principes de développement durable. Le label LUCIE permet d’authentifier
l’engagement RSE des entreprises et de les accompagner dans une démarche de progrès
continu. Pour l’obtenir, l’agence a répondu à un cahier des charges comprenant 28 principes
d’actions regroupés en 7 engagements qui correspondent aux questions de la norme ISO 26 000
(à savoir respecter les intérêts des clients et des consommateurs, préserver l’environnement,
agir en loyauté et responsabilité sur les marchés, valoriser le capital humain, respecter les droits
fondamentaux de la personne, assurer la transparence de son système de décision et de
contrôle). Désormais Sennse est évaluée tous les 18 mois afin d’assurer la continuité des
progrès RSE de l’agence.
1.1.1 Sennse face aux contraintes de l’environnement
Contraintes politiques
L’agence Sennse est spécialisée en communication publique et a donc des clients qui sont
essentiellement des collectivités ou autres organismes publics. Ainsi, l’agence doit sans cesse
chercher à soigner son image externe pour que les influences politiques se voient le moins
possible. De ce fait, l’agence peut répondre à des appels d’offre émanant du MEDEF tout en
travaillant dans un même temps pour le Parti radical de gauche.
L’agence fait aussi attention à l’évolution des budgets des collectivités et à leur évolution. En
effet, le gel des budgets des collectivités joue un rôle déterminent sur la disponibilité de budget
de communication pour celles-ci : la communication est souvent le premier domaine où nous
cherchons à réduire les dépenses. Cette logique peut être dangereuse pour l’agence Sennse
puisqu’elle vit grâce aux appels d’offres que ces agences délivrent. Dans ce même sens,
l’évolution politique d’un territoire est à surveiller. En prenant un cas concret, l’agence Sennse
compte parmi ses clients historiques la STCL, l’opérateur de transports de l’agglomération de
Limoges. Dernièrement, l’agglomération a changé de couleur politique et les contrats signés
entre l’agence et la STCL ont drastiquement baissé. Aujourd’hui, l’agence ne compte plus qu’un
contact influent à Limoges qui compte désormais quitter son poste. Dès le départ de cet acteur,
l’agence Sennse ne travaillera plus avec la STCL.
Contraintes de marché
La concurrence n’est pas très élevée en ce qui concerne le domaine de la communication
publique. L’agence Sennse compte quelques concurrents importants mais se positionne
10

11. aujourd’hui comme la première agence de communication spécialisée dans les enjeux urbains
et dans la concertation. Il semblerait que les quelques agences qui opèrent dans ce domaine
s’entendent relativement bien et cherchent à ne pas se livrer dans une concurrence féroce.
Pour l’instant, il y a assez de travail pour tout le monde et ces agences peuvent parfois répondre
à un appel d’offre en formant une équipe. À titre d’exemple, Sennse gère quelques dossiers en
collaboration avec Etat d’esprit, l’un des principaux concurrents de l’agence. L’agence doit
néanmoins être extrêmement réactive sur l’évolution et le développement des appels d’offre
diffusés par les organismes publics. Cette méthode consiste à mettre en concurrence plusieurs
agences pour ensuite conserver l’agence la plus pertinente. La juridiction liée aux appels d’offre
étant extrêmement cadrée, Sennse est constamment en concurrence avec d’autres agences de
communication et doit donc accepter de perdre régulièrement des marchés. Pour assurer la
pérennité de l’entreprise, il semble indispensable de savoir repérer les appels d’offre sur
lesquels l’agence aura le plus de chances de remporter le marché.
Contraintes de l’emploi
Les demandes d’emplois sont nombreuses au sein de l’agence Sennse. Le marché de l’emploi
dans l’agence reste stable et cherche même à augmenter. Dernièrement, plusieurs chefs de
projet ont évolué au poste de consultant. Ainsi, les anciens chefs de projet ont été remplacés,
les équipes se sont agrandis. Désormais, l’agence cherche à créer uniquement des binômes
« consultant-chef de projet », deux acteurs qui travailleront sur des dossiers identiques et se
partageront les taches. Lorsque l’agence est à la recherche d’un nouveau collaborateur, un
grand nombre de candidatures sont reçues, il n’y a donc presque aucune difficulté à trouver un
profil cohérent et en phase avec le poste proposé.
Contraintes tutélaires
Le sommet stratégie impose des objectifs financiers aux différents collaborateurs et effectuent
des points réguliers sur la santé financière des dossiers en cours. De ce fait, les collaborateurs
sont invités à effectuer le moins d’heures possibles tout en avançant au maximum sur chaque
dossier dans l’optique d’optimiser le rendement du dossier. Le contrôle des moyens est mesuré
à partir d’un Outil de calcul pour le prix de vente où les équipes projet doivent anticiper les
différents investissements pour assurer un prix de vente réaliste et bénéfique pour l’agence.
Contraintes scientifiques et techniques
11

12. Sennse utilise des logiciels de Publication Assisté par Ordinateur (PAO) qui son régulièrement
mis à jour. Il est important de renouveler les licences car cela peut entrainer des problèmes de
fichiers sur le long terme. Par exemple, certains fichiers que l’agence exploite aujourd’hui ont
été réalisés avec le logiciel Quark Xpress qui a été remplacé en interne par InDesign. Les deux
formats de fichiers n’étant pas compatibles, ces éléments peuvent apporter des problèmes plus
conséquents par rapports aux demandes des clients de l’agence.
1.1.2 Évolution et culture de l’agence Sennse
Sennse existe depuis aujourd’hui plus de 20 ans. Autrefois appelée Quinte & Sens, l’agence était
déjà spécialisée dans la communication d’intérêt général. Le bon développement de l’entreprise
lui a permis d’effectuer des rachats d’entreprises et ainsi obtenir de nouvelles spécialités :
o Quinte & Sens a racheté l’agence Adverbia, spécialisée dans la communication
numérique. Sennse communique désormais sous cette marque pour les travaux
liés à la stratégie digitale ;
o Sennse rachète en 2011 un cabinet de concertation. Les salariés travaillent
désormais sous le nom de l’agence Sennse, ce qui fait de celle-ci une spécialiste
de la concertation ;
o Sennse loue une partie des locaux à WebTV prod, une agence spécialisée dans
le contenu vidéo. Ainsi, Sennse collabore régulièrement avec WebTV Prod. Des
contrats ont été signés pour que les deux entreprises puissent régulièrement
travailler ensemble pour des prix consensuels.
o Au niveau des relations presse et des relations médias, l’agence Amalthéa est le
partenaire privilégié de Sennse.
Dans le cadre de la conquête des appels d’offres, exercice indispensable pour le bon
développement d’une agence de communication, l’agence Sennse est amenée à créer des
partenariats avec d’autres agences aux spécialités similaires ou complémentaires. Plusieurs
dossiers sont par conséquent menés en collaboration avec d’autres agences. À titre d’exemple,
Sennse travaille sur la communication du prolongement de la ligne du tramway T7 à Athis-Mon,
Paray Vieille Poste et Juvisy-sur-Orge. Les missions de ce projet sont menées en collaboration
avec l’agence Etat d’esprit. Il en est de même avec les travaux menés avec le STIF, il n’est pas
rare de collaborer avec d’autres agences de communication telles que Epiceum par exemple.
12

13. Sennse cultive une volonté de développement à l’échelle nationale. L’agence possède des
adresses postales à Paris, Lyon et Toulouse. Aujourd’hui, la majorité des clients actifs de
l’agence sont situés en Île-de-France. Ce contexte-là pourrait par ailleurs changer car la
politique de développement de l’agence vise à conquérir la partie sud du territoire français.
Sennse possède déjà deux contrats importants à Toulouse et cherche à s’implanter dans la
métropole lyonnaise. Pour ce faire, Sennse se développe avec une autre agence de
communication publique, MMAP4
, située à Lyon qui s’est particulièrement bien implantée en
Rhône-Alpes.
En matière d’environnement et en accord avec les engagements de l’agence et au label LUCIE,
Sennse a mis en place un « Comité Développement Durable » composé de 5 membres
représentatifs des différents métiers de l’agence. Ce comité se réunit tous les deux mois pour
élaborer, mettre en œuvre et suivre le plan d’action développement durable de l’agence. Il
s’appuie sur un processus participatif qui associe l’ensemble des collaborateurs : participation
volontaire au comité développement durable, enquêtes internes, brainstormings, groupes de
travail sur des thématiques particulières, etc.
Les actions quotidiennes du comité portent notamment sur :
o La gestion des déchets papier ;
o La gestion de l’ensemble des supports événementiels réalisés et utilisés en
matière d’événements ;
o Les transports de l’équipe dont l’empreinte est mesurée et compensée depuis
2010 ;
o La sensibilisation des collaborateurs à la réduction des dépenses d’énergies.
L’agence Sennse insiste dans ses documents de présentation à ses clients (ou prospects) que ses
conclusions s’appliquent tout autant à la gestion des projets qui lui sont confiées qu’à la vie de
l’agence.
Le travail du Comité développement durable a notamment permis d’initier plusieurs
démarches :
4
www.mmap.fr
13

14. o Le mécénat de compétences : l’agence Sennse est référencée sur la plate-forme
d’échanges entre les entreprises et les associations5
. Les collaborateurs
peuvent, sur leur temps de travail, accompagner une association dans le
montage de son projet. Ils peuvent mettre à disposition leurs compétences sur
le plan créatif, administratif, chefferie de projet ou encore événementiel sur
une période donnée particulièrement variée puisqu’elle va de quelques heures
à plusieurs jours par mois.
o Les congés solidaires : Sennse s’est engagée depuis 2009 avec l’association
Planète Urgence6
. L’agence finance une mission de solidarité internationale
effectuée par des salariés sur leur temps de congés dans des pays en
développement. Il s’agit véritablement d’une opportunité pour les
collaborateurs de mettre à profit leurs compétences professionnelles et
personnelles au service d’un projet citoyen et humaniste. Les missions se
structurent autour de trois grands axes :
- Le développement des compétences pour les adultes, notamment pour les femmes ;
- L’appui socio-éducatif auprès des enfants les plus en difficulté : soutien scolaire,
animations socio-éducatives et animations ;
- La protection et la valorisation de la biodiversité en aidant des chercheurs ou des parcs
nationaux dans leurs missions et leurs travaux scientifiques.
o Sur le fond, l’agence doit être attentive à diffuser un message éco-responsable,
qui n’induit pas le destinataire en erreur sur les qualités environnementales
d’un produit et qui n’incite pas le destinataire à avoir un comportement éco-
responsable. D’ailleurs, au niveau interne, Sennse communique régulièrement
sur son engagement citoyen7
. Ces éléments permettent aux collaborateurs
d’être stimulés dans l’optique de respecter au maximum les engagements de la
démarche LUCIE et d’évoluer au sein d’une agence qui possède une réelle
valeur ajoutée en lien avec son expertise de communication d’intérêt général :
la protection de l’environnement et la lutte contre la pauvreté.
5
www.koeo.net
6
www.planete-urgence.org
7
Voir annexe 1 : exemples d’affiches diffusées en interne pour la démarche RSE de l’agence
14

15. o Sur la forme de ses créations, l’agence peut procéder à la réduction de la
consommation de son encre en utilisant partiellement l’eco-font, une police de
caractères « écologique » aux lettres parsemées de minuscules points blancs.
o Les engagements de développement durable de l’agence se traduisent par le
développement de partenariats avec des fabricants sensibilisés aux enjeux de
l’éco-conception. Cela consiste à intégrer la préservation de l’environnement
dans la conception des supports de communication, en prenant en compte le
cycle de vie d’un produit pour réduire son impact environnemental.
Concrètement, l’agence fait appel à des prestataires inscrits dans une démarche de certification
ISO 14001 (système de management environnemental) et qui minimisent l’impact de leur
activité sur l’environnement. En ce qui concerne les imprimeurs, l’agence fait particulièrement
attention à ce que les prestataires possèdent un label Imprim’Vert et soient certifiés au
Programme de reconnaissance des certifications forestières (PEFC) et Forest Stewardship
Councul (FSC).
Parmi tous ces engagements environnementaux pris de la part de l’agence Sennse, nous
noterons malheureusement uniquement la présence au sein de l’agence de cafetières en
capsule et de gobelets en plastique non recyclable. La politique numérique de l’agence parait
aussi contraire à ses engagements : les collaborateurs doivent conserver la totalité de leurs
mails reçus en interne et conserver la totalité des documents réalisés sur un serveur. Cela
représente notamment un grand nombre de doublons ainsi qu’un grand nombre de créations
inutiles (si un document a comporté 5 modifications avant de partir en fabrication, il faudra
garder ces 5 versions même si une seule pourra éventuellement servir à l’avenir.
15

16. 1.2 Organisation et management de l’agence Sennse
1.2.1 L’organisation hiérarchique de l’agence
Sennse est une agence de communication avec un nombre assez élevé de ressources humaines.
Nous comptons aujourd’hui plus de 35 collaborateurs au sein de l’agence, sans ajouter les
indépendants qui travaillent régulièrement pour l’agence : il s’agit de directeurs artistiques, de
maquettistes, photographes, cartographes, rédacteurs etc.
Sennse est une agence divisée en plusieurs équipes :
o L’équipe création qui rassemble 4 directeurs artistiques, 1 concepteur-
rédacteur en freelance qui vient régulièrement à l’agence et un directeur de
création. Leur objectif est de venir en soutien des autres équipes en matière de
créations. Ce sont eux qui sont à l’origine d’une grande partie des travaux
créatifs effectués et diffusés par l’agence
o L’équipe études et développement qui est composé de deux consultants
spécialisés dans les réponses aux appels d’offre et d’une assistante. Cette
équipe est directement et de manière permanente en lien avec les directeurs
de l’agence. Le travail de cette équipe est de répondre aux appels d’offres sur
lesquels l’agence se positionne. Les deux consultants sont dotés d’une maitrise
rédactionnelle et doivent posséder un maximum d’informations sur les sujets
traités par l’agence dans l’optique de répondre le plus efficacement possible
aux appels d’offre.
o Nous comptons deux équipes projets au sein de l’agence. Ces deux équipes
composées essentiellement de consultantes, de chefs de projet et d’assistants
chef de projet ont pour travail de mettre en œuvre les différents dossiers dont
l’agence a la charge. Ces deux équipes sont au cœur du fonctionnement interne
de l’agence puisqu’elles doivent être en contact avec les créatifs et les
consultants des études pour essayer d’anticiper l’arrivée de nouveaux projets.
o Enfin, la direction est représentée par les directeurs conseil, directeurs
commerciaux, directeur de création, directeur financier et enfin Dominique
Jouve, Président de l’agence. Leur rôle est de définir les axes stratégiques de
l’agence pour assurer sa pérennité. Les directeurs conseils possèdent une réelle
16

17. expérience dans les domaines d’expertises de l’agence (communication
chantier, mobilité, concertation) et sont donc chargés de surveiller et de guider
les collaborateurs de l’agence qui travaillent sur des dossiers en phase avec leur
thématique.
L’agence Sennse est active dans la démarche de réponse aux d’appel d’offre. Les deux
consultants pôle études et développement répondent à un maximum d’appels d’offres en
accord avec les expertises de l’agence, à savoir la communication publique, transports, chantier
ou encore l’accompagnement dans les démarches de concertation. Il s’agit d’un marché que
nous pourrons qualifier « de niche » au sein de la communication car nous comptons un
nombre particulièrement réduit des agences qui sont spécialisées dans ces domaines (Etat
d’esprit, Aciel, Aire Publique, Beaurepaire). L’agence Sennse répond aux normes pour entrer
dans la typologie de l’organisation entrepreneuriale. En effet, il s’agit d’une PME qui est
composée de plusieurs dirigeants, possédant chacun une spécialisatio, qui supervisent et ont un
droit de regard sur le travail de tous les autres salariés. Par exemple, lorsque l’agence doit
effectuer une proposition de création pour un client, les chefs de projet en charge de ce dossier
doivent dans un premier temps prendre connaissance des attentes du directeur de création et
du directeur responsable du client concerné. Ensuite, le chef de projet travaille en relation avec
un créatif pour la mise en forme de la création demandée. Une fois terminée, celle-ci repasse
entre les mains des deux directeurs concernés qui valident, ou pas, la création. Le document ne
doit pas absolument pas être présenté au client si celui-ci n’a pas été validé par les supérieurs
hiérarchiques. Cela peut parfois être un problème car il peut arriver qu’un directeur n’effectue
pas tout de suite ses retours au chef de projet. Ainsi, nous pouvons nous retrouver dans la
situation délicate où un directeur n’est pas en accord avec des créations et demande des
changements importants lorsque celle-ci doit être présenté pour le lendemain. Ce système
engendre rapidement une situation d’urgence puisqu’il faut rapidement trouver un créatif ou
un exécutant qui pourra prendre en charge les modifications à apporter. En période d’été,
beaucoup d’indépendants sont en vacances et il est alors plus difficile de trouver quelqu’un de
disponible. Par conséquent, ce système d’organisation repose sur une irréprochabilité des
directeurs et une totale disponibilité des chefs de projets.
17

18. En se référant au modèle de Mintzberg, nous pouvons distinguer, au sein de l'agence Sennse,
les cinq composantes fondamentales que l'on retrouve généralement dans une organisation :
o Le sommet stratégique, qui est à la base de l'orientation de toute organisation,
se compose ici du Président de l'agence, Dominique Jouve et des directeurs.
Ceux-ci dictent les orientations de l'agence, que ce soit en termes de stratégie
de communication, financière, social, etc. Une décision dans l'agence Sennse ne
peut être prise sans l'accord de ce sommet stratégique ;
o La ligne hiérarchique peut être une place prise par les consultantes de l'agence
qui possèdent une fonction de chef de groupe. Les consultantes sont la
passerelle qui existe entre le sommet hiérarchique et le centre opérationnel.
Cela permet notamment de faciliter la transmission de l'information en interne
et de donner un droit à s'exprimer pour tous les collaborateurs de l'agence.
o Quelques collaborateurs peuvent représenter la technostructure. En effet, pour
assurer la bonne continuité du travail des communicants, une personne est en
charge de s'occuper de la maintenance informatique interne, une autre a en
charge la quasi-totalité des fonctions logistiques et des engagements RSE de
l'entreprise, tandis qu'une autre s'occupe de la gestion de temps des
collaborateurs internes et externes. Ces collaborateurs ne correspondent pas au
cœur de métier de l’agence mais leurs expertises sont absolument
indispensables pour assurer le maintien et le bon développement de
l’entreprise.
À première vue, nous pouvons penser que les membres de l'agence Sennse se coordonnent par
la supervision directe. En effet, le travail accompli par un subordonné est toujours vérifié en
interne avant de sortir. Par exemple, les chefs de projet peuvent suivre des créations
graphiques qui ont été confiées à des prestataires extérieurs. Lorsque celui envoie une
première version de son travail, le chef de projet de l'agence doit la soumettre à une
consultante ou à un directeur stratégique. Celui-ci a le droit de demander des modifications.
Ensuite, la création en question passe entre les mains du directeur de création. Si celui-ci ne
cautionne pas la création proposée, elle ne pourra pas être présentée au client.
18

19. Un élément est essentiel pour assurer la coordination entre les équipes. l’agence Sennse
organise le travail en lien avec les équipes projet et les créatifs grâce à l’élaboration d’un
planning hebdomadaire. Chaque vendredi, les différentes équipes projets se rendent tour à tour
auprès de la personne responsable du trafic et des achats. Dans ce cas, les équipes projet
doivent anticiper sur quels dossiers il y a des besoins en termes de création. Un échange
s’amorce pour essayer de comprendre et d’identifier le temps nécessaire que les créatifs
devront consacrer à un dossier tout en essayant de savoir s’il est préférable d’internaliser ou
d’externaliser les travaux. Cette méthode de planning peut représenter une assurance pour les
équipes projets qui ont la certitude que les demandes de leurs clients seront traitées. Cela
permet aussi d’immuniser les directeurs artistiques en interne. En effet, beaucoup de
collaborateurs préfèrent travailler avec les directeurs artistiques de l’agence : nous les
connaissons mieux que les indépendants, l’échange est plus facile et nous savons à quoi nous
attendre. Si le planning ou une autre méthode d’organisation des travaux créatifs n’était pas mis
en place, les directeurs artistiques de l’agence auraient très certainement une charge de travail
trop importante et leur disponibilité pourrait créer des conflits et une certaine concurrence
entre les différentes équipes projet de l’agence.
L'agence est divisée en plusieurs équipes, dirigées par un directeur. Cela permet notamment de
créer des binômes « chef de projet – consultant » qui constitue une « équipe dans l'équipe » et
qui travailleront sur les mêmes dossiers. Les directeurs en charge des équipes jouent un rôle
fondamental en termes de management : ils doivent réussir à gérer la charge de travail,
contenir la motivation et surveiller de près les rendements des équipes sur chaque dossier. En
termes de calcul des bénéfices, Sennse utilise un logiciel interne permettant de calculer le coût
d'un dossier. La manipulation est simple : un nouveau travail se traduit par la création d’un
nouveau dossier, où les collaborateurs entreront leurs heures de travail passé. En ajoutant les
dépenses externes liées à ce dossier, il est possible de voir si ce dossier a été rentable pour
l'agence en le comparant avec le devis proposé au client. Cette part du travail concerne par
ailleurs uniquement les collaborateurs expérimentés : en effet, avant de commencer à travailler
sur un dossier, il est impératif d’effectuer un budget prévisionnel. Il est donc important de
réussir à se projeter dans le projet, d’anticiper les éventuels problèmes rencontrés, les
dépenses générés et le temps passé par les différents collaborateurs de l’agence.
19

20. IDENTIFICAITON DES DYNAMIQUES DE L’ORGANISATION, COMMENT SE PLACENT LES
ACTEURS ?
La dynamique d’une organisation renvoie « aux processus par lesquels les individus ajustent
leurs comportements et coordonnent leurs conduites dans la poursuite d’une action collective8
».
Chaque organisation possède sa propre culture et ses propres croyances qu’elle peut cultiver en
influençant le quotidien des collaborateurs dans la vie de l’entreprise. Dans cette partie, nous
allons essayer d’analyser précisément le comportement des individus au sein de l’agence
Sennse.
Les relations entre les acteurs sont très hiérarchisées. Les décisions à prendre sont souvent
centralisées par la direction, ce qui rend la fluidité des informations particulièrement difficile. Ce
système de validation par la hiérarchie est finalement similaire à ce que nous avons l’habitude
de critiquer dans l’organisation du travail en collectivité par exemple. Le processus de validation
peut être parfois chronophage et représente donc un risque d’inefficacité de la part de l’agence
et une source de stress pour les chefs de projet et consultantes qui sont dans l’attente d’un
simple validation de la part de leurs supérieurs.
1.2.2 Mode de gestion des hommes
GESTION INDIVIDUELLE DES HOMMES
Mobilité verticale Les promotions en interne sont courantes au sein de l’agence Sennse.
La mobilité verticale peut commencer à partir du titre de stagiaire,
l’agence recrute uniquement des étudiants en fin de cursus
universitaire dans l’hypothèse de les recruter pour la suite. Il y a donc
des possibilités de promotion d’assistant chef de projet à chef de
projet, puis de consultant junior jusqu’au titre de sénior.
Mobilité horizontale Il n’y a pas de changements de services très radicaux dans l’agence, la
faute à une diversité des métiers trop différentes : un directeur
artistique ne pourra pas effectuer de la chefferie de projet. Il est
cependant régulier qu’un chef de projet vienne en appui d’une autre
équipe en surcharge de travail. Ces changements de services sont
éphémères et improvisés.
Mobilité
géographique
Exceptionnellement, les collaborateurs peuvent être en déplacement
pour partir en repérage ou pour rencontrer un client. La mobilité
géographique est assurée financièrement par la direction de l’agence.
Formation Les nouveaux arrivants au sein de l’agence sont rarement spécialisés
dans tous les domaines d’expertise de l’agence. Ils sont donc très
rapidement conviés à des formations :
8
Jean-Michel Saussois – La dynamique de l’action organisée, entretien avec Erhard Friedberg – Les
organisations, P.298-304, 2006
20

21. - Formation Winjob (outil de gestion interne des dossiers en
cours)
- Formation bureautique
- Formation budget
- Formation concertation et communicaiton chantier
Les stagiaires n’effectuent que la formation Winjob et
bureautique.
Evaluation des
performances
individuelles
Un entretien est organisé chaque année entre le salarié et son
supérieur direct pour mettre en place des objectifs et évaluer le
travail effectué. L’outil Winjob permet aussi de surveiller le
développement d’un dossier et la charge de travail des
collaborateurs : ils doivent chaque jour noter le nombre d’heures
effectuées sur chaque dossier.
Rémunération Le salaire mensuel de base est relativement faible. Des primes
d’intéressement et une possibilité de promotion peut motiver les
acteurs à accepter un premier salaire peu convaincant.
MODES DE GESTION COLLECTIVE
Communication
interne
La gestion de communication interne n’a pas de règles prédéfinies. Il
y a peu de cloisonnement entre les équipes et l’information circule
assez rapidement. Il y a parfois quelques non-dits, des rumeurs qui
courent, mais rien qui ne peut radicalement influencer le travail au
sein de l’agence. En interne, l’agence communique essentiellement
sur les nouvelles arrivées, les appels d’offres remportés et sur la
démarche RSE de l’entreprise. Pour améliorer la cohésion entre les
acteurs, l’agence organise une fois par an une « journée verte ».
Cette année, les membres de l’agence se sont rendus dans un centre
d’activités et de loisirs pour effectuer des jeux en équipe.
Projet d’entreprise Sennse cherche à se développer au niveau national. Par ailleurs,
l’agence recrute souvent de nouveaux collaborateurs dans l’optique
de conserver un effectif élevé pour répondre à un maximum de
projet tout en essayant de rechercher et de conserver une excellence
individuelle de la part des collaborateurs.
Recrutement Comme beaucoup d’agences de communication, le turn-over est très
fort au sein de l’agence Sennse. Depuis mon arrivée le 4 avril 2016,
j’ai pu assister à 6 départs. Les postes sont généralement remplacés
par des profils similaires. En ce qui concerne les chefs de projet,
l’agence recherche généralement des personnes sortant fraichement
d’un master 2 en communication pour leur proposer un CDD de 3
mois renouvelable.
Réduction d’effectif Les effectifs sont stables. L’objectif de l’agence est de continuer à se
développer et donc de recruter pour agrandir les équipes projet. Le
seul poste supprimé pendant ma présence au sein de l’agence
concernait le standard téléphonique, remplacé par l’installation de
lignes directes sur les postes des collaborateurs.
Relation avec les Il y a une représentante des salariés dans l’agence, qui fait part
21

22. syndicats régulièrement au Président des demandes des collaborateurs, de la
charge de travail et de l’ambiance générale en interne. Les objectifs
sont souvent similaires et nous pouvons observer que la direction est
souvent à la recherche d’un consensus de type gagnant-gagnant.
Conditions de travail Les conditions de travail sont généralement bonnes. Lorsqu’un des
collaborateurs commence à rencontrer une trop forte charge de
travail, il peut compter sur un élan de solidarité de la part des autres
équipes. En ce qui me concerne, j’ai été amené pendant une semaine
à venir en appui d’une consultante qui n’était pas dans mon équipe
sur des dossiers urgents qu’elle n’avait pas le temps de traiter.
22

23. CONCLUSION
Le fonctionnement de l’agence Sennse est particulièrement classique et s’appuie sur la
construction hiérarchique claire et sur un mode de communication interne facilité. Les
échanges entre les acteurs sont ainsi plus fluides et les informations circulent facilement. Il est
toutefois important de souligner l’indispensabilité de la disponibilité du sommet hiérarchique
pour effectuer un travail efficace sur le plan qualitatif et quantitatif. Ce facteur représente
régulièrement un frein ou une source de stress de la part des collaborateurs. Bien que l’avis du
sommet stratégique soit important pour l’aspect qualitatif du travail de l’agence et que leur
participation se justifie par une forte expérience dans la communication, le manque de
réactivité est parfois difficile à gérer. Il est aussi important de mentionner la forte gestion du
temps des différents collaboratuer. Plus le statut hierarchique est important, plus le taux
horaire est important. Les collaborateurs de l’agence doivent indiquer chaque jour le temps
passé sur un dossier. Le coût horaire d’un chef de projet junior est de 40 une heure de travail
pour un directeur frole les 200€. Cet aspect est absolument indispensable à prendre en
compte pour le bon fonctionnement de l’agence et amène les responsables d’équipes à
solliciter les profils les plus intéressants au niveau financier. Le coût horaire d’un stagiaire est
estimé à 1€, ce qui montre une réelle prise de conscience que ce poste est présent pour
l’apprentissage, mais peut s’avérer important pour les dossiers qui comportent de petits
budgets. À titre d’exemple, la rédaction d’un bilan de concertation est une mission qui m’a été
confiée car un chef de projet junior aurait passé plusieurs heures sur ce travail et aurait
largement dépassé le budget proposé dans le devis initial. Les stagiaires peuvent passer
beaucoup plus de temps sur une mission.
Sennse réussit cependant à tirer profit du fort turn-over que connait l’agence. En effet, celle-ci
a su se créer un « moule9
» Sennse : c’est-à-dire que les collaborateurs qui s’intègrent
rapidement à l’agence répondent à un profil relationnel et professionnel spécifique. Il
semblerait que les collaborateurs de l’agence qui réussissent à s’intégrer pleinement dans les
équipes aient à peu de choses près des centres d’intérêts et une méthode de travail identique.
Cet élément est important puisqu’il renforce la cohésion entre les équipes et par conséquent
la qualité de travail. Par ailleurs, il est important de mentionner que certaines discussions
informelles entre collaborateurs peuvent parfois être néfaste : il y a toujours des
collaborateurs qui n’arrivent pas à s’intégrer car ils ne s’épanouissent pas dans l’agence ou ne
9
Le moule est un terme utilisé au sein même de l’agece.
23

24. correspondent pas aux conditions nécessaires pour entrer dans le moule Sennse. Il peut donc
arriver que ces personnes soient critiquées par certains collaborateurs de l’agence. Ces cas,
heureusement minoritaires, jettent cependant un malaise au sein de l’agence.
Le développement durable est aussi un thème fort important au sein de l’agence. Sennse
communique fortement tant en inter qu’en externe sur cet aspect-là qui constitue de fortes
croyances au sein de l’agence. Les collaborateurs sont tous invités à agir au nom de la
démarche RSE de l’entreprise, la plupart joue le jeu. Nous remarquerons aussi une volonté de
développement de l’aspect environnemental de l’agence : avant mon départ en stage, j’ai eu
l’occasion de proposer une note visant à sensibiliser les acteurs de l’agence sur les
conséquences environnementales de l’internet et des parcs informatiques. Ainsi, j’ai pu
proposer la mise en place d’outils permettant de limiter la consommation de CO2 tels que Lilo,
moteur de recherche qui finance des projets sociaux, ou encore Newmanity, un boite mail qui
supprime automatiquement les spams et autres données inutiles pour limiter le poids et donc
l’impact environnemental d’un mail. Ces informations ont été vivement accueillis par le comité
développement durable qui pourrait instaurer quelques-uns de ces nouveaux outils
informatiques.
24

25. 2 LE DÉBAT PUBLIC, UN PHÉNOMENE ANCRÉ DANS LES
PRATIQUES DU COMMUNICANT
25

26. 2.1 Définir le débat public
2.1.1 Contextualisation du débat et de l’opinion public
DIFFÉRENTES FORMES DE DÉBAT PUBLIC
Le terme concertation est une composante du débat public, démocratie participative, etc. et se
définit comme « un dispositif de discussion démocratique plus ou moins institutionnel destiné en
principe à compenser certaines des carences et des lacunes de la démocratie participative 10
».
Le débat public est un terme qui s'est progressivement banalisé dans la vie publique. Si
l'essence même du débat public peut être visible dans les parlements, avec les oppositions
politiques qui ressemblent par ailleurs plus à un spectacle qu'à une confrontation d'idées, le
débat public peut se développer au sein de domaine sensibles dans les territoires. Aujourd'hui,
cette méthode cherche à développer des sujets qui rencontrent de fortes oppositions et sont
souvent liés à des idéologies sociales ou environnementales.
Dans un premier temps, il est important de mentionner ce qu'est la notion de débat public et
sous quelles formes celle-ci peut se développer :
o L’information : cette alternative consiste simplement à donner des éléments à la
population concernée afin qu'elle puisse s’alimenter et prendre connaissance
du projet sur lequel il est question. Dans ce cadre, les citoyens ne sont pas
forcément invités à donner leur avis ;
o La consultation : il s'agit d'un processus « par lequel les décideurs demandent
l'avis de la population afin de connaître leur opinion, leurs attentes et leurs
besoins, à n'importe quel stade de l'avancement d'un projet11
». La consultation
est une démarche volontaire de la part des décideurs, qui ne sont pas tenus de
prendre en compte les avis donnés par les citoyens ;
o La concertation : la concertation arrive en général avant de prendre l'ensemble
des décisions pour un projet. Souvent mis en place avant la mise en œuvre de
grands projets (en général à partir des études préalables), les citoyens sont
10
Sylvain Lavelle, « la politique de la discussion. La dynamique du débat public entre conversation et
négociation », in Cécile Blatrix, La Découverte « Recherches », 2007n p. 353-356.
11
www.vie-publique.fr, « Les formes de participation », 30/09/2008
26

27. consultés pendant une période donnée : ils peuvent s'exprimer par le biais de
réunions publiques, d'ateliers, sur internet, etc. Un bilan de la concertation,
document d'une totale transparence qui récapitule l'ensemble de la démarche
de concertation, est mis à disposition des citoyens ;
o Le débat public : procédure régie par la loi du 27 février 2002 relative à la
démocratie de proximité12
, le débat public est une étape dans le processus
décisionnel. Il s'agit d'un temps d'ouverture et de dialogue entre le décideur et
les citoyens concernés selon des règles définies par la Commission National du
Débat Public (CNDP13
). La différence entre le débat public est la concertation
repose sur la notion de consultation : sur un débat public, les citoyens prennent
la parole mais n’auront pas d’influence à l’avenir. Dans une démarche de
concertation, nous sommes dans une logique de consensus où les pouvoirs
publics cherchent à répondre de la manière la plus efficace possible aux
demandes des citoyens ;
o La médiation est une intervention tripartite. Elle laisse se confronter deux points
de vue qui sont arbitrés par un tiers neutre ;
o Le référendum est aussi une forme de débat public puisqu'il pousse les citoyens
à s'exprimer sur un projet donné. Le dernier exemple en date est le référendum
local à Notre-Dames-des-Landes qui s'est déroulé en Loire-Atlantique et qui, par
ailleurs, a été lourdement contesté par rapport au fait que la question soit
biaisée et que le périmètre autorisé à voter ne soit pas conforme à l'ampleur du
projet.
Les méthodes relatives au débat public sont nombreuses, celles évoquées semblent être les
plus importantes et les plus utilisés en France. Nous noterons par ailleurs l'existence de la
conférence de citoyens, la cellule de planification, du workshop, du sondage délibératif et de
l'enquête public.
LA PLACE CENTRALE DU DÉBAT PUBLIC DANS LES GRANDS PROJETS D’URBANISME
12
www.legifrance.gouv.fr: « Loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité » -
https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000593100
13
https://www.debatpublic.fr/
27

28. Chaque projet d’urbanisme est différent. Il est en effet important de prendre en compte les
différents facteurs qui façonnent l’environnement dans lequel nous souhaitons opérer : Il peut
s’agir de l’environnement, de la population, de l’histoire du territoire, etc... Afin de rendre un
projet plus facilement acceptable, il est indispensable d’évaluer les besoins et les objectifs. Des
méthodes simples peuvent être mises en place : Des entretiens, des questionnaires, des
analyses presse ou encore des analyses documentaires. Si une collectivité territoriale souhaite
mettre en place ce genre d’enquête, celle-ci peut aussi faire appel à une agence d’urbanisme,
qui possède des cartographies particulièrement intéressantes sur la population d’un territoire.
Il existe ensuite plusieurs types de consultation du public, qui s’avèrent plus ou moins
intéressantes en fonction du projet choisi.
o Conférence de citoyens / conférences de consensus : La conférence de citoyens
est une forme de participation citoyenne, d’origine danoise, dont l’objectif est
de proposer à un panel représentatif de citoyens de dialoguer avec des experts
sur des problématiques scientifiques et technologiques. Cette méthode s’avère
efficace si le projet en question s’expose à des incertitudes importantes ou à
des divergences d’opinion. Le panel de citoyen assiste tout d’abord à une
formation de 2 ou 3 week-end, celle-ci permet aux citoyens d’obtenir des
informations importantes sur le monde politique, économique et associatif.
Cela leur permet d’être efficace lors des conférences. Une fois les ateliers et les
débats terminés, un rapport est remis aux instances politiques concernées.
o Jury de citoyens / Cellule de planification : Cette méthode de participation
citoyenne a été mise au point en Allemagne dans les années 1970 par le
sociologue Peter Dienel. Ces cellules de planification sont surtout utilisées au
niveau local. Un panel de citoyens regroupant des participants directement
concernés par le sujet sont consultés. Séparés dans des petits groupes nommés
« cellule de planification », les citoyens d’une même communauté sont séparés
et reçoivent ensuite des informations sur les aspects économiques, politiques et
sociaux susceptibles d’être importants pour le projet évoqué. L’objectif du jury
de citoyens est de discuter et d’évaluer les différentes opinions ainsi que de
soulever les problématiques évoquées dans les cellules de planification. Les
28

29. citoyens rédigent ensuite une recommandation, qui sera publiée dans un
rapport transmis aux décideurs politiques.
o Atelier scénario : Les ateliers scénarios consistent à organiser plusieurs ateliers
de travail. Ces ateliers regroupent des élus, des experts, des représentants du
monde socio-économique ainsi que les citoyens. L’objectif principal est de
développer la conscience publique à propos des enjeux technologiques en
discutant de différents scénarios à propos de l’avenir. Les différents acteurs
sociaux concernés sont invités à donner leur avis sur l’impact des changements
technologiques en termes d’environnement, d’urbanisme, d’emploi, de santé et
de sécurité. Le dialogue entre ces acteurs et l’échange de différents savoirs sont
des points centraux dans cette expérience de prospection démocratique.
o Sondage délibératif : Le sondage d’opinion délibératif est une méthode de
construction d’une opinion publique. Il consiste à soumettre un panel de
citoyens représentatif de la population à un processus important d’informations
et de discussion. Il faut ensuite mesurer l’évolution de l’opinion des participants
sur la thématique abordée. Les participants peuvent échanger, poser des
questions aux représentants politiques présents
2.1.2 Le cas de Toulouse EuroSudOuest
UN PROJET MENÉ PAR EUROPOLIA, CRÉÉ PAR TOULOUSE MÉTROPOLE
Toulouse EuroSudOuest est un projet porté par la SPLA Europolia. Créée en 2010 par la
Communauté Urbaine de Toulouse, aujourd’hui Toulouse Métropole, Europolia est une
structure mise à disposition des collectivités locales françaises pour la gestion des
infrastructures publiques dans le territoire dans l’optique de répondre aux insuffisances
techniques que montraient les sociétés d’économie mixtes locales. Le capital des SPLA doit être
uniquement d’origine publics. Europolia a pour objectif d’assurer la maîtrise d’ouvrage de deux
grandes opérations d’aménagement urbains importants dans la métropole toulousaine : le
nouveau parc des expositions Toulouse Métropole et Toulouse EuroSudOuest, sujet auquel
nous nous intéresserons plus particulièrement.
29

30. Le capital social d'Europolia s'élève à 900 000 €. Il est détenu pour 2/3 par Toulouse Métropole
et pour 1/3 détenu par la Région Midi-Pyrénées. Le Président d’Europolia est Jean-Luc
Moudenc, maire de Toulouse et Président de Toulouse Métropole.
La confirmation par le gouvernement en septembre 2015 de la poursuite du projet de Ligne à
Grande Vitesse entre Bordeaux-Toulouse est un signe fort pour Toulouse EuroSudOuest.
Programme phare de la métropole, Toulouse EuroSudOuest articule projet d’aménagement
urbain et de mobilité, en reconfigurant en profondeur la gare Matabiau et ses quartiers
environnants, donnant ainsi une nouvelle dynamique au centre-ville. L’arrivée de la LGV à
Matabiau est donc un pilier du programme, offrant à la ville un rayonnement à l’échelle
nationale et européenne.
« Futur quartier d’affaires », « quartier de la gare TGV », « Projet Matabiau », « Pôle d’échanges
multimodal », « pôle économique », « nouveau pôle tertiaire »,… si les qualificatifs sont
nombreux pour évoquer Toulouse EuroSudOuest, son échelle globale est moins
compréhensible. Le projet est un programme global et multi partenarial (l’État, SNCF, Le Conseil
régional d’Occitanie, le Conseil départemental de Haute-Garonne, SMTC Tisséo et Toulouse
Métropole) sur un vaste territoire de 400 hextares, situé dans le prolongement du centre-ville,
englobant plusieurs projets :
o un projet urbain intégrant le développement d’un pôle tertiaire, la
diversification de l’offre de logements et la requalification des liaisons aux
abords du quartier ;
o un projet de développement du pôle d’échange intermodal pour accompagner
la croissance de l’offre en transports en commun ;
o un projet de réaménagement de la gare Matabiau lié notamment à l’arrivée de
la LGV.
Le projet jouit d’un consensus politique notamment entre Jean-Luc Moudenc (Président de
Toulouse Métropole) et Carole Delga (Présidente de la Région), aucune opposition politique
fédérée ne semble émerger à ce jour. En revanche, si Toulouse EuroSudOuest a bénéficié d’un
certain rayonnement dans la presse notamment par le prisme de la LGV, ce dernier souffre d’un
certain manque de notoriété, et plus spécifiquement son nom « Toulouse EuroSudOuest». Le
changement de nom n’a pour l’instant pas abouti. D’autant plus que d’autres projets ont
30

31. occupé l’espace médiatique local comme par exemple la création de la troisième ligne de métro
récemment.
Ainsi la presse évoque rarement « Toulouse EuroSudOuest », lui préférant les termes « Projet
Matabiau » ou encore « Matabiau 2030 ». C’est seulement à la fin de la réunion publique du 13
mai 2016 que la presse parle de Toulouse EuroSudOuest.
Si le nom du programme reflète les ambitions à l’échelle européenne, il pâtit aujourd’hui d’un
manque « d’ancrage » dans le territoire toulousain. Il est certain que le repère territorial du
projet, son cœur, reste Matabiau.
Un premier plan de communication partenarial a été élaboré dès la phase étude, permettant
ainsi à TESO d’émerger dans l’espace public par l’exploitation de plusieurs outils : création d’un
nom « Toulouse EuroSudOuest », d’une identité graphique, création d’outils de communication
et d’information (site internet, plaquette, exposition), organisation d’événements (conférence
de presse) et mise en place d’un dispositif de concertation volontaire. Depuis juin 2013 et
jusqu’au début de l’année 2016, communication de Toulouse EuroSudOuest était laissée en
suspens. Par exemple, son site internet n’a pas été alimenté durant cette période.
LES OBJECTIFS DE TOULOUSE EUROSUDOUEST
Toulouse EuroSudOuest est un projet multi-partenarial porté par l’État, Toulouse Métropole, le
Conseil Régional d’Occitanie, le Conseil départemental de Haute-Garonne, SMTC Tisséo
(l’opérateur de transports de Toulouse Métropole) et SNCF, Toulouse EuroSudOuest se divise
en trois grands objectifs :
o La réalisation d’un pôle d’échanges multimodal : nouvelle Ligne à Grande
Vitesse, augmentation de la fréquence des TER, développement de l’offre de
transport en commun, renforcement des liens avec la gare routière et l’offre de
bus inter-urbains, accès facilités à la gare.
o La transformation de Matabiau en Pôle d’Échanges multimodal (PEM), véritable
lieu d’échanges et de vie.
31

32. o La création d’un quartier à vivre dans le prolongement du centre-ville à
proximité immédiate des transports en commun, avec du logement pour tous,
des commerces, et des emplois.
À l’échelle territoriale, le projet concerne principalement l’actuelle gare de Toulouse Matabiau,
mais aussi les quartiers situés aux alentours de la gare, l’objectif étant aussi de prolonger la
taille du centre-ville historique et de créer un lien artificiel entre celui-ci et les quartiers de la
gare.
Pour son projet, Europolia a mis en place un programme de concertation, visant à mesurer
l’opinion public et à obtenir des avis personnalisés de la part des habitants qui seront
directement et indirectement concernés. Tout une stratégie de communication a été menée
pour faire en sorte qu’un maximum d’habitants se sentent concernés par le projet, s’informent
et donnent leur avis. Cette stratégie s’est notamment traduise par la mise en place d’un
dispositif de concertation et d’outils de communication variés :
En ce qui concerne le dispositif de concertation, plusieurs outils et moyens d’expression ont été
mis à la disposition du public. L’objectif dans cette démarche est de fournir un maximum
d’informations aux citoyens pour qu’ils puissent ensuite s’exprimer. La concertation s’est
déroulée du mardi 29 mars 2016 au mardi 28 juin 2016. 5 lieux ouverts à la concertation ont été
identifiés :
o Le siège de Toulouse Métropole ;
o La mairie de Toulouse ;
o La mairie annexe de Toulouse au quartier Bonnefoy ;
o La mairie annexe de Toulouse au quartier des Minimes ;
o La mairie annexe de Toulouse au quartier des Roseraie.
Les mairies annexes se trouvaient dans la zone principalement concernée de la ville, à savoir aux
alentours de la gare de Toulouse Matabiau.
32

33. Pour s’informer les citoyens avaient à leur disposition un site internet dédié, qui diffusait les
actualités du projet ainsi que l’ensemble des documents produits en matière de
communication, de concertation ou technique. Un dossier de concertation était librement
disponible dans les lieux d’expression cités ci-dessus. Ce document était accompagné d’un
document de présentation du projet Toulouse EuroSudOuest afin d’obtenir toutes les bases
disponibles. Une exposition s’est tenue dans les différentes mairies annexes de la ville de
Toulouse et dans d’autres infrastructures appartenant à la municipalité. Enfin, des outils de
communication tels que des affiches, des insertions presse ou encore des flyers ont été
distribués et diffusés dans l’ensemble du territoire de Toulouse Métropole.
ToulouseEuroSudOuest est un sujet réfléchi depuis plusieurs années au sein de la Communauté
Urbaine de Toulouse. La multiplicité des projets visant à développer les Lignes à Grande Vitesse
(LGV) engendrent un fort développement et une nécessité de s’adapter pour les métropoles
françaises qui jouissent de manière économique de ces installations.
33

34. 2.2 La dynamique du débat public : historique, juridiction et
objectif
2.2.1 Historique et évolution de la notion de débat public dans la
société
DÉFINIR LA NOTION DE DÉBAT PUBLIC
Si celui-ci n'avait pas réellement de nom pour le définir, le débat public est né en même temps
que les premiers grands principes de la démocratie, c'est-à-dire à Athènes au Vème siècle. Dans
l'ouvrage Le Paradoxe démocratique, Chantal Mouffe étudie la possibilité d'instaurer une
démocratie dont le débat public représenterait le socle le plus important pour pérenniser son
implantation. Ainsi, l'auteure rappelle que « les décisions politiques doivent être prises grâce à
un processus de délibération entre citoyens libres et égaux […]. La façon d'envisager la
délibération et ceux qui sont autorisés à délibérer ont énormément varié, mais la délibération a
longtemps joué un rôle central dans la pensée démocratique14
». Nous remarquons donc dans ce
propos que le débat public n'est pas une tendance contemporaine, mais plutôt un régime
autrefois utilisé puis peu à peu mis de côté dans l’histoire. Le débat public est aujourd’hui à
nouveau au centre des débats puisqu’il pourrait être une des pratiques démocratiques les plus
représentatives déjà instaurées.
Le débat public s'inscrit dans un processus de « démocratie participative », terme développé
par John Rawls et Jürgen Habermas dans une théorie qui estime qu'une décision politique serait
légitime uniquement si les citoyens ont été écoutés, que cette décision ait subie une
délibération publique composée de citoyens égaux. Pour Habermas, « le débat public qui
constitue la démocratie délibérative est un principe de légitimité relayé par l'espace public15
».
Idéalement, une politique publique soumise au débat public donne un réel pouvoir critique à
l'espace public qui se voit confier un « pouvoir d'assiègement permanent ». Dans ce processus,
le débat public permettrait de revitaliser l'État de droit en le confrontant de manière
permanente à une délibération publique des individus.
14
Chantal Mouffe, Le paradoxe démocratique, 2016
15
Jürgen Habermas, « L'espace public. Archéologie de la publicité comme dimension constitutive de la
société bourgeoise », 1988
34

35. Jürgen Habermas s'est largement intéressé à la question de la place de l'opinion dans l'espace
public et sur son évolution à partir du XVIIIème siècle. Dans son ouvrage, « L'espace public.
Archéologie de la publicité comme dimension constitutive de la société bourgeoise », le
sociologue et philosophe allemand, inspiré par Kant et l’école de Francfort ; effectue un état des
lieux sur l'évolution de la place de l'opinion publique dans le monde occidental et comment
celle-ci s'est construite dans le but de remettre en cause la domination de l'état monarchique
avant d'être « pervertie » à partir du XXème
siècle. Celui-ci mentionne notamment une
monopolisation de l'opinion publique par la bourgeoisie, classe gagnante de la période post-
révolution puisque celle-ci a vu son champ d'action évoluer avec une forte accession à un
pouvoir autrefois réservé à la noblesse. L'imprimerie développera l'accès à la littérature, ce qui
entraînera la création d'une sphère publique littéraire qui, peu à peu, se transformera en une
sphère publique politique : il s'agira de juger et de critiquer le pouvoir politique. C'est dans cette
sphère publique bourgeoise qu'émerge l'opinion public à travers des discutions se déroulant
dans des lieux de la vie sociale tels que des cafés, les salons ou encore dans la presse. Ces
discutions sont alors médiatisées dans la presse. Habermas le rappelle, « ce n'est que
collectivement que le public peut s'éclairer lui-même », d'où l'importance de la place de l'opinion
public dans une société. Idéalement, la naissance de l'opinion public ici est de trouver une
abstraction des hiérarchies sociales et politiques pour privilégier l'échange, la discussion et
donner raison à l'individu qui donnera le meilleur argument.
L'analyse d'Habermas s'attarde sur le principe de publicité alors considérée comme « au service
d'une législation qui cherche à s'imposer en prenant pour base la raison ». C’est par ce biais que
la sphère publique bourgeoise réussit à produire une opinion publique ensuite massivement
relayée par la presse.
Avec l'apparition de l'État constitutionnel, la sphère bourgeoise prend totalement le pouvoir et
se base sur l'idée que le citoyen est l'homme propriétaire, ce qui exclue une grande partie de la
population : les intérêts personnels prennent alors le dessus sur l'intérêt général, pourtant
considéré comme la base de cette société bourgeoise lors de son apparition. Une partie de la
population n'a donc aucun accès à l'opinion public et doit se contenter d'approuver ou de se
taire.
35

36. NOUVEAUX MÉDIAS, NOUVEAUX ENJEUX
L'apparition des médias de masse au début du XX ème siècle aurait pu changer cette tendance.
Seulement, l'absence de toute pensée critique est à noter dans la publicité, qui passe d'un sens
kantien (Publizität) à un sens contemporain (Werbung). Habermas, toujours, estime que « à
l’origine la Publicité garantissait le lien qu’entretenait l’usage public de la raison aussi bien avec
les fondements législatifs de la domination qu’avec un contrôle critique de son exercice. Depuis
elle est au principe d’une domination qui s’exerce à travers le pouvoir de disposer d’une opinion
non publique, ce qui aboutit à cette singulière équivoque : la publicité permet de manipuler le
public, en même temps qu’elle est le moyen dont on se sert pour se justifier face à lui. Ainsi la «
Publicité » de manipulation prend-elle le pas sur la « Publicité critique ». L'approche critique
d'une situation se retrouve ainsi biaisée, ce sont désormais les propriétaires des médias de
masse qui dictent l'opinion public. De cette manière, il semble tout à fait légitime de penser que
le débat public se métamorphose à son tour.
La montée du débat public « contemporain » en France s'inscrit plus particulièrement dans une
période située entre les années 1980 et 1990, où de nombreux mouvements sociaux se
développent dans les secteurs des transports, de l'aménagement du territoire, de l'urbanisme
et de l'environnement. À cette époque, le débat public rassemblait principalement des
notables, proches de la haute fonction publique. Les réunions se déroulaient dans les bureaux
des collectivités et les citoyens n’étaient pas totalement conviés à ces rassemblements. À ce
stade, le débat public n’a pas vraiment de sens puisqu’il ne crée aucune relation avec les
citoyens. Le débat public a évolué qu’il a atteint un point de désintérêt pour les maîtres
d’ouvrage, le public et les associations. La faute à un encadrement beaucoup trop fort de la part
des commissions qui empêchait de faire évoluer de manière citoyenne le sujet. Depuis 2012
environ, le débat public a évolué d’un point de vue institutionnel : il devient moins encadré, le
débat plus ouvert et en phase avec l’évolution de la société civile. Un des grands problèmes
français dans le débat public aujourd’hui est qu’il n’aura aucun intérêt si celui-ci n’est pas
encadré par une puissance politique. Le débat public peut, de manière très synthétique, se
traduire comme « la remise en question du modèle français des politiques publiques et de leur
mode de régulation qui va mettre en évidence la nécessité d'introduire le dialogue et la
concertation avec les citoyens, afin de rendre toute leur légitimité aux décisions publiques16
».
16
Agnès Weill, « Le débat publique : entre médiation et mise en scène. Retour sur le débat public
« gestion des déchets radioactifs », 2009, Les Enjeux de l'information et de la communication
36

37. Aujourd’hui, l’arrivée et la démocratisation d’Internet voit apparaitre une nouvelle forme de
débat public. En effet, le web permet à tous de s’exprimer sur un sujet et d’être
potentiellement visible sur la toile. Dans un entretien accordé à Éric André17
, directeur conseil
de l’agence Sennse et spécialisé dans les démarches de concertation, Internet permet à tous les
citoyens de donner son avis sans attendre qu’une force publique ou politique donne le départ.
Ainsi, toutes les démarches de débat public aujourd’hui peuvent être considérés en retard
puisque nous trouverons forcément des avis d’internautes sur le thème dont nous souhaitons
parler. Les forces publiques et politiques n’ont pas le monopole d’Internet comme elles ont un
accès plus facile aux médias. Les enjeux sont donc différents puisqu’il ne s’agit plus de contrôler
l’Internet, chose relativement impossible. Les structures publiques notamment cherchent à
s’approprier ces nouveaux codes pour ensuite instaurer un dialogue adapté envers son public.
17
Voir annexe 1
37

38. 2.2.2 Le développement du débat public par l’encadrement
juridique
UN ENCADREMENT JURIDIQUE RÉCENT
Le débat public a connu ses premiers encadrements juridiques sur la période des années 1970
et 1980, notamment au niveau de la protection de l’environnement. Les années 1990 ont vu
apparaitre un grand nombre de conflits par rapport à de grands projets nationaux et
internationaux d’infrastructures de transport. C’est dans ce contexte social particulièrement
tendu que la nécessité de faire participer le public dans un processus de réflexion face à ces
projets est apparue. La loi L. 121-1 à L. 121-5 du Code de l’environnement mentionne que
« pour les grandes opérations publiques d’aménagement d’intérêt national de l’État, des
collectivités territoriales, des établissements publics et des sociétés d’économie mixte présentant
un fort enjeu socio-économique ou ayant un impact significatif sur l’environnement, un débat
public peut être organisés sur les objectifs et les caractéristiques principales des projets, pendant
la phase de leur élaboration18
». L’institutionnalisation de la participation se créé lors de la loi du
2 février 1995, dite loi Barnier. Cette loi marque aussi la création de la Commission National du
Débat Public, organisme aujourd’hui incontournable dans le domaine du débat public.
Aujourd'hui, le débat public est particulièrement encadré par la loi et est aussi régulièrement
imposé aux collectivités locales, notamment en ce qui concerne la gestion de leur Plan Local
d'Urbanisme (PLU). Nous prendrons note de l'article L300-2 du Code de l'Urbanisme qui dispose
que « le conseil municipal délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une
concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les
associations locales et les autres personnes concernée19
». Cet article, particulièrement
emblématique de la volonté d’associer le citoyen à la vie de sa municipalité, impose aux
collectivités qui élaborent de grands projets d'infrastructures dans leur territoire de consulter
les citoyens de manière suffisante afin de s'assurer que le projet mis en place par les élus soit en
phase avec les idéaux des habitants directement ou indirectement impactés par celui-ci. Cette
démarche, utopique, est par ailleurs jugé « modestement suivie et objet d'une jurisprudence
tolérante » par Pierre Zémor. En effet, la loi n'impose pas aux décideurs (partenaires, maîtres
d'ouvrage, maîtres d’œuvre) de prendre en compte les avis des citoyens même si ceux-ci sont à
18
Article L. 121-1 à L. 121-5 du Code de l’environnement en vigueur jusqu’au 27 février 2002
19
Marie-Christine Mehl Schouder, Code de l'urbanisme 2016
38

39. sens unique. De plus et comme évoqué précédemment, la phase de concertation intervient
généralement uniquement lors des phases d'études d'avant travaux et ne doit pas forcément
s'inscrire dans toute la durée de la mise en œuvre du projet. Dans son ouvrage « Pour un
meilleur débat public », Pierre Zémor20
estime que la concertation « devrait être suivie tout au
long du processus de conception d'un projet, avant que celui-ci ne soit figé puis soumis à une
enquête publique ».
Peu à peu, la notion de débat public se démocratise au sein de l'espace public et s'instaure
notamment autour d'un cadre juridique spécifique et développer au fil des années. Jean-Louis
Bianco, Ministre de l'équipement, du logement et des transports sous le gouvernement Pierre
Bérégovoy, intervient à propos du débat public par le biais de la circulaire du 15 décembre 1992
relative à la conduite des grands projets nationaux d'infrastructures. Ce document atteste que,
dans une démocratie dite « moderne, ils (les grands projets nationaux d'infrastructures) ne
peuvent être réalisés qu'après un large débat auquel doivent participer tous les partenaires
concernés 21
». Il est important de mentionner que les partenaires ici sont les décideurs ainsi que
le grand public, autant les personnes physiques que morales.
Juridiquement, le débat public a pris plusieurs années pour s’organiser et se mettre en place, un
historique de son évolution semble nécessaire :
o 12 juillet 1983 : adoption de la loi Boucharrdeau
o 27 juin 1985 : nouvelle directive européenne sur la participation du public pour
la mise en place et la phase d’exploitaiton des grands projets
o 10 juin 1992 : déclaration de Rio mettant en place un contexte particulièrement
favorable au débat public au niveau international
o 15 décembre 1992 : loi Bianco, préambule de la création de la CNDP.
o 14 janvier 1993 : circulaire Billardon
o Juin 1993 : évaluation et mise en œuvre de la loi du Boucharrdeau
o 2 février 1995 : Mise en place de la loi Barnier et création de la CNDP
o 10 mai 1996 : décret d’application déterminant l’organisation quant à la
nomination des membres de la CNDP
o 4 septembre 1997 : installation de la CNDP
20
Pierre Zémor, Pour un meilleur débat public, 2003
21
Circulaire du 15 décembre 1992 relative à la conduite des grands projets nationaux d'infrastructures
39

40. o 25 juin 1998 : nouvelle avancée pour la démocratie environnementale avec la
signature de la Convention d’Aarthus
o 21 juillet 1999 : décret développant la mise en place des commissions et des
débats
o Décembre 1999 : mise à disposition du rapport Questiaux conseillant l’évolution
de la CNDP
LA CNDP COMME GARANT DU DÉBAT PUBLIC EN FRANCE
Seules, les règles juridiques ne suffisent pas pour encadrer de la manière la plus transparente
un débat public. Le début de l'institutionnalisation du débat public continuera à se développer
avec la création de la CNDP grâce à la loi Barnier le 2 février 1995, autorité administrative
indépendante dont la mission est « d'informer les citoyens et de faire en sorte que leur point de
vue soit pris en compte dans le processus de décision22
». La CNDP intervient principalement
pour des projets d'aménagement ou d'équipement qui représentent des impacts importants sur
l'environnement en ce qui concerne les enjeux socio-économiques. 5 missions sont à
distinguer :
o Permettre la participation des citoyens : la CNDP s'engage à faire en sorte que
chaque citoyen puisse participer au processus d'élaboration du projet en
question ;
o Organiser le débat public : la CNDP doit déterminer sous quelle forme devra se
dérouler la participation du grand public ;
o Désigner un garant : si la participation prend la forme d'une concertation, la
CNDP désigne un garant qui portera les valeurs du maître d'ouvrage et du grand
public ;
o Veiller à l'information et à la participation du public jusqu'à la réalisation du
projet : la CNDP doit s'assurer à ce que chacun puisse suivre le projet de sa
conception jusqu'à l'enquête publique en étant parfaitement informé sur
l'avancement du projet ;
o Promouvoir le débat public : la CNDP joue un rôle pédagogique et
méthodologique afin de faire connaître le débat public auprès du grand public.
La CNDP apporte un soutien méthodologique auprès des collectivités
directement concernées par le projet.
La CNDP devient une autorité administrative indépendante par la loi relative à la démocratie de
proximité du 27 février 2002, dite loi Vaillant, alors que la France s’est engagée dans la
22
https://www.debatpublic.fr/son-role
40

41. convention d’Aarhus, ratifiée la même année. La loi dite « Grenelle II » du 12 juillet 2010 élargit
ses attributions et modifie sa composition.
Lorsqu’un débat public est organisé, la CNDP met en place dans les semaines suivantes une
Commission particulière du débat public (CPDP) chargée d’animer et d’organiser ce débat
public. Cette commission, tout comme la CNDP se doit d’être neutre et totalement
indépendante à l’égard des porteurs de projet. La CPDP ne s’exprime pas sur le fond du projet
et n’est pas présente pour donner son avis. La CPDP est composée de 4 à 7 membres qui sont
assistés d’une équipe administrative.
41

42. 2.2.3 Évaluer la subjectivité du débat public
DIFFÉRENTES MÉTHODOLOGIES PROPOSÉES
Aujourd'hui ancré dans les mœurs, il semble légitime de se demander comment il est possible
d'évaluer objectivement un débat public et une démarche de concertation. L'évaluation
permettrait dans un premier temps de justifier les ressources exploitées pour sa mise en œuvre,
qu'elles soient financières, logistiques, temporelles, etc.
Deux types de méthodologies seraient possibles pour construire une évaluation de débat
public23
:
o Porter l'attention sur la diversité des expériences et recenser la « spécificité des
objets et des contextes auxquels les dispositifs participatifs s'ajustent » ;
o Effectuer une recherche qui porterait sur « les principes normatifs sur lesquels
une entreprise d’évaluation doit adosser ses critères ».
Mettre en place des principes permet de « mettre en relief des conceptions différentes de la
participation et de la délibération. Celles-ci renvoient à des critères de sélection d'une part et à
des modes d'interaction d'autre part ». Mathieu Brugidou, Arthur Jobert et Isabelle Dubien
propose dans leur article « Quels critères d'évaluation du débat public ? » une méthodologie
précise que nous adapterons pour le cas de Toulouse EuroSudOuest.
Le schéma actanciel de l'épreuve du débat public ci-dessous permettra dans un premier temps
de situer la place des différents acteurs de la démarche de concertation organisée par Europolia
dans le cadre du projet Toulouse EuroSudOuest
o La première épreuve mobilise deux protagonistes (actants) : les acteurs munis
de compétences, à savoir les décideurs et dans le cadre de Toulouse
EuroSudOuest : Toulouse Métropole, la Région Languedoc-Roussillon, l'État, le
SMTC Tisseo et SNCF. Le deuxième protagoniste est le public passif, à savoir les
citoyens toulousains directement ou indirectement concernés par le projet.
23
Mathieu Brugidou, Arthur Jobert, Isabelle Dubien, « Quels critères d’évaluation du débat public ? »
42

43. o La seconde épreuve visible sur ce tableau décrit la « transformation des points
de vue en arguments ». Dans cette partie du débat, le public passif passe à un
stade actif et participe activement à l'alimentation du débat public.
Théoriquement, le public se retrouve avec des droits identiques à ceux des
décideurs, le public a donc la possibilité, grâce à plusieurs outils, de donner son
avis et de s'exprimer sur le sujet. Le public devient capable de hiérarchiser ses
arguments. Cette hiérarchisation peut être visible dans le cadre même de la
délibération où les arguments sont évalués de manière individuelle.
Dans certains cas, la hiérarchisation des informations peut être mise de côté. Dans le cas de
Toulouse EuroSudOuest, les éléments importants ont été remis aux élus en charge du projet (le
Président de Toulouse Métropole, ses adjoints et les conseillers métropolitains qui siègent à
Toulouse Métropole) par le biais d'un bilan de concertation d'une soixantaine de pages avec des
annexes relatant l'ensemble des interventions du grand public.
L’évaluation du débat public est un exercice difficile car il est subjectif, au même titre que les
pratiques artistiques. Un débat public est énormément politisé et il semble difficile d’insérer des
connaissances scientifiques pour en juger son bon déroulement. Pour Éric André, Directeur
conseil participation et dialogue citoyen à l’agence Sennse, il est éventuellement possible de
mesurer l’évaluation d’un projet en amont : il faut essayer de comprendre si le projet en
question répond à la notion de service public.
ÉVALUER LA CONCERTATION DE TOULOUSE EUROSUDOUEST
La démarche de concertation pour Toulouse EuroSudOuest a débuté en 2013 dans les conseils
de quartier. Un projet de réaménagement de la gare Matabiau était évoqué puisque la marque
Toulouse EuroSudOuest n’était toujours pas présente. Sur les différents documents et les notes
rédigées sur ce projet, nous devrions compter plusieurs centaines de personnes ayant participés
au débat jusqu’à aujourd’hui. Seulement, les conseils de quartier n’ont eu accès à des
informations supplémentaires sur Toulouse EuroSudOuest uniquement depuis le début de
l’année 2016. C’est donc à ce moment précis que les habitants ont pu se forger un avis précis
sur l’ampleur du projet. La communication sur la concertation ayant débuté massivement en
mars 2016, les citoyens les mieux informés ont eu 6 mois pour réfléchir sur le projet et pour
43

44. donner leur avis. Une fois encore, il est difficile de savoir si cette période suffit à une personne
pour cerner les différents mécanismes d’un projet, et donc de se demander si l’avis du citoyen
sera alors crédible aux yeux des pouvoirs publics, forcément mieux informés.
Les décideurs du projet Toulouse EuroSudOuest sont multiples puisqu’il s’agit d’un projet multi-
partenarial. Ces différents acteurs regroupent tous les domaines qui concerne le projet :
mobilité locale, régionale et nationale, urbanisme et social. De l’autre côté, ce sont les habitants
de Toulouse et de sa métropole qui sont concernés. On distingue les citoyens directement
concernés, notamment par les impacts des travaux, et les citoyens indirectement concernés.
Dans la démarche de concertation, le public a naturellement été invité à donner son avis sur le
projet, à proposer de nouvelles alternatives et à poser des questions. Les multiples outils mis en
place ont permis à tous de participer. Nous remarquons malgré tout un faible taux de
participations. En effet, nous retrouvons dans le bilan de concertation que seulement 143
citoyens se sont exprimés. Cela ne représente pas 0,1% de la population concernée. Malgré
tout, il est important de noter la forte participation des associations de quartier qui joue un rôle
fédérateur et se veulent être des représentants des habitants de leur quartier. L’appropriation
du projet par ces associations est relativement importante pour obtenir des avis cohérents et
représentatifs de la population locale. Le bilan de concertation, rédigé par l’agence Sennse, a
répertorié et reformulé de manière transparente la totalité des avis rédigé sur les différents
dispositifs de concertation mis en place. L’organisation de ce document s’est divisé en plusieurs
thématiques (transports, urbanisme, espaces vert, etc) résumés en fonction des participations.
Ces différentes parties ont été conclues par un encart « La réponse de Toulouse Métropole ».
Ces réponses aux participants ont été rédigées par Europolia, nous pouvons regretter par
certains moments un manque de précisions face aux demandes des participants. La méthode de
rédaction de ce document se voulait neutre, ce qui a notamment fait taire les réactions crues
des opposants au projet. Ainsi, ces participants ont été quasiment invisibles dans les documents
officiels de Toulouse EuroSudOuest.
Nous pouvons constater par ailleurs que certaines questions ont été posées de manière massive
dans les outils prévus pour l'expression des citoyens. Ces participations ont notamment permis
de hiérarchiser les éléments à développer dans le projet Toulouse EuroSudOuest : il semblerait
en effet que la place accordée aux espaces verts soit une priorité pour les participants. Il est
aussi important de noter que les habitants d'un quartier bien particulier, à savoir le quartier
Raisin, se sont massivement mobilisés pour faire part de leur mécontentement par rapport au
44

45. délaissement de ce quartier en question par le projet Toulouse EuroSudOuest. En termes
d'évaluation, nous pouvons donc constater que la démarche de concertation de Toulouse
EuroSudOuest a réussi à capter une partie du public et a permis de mettre le doigt sur quelques
éléments importants et visiblement négligés dans la phase d'études du projet.
En matière d’accès à l’information, les documents fournis par Europolia pour le grand public
semblaient insuffisants pour comprendre le projet dans son ensemble. La durée de la
concertation étant aussi limitée, les citoyens n’ont pas forcément le temps de prendre
pleinement connaissance du projet afin de se forger un avis fiable et construit. La complexité et
l’ampleur plutôt grande du projet aurait dû demander plus de temps. Pour faire face à cette
contrainte, la concertation a donc été divisé en deux volets. Le premier concernait uniquement
les ambitions au niveau urbain du projet. Cela peut paraitre bénéfique pour la bonne
construction du débat. Seulement, un grand nombre de participations portait sur le volet dédié
aux transports, qui n’était pas à l’ordre du jour de la concertation.
En reprenant les propos tenus par Éric André, nous devons chercher à évaluer l’utilité sociale du
projet Toulouse EuroSudOuest dans son ensemble. Dans sa communication, le projet s’est
inscrit comme une nécessité, affichant la montée en puissance des métropoles en France et par
conséquent une forte hausse de la fréquence de la gare de Toulouse Matabiau. Il est donc
nécessaire de développer la gare et de rendre attractif les quartiers situés autour de la gare. Par
ailleurs, Toulouse EuroSudOuest est reconnu comme un Projet d’intérêt majeure (PIM).
45

46. 2.3 La place du politique dans le débat public
2.3.1 Concertation et communication : deux pratiques
complémentaires ?
Comment s’engager dans une démarche de concertation sans avoir pour projet de
communiquer ? Cette question apparaît comme essentielle car nous avons souvent tendance à
insérer ces deux pratiques dans la même famille. À titre d’exemple, il existe aujourd’hui
beaucoup d’agence de communication et de concertation. L'agence Etat d'esprit, par exemple,
est spécialisée dans le concertation et précise sur son site internet que la concertation ne «
vend rien24
», mais « se donne pour objectif d’associer non pas des habitants, mais des
citoyens »
« La communication est une condition essentielle du bon fonctionnement de la concertation et
un facteur de qualité et d’efficacité de celle-ci 25
» affirment Gilles–Laurent Rayssac et Christian
de la Guéronnière sur le site www.cap-com.org, association regroupant les communicants
publics à l’échelle nationale. Dans cet article « concertation et communication, un mariage de
raison », les auteurs estiment que la mobilisation des « parties prenantes » est l’exercice le plus
difficile dans une démarche de concertation. Dans cette optique, le communicant part du
principe que le débat public qu’il organise doit être ouvert à tous et, par conséquent, opté pour
une stratégie de communication dont la cible représente tout simplement le grand public. Il
s’agit de capter l’ensemble du public, lui faire savoir qu’il peut intervenir dans un débat public,
lui faire comprendre l’intérêt du débat public et enfin le convaincre d’agir et de participer à la
démarche qui lui est proposée.
Il faut cependant éviter de tomber dans l’écueil « communiquer avant de concerter », la
concertation ne doit pas se résumer à la communication mais reste un facteur visiblement
indispensable pour assurer son bon fonctionnement. Il est indispensable de savoir jongler sur
l’ampleur de la campagne de communication pour capter le plus de cibles possibles tout en
communiquant avec modération.
24
www.etat-desprit.fr – La communication et la concertation : sœurs ou ennemies ? http://www.etat-
desprit.fr/2014/06/la-communication-et-la-concertation/
25
Christian de la Guéronnière – Gilles-Laurent Rayssac – Guide de la concertation locale – Pour
construire le vivre ensemble - 2014
46

47. En effet, communiquer sur une démarche de concertation peut être, pour un élu dont l’objectif
serait les prochaines élections et non les prochaines générations, un outil fantastique pour
promouvoir un projet comme s’il était entre les mains de sa population alors que celui-ci est
déjà programmé. « Il ne faut pas tomber dans le travers – souvent observé – qui consisterait à
réduire la concertation à une opération de communication. Ce qui est inacceptable pour les
populations locales, c’est la politique du fait accompli et les fausses concertations qui ne sont
que de la communication pour faire passer des décisions déjà prises » affirme Alain Chosson,
Secrétaire général de l’association Consommation Logement Cadre de Vie (CLCV) dans une
interview publiée par Intercommunalités. Il semble ici évident qu’une « fausse concertation »
peut être facilement détectée par les citoyens, et donc pousser la méfiance et la défiance face
aux politiques.
LES OBJECTIFS DE LA COMMUNICATION DANS LA DÉMARCHE DE CONCERTATION
Dans l’ouvrage Guide de la concertation locale – Pour construire le Vivre ensemble, Gilles-
Laurent Rayssac et Christian de la Guéronnière étayent précisément les objectifs auxquels doit
répondre la communication quand celle-ci agit au nom d’un dialogue citoyen :
o Interpeller, mobiliser : il s’agit d’une première phase absolument indispensable
et déterminante pour la réussite de la consultation. Tous les publics visés
doivent être informés qu’un rendez-vous leur est proposé par leur collectivité.
Un débat public est très souvent étalé sur une longue période, il est donc
important de maintenir le dialogue pour éviter le « syndrome du second souffle
». Pour le public, cette phase d’interpellation est la première occasion pour
prendre conscience du projet et de mieux le connaître. Les outils de
communication précisent en général qui sont les acteurs à l’origine du projet,
proposent des cartographies ou encore des perspectives pour mieux visualiser
et cerner le projet sur lequel ils sont invités à débattre.
o Expliquer, informer : bien plus que nécessaire, informer le public est tout
simplement indispensable. L’objectif de la communication est de produire une
information accessible et la plus ouverte possible dans l’optique que le public
s’en saisisse. Dans cette logique de communication, les deux auteurs, et par
ailleurs professionnels de la communication, préconisent de centrer la
communication autour d’une question, qui rythmera et dictera le contenu de
47

48. l’information. Ce contenu permettra au lecteur de se forger un avis personnel
sur la question, sans pour autant être influencé d’une manière ou d’une autre.
La neutralité est nécessaire dans cet exercice.
o Stimuler, nourrir les échanges : les échanges se produisent lors des différentes
formes de débats publics évoqués dans la partie « Définir le débat public » dans
ce présent mémoire. L’objectif ici est d’être totalement transparent et prendre
en compte la totalité des avis des participants à l’événement organisé. Un
document peut ensuite être diffusé au grand public pour rendre compte de ce
temps fort de la démarche de concertation.
o Délibérer, rendre compte : la publication d’un document final, relatant la totalité
des interventions est souhaitable, et parfois imposé par la loi et plus
particulièrement par le Code de l’urbanisme. Dans ce document, tous les avis en
phase avec le projet, qu’ils soient en accord ou contre la volonté de la
collectivité ou de la mise en œuvre du projet doivent être notés. En s’appuyant
sur l’exemple concret de Toulouse EuroSudOuest, un bilan de la concertation a
été diffusé sur le site internet dédié au projet, et aussi remis auprès des élus de
Toulouse Métropole lors du conseil métropolitain pour voter la continuation du
projet26
. Les élus ont alors eu entre les main la totalité des avis recensés et ont
pu, par ce biais, se faire une idée non représentative de ce qu’attendaient les
habitants de la métropole toulousaine.
Dans le cas de Toulouse EuroSudOuest, nous pouvons observer que ces 4 grandes parties ont
été respectées. En effet, l’interpellation s’est traduit par une stratégie de communication
multimédia. Les citoyens ont été ciblés sur internet par le biais des réseaux sociaux et dans
d’autres lieux stratégiques pour toucher un maximum de personnes : entrée de métro,
marchés, diffusion de flyers en boîte aux lettres, etc.
L’information essentiel sur le projet était énoncée dans l’ensemble des supports de
communication. Un document de présentation du projet était à la disposition des citoyens dans
26
http://www.toulouse-eurosudouest.eu/actualites/bilan-de-la-concertation-approuve-par-le-conseil-
de-la-metropole.html
48

49. les mairies, au siège de Toulouse Métropole et sur internet. Un document d’une vingtaine de
pages expliquant avec le plus de précisions possibles le projet.
La stimulation du dialogue entre Europolia et le public s’est ponctué avec les ateliers citoyens,
organisés régulièrement dans l’ensemble de la métropole, dans l’optique de s’exprimer et
d’expliquer à nouveau les enjeux du projet.
La délibération s’est effectuée lors de la diffusion du bilan de concertation, document recensant
l’ensemble du projet, c’est-à-dire les moyens de communication investis, la totalité des
contributions des participants et une synthèse de celles-ci.
49

50. CRÉER UN SENTIMENT DE RELATION ENTRE LES ACTEURS
La communication serait donc le meilleur outil existant aujourd’hui pour assurer la réussite
d’une démarche de concertation. Gisèle Wettling, responsable du pôle Vivre ensemble de la
Direction de la communication externe de la Ville de Nantes intervient dans l’article étudié ici en
évoquant une grande différence entre la communication publique dite classique et la
communication publique liée à instaurer un dialogue avec les citoyens : « La communication sur
un sujet permet de raconter la ville tandis que la communication sur le Dialogue citoyen précise
la relation attendue par la Ville ». Cette différence peut nous faire penser à l’éternel débat sur
les frontières entre la communication publique et la communication politique. Lorsqu’une
collectivité s’engage dans une démarche de concertation, c’est qu’elle veut entrer en contact
avec les citoyens qu’elle représente. L'agence Etat d'esprit évoqué en introduction de cette
partie indique que, pour ouvrir ce dialogue, la collectivité fait appel à des « relais sociaux »,
c'est-à-dire les associations de riverains, les maisons de quartier, les gardiens d'immeubles, les
syndics, etc. Ouvrir le dialogue permet de créer une relation de proximité entre les citoyens et
le pouvoir public, élément particulièrement dans l'aire du temps.
Jacques Noyer et Bruno Raoul, quant à eux, estiment que les communicants rencontrent en
général de grandes difficultés à communiquer sur un projet de concertation. En effet, les
auteurs relèvent un extrait d'un magazine municipal qui mentionne « après la présentation de
ces différents projets, ont suivi les questions des habitants auxquelles le maire et les élus
présents ont répondu lors d'un débat constructif et chaleureux27
». Nous voyons bien dans cet
exemple que le commentaire est très évasif et n'a que trop peu de sens. La communication
perd alors tout l'intérêt qu'elle pourrait avoir dans une démarche de concertation : il s'agit ici
d'une campagne de communication basique au profit du projet en question.
Associer les citoyens à un projet urbain est aujourd'hui une pratique présentée comme
indispensable. « Les citoyens sont appelés à être associés à l'élaboration d'un dossier, au
traitement d'une question, avant la décision qui continuer de relever du pouvoir élu. Par elle, le
pouvoir s'enrichit des points de vue, des « compétences » des « forces vives » qu'il associe à
l'instruction de sa décision. Mais les instances de concertation ne sont pas des instances de
décision28
». Ici, Gontcharoff nuance la notion de concertation, qui permet bien à la collectivité
27
Jacques Noyer, Bruno Raoul – Concertation et « figures de l'habitant » dans le discours des projets de
renouvellement urbain
28
Gontcharoff. 1999. 313
50