Questo lavoro presenta un quadro delle caratteristiche strutturali delle Unioni di Comuni delle Marche e della relativa gestione associata di funzioni e servizi; l’analisi viene approfondita relativamente a un case study.

1. L’associazionismo intercomunale. Analisi e
riflessioni sull’esperienza delle Unioni di Comuni
nelle Marche∗
Barbara Ermini† Samuele Salvucci‡
,
Ottobre, 2005
Sommario
Questo lavoro presenta un quadro delle caratteristiche strutturali
delle Unioni di Comuni delle Marche e della relativa gestione associata
di funzioni e servizi; l’analisi viene approfondita relativamente a un
case study. Emerge che la costituzione di Unioni è un fenomeno in
chiara espansione con riguardo alla dimensione demografica, al nume-
ro di comuni interessati e al numero di servizi posti in cooperazione.
Alle Unioni marchigiane vengono delegate principalmente funzioni e
servizi di competenza dei comuni e, soprattutto, la gestione associata
ha ad oggetto servizi indispensabili che anche i comuni più piccoli sono
chiamati a garantire. Nell’ambito di queste deleghe, spesso vi è sostitu-
zione nel ruolo di gestore/erogatore dei comuni a favore dell’Unione ma
più frequentemente la gestione associata si sostanzia nell’attivazione di
nuovi servizi e nell’innalzamento della qualità della prestazione erogata
o della funzione presidiata. Per questi motivi, difficilmente la coopera-
zione istituzionale comporta per i comuni evidenti risparmi nella spesa
per funzioni. Dal lato delle entrate, le Unioni si finanziano princi-
palmente con i trasferimenti dei comuni associati anche se una buona
quota delle risorse finanziarie è frutto di contribuzione proveniente dai
livelli di governo superiore.
1 Introduzione
Il disposto combinato dei principi di sussidiarietà, differenziazione e ade-
guatezza, sancito dall’art. 118 del nuovo testo della Costituzione pone i
∗
Ringraziamo Lorenzo Robotti, Antonio Quagliani e Fabio Fiorillo per i loro preziosi
commenti. Un riconoscimento va anche ai dirigenti della Regione Marche e ai funzionari
delle Unioni di Comuni che hanno messo a disposizione della ricerca i dati in loro possesso.
Ogni eventuale errore è di esclusiva responsabilità degli autori.
†
OPERA (Osservatorio per le Politiche Economiche Regionali Ancona), Dipartimento
di Economia, Università Politecnica delle Marche. E-mail: b.ermini@univpm.it
‡
OPERA (Osservatorio per le Politiche Economiche Regionali Ancona), Dipartimento
di Economia, Università Politecnica delle Marche. E-mail: salvucci@dea.unian.it
1

2. comuni di fronte alla necessità di adeguare le proprie strutture al fine di
recepire al meglio i contenuti del federalismo e del decentramento ammi-
nistrativo e di svolgere in maniera efficiente ed efficace il nuovo ruolo loro
attribuito. Gli enti di minori dimensioni (ma non solo essi: si pensi ad esem-
pio alle criticità incontrate dalle città metropolitane. Cfr. IRES, 1993) sono
tra le realtà che più di altre hanno trovato difficoltà ad imboccare la stra-
da del possibile rinnovo e ammodernamento della pubblica amministrazione
mediante il governo delle funzioni pubbliche a livello locale. I limiti princi-
pali si sono rivelati essere: la limitatezza delle risorse finanziarie, il maggior
costo sostenuto per la gestione dei servizi locali1 , lo scarso grado di specia-
lizzazione delle risorse umane e la dotazione organica spesso insufficiente a
fronteggiare i fabbisogni organizzativi, una contenuta capacità progettuale
e di innovazione nella ricerca di soluzioni ai problemi e, infine, una debole
forza contrattuale nel negoziare con soggetti terzi, pubblici o privati (Bindi,
2005; Zuffada, 2002). Più in generale, Borgonovi (1984, pag. 27) osserva che
il perseguimento dell’economicità aziendale tramite processi più razionali sul
piano tecnico e economico spesso è impedito dai limiti territoriali della com-
petenza ad intervenire.
A livello istituzionale, come possibile soluzione viene prospettata, e di re-
cente anche incoraggiata, la realizzazione di forme di cooperazione e di as-
sociazionismo intercomunale. Se alla base della riorganizzazione dei servizi
pubblici su un’area più vasta vi è essenzialmente il principio delle economie
di scala, la possibilità ossia di raggiungere tramite la collaborazione tra enti
una dimensione economicamente conveniente per erogare servizi, attivarne
dei nuovi o migliorarne la gestione, si sostiene che la cooperazione tra co-
muni consente anche una migliore capacità di pianificazione strategica e di
programmazione, una maggiore capacità di dialogo e di negoziazione con al-
tre istituzioni. Inoltre, sul piano della job-satisfaction, si assume anche che
con l’associazionismo sia possibile valorizzare maggiormente le risorse uma-
ne in quanto l’interazione tra gli enti permetterebbe una riorganizzazione
delle competenze lavorative e delle responsabilità con conseguenti notevoli
guadagni in termini di maggior specializzazione professionale (Rinaldi, 2002;
Zuffada, 2002).
Tra le possibili forme associative disciplinate dal Testo Unico degli enti loca-
li2 che si caratterizzano per un diverso grado di integrazione delle attività e
dei processi decisionali, concentreremo l’attenzione sulle Unioni di Comuni.
Quagliani (2005), prendendo in rassegna gli scopi per i quali il legislatore ha
1
Questi costi, infatti, vengono distribuiti tra un numero di utenti ridotto che non
consente di raggiungere risultati di economicità ed efficienza.
2
Oltre alle forme di cooperazione istituzionale previste dal Testo Unico degli enti locali
(ad esempio, convenzioni, consorzi, accordi di programma e comunità montane) esistono
anche modelli di associazionismo introdotti dal legislatore a livello regionale nel quadro
dei principi generali stabiliti dal Testo Unico degli enti locali (ad esempio, l’Associazione
di Comuni in Emilia Romagna).
2

3. introdotto questa forma associativa, osserva che le Unioni di Comuni ven-
gono costituite per esercitare congiuntamente più funzioni di competenza
comunale, sovracomunale e di area vasta, siano esse proprie, attribuite o de-
legate. Nei suoi tratti generali, l’Unione si presenta come uno strumento a
disposizione dei comuni per migliorare l’efficienza nella gestione delle proprie
funzioni: gestire in modo più economico funzioni, servizi e attività che stanno
già gestendo, mettere a disposizione della popolazione servizi necessari e/o
che altrimenti non sarebbero accessibili. In aggiunta a ciò, quando l’oggetto
della delega sono le funzioni di competenza sovracomunale e/o di area vasta,
acquista più rilievo, rispetto al desiderio di conseguire obiettivi di efficienza
gestionale, la volonta’ di esercitare una maggiore influenza politica, nei con-
fronti dei livelli di governo sopraordinati, nel definire servizi sovracomunali,
ritagliandosi un ruolo più significativo su scala territoriale3 . Nel suo contri-
buto, Quagliani aggiunge che spesso le finalità perseguite dall’Unione vanno
ricondotte alla dimensione stessa di questi enti. Egli, infatti, basando le sue
osservazioni sull’analisi, condotta su scala nazionale, degli statuti di alcune
Unioni, rileva che il richiamo all’esercizio di funzioni e servizi di competenza
sovracomunale o di area vasta sono più frequenti negli statuti delle Unioni
con più di 20.000 abitanti.
In questo contributo, dopo aver richiamato brevemente la normativa naziona-
le e regionale di riferimento, viene presentato un quadro delle caratteristiche
strutturali delle Unioni di Comuni nella Regione Marche. Successivamente
viene fornita una mappa delle funzioni e dei servizi gestiti dalle Unioni di
Comuni, cercando di evidenziare quali siano gli obiettivi perseguiti e i risul-
tati conseguiti, alla luce di quanto precedentemente delineato. Particolare
attenzione è stata dedicata anche all’esame della fonti di finanziamento delle
Unioni, nel tentativo di apprezzare la rilevanza della contribuzione statale
e regionale nel sostegno di questa forma associativa. Infine, a livello di una
Unione di Comuni marchigiana scelta come case study, è stata sviluppata
una metodologia di analisi della gestione associata basata sul confronto tra
la spesa corrente sostenuta dall’Unione e dagli Enti consociati pre e post
Unione.
3
Quagliani (2005, pag. 4) osserva che l’Unione dei Comuni viene indicata dal legislatore
nazionale come la forma associativa privilegiata mediante la quale la Regione dovrebbe
”favorire il processo di riorganizzazione sovracomunale dei servizi, delle funzioni e delle
strutture, individuando, per i Comuni di minore dimensione, livelli ottimali di esercizio e
modulando conseguentemente sia il trasferimento delle funzioni ai Comuni, sia il regime
delle incentivazioni finanziarie per l’esercizio associato delle funzioni comunali (art.33)”.
3

4. 2 Il quadro normativo nazionale e regionale di rife-
rimento
L’Unione di Comuni è una forma associativa introdotta dal legislatore
da diverso tempo (Legge 142/90) anche se con prescrizioni diverse da quelle
attualmente vigenti. Ed è proprio a seguito delle significative modifiche ap-
portate alla precedente normativa dalla Legge 265/99, poi recepita nel nuovo
testo unico degli EELL (D.Lgs. 267/2000) all’art. 32, che si è assistito ad un
considerevole incremento nella costituzione di Unioni di Comuni. Le modifi-
che riguardano principalmente la rimozione dell’obbligo di fusione dei comuni
associati, l’abrogazione del limite relativo alla dimensione demografica4 e l’a-
bolizione del vincolo di contiguità territoriale tra i comuni. Queste modifiche
si sono rivelate decisive nel favorire la diffusione di questa forma di gestio-
ne associata: secondo quanto rilevato dal Ministero dell’Interno (2004), si è
passati dai 16 casi complessivamente presenti sul territorio nazionale, facenti
riferimento ad Unioni di Comuni costituitesi tra il 1990 e il 1999, ai 67 casi
rilevati nel 2000 all’indomani delle revisioni introdotte dalla Legge 265/99
fino ai 222 casi registrati nel 2003; ad oggi, l’ANCI (Associazione Nazionale
Comuni Italiani) rileva 245 Unioni di Comuni in tutta Italia. Oltre che al
mutato quadro normativo, questi risultati vanno in parte attribuiti anche al-
le misure incentivanti predisposte dal Ministero dell’Interno (D.M. 18/2000
e successive modifiche fino al D.M. 289/2004) che introduce dei contributi
statali alle Unioni di Comuni, aggiuntivi rispetto a quelli che devono essere
previsti dalle Regioni. Tale Regolamento assegna alle Unioni il 60% dei fon-
di erariali annualmente destinati alle gestioni associate, secondo tre criteri
prestabiliti: numero di comuni che si associano, numero di abitanti e numero
dei servizi, con un ulteriore premio per le Amministrazioni che associano de-
terminate tipologie di servizi (tra cui, ad esempio, l’ufficio tecnico, l’anagrafe
e lo stato civile, la polizia locale, l’urbanistica e la gestione del territorio)5 .
Inoltre, tra le modifiche legislative introdotte di recente, meritano attenzione
anche il riconoscimento della natura statutaria dell’atto fondamentale del-
l’ente e l’attribuzione all’Unione della potestà regolamentare per la disciplina
della propria organizzazione, per lo svolgimento delle funzioni ad essa affi-
date e per i rapporti anche finanziari con i comuni. Ma, soprattutto, è stata
estesa alle Unioni la generale applicabilità delle norme del testo unico degli
EELL se compatibili.
Come è stato sottolineato nel Rapporto ICON-FORMEZ (2001), il nuovo
volto delle Unioni di Comuni è diventato, così, una concreta e più moder-
na alternativa alle convenzioni ed ai consorzi. Riguardo alle prime, essa ha
4
Precedentemente, potevano costituirsi Unioni solo tra comuni con dimensione demo-
grafica inferiore alle 5.000 unità e, al massimo, un solo comune con popolazione compresa
tra 5.000 e 10.000 abitanti.
5
Attualmente, sono al vaglio del ministero diverse proposte di modifica e/o ridefinizione
dei criteri di incentivazione e di ripartizione dei contributi.
4

5. il vantaggio di creare un ente locale nuovo e diverso, cui assegnare funzio-
ni che, pertanto, sono scorporate dagli enti che ne fanno parte. Riguardo
ai secondi, l’Unione si presenta come strumento maggiormente flessibile e
rispettoso dell’autonomia comunale, proprio perché il modello istituziona-
le delle Unioni non è prefigurato dal legislatore, ma lasciato alla volontà
politica-amministrativa degli Enti, espressa mediante lo Statuto.
In tema di Unioni di Comuni la Regione Marche ha emanato la Legge Regio-
nale 17 maggio 1999 n. 10, il cui articolo 4 detta le norme specifiche per la
determinazione dei livelli ottimali di esercizio di una o più funzioni omogenee.
Lo stesso articolo stabilisce che gli incentivi per promuovere l’esercizio asso-
ciato delle funzioni sono definiti, tenendo conto dei seguenti principi e criteri
direttivi: a) attribuzione di finanziamenti aggiuntivi in misura crescente in
rapporto alla maggiore consistenza dell’esercizio associato; b) graduazione
della consistenza del finanziamento aggiuntivo in rapporto al numero ed alla
rilevanza delle funzioni esercitate in comune e all’entità del personale e delle
risorse messe in comune, tenuto conto del rapporto percentuale rispetto al
totale dell’entità e delle risorse di bilancio; c) determinazione della durata
dei finanziamenti aggiuntivi, anche diversificata, comunque non superiore a
dieci anni dei livelli ottimali di esercizio delle funzioni associate. La Regione
Marche interviene nuovamente sul tema dell’associazionismo nel 2003 con la
Legge Regionale n. 2 del 4 Febbraio 2003, concernente il Programma di rior-
dino territoriale ed incentivi alla gestione associata intercomunale di funzioni
e servizi, con la quale specifica i criteri di ripartizione dei contributi regio-
nali, distinguendo tra comuni associati, singoli comuni e unioni di comuni.
Per quest’ultime la ripartizione dei contributi avviene secondo il seguente
criterio: a) per il 60 per cento in proporzione al numero di servizi gestiti
in forma associata, così come risultante dai prospetti inviati dalle Unioni al
Ministero dell’interno, con analoghe finalità; b) per il 30 per cento in pro-
porzione alla popolazione complessiva delle singole Unioni; c) per il 10 per
cento in proporzione al numero dei comuni dell’Unione con popolazione non
superiore a 3.000 abitanti6 .
6
Per approfondimenti sugli aspetti normativi, nazionali e regionali, attinenti l’Unione
dei Comuni si rimanda a De Angelis e Pellegrini (2005).
5

6. 3 Il quadro descrittivo delle Unioni di Comuni nelle
Marche
A settembre 2005, le Unioni di Comuni esistenti nelle Marche sono 12
e coinvolgono complessivamente 52 comuni. Nella tabella 1 a pag. 7 sono
riportate le denominazioni, la composizione per ente, la data di costituzione
e la provincia di appartenenza di ciascuna Unione di Comuni marchigiana.
Come emerge dalla figura 1 a pag. 9, le Unioni di Comuni marchigiane si
sono costituite solo di recente e, in misura significativa, proprio nell’ultimo
biennio. Nessuna delle 12 Unioni attualmente presenti è sorta prima del-
l’approvazione della Legge 265/99. Uno sguardo all’andamento dal 2000 al
2003, riportato in figura 2 a pag. 10, del numero di Unioni, numero di enti
associati e popolazione interessata nelle Marche, secondo quanto risulta da
uno studio del Ministero dell’Interno (2004), permette di cogliere come la
gestione associata di funzioni e servizi mediante la costituzione di Unioni
sia un fenomeno in evidente crescita la cui espansione, in particolare sotto
il profilo del totale della popolazione consociata, continua anche nel 2004,
segno del crescente interesse che si sta creando intorno a questa forma di
cooperazione intercomunale. La tabella 2 a pag. 8 riporta alcuni dati di
carattere generale sulle 12 Unioni ad oggi presenti nella nostra Regione. Più
di un quinto dei comuni delle Marche, corrispondenti a 1.075,32 Kmq, ossia
l’11% dell’intero territorio regionale, è interessato dalla gestione associata in
forma di Unione di Comuni. Nel complesso, l’Unione di Comuni riguarda
158.582 abitanti, cioè il 10,44% della popolazione marchigiana rilevata al
2004 dall’Istat. L’Unione di Comuni marchigiana è costituita in media da 4
comuni con una superficie media di circa 90 kmq e presenta una dimensio-
ne media di 13.215 abitanti7 . Rispetto a questo quadro di sintesi, vi sono
alcuni significativi scostamenti nei valori caratteristici di ciascuna Unione.
Se infatti più della metà delle Unioni presenta una popolazione superiore a
10.000 abitanti, diversi sono i casi in cui la dimensione demografica si assesta
intorno alle 5.000 unità, quando non addirittura sotto i 3.000 abitanti.
7
Il Ministero dell’Interno rileva che, al 2003, la popolazione media delle Unioni è di
13694 abitanti, ossia di poco superiore all’analogo dato registrato nella realtà marchigiana
al 2004, e che le Unioni italiane sono mediamente costituite da 4 comuni, valore in linea
con quanto osservato oggi nelle Marche. Questo confronto ha valore puramente indicativo
poiché dal 2003 ad oggi il quadro nazionale potrebbe essere mutato.
6

7. Tabella 1: Le Unioni di Comuni nelle Marche (anno 2005)
Denominazione Unione Enti consociati Anno di costituzione Provincia
Alta Val Conca e Montefeltro Mercatino Conca, Monte Cerignone 1999 PS
Media e Alta Valle del Foglia Auditore*, Lunano e Sassocorvaro 1999 PS
Valcesano Mondavio, Mondolfo, Monteporzio, San Costanzo 2002 PS
Roveresca Barchi, Orciano di Pesaro, San Giorgio di Pesaro, 2003 PS
Piaggie*
Pian del Bruscolo Colbordolo, Monteciccardo, Montelabbate, San- 2003 PS
t’Angelo in Lizzola, Tavullia
Belvedere Ostrense, Morro d’Alba, San Marcello Belvedere Ostrense, Morro d’Alba, San Marcello 2000 AN
Castel Colonna, Monte Rado Castel Colonna, Monte Rado 2001 AN
Corinaldo, Barbara, Castelleone di Suasa, Ostra Corinaldo, Barbara, Castelleone di Suasa, Ostra 2001 AN
Vetere Vetere*
7
Agugliano, Camerata Picena, Offagna, Polverigi, Agugliano, Camerata Picena, Offagna, Polverigi, 2004 AN
Santa Maria Nuova Santa Maria Nuova
Media Vallesina Castelbellino, Castelplanio, Maiolati Spontini, 2003 AN
Monte Roberto, Poggio San Marcello, San Paolo
di Jesi
Valdaso Altidona, Campofilone, Lapedona, Montefiore 2000 AP
dell’Aso, Monterubbiano, Moresco, Pedaso
Vallata del Tronto Appignano del Tronto, Castel di Lama, Casti- 2004 AP
gnano, Castorano, Colli del Tronto, Spinetoli,
Offida
Legenda: * indica comuni che si sono associati successivamente l’anno di costituzione
dell’Unione
Fonte: Ministero dell’Interno, BUR Marche

8. Tabella 2: Popolazione, superficie e numero di comuni consociati per Unioni di Comuni
Denominazione Unione di Co- Popolazione Superficie N◦ comuni
muni totale al 2004 totale (Kmq) associati
Valcesano 22.140 111,23 4
Agugliano et al. 15.342 86,52 5
Alta Valconca e Montefeltro 1.758 32,51 2
Barbara et al. 11.929 104,85 4
Belvedere Ostrense et al. 6.103 73,55 3
Castel Colonna et al. 2.814 23,62 2
Media e Alta Valle del Foglia 6.260 101,44 3
8
Media Vallesina 17.430 79,52 6
Pian del Bruscolo 26.461 127,02 5
Roveresca 5.542 70,54 4
Valdaso 13.020 110,03 7
Vallata del Tronto 29.783 154,49 7
Totale Unioni 158.582 1.075,32 52
Media Unioni 13.215,17 89,61 4,33
Totale Marche 1.518.780 9.694,06 246
Quota % sul totale Marche 10,44% 11,09% 21,14%
Fonte: rielaborazioni dati Istat

9. Figura 1: Distribuzione delle Unioni di Comuni per anno di costituzione.
Fonte: Ministero dell’Interno. Evoluzione del numero di Unioni di Comuni, enti associati
e popolazione associata. Anno 2000-2004.
Se, come osservato in Mordenti (2003), si assume che l’ambito ottimale
per la generalità dei servizi può essere individuato nella fascia che va dai
10.000 ai 100.000 abitanti8 , sorge il dubbio, con riguardo a queste Unioni
di dimensione medio-piccole, che esse possano effettivamente rivelarsi stru-
menti adeguati per una gestione efficiente, economica ed efficace di funzioni
e servizi su cui fondare politiche di riordino territoriale9 ; ciò appare tanto
più vero con riguardo a servizi a rilevanza industriale (distribuzione di gas
naturale, trasporto pubblico locale, servizio idrico integrato, gestione rifiuti,
ecc) o così detti a rete (rete pubblica su banda larga, rete civica telemati-
ca, rete di interconnessione anagrafica, sistema bibliotecario/museale, ecc).
Ciò nonostante, non va sottovalutato che le Unioni rappresentano comun-
que delle realtà funzionali ad esigenze di razionalizzazione amministrativa e
di superamento dell’eccessiva frammentazione comunale che si riscontra nel
contesto istituzionale italiano (IRES, 1993) anche in considerazione di quan-
8
Bianco (2002) riporta gli esisti di alcune ricerche che hanno evidenziato come la
dimensione ideale di un comune possa essere quantificata in 20.000 abitanti.
9
Il programma di riordino territoriale è la risposta politico-amministrativa a quanto
disposto nell’art. 33 t.u.e.l. che affida alle regioni il compito di disciplinare il trasferimento
delle funzioni amministrative ai comuni e di individuare gli ambiti ottimali di esercizio delle
stesse, in conformità ai principi di sussidiarietà e adeguatezza.
9

10. Figura 2: Evoluzione del numero di Unioni di Comuni, enti associati e popolazione
associata. Anno 2000-2004.
Fonte: Ministero Interni (anni 2000-2003); ns. rielaborazioni su dati ISTAT e BUR Marche
(anno 2004).
to osservato dallo stesso Mordenti (2003) che rileva che il coordinamento
sovracomunale per l’esercizio di funzioni e lo sviluppo di servizi di natura
istituzionale può essere svolto adeguatamente anche in ambiti di dimensioni
medio-piccole10 .
Continuando ad esaminare quanto riportato nella tabella 2 a pag. 8, una cer-
ta variabilità rispetto al dato di media della superficie territoriale unionizzata
si riscontra anche esaminando la distribuzione della dimensione territoriale
raggiunta dalle diverse Unioni. Analogamente, va sottolineato come il dato
di sintesi sul numero di comuni associati maschera una situazione in cui si
assiste ad Unioni di soli 2 comuni accanto a casi in cui gli enti associati rag-
giungono il numero di 7.
Dall’esame della distribuzione per provincia delle Unioni di Comuni presen-
tata nella tabella 3 a pag. 12, si nota che le Unioni risultano egualmente
diffuse, in termini numerici, nelle province di Pesaro-Urbino e di Ancona,
ma quest’ultima presenta un maggior numero di comuni coinvolti da questa
forma di gestione associata. Nel territorio di Ascoli Piceno si contano solo
10
Mordenti (2003) aggiunge che la definizione dell’ambito dimensionale ottimale del-
la cooperazione comunale deve tenere in considerazione anche le caratteristiche geo-
morfologiche e produttive degli enti, il loro grado di integrazione culturale, nonché quanto
previsto dalle leggi nazionali e regionali in materia.
10

11. due Unioni che tuttavia presentano dimensioni medie, in termini di numero
di comuni associati, di abitanti e di superficie territoriale, più elevate rispetto
a quanto riscontrato nel resto della Regione. L’unica provincia marchigiana
a non presentare Unioni di Comuni è Macerata che è invece ampiamente
interessata dalla presenza, per ragioni orografiche, di Comunità Montane,
anche esse una forma di associazionismo tra comuni ma, a differenza dell’U-
nione, attuate su base non volontaria il cui fine primario è la realizzazione
di interventi e attività connessi alla specificità della montagna11 . É tuttavia
interessante osservare che le Comunità Montane, ai sensi del testo unico degli
enti locali, sono unioni di comuni, enti locali costituiti fra comuni montani e
parzialmente montani. Ciò non impedisce, tuttavia, la costituzione di Unioni
fra comuni endo-montani per lo svolgimento di funzioni non altrimenti eser-
citate, circostanza che si riscontra frequentemente, per esempio, in provincia
di Pesaro. Un ulteriore aspetto che risulta interessante da analizzare è la
struttura delle Unioni rispetto alla classe demografica dei comuni consociati.
In generale, le Unioni della nostra Regione raggruppano enti tra loro non
omogenei rispetto alla dimensione demografica. Infatti, l’Unione di Comuni
si realizza esclusivamente tra comuni di piccole dimensioni (cioè, con meno di
3.000 abitanti) soltanto in 5 delle 12 Unioni esistenti mentre una sola Unio-
ne (ossia, Pian del Bruscolo) associa quasi unicamente enti con popolazione
compresa tra 5.000 e 10.000 abitanti. Altro dato strutturale che emerge è
che benché, rispetto al totale dei 52 comuni aderenti ad una Unione, il 60%
dei comuni presenta meno di 3.000 abitanti e complessivamente l’81% ha una
dimensione inferiore ai 5.000 abitanti, risulta apprezzabile la quota, pari al
19% sul complesso dei comuni unionizzati, di enti con più di 5.000 abitanti
che hanno optato per una gestione associata in forma di Unione12 . Ricor-
dando che la Legge 142/90 precludeva a questi enti la possibilità di aderire
ad Unioni13 , non si può non osservare che la realtà suggerisce che l’Unione,
benché pensata per andare incontro alle problematiche dei comuni di ridotte
dimensioni, è apparsa una soluzione utile e funzionale per esercitare alcu-
ne funzioni e/o gestire servizi in forma associata anche per enti di medie
dimensioni.
11
Il 70% dei comuni maceratesi fa parte di una Comunità Montana. La provincia mar-
chigiana con la più alta percentuale di comuni appartenenti alle Comunità Montane è
Pesaro: il 79% dei 67 comuni presenti sul territorio è interessato da questa forma di
governo locale.
12
Analoga struttura delle Unioni per classi demografiche degli enti si riscontra a livello
nazionale: il Ministero degli Interni riporta che, sul totale dei comuni italiani aderenti
alle Unioni, la percentuale di comuni con popolazione superiore a 5.000 abitanti è pari a
11,76%, 14,93%, 16,92% e 18,07% rispettivamente nel 2000, 2001, 2002 e 2003.
13
Più precisamente, alle Unioni poteva aderire al massimo un ente con dimensioni
superiori a 5.000.
11

12. Tabella 3: Distribuzione delle Unioni di Comuni per provincia. Anno 2004
◦
Provincia N comuni N◦ di Popolazione Superficie N◦ di comu- % di N◦ medio di N◦ di
Unioni media media ni associati comuni comuni per comuni
dell’Unione dell’Unione in Unione associati Unione appartenenti
sia a
Comunità
Montane
12
e sia ad
Unioni
AP 73 2 21.401,50 132,26 14 19% 7 2
AN 49 5 10.723,60 73,61 20 41% 4 -
PU 67 5 12.432,20 88,55 18 27% 3,2 10
MC 57 0 - - - - - -
Fonte: rielaborazioni dati Istat

13. Tabella 4: Struttura demografica dei comuni appartenenti alle Unioni di Comuni
Denominazione Unione di Comuni N◦ comuni con popolazione:
0-1.500 1.500-3.000 3.000-5.000 5.000-10.000 oltre 10.000
Valcesano 0 1 2 0 1
Agugliano e al. 0 2 3 0 0
Alta Valconca e Montefeltro 2 0 0 0 0
Barbara e al. 1 1 1 1 0
Belvedere Ostrense e al. 0 3 0 0 0
Castel Colonna e al. 1 1 0 0 0
Media e Alta Valle del Foglia 0 2 1 0 0
13
Media Vallesina 2 1 2 1 0
Pian del Bruscolo 1 0 0 4 0
Roveresca 3 1 0 0 0
Valdaso 2 5 0 0 0
Vallata del Tronto 0 2 2 3 0
Totale Unioni 12 19 11 9 1
Totale Marche 80 60 38 36 32
Quota % delle Marche 15% 32% 29% 25% 3%
Fonte: rielaborazioni dati Istat

14. Rispetto al totale dei 246 comuni marchigiani, va infine rilevato che rima-
ne bassa la percentuale di piccoli comuni che sceglie di cooperare in Unione:
solo il 15% dei comuni marchigiani con meno di 1.500 abitanti o, più in ge-
nerale, solo il 22% dei 140 enti che ricadono nella classe demografica tra 0
e 3.000 unità risulta associato in una qualche Unione. Le carenze di ordine
professionale e la limitata capacità progettuale che caratterizzano questi enti
sono alcuni dei fattori che contribuiscono a spiegare il modesto ricorso alle
Unioni da parte dei piccoli comuni. In queste piccole realtà si dispone di
scarse figure direttive e competenze specializzate che si traducono nell’im-
possibilità e/o incapacità di proporre, promuovere e avviare autonomamente
programmi di riqualificazione a livello locale tra cui includere la costituzione
di una Unione di Comuni.
Quest’ultima, infatti, configurandosi come una delle forme associative con-
traddistinte da maggior grado di autodeterminazione e autonomia decisio-
nale, richiede una gestione giuridico-amministrativa e un’attitudine al coor-
dinamento e all’organizzazione delle risorse di diversa natura che possono
risultare complesse e di difficile attuazione in unità non adeguatamente at-
trezzate. Poiché queste realtà sono spesso quelle più esposte al rischio di una
crescente marginalizzazione socio-economica (Bindi, 2005; IRES, 1993), ben
si comprende come l’impossibilità di sfruttare i vantaggi associati alla parte-
cipazione in Unione e quindi la possibilità di recuperare competitività sia sul
piano politico sia su quello amministrativo-gestionale si innesta all’interno
di un circolo vizioso che aggrava le prospettive di ripresa proiettando gli enti
minori verso un sentiero di crescente declino e decadimento.
4 La mappa delle funzioni e dei servizi gestiti dalle
Unioni di Comuni marchigiane
L’analisi dei servizi gestiti in forma associata prende il via esaminando
quanto dichiarato dalle Unioni nel 2004, unico anno a nostra disposizione,
nelle certificazioni dei servizi attivati e gestiti compilate in sede di richiesta
dei contributi ministeriali. Va osservato che i dati analizzati comprendono
le rilevazioni di sole 10 Unioni di Comuni in quanto due Unioni si sono
costituite a fine 2004, ossia in data successiva alla scadenza dell’invio della
certificazione stessa. Dalla figura 3 a pag. 15 si denota che dal 2000 al 2004,
in parallelo con la crescita del numero di Unioni nel territorio marchigiano,
si è realizzato un incremento nel numero dei servizi attivati.
Il grado di integrazione e di associazionismo tra gli enti unionizzati, ap-
prossimato dal numero di servizi gestiti da ciascuna Unione, appare tuttavia
molto diversificato da Unione ad Unione: la figura 4 a pag. 16 mette in luce
che, a ottobre 2004, il portafoglio delle gestioni associate di alcune Unioni
comprendeva solo 1 o 3 soluzioni integrate a fronte delle quali si trovano
Unioni con ben 16 servizi associati. Non disponendo di dati aggiornati al
14

15. Figura 3: Andamento dinamico del numero di servizi gestiti dalle Unioni di Comuni.
Anno 2000-2004.
Fonte: Ministero (2000-2003), Regione Marche (2004).
2004 a livello nazionale, possiamo confrontare questi numeri con quanto ri-
portato dal Ministero dell’Interno per il 2003, avendo però bene in mente
che la situazione attuale potrebbe aver subito delle modifiche in quanto il
fenomeno Unioni è contraddistinto da un elevato dinamismo. Nel 2003, in
Italia ogni Unione gestiva mediamente circa 7 servizi mentre l’analogo dato
per le Marche corrispondeva a 8 servizi; nel 2004, l’Unione marchigiana ha
attivato mediamente 9,6 servizi14 .
E’ interessante osservare che la forte variabilità del grado di associazio-
nismo riscontrabile tra le Unioni delle Marche non può essere spiegato in
termini di anzianità dell’Ente: Unioni di recente costituzione spesso presen-
tano un numero di servizi attivati almeno grande quanto il portafoglio servizi
di realtà operanti da più tempo. Pertanto, più che dal grado di maturità del-
l’associazione, il livello di attivismo dell’Unione è dipeso dalle scelte degli enti
consociati e dagli obiettivi strategici che essi si sono prefissi di realizzare at-
traverso questa forma di collaborazione interistituzionale. In merito, è bene
richiamare quanto indicato da Quagliani (2005) che riconduce le finalità per-
seguite dall’Unione alla loro dimensione sottolineando che generalmente le
Unioni con più di 20.000 abitanti non si limitano ad esercitare funzioni e a
14
Ricordiamo che da questo calcolo sono escluse le 2 Unioni costituitesi a fine 2004, in
data successiva alla scadenza dell’invio della certificazione ministeriale. Pertanto, i servizi
riportati descrivono il quadro associativo delle sole 10 Unioni, presenti a quella data, per
le quali sono state effettuate le rilevazioni.
15

16. Figura 4: Numero di servizi gestiti da ciascuna Unioni. Anno 2004
Fonte: Regione Marche (2004).
gestire servizi e attività di competenza comunale (come, al contrario, accade
nelle forme cooperative di minor dimensione demografica) ma ambiscono a
svolgere una azione di indirizzo e coordinamento sovracomunale, che si tra-
duce principalmente nella rivendicazione ad esercitare servizi di area vasta
(testo unico degli EELL, art. 24) e nel tentativo di costituirsi come ambito
ottimale per la pianificazione di funzioni e la gestione di servizi e attività ad
esse connessi; in sostanza, questa tipologia di Unioni cerca di ritagliarsi un
profilo più ampio di rappresentatività politico-istituzionale sul territorio.
Rispetto a questo quadro di intenti, prima di esaminare il dettaglio dei ser-
vizi gestiti dalle Unioni marchigiane riportato in tabella 5 a pag. 17, va
subito precisato che nelle Marche siamo in presenza di Unioni con popo-
lazione generalmente inferiore alle 20.000 unità in quanto solo Valcesano e
Pian del Bruscolo, tra le 10 realtà di cui analizziamo le certificazioni ministe-
riali, superano tale soglia. Pertanto, coerentemente con quanto evidenziato
in Quagliani (2005), non stupisce che il campo di intervento delle Unioni
sia principalmente concentrato nel settore delle politiche pubbliche locali
attinenti a servizi di natura indispensabile, cioè in materia di competenze
prettamente comunali; meno rilevante risulta la gestione associata dei servizi
relativi alle funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo.
16

17. Tabella 5: Tipologia servizi gestiti dalle Unioni di Comuni. Anno 2004
Servizio Associato Frequenza % sul Totale
Servizi Associati
POLITICHE AMMINISTRATIVE
Segreteria generale, personale e organizzazione 4 4,17%
Gestione economica, finanziaria, programmazione, 4 4,17%
provveditorato e controllo di gestione
Gestione delle entrate tributarie 4 4,17%
Organi istituzionali, partecipazione e decentramento 3 3,13%
Anagrafe, stato civile, elettorale, leva e servizio 2 2,08%
statistico
Altri servizi generali 2 2,08%
Gestione dei beni demaniali e patrimoniali 2 2,08%
Ufficio tecnico 1 1,04%
Totale Politiche Amministrativa 22 22,92%
POLITICHE SOCIO-CULTURALI (SERVIZI ME-
RITORI)
Assistenza scolastica, trasporto, refezione e altri 7 7,29%
servizi
Assistenza, beneficenza pubblica e servizi diversi alla 6 6,25%
persona
Stadio comunale, palazzo dello sport ed altri impianti 4 4,17%
Servizi turistici 3 3,13%
Asili nido, servizi per l’infanzia e per i minori 3 3,13%
Biblioteche, musei e pinacoteche 2 2,08%
Manifestazioni turistiche 2 2,08%
Strutture residenziali e di ricovero per anziani 2 2,08%
Teatri, attività culturali e servizi diversi nel settore 1 1,04%
culturale
Piscine comunali 1 1,04%
Servizi di prevenzione e riabilitazione 1 1,04%
Servizio necroscopico e cimiteriale 1 1,04%
Totale Politiche Sociali (Socio-culturali) 33 34,38%
POLITICHE PUBBLICHE (SERVIZI INDISPEN-
SABILI)
Illuminazione pubblica e servizi connessi 6 6,25%
Polizia municipale 6 6,25%
Servizi smaltimento rifiuti 5 5,21%
Parchi e servizi per la tutela ambientale del verde, 3 3,13%
altri servizi relativi al territorio e all’ambiente
Servizi di protezione civile 3 3,13%
Urbanistica e gestione del territorio 3 3,13%
Istruzione elementare 2 2,08%
Istruzione media 2 2,08%
Scuola materna 2 2,08%
Viabilità, circolazione stradale e servizi connessi 2 2,08%
Affissione e pubblicità 1 1,04%
Altri servizi produttivi 1 1,04%
Distribuzione gas 1 1,04%
Polizia amministrativa 1 1,04%
Polizia commerciali 1 1,04%
Servizi relativi al commercio 1 1,04%
17

18. Servizi relativi all’industria 1 1,04%
Totale Politiche Pubbliche 41 42,71%
TOTALE SERVIZI ASSOCIATI 96 100,00%
Fonte: Regione Marche (2004)
Tabella 6: Tipologia servizi attivati da ciascuna Unione diComuniAnno 2004
Servizio Unioni che hanno attivato il servizio:
A B C D E F G H I L
Assistenza scolastica, trasporto, refezione x x x x x x x
e altri servizi
Polizia municipale x x x x x x
Illuminazione pubblica e servizi connessi x x x x x x
Assistenza, beneficenza pubblica e servizi x x x x x x
diversi alla persona
Servizi smaltimento rifiuti x x x x x
Segreteria generale, personale e organizza- x x x x
zione
Gestione economica, finanziaria, program- x x x x
mazione, provveditorato e controllo di
gestione
Gestione delle entrate tributarie x x x x
Stadio comunale, palazzo dello sport ed x x x x
altri impianti
Organi istituzionali, partecipazione e de- x x x
centramento
Servizi turistici x x x
Urbanistica e gestione del territorio x x x
Servizi di protezione civile x x x
Parchi e servizi per la tutela ambientale x x x
del verde, altri servizi relativi al territorio
e all’ambiente
Asili nido, servizi per l’infanzia e per i x x x
minori
Gestione dei beni demaniali e patrimoniali x x
Anagrafe, stato civile, elettorale, leva e x x
servizio statistico
Altri servizi generali x x
Scuola materna x x
Istruzione elementare x x
Istruzione media x x
Biblioteche, musei e pinacoteche x x
Manifestazioni turistiche x x
Viabilità, circolazione stradale e servizi x x
connessi
Strutture residenziali e di ricovero per x x
anziani
Ufficio tecnico x
Polizia commerciali x
Polizia amministrativa x
18

19. Teatri, attività culturali e servizi diversi x
nel settore culturale
Piscine comunali x
Servizi di prevenzione e riabilitazione x
Servizio necroscopico e cimiteriale x
Affissione e pubblicità x
Servizi relativi all’industria x
Servizi relativi al commercio x
Distribuzione gas x
Altri servizi produttivi x
Legenda delle denominazione Unioni di Comuni:
A: Alta Valconca e Montefeltro
B: Belvedere Ostrense, Morro d’Alba, San Marcello
C: Castel Colonna e Monterado
D: Pian del Bruscolo
E: Barbara, Castelleone di Suasa e Corinaldo
F: Media e Alta Valle del Foglia
G: Unione Valcesano
H: Valdaso
I: Roveresca
L: Media Vallesina
Fonte: Regione Marche, 2004
19

20. Tra i servizi rivolti alla collettività che più frequentemente vengono posti
in comune figurano due servizi a valenza sociale (ossia, l’assistenza scolasti-
ca con relativo trasporto e refezione e l’assistenza e servizi alle persone), il
servizio di polizia municipale15 e, infine, i servizi di illuminazione pubblica.
Tra i servizi attivati in materia di funzioni pubbliche indispensabili, diversi
sono quelli che riguardano la gestione del territorio e dell’ambiente (parchi e
servizi per la tutela ambientale del verde, altri servizi relativi al territorio e
all’ambiente, urbanistica e gestione del territorio, protezione civile). Ciò se-
gnala che vi è la consapevolezza da parte dei diversi enti locali che il presidio
del territorio e lo sviluppo integrato può essere perseguito più proficuamente
se l’intervento sul territorio è improntato a logiche di coordinamento e con-
certazione delle politiche condotte su una scala più ampia di quella definita
dal confine amministrativo del singolo comune. Pur non ravvisandosi casi
in cui alla gestione associata nelle materie in oggetto corrisponda l’esercizio
effettivo di funzioni di programmazione su area vasta, la sperimentazione di
progetti in collaborazione può costituire un primo passo verso la realizzazio-
ne di programmi più ambiziosi. Appare in tal senso significativo, ad esempio,
che, come si apprende da colloqui con gli amministratori, Pian del Brusco-
lo, una tra le realtà più rappresentative del panorama della cooperazione
intercomunale marchigiana, alla quale risulta già conferita la gestione asso-
ciata del territorio e dell’urbanistica, progetta e aspira a svolgere un’azione
di supporto alla programmazione e al coordinamento sovracomunale proprio
in materia di determinazione del PRG e definizione delle zone industriali.
Se queste tematiche ben si prestano ad essere gestite in forma associata in
quanto solo la collaborazione interistituzionale consente di realizzare un mi-
glior governo delle esternalità, si può invece assumere che nella scelta di
associare altre tipologie di servizi necessari e tra essi, ad esempio, lo smal-
timento rifiuti e l’illuminazione pubblica, giochi un ruolo fondamentale il
desiderio di conseguire adeguate economie di scala nella erogazione del ser-
vizio.
Tuttavia, alla ricerca di economicità nella erogazione di un servizio si accom-
pagna di frequente la volontà di ampliare la gamma e/o la qualità dei servizi
prestati di modo che risulta difficile esprimere un giudizio sulla gestione in
Unione in base a sole considerazioni circa eventuali variazioni nel costo uni-
tario del servizio stesso. In particolare, le prerogative legate alla qualità del
servizio erogato sono aspetti particolarmente sentiti quando si procede all’at-
tivazione di servizi a carattere socio-culturale: in questo ambito, le esigenze
degli utenti possono risultare piuttosto variegate (si pensi, ad esempio, alle
possibili modalità di prestazione dell’assistenza domiciliare o del servizio di
trasporto alunni) di modo che aumenta la possibilità di risposta multipla e
personalizzata da parte dell’ente incaricato. Se il comune da solo fa fatica a
15
Nel 2003, le rilevazioni ministeriali mostravano che questo era il servizio più
frequentemente gestito in Unione.
20

21. svolgere questi incarichi, visto che le esigue risorse umane e finanziarie ven-
gono destinate principalmente ai servizi indispensabili e obbligatori e solo
residualmente a funzioni e servizi meritori quali possono essere quelli sociali
e culturali, la gestione aggregata può offrire una adeguata soluzione poiché,
sfruttando le sinergie tra gli enti, riesce a proporre una maggior e più ampia
gamma di soluzioni.
Il modesto peso della cooperazione a livello di gestione delle funzioni ammi-
nistrative rispetto a quanto realizzato in risposta a bisogni della collettività
è invece indicativo della reticenza e/o difficoltà dei singoli enti a procede-
re al coordinamento, riorganizzazione e uniformazione delle pratiche e delle
procedure burocratico-amministrative dei propri servizi interni.
5 Le risorse finanziarie delle Unioni di Comuni nelle
Marche
In presenza di un forte razionamento delle risorse finanziarie a disposi-
zione degli enti locali, è utile dare uno sguardo alle fonti di finanziamento
attivate dalle Unioni. La tabella 7 a pag. 23 riporta i dati di bilancio relativi
alle entrate rilevate nell’anno 2003 di 8 Unioni di comuni marchigiane per le
quali si avevano tali dati a disposizione, mentre nella figura 5 a pag. 22 vie-
ne visualizzato il peso percentuale di ciascuna tipologia di entrata sul totale
delle entrate di tutte le 8 Unioni di cui si sono analizzate le voci di entrata.
Emerge, in generale, che la principale fonte finanziaria delle Unioni è costi-
tuita dai trasferimenti correnti da altri enti pubblici, una voce di bilancio
che comprende, per le Unioni in esame, in maniera quasi esclusiva le quote
contributive dei comuni associati. In ordine di importanza, seguono i trasfe-
rimenti provenienti dallo Stato e dalla Regione che risultano di ammontare
variabile da Unione a Unione in quanto essi vengono corrisposti in relazione
alla popolazione dell’Unione, del numero di enti associati e dei servizi inte-
grati. La contribuzione statale e quella regionale coprono oltre il 20% delle
spese correnti di tutte le Unioni e ben si comprende come il tema dell’in-
centivazione e della definizione dei criteri contributivi e delle modalità della
relativa erogazione sia un tema molto dibattuto tra le categorie istituzionali
coinvolte (Unioni, Regioni e Stato in primis) in quanto si ritiene, corroborati
anche da risultati emersi a livello teorico (Palestrini e Polidori, 2005; Fiorillo
e Pola, 2005), che la presenza di questa tipologia di risorse finanziarie sia
determinante ed essenziale per la promozione di forme di cooperazione tra
enti locali.
21

22. Figura 5: Composizione percentuale delle entrate complessive delle Unioni di Comuni
delle Marche. Anno 2003.
Fonte: Bilanci consuntivi Unioni di Comuni
22

23. Tabella 7: Prospetto delle entrate tributarie, delle entrate correnti e dei trasferimenti di capitale delle Unioni di Comuni. Anno 2003
Unione Trasferimenti correnti: Trasferimenti di capitale:
Entrate dallo Sta- dalla Re- da or- da altri dallo Sta- dalla Re- da altri TOTALE
tributarie to (% sul gione (% ganismi enti del to (% sul gione (% enti del EN-
(% sul totale) sul totale) comu- settore totale) sul totale) settore TRATE
totale) nitari e pubblico pubblico (euro)
interna- (% sul (% sul
zionali totale) totale)
(% sul
totale)
23
Pian del Bruscolo - 30,24% 0,90% - 37,36% - - - 1.056.568,61
Valdaso - 20,04% 4,42% 2,02% 41,84% 4,77% 8,32% - 1.193.098,15
Alta Valconca e Montefeltro 15,84% 9,76% 5,30% - 54,96% - - - 465.846,71
Valcesano - 56,20% - - 18,45% - - - 730.077,71
Castelcolonna et al. - 14,22% 5,63% - 72,71% - - - 636.413,09
Barbara et al. - 16,36% 1,51% - 76,93% - - - 981.749,34
Belvedere Ostrense et al. 18,44% - - - 55,94% - - - 1.680.969,66
Roveresca - 14,91% 2,48% - 66,08% - 2,75% 1,04% 415.251,56
Fonte: Bilanci consuntivi Unioni di Comuni

24. 6 La gestione associata di funzioni e servizi attra-
verso l’analisi dei bilanci consuntivi. Un case
study
Pur consapevoli dei limiti insiti nel confronto tra la spesa che gli enti
sostenevano pre e post Unione in assenza di informazioni precise sul numero
dei servizi che quest’ultima ha attivato, sulla loro tipologia e qualità, si è
avanzato un tentativo di analisi della spesa corrente per funzioni e servizi di
una realtà marchigiana, l’Unione di Comuni della Valdaso.
Come metodologia di analisi si è adottato il confronto tra l’aggregato delle
spese correnti sostenute dagli enti associati in Unione nell’anno precedente
la costituzione del nuovo ente con l’ammontare delle spese collettivamente
sostenute da ciascun comune e dall’Unione nel 2003, anno per il quale si
disponeva dei certificati consuntivi di tutti gli enti interessati16 . Si è ritenu-
to opportuno valutare l’effetto globale del passaggio all’Unione in relazione
alla combinazione di spesa risultante sia dalla gestione dell’Unione che da
quella degli enti associati nel loro complesso per tener conto del fatto che
il governo effettivo di una funzione è il frutto di scelte politico-strategiche
che coinvolgono contemporaneamente i singoli comuni e l’Unione in quanto:
la partecipazione in Unione potrebbe aver richiesto una riorganizzazione in-
terna delle risorse umane e finanziarie di ciascun comune; potrebbe inoltre
verificarsi che l’Unione gestisca delle funzioni solo per una parte dei comuni
associati, così come potrebbe accadere che, nell’ambito di una materia dele-
gata all’Unione, il comune svolga ancora funzioni residue; inoltre, nel caso in
cui l’Unione abbia attivato nuovi servizi, è possibile che i comuni continuino
a gestire la funzione come in passato.
Conseguentemente, sul piano applicativo, utilizzando le voci di spesa cor-
rente, categoria maggiormente idonea a descrivere il quadro dell’offerta di
servizi da parte dell’ente locale, desunte sia dai bilanci consuntivi del 200017
e del 2003 dei singoli comuni e sia dal bilancio dell’Unione al 200318 , si sono
elaborati i seguenti bilanci fittizi:
• bilancio comuni pre-unione: esso è costituito dalla somma, per ciascu-
na sezione di spesa, della spesa corrente riportata da ciascun comune
nell’anno precedente la costituzione dell’Unione;
16
Le analisi di economicità della spesa delle amministrazioni pubbliche, in genere, ven-
gono riferite alla spesa pro-capite. In questo articolo prendiamo in esame i valori di
spesa corrente assoluti, in quanto la dimensione demografica dell’Unione, nel periodo di
riferimento, ha subito variazioni modeste e trascurabili.
17
Per la Valdaso, costituita nel Dicembre 2000, si è preferito usare i bilanci di questo
anno.
18
In questa fase del lavoro, preziosa si è rivelata la collaborazione degli ammistratori,
delle figure direttive e del personale dell’Unione Valdaso. Approfittiamo dell’occasione per
ringraziarli della disponibilità accordataci e delle utili interviste che ci hanno rilasciato.
24

25. • bilancio comuni post-unione: esso è costituito dalla somma, per ciascu-
na sezione di spesa, della spesa corrente riportata da ciascun comune
al 200319 ;
• bilancio agglomerato: esso è costituito dalla somma, per ciascuna sezio-
ne di spesa, della spesa corrente riportata, nel 2003, da ciascun comune
e dall’Unione.
La tabella 8 a pag. 26 riporta sinteticamente le voci di bilancio relative
alla spesa corrente per funzione degli enti pre e post Unione e dell’Unione
Valdaso20 ; il bilancio agglomerato si ottiene sommando il bilancio dei comuni
post Unione e quello dell’Unione. Rispetto alle fonti di dati sopra delineate,
è possibile sviluppare l’analisi dei risultati della gestione associata sotto due
profili. In primo luogo, si è valutato il peso percentuale, in termini di risorse
finanziarie assorbite sul totale delle spese correnti, di ciascuna funzione con-
ferita in gestione associata, secondo quanto risulta dal bilancio dell’Unione al
2003. Con riguardo a questo primo aspetto, la figura 6 a pag. 28 descrive il
peso percentuale di ciascuna sezione di spesa corrente sul totale degli esborsi
correnti attribuibili alla gestione associata dell’Unione. Emerge che la Val-
daso concentra i propri interventi principalmente in materia di Polizia locale
e di Gestione del territorio e dell’ambiente: queste due funzioni assorbono
rispettivamente il 33,05% e il 30,14% della spesa corrente dell’Unione. L’al-
tro aspetto che merita di essere approfondito è l’esame dell’impatto, a livello
di bilancio di tutti i comuni partner, del passaggio alla gestione associata.
Questo tema viene sviluppato mediante l’analisi dei seguenti indicatori:
• la variazione assoluta di spesa, funzione per funzione, del bilancio ag-
glomerato rispetto al bilancio dei comuni pre Unione. Questo indi-
catore rappresenta la variazione di spesa complessiva attribuibile alla
gestione della funzione, indipendentemente dal fatto che essa sia stata
conferita all’Unione. Questa variazione equivale alla somma delle due
componenti successive;
19
Questa aggregazione è al netto delle quote contributive per la gestione associata che
ciascun comune versa all’Unione e che registra come spese correnti. Questo scorporo si
rende necessario per evitare duplicazioni di bilancio visto che la spesa del servizio a cui si
riferiscono le quote trasferite viene sostenuta dall’Unione e registrata anche da quest’ultima
tra le spese correnti. Quando si dispone dell’esatto ammontare del contributo versato
all’Unione, come nel nostro caso, diviso per ciascuna funzione gestita associativamente, è
possibile effettuare una lettura corretta dei bilanci e individuare in maniera appropriata la
spesa sostenuta in agglomerato (cioè dagli enti di base e dall’Unione) per ciascuna funzione
delegata.
20
La struttura del bilancio riportata in tabella è esattamente la suddivisione in macro-
aree dei bilanci degli enti locali secondo le norme vigenti in materia, riferita alla sola spesa
corrente e alle voci di competenza dell’anno considerato.
25

26. Tabella 8: Spesa corrente per funzioni dei comuni associati pre Unione (anno 2000), post Unione (anno 2003) e dell’Unione (anno 2003). Valdaso
FUNZIONE Comuni Pre- Comuni Post- Unione Agglomerato
Unione Unione (€) (€)
(€) (€) C D=B+C
A B
Amministrazione, Gestione e Controllo 2.238.142,53 2.700.808,10 225.027,88 2.925.835,98
Giustizia 0 0 0 0
Polizia Locale 312.056,07 100.280,24 275.591,50 375.871,74
Istruzione Pubblica 925.130,27 913.655,00 4.500,00 918.155,00
Cultura e Beni Culturali 150.663,90 175.662,64 28.322,00 203.984,64
26
Settore Sportivo e Ricreativo 88.614,43 97.566,66 0 97.566,66
Campo Turistico 87.906,39 117.860,46 0 117.860,46
Viabilità e Trasporti 745.456,71 770.675,25 0 770.675,25
Gestione del Territorio e dell’Ambiente 1.301.902,45 1.135.562,94 251.331,75 1.386.894,69
Settore Sociale 358.296,68 463.162,59 39.804,42 502.967,01
Sviluppo Economico 28.341,99 8.642,08 9.358,21 18.000,29
Servizi Produttivi 477.977,22 614.371,13 0 614.371,13
TOTALE 6.714.488,63 7.098.247.09 833.935,76 7.932.182,85
Fonte: Bilanci consuntivi degli enti locali

27. • la variazione assoluta, funzione per funzione, tra i bilanci dei comuni
pre e post Unione. In questo caso, la variazione di spesa corrente
esprime l’impegno finanziario per il governo della funzione imputabile
alla sola gestione dei comuni;
• la spesa corrente, funzione per funzione, dell’Unione desunta dal rela-
tivo bilancio.
Essa rappresenta il contributo dell’Unione alla variazione di spesa comples-
siva per effetto del conferimento in gestione associata di alcune funzioni o
parte di esse. In relazione a ciò e per le sole funzioni per le quali vi è stato
conferimento all’Unione, la figura 7 a pag. 28 mostra i valori degli indicatori
di spesa, rispetto ad una situazione pre Unione, registrati nel bilancio del-
l’agglomerato, dei comuni e dell’Unione. In generale, per interpretare accu-
ratamente tali risultanze e poter valutare l’operato delle Unioni occorrerebbe
avere un quadro qualitativo e quantitativo del portafoglio servizi di ciascuna
Unione rispetto allo stato pregresso della gestione a livello comunale. Nono-
stante questa limitazione, che è stata parzialmente sanata con interviste agli
amministratori, è comunque possibile cogliere alcune tendenze.
Complessivamente, si nota che vi è stato un aumento di spesa a livello
di bilancio agglomerato attribuibile per il 31,50% alla gestione delle funzioni
da parte dei comuni associati e per il 68,50% alla gestione dell’Unione.
Relativamente all’aumento di spesa registrata a livello di polizia locale e
gestione del territorio, le due funzioni più rilevanti della gestione associata
della Valdaso, si osserva che i comuni hanno diminuito in misura considere-
vole la spesa corrente per entrambe le funzioni. Ciò lascia supporre che ci
sia stata una riorganizzazione nella gestione di queste funzioni con un pas-
saggio di competenze dai comuni all’Unione. Nel caso della polizia locale,
ad esempio, vi è stata un sostituzione tra comuni ed Unione quasi totale per
quanto riguarda l’attivazione della funzione e l’erogazione dei relativi servizi.
Attraverso opportune interviste, è stato appurato che a questa sostituzione,
riconducibile anche al desiderio di conseguire economie di scala, si è affianca-
ta la realizzazione di una miglior governo della funzione che si è tradotto sia
nel riordino e nella diversa ripartizione delle mansioni tra le risorse umane
impegnate e sia nell’aumento del numero complessivo delle ore di copertu-
ra del servizio, grazie all’assunzione di unità di personale aggiuntive per il
periodo estivo. Questi guadagni in termini di maggior efficacia e varietà del
servizio prestato si sono potuti conseguire solo per effetto della gestione in
Unione.
L’incremento di spesa riscontrabile nella voce gestione del territorio e del-
l’ambiente riportata in figura 7 a pag. 28 sottende quasi esclusivamente il
passaggio della raccolta dei rifiuti di alcuni dei comuni associati sotto la
competenza dell’Unione. La parte rimanente della variazione di spesa per
questa funzione (circa 10.000 €, come si desume dal dettaglio delle sottose-
zioni di bilancio qui non riportate) è riconducibile a consulenze esterne per
27

28. Figura 6: Distribuzione percentuale dell’assorbimento di spesa per funzione sul totale
delle spese correnti dell’Unione. Anno 2003. Valdaso
Fonte: Bilancio consuntivo.
Figura 7: Variazione assoluta delle spese per funzione nel bilancio agglomerato, nei
comuni post-Unione e nell’Unione. Valdaso
Fonte: Bilanci consuntivi degli enti locali
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29. degli studi preparatori alla predisposizione del PRG, la cui elaborazione ri-
mane comunque affidata ai singoli comuni.
Un altro aspetto in cui è evidente l’apporto migliorativo della gestione inter-
comunale è nella modalità di attivazione delle funzioni attinenti lo sviluppo
economico. In pratica, le relative competenze comunali sono state traslate
all’Unione che le gestisce in maniera integrata attraverso l’attivazione dello
Sportello Unico per le Attività Produttive. Siamo di fronte ad un esempio di
razionalizzazione economica della spesa in quanto si riscontra un risparmio
complessivo di circa 10.000 €rispetto alla gestione pre Unione che è conse-
guenza dello sfruttamento di economie di scopo nella prestazione di servizi di
supporto alla costituzione, sviluppo e trasformazione delle imprese (agricole,
commerciali, industriali, etc), riscontrate a livello di snellimento e semplifi-
cazione tecnico-amministrativa delle relative procedure.
La variazione complessiva di spesa riferibile all’esercizio delle funzioni in
materia di cultura e dei beni culturali può essere egualmente ripartita tra
comuni ed Unione. L’attività di quest’ultima, in particolare, si è tradotta
nella realizzazione di nuove iniziative grazie alla presentazione e accettazione
di progetti specifici finanziati dalla Regione il cui buon esito è da mettere in
relazione alle specifiche professionalità possedute dal personale presente in
Unione e parzialmente prestato allo scopo; questi nuovi servizi sono per tanto
da considerarsi un risultato esclusivo della gestione associata altrimenti non
realizzabili. E’ utile sottolineare che, in tal caso, i vantaggi della gestione
associata si sono espressi in termini di ampliamento del portafoglio servizi a
disposizione dei cittadini. Un effetto incrementale che assume maggior con-
tenuto e valore proprio perché i nuovi servizi sono inerenti ad una funzione,
quella culturale per l’appunto, che avendo natura meritoria e non essendo
indispensabile, è destinataria, soprattutto nei piccoli comuni, di poche risor-
se in via residuale (se mai riescono ad attivare la funzione).
L’azione dell’Unione della Valdaso si esplica anche nel settore sociale con
un impegno di spesa ben inferiore a quello imputabile ai singoli comuni. In
questo caso, la gestione associata consiste nella prestazione di servizi di as-
sistenza alla persona o, più specificatamente, di assistenza domiciliare agli
anziani: non tutti i comuni gestivano questo servizio e l’Unione ha ritenuto
opportuno uniformare la sua attività su tutto il territorio, dando un’impron-
ta più organica e strutturata. Vista la crucialità di questo settore, l’Unione
Valdaso ha dichiarato che intende sviluppare e potenziare il suo intervento in
materia specificando che ha in progetto misure di sostegno indirizzate anche
ai portatori di handicap, alla tutela e alla formazione dei minori e nei servizi
istituzionali specifici del settore.
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30. 7 Considerazioni conclusive
Rispetto a quanto fin qui emerso, si può sostenere che l’esercizio dell’au-
tonomia riconosciuta agli enti locali nella realizzazione di forme di coope-
razione interistituzionale ha prodotto nelle Marche Unioni di Comuni con
caratteristiche specifiche proprie piuttosto variegate. Questa eterogeneità
non è limitata agli aspetti strutturali dell’Unione (cioè, popolazione, super-
ficie, numero di comuni e loro distribuzione per classe demografica) ma si
estende agli elementi salienti della gestione associata riguardando la nume-
rosità e la varietà dei servizi attivati.
A livello generale, si può apprezzare che più frequentemente la gestione as-
sociata riguarda funzioni all’interno delle quali ricomprendere servizi di na-
tura indispensabile, ossia servizi (tra essi, ad esempio, la polizia urbana e
la raccolta rifiuti) che anche i comuni più piccoli sono chiamati a garanti-
re ai propri cittadini. L’Unione appare dunque agli enti di piccole-medie
dimensioni uno strumento funzionale al recupero di competitività rispetto
ai comuni più grandi. Infatti, realizzando sinergie e complementarietà tra
i comuni partner, l’Unione dà la possibilità di riorganizzare in maniera più
efficace le limitate risorse (principalmente, quelle umane e finanziarie) di cia-
scun ente per dare risposte più soddisfacenti ad una collettività più ampia
ma accomunata da medesimi bisogni primari, ambiti in cui il comune non
può sottrarsi ad intervenire.
L’Unione si dimostra efficace anche nell’andare incontro ad una domanda
di varietà e molteplicità nella prestazione di servizi pubblici la cui richie-
sta proviene da un bacino di utenti che, essendo più allargato, si presenta
più eterogeneo. Questo merito si manifesta principalmente quando l’Unione
procede all’attivazione di nuovi servizi o all’innalzamento della qualità della
prestazione erogata o della funzione esercitata. Questo genere di iniziative
appaiono ancor più apprezzabili se realizzate nell’ambito dei servizi meritori
(ad esempio, i servizi socio-culturali) dal cui godimento sono spesso esclusi
o razionati i cittadini dei comuni medio-piccoli che, per assenza di risorse
finanziarie, non possono procedere alla loro attivazione in misura adeguata.
Stante questo quadro di fondo, non stupisce che solo in rari casi i comuni
associati conseguono risparmi di spesa per funzione poiché l’Unione è sem-
pre più considerata uno strumento per fare di più e meglio. In quest’ottica,
allora, non costituisce un demerito il fatto che l’Unione abbia consentito di
ampliare la spesa degli enti, circostanza che nel quadro economico attuale è
sempre più difficile realizzare anche se doverosa, proprio per offrire servizi ad
una categoria di cittadini, quelli dei comuni medio-piccoli, che rischierebbero
altrimenti di vedere i loro diritti di cittadinanza penalizzati.
Dal punto di vista delle risorse finanziarie necessarie alla realizzazione del-
la gestione associata, non va sottovalutato il contributo rappresentato dai
finanziamenti di provenienza statale, in primis, e regionali anche se, ovvia-
mente, la maggioranza delle entrate delle Unioni è costituita dalle quote di
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31. compartecipazione alla spesa dei comuni partner. Con riguardo all’incen-
tivazione da parte dei livelli di governo superiore, va qui sottolineato che
essa è considerata determinante per il rafforzamento e la valorizzazione delle
esperienze già realizzate oltre che, ovviamente, per stimolare la costituzione
di nuove Unioni. Inoltre, poichè la realtà delle esperienze della cooperazione
interistituzionale si presenta piuttosto variegata, ben si comprende la pres-
sante richiesta avanzata proprio dalle rappresentanze delle organizzazioni a
tutela e promozione dell’associazionismo di una modifica dei criteri di in-
centivazione (ad esempio, diversa soglia demografica di incentivabilità degli
enti e/o dell’intera Unione, numero di enti, servizi, etc.) affinché il soste-
gno accordato alle Unioni tenga conto delle specificità delle varie soluzioni
integrate e ne valorizzi la funzione all’interno del territorio.
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32. Riferimenti bibliografici
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