เป็นที่ทราบกันดีว่านโยบายและแนวทางการพัฒนาเมืองแบบกระแสหลักของประเทศไทยจากอดีตจนถึงปัจจุบัน มีรากฐานมาจากระบบราชการ และการดำเนินงานโดยอำนาจรัฐเป็นต้นธารเสมอมา หากพิจารณาเมืองในภาพรวมของประเทศจะพบว่า นอกจากพื้นที่กรุงเทพฯและปริมณฑลแล้ว ยังมีเมืองหลักในภูมิภาคจำนวนหนึ่งที่ได้รับการสนับสนุนให้เกิดการพัฒนาอย่างมีแบบแผนชัดเจนตั้งแต่ระดับนโยบายจากแผนเศรษฐกิจแห่งชาติ ฉบับที่ 1, 4 และ 5 ที่ระบุให้เมืองหลักในภูมิภาคต้องได้รับการพัฒนาให้เป็นศูนย์กลางของภูมิภาคทั้งในด้านการบริหารจัดการอำนาจรัฐอย่างรวมศูนย์(ภายในระดับภูมิภาคเป็นศูนย์กลางทางเศรษฐกิจ และรับบทบาทในการกระจายความเจริญไปสู่เมืองในระดับรองที่อยู่รายรอบ เมืองเชียงใหม่

1. 1
สามารถ สุวรรณรัตน์
นักวิชาการอิสระ
แผนงานนโยบายสาธารณะเพื่อพัฒนาอนาคตของเมือง ศูนย์ศึกษามหานครและเมือง วิทยาลัยรัฐกิจ มหาวิทยาลัยรังสิต
1.บทนา
เป็นที่ทราบกันดีว่านโยบายและแนวทางการพัฒนาเมืองแบบกระแสหลักของประเทศไทยจาก
อดีตจนถึงปัจจุบัน มีรากฐานมาจากระบบราชการ และการดาเนินงานโดยอานาจรัฐเป็นต้นธารเสมอมา
หากพิจารณาเมืองในภาพรวมของประเทศจะพบว่า นอกจากพื้นที่กรุงเทพฯและปริมณฑลแล้ว ยังมีเมือง
หลักในภูมิภาคจานวนหนึ่งที่ได้รับการสนับสนุนให้เกิดการพัฒนาอย่างมีแบบแผนชัดเจนตั้งแต่ระดับ
นโยบายจากแผนเศรษฐกิจแห่งชาติ ฉบับที่ 1, 4 และ 5 ที่ระบุให้เมืองหลักในภูมิภาคต้องได้รับการ
พัฒนาให้เป็นศูนย์กลางของภูมิภาคทั้งในด้านการบริหารจัดการอานาจรัฐอย่างรวมศูนย์(ภายในระดับ
ภูมิภาคเป็นศูนย์กลางทางเศรษฐกิจ และรับบทบาทในการกระจายความเจริญไปสู่เมืองในระดับรองที่อยู่
รายรอบ เมืองเชียงใหม่ คือ หนึ่งในเมืองหลักของภูมิภาคที่ได้รับบทบาทดังกล่าว และเป็นอีกหนึ่งเมือง
ที่ได้รับผลของความเปลี่ยนแปลงที่ปรับเปลี่ยนรูปโฉมของเมืองไปแทบจะทุกมิติตามกระแสการพัฒนา
จากภายนอก ความเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นยังชี้ให้เห็นถึงความขาดพร่องของพื้นที่และโอกาสที่จะให้แนว
ทางการพัฒนาเมืองในกระแสรอง หรือแนวทางการพัฒนาโดยภาคประชาสังคมได้มีที่ทางในการแสดง
บทบาทที่มีนัยยะสาคัญต่อทิศทางการพัฒนาเมืองอย่างจริงจัง เป็นสภาพการณ์ของการพัฒนาเมืองที่
เกิดขึ้น
เนื้อหาในเอกสาร มาจากงานวิจัย เรื่อง “อนาคตเมืองเชียงใหม่ ขับเคลื่อนโดยภาคประชาสังคม” ภายใต้ แผนงานนโยบายสาธารณะเพื่อพัฒนาอนาคตของเมือง
ศูนย์ศึกษามหานครและเมือง วิทยาลัยรัฐกิจ มหาวิทยาลัยรังสิต โดยการสนับสนุนจากสานักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.)
POLICY BRIEF
อนาคตของเมืองเชียงใหม่
ในการขับเคลื่อนการพัถนาโดยภาคประชาสังคม

2. แผนงานนโยบายสาธารณะเพื่อพัฒนาอนาคตของเมือง ศูนย์ศึกษามหานครและเมือง วิทยาลัยรัฐกิจ มหาวิทยาลัยรังสิต 2
และสืบทอดยาวนานมาตั้งแต่ครั้งเมื่อเชียงใหม่ถูกผนวกรวมกับสยามในฐานะหัวเมืองทางเหนือ
มาจนถึงขณะเวลาปัจจุบัน ซึ่งภาคประชาสังคมเชียงใหม่ยังคงล้มลุกคลุกคลานค้นหาคาถามตอบที่
เหมาะสมสาหรับการพัฒนาเมืองของพวกเขาอยู่ผ่านแนวโน้มการทางานที่เริ่มมีความหวังมากขึ้น จาก
ผลสัมฤทธิ์ในช่วง 2-3 ปีที่ผ่านมา
3. พัฒนาการความเป็นเมืองเชียงใหม่
พัฒนาการความเป็นเมืองของเมืองเชียงใหม่ แบ่งได้ 4 ช่วงเวลา ได้แก่
ช่วงที่ 1 : ก่อตั้งเมืองเชียงใหม่ (พ.ศ.1835-1839) ช่วงเวลาแห่งการตั้งเมือง และการวาง
บทบาทเมืองเชียงใหม่ให้เป็นราชธานีของอาณาจักร ภายใต้คุณลักษณะของการเป็นเมืองศูนย์กลาง
ทางการปกครอง และการค้าทางน้า
ช่วงที่ 2 : เมืองเชียงใหม่ในราชวงศ์มังราย และภายใต้การปกครองของพม่า (พ.ศ.1839-2317)
ช่วงเวลาแห่งความรุ่งเรืองของเมืองเชียงใหม่ และราชอาณาจักร และการผสมผสานวัฒนธรรมพม่า
ก่อนเมืองจะถูกทิ้งให้ทรุดโทรม และลดบทบาท
ช่วงที่ 3 : หลังการเป็นเอกราชจากพม่า “ยุคเก็บผักใส่ซ้า เก็บข้าใส่เมือง” (พ.ศ.2317-2400)
ช่วงแห่งการฟื้นฟูเมืองเชียงใหม่ ด้วยการกวาดต้อนผู้คนจากพื้นที่ใกล้เคียงเข้ามาอยู่อาศัย การกลับมา
รุ่งเรืองอีกครั้งของเมือง ผ่านการค้าขายทรัพยากรในพื้นที่ และการถูกผนวกรวมกับสยามในฐานะหัว
เมืองหลักของภูมิภาค และฐานะจังหวัดหนึ่งของประเทศไทยตามลาดับ
ช่วงที่ 4 : เมืองเชียงใหม่ในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
ซึ่งแบ่งออกเป็นอีก 4 ช่วงเวลาตามคุณลักษณะ และผลกระทบจากแผนพัฒนาเศรษฐกิจฯ
 แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 1-3 (พ.ศ.2506-2519) การพัฒนาเมืองทางด้านโครงสร้างพื้นฐาน
การศึกษา และการท่องเที่ยว
 แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 4-6 (พ.ศ.2520-2534) การรับนโยบายการพัฒนาเมืองหลัก และก้าว
สู่การเป็นเอกนคร (เมืองโตเดี่ยว)
 แผนพัฒนาฯ ฉบับที่ 7-10 (พ.ศ.2535-2544) เมืองเชียงใหม่กลายเป็นเมืองรวมศูนย์
ราชการ เมืองการศึกษา เมืองเศรษฐกิจ และการเติบโตของการท่องเที่ยวสุดขีด และเริ่ม
ส่อเค้าเกิดปัญหาด้านสิ่งแวดล้อมเมือง และการคัดค้านโครงขนาดใหญ่ของการรัฐ
 แผนฉบับที่ 9-11 (พ.ศ.2545-2557) เมืองเชียงใหม่ได้รับโครงการขนาดใหญ่อย่างต่อเนื่อง
ด้วยผลพวงจากการเมืองระดับประเทศ มีการคัดค้านโครงการพัฒนาของรัฐเพิ่มมากขึ้น
เกิดกระแสฟื้นฟูมรดกทางวัฒนธรรม และความขัดแย้งทางการเมืองร้าวลึก
จากผลการศึกษาพัฒนาการความเป็นเมืองของเมืองเชียงใหม่พบว่า คุณลักษณะอันโดดเด่น
เป็นอัตลักษณ์ของเมืองเชียงใหม่ที่มีผลต่อการพัฒนา รูปลักษณ์ของเมือง และสภาพสังคมและ
เศรษฐกิจของเมือง มีอยู่ด้วยกัน 2 ประเด็น คือ

3. แผนงานนโยบายสาธารณะเพื่อพัฒนาอนาคตของเมือง ศูนย์ศึกษามหานครและเมือง วิทยาลัยรัฐกิจ มหาวิทยาลัยรังสิต 3
1.การพัฒนาเมืองสมัยใหม่บนฐานกายภาพเมืองเก่า ที่ยังสมบูรณ์ด้วยแหล่งโบราณสถาน
โบราณคดี และความทรงจาของย่าน และชุมชนดั้งเดิม
2. การพัฒนาเมืองบนฐานสานึก และมโนทัศน์ความเป็น “คนเมือง” เชียงใหม่ ของคนท้องถิ่น
ที่แสดงออกผ่านวิถีวัฒนธรรมอันเข้มแข็ง และสานึกห่วงแหนเมืองเชียงใหม่ ทั้งนี้ประเด็นสาคัญทั้ง 2
ต่างมีนัยยะสาคัญผูกโยงไปถึงการเป็นแรงผลักดันสาคัญในการรวมกลุ่ม การเป็นสาเหตุ และเป็น
ประเด็นการพัฒนาเมืองที่ภาคประชาสังคมเมืองเชียงใหม่ ให้ความสาคัญมาทุกยุคทุกสมัย และจาก
การศึกษา และวิเคราะห์ปรากฏการการขับเคลื่อนการพัฒนาเมืองเชียงใหม่ของภาคประชาสังคมเมือง
เชียงใหม่ จากอดีตจนถึงปัจจุบัน สามารถแบ่งคุณลักษณะร่วมของรูปแบบประเด็น และการเคลื่อนตัว
ในการดาเนินงานได้เป็น 3 ระยะ ได้แก่
ระยะที่ 1 ปลายทศวรรษพ.ศ.2470-2520 มีการเคลื่อนไหวโดยมีชนชั้นสูงเป็นแกนนาหรือผู้
มีบทบาทสาคัญ ในการผลักดันประเด็น ลงชักชวนคนเชียงใหม่ให้เข้าร่วมปฏิบัติการ เช่น การสร้าง
ถนนขึ้นดอยสุเทพ (พ.ศ.2477-78) และการเรียกร้องให้มีการจัดตั้งมหาวิทยาลัยเชียงใหม่ (ราว
พ.ศ.2490-2503) การขับเคลื่อนการพัฒนาเมืองดังกล่าว อาศัยรูปแบบการดาเนินงานด้วยพลัง
เครือข่าย พร้อมไปกับการดาเนินการตามโครงสร้างของรัฐ ทั้งเพื่อให้ได้รับการยอมรับ และการร้องขอ
งบประมาณสนับสนุน
ระยะที่ 2 ตั้งแต่ทศวรรษ 2530-ปีพ.ศ.2549 คือห้วงเวลาที่นักวิชาการเข้ามามีบทบาทในการ
ชี้นาภาคประชาสังคม และการพัฒนาเมือง รวมทั้งรับบทนาในการเคลื่อนไหว มีการจัดเสวนาให้
ความรู้ กิจกรรมรณรงค์ การเดินขบวน และจัดตั้งองค์กรภาคประชาสังคมในรูปแบบ ชมรม กลุ่ม และ
มูลนิธิ น้าหนักของประเด็นการพัฒนาถ่วงไปในทางการคัดค้านโครงการพัฒนาของรัฐ เช่น การ
คัดค้านการสร้างกระเช้าขึ้นดอยสุเทพ (พ.ศ.2529-30) และดอยเชียงดาว(พ.ศ.2540), การคัดค้านการ
สร้างคอนโดฯ และตึกสูงริมแม่น้าปิง (พ.ศ.2530-33),การคัดค้านการสร้างทางยกระดับ (พ.ศ.2540),
การคัดค้านการขยายถนนตามร่างผังเมืองรวม (พ.ศ.2549-50) และการคัดค้านโครงการขนาดใหญ่
(เมกกะโปรเจค) (พ.ศ.2548) เป็นต้น
ระยะที่ 3 ตั้งแต่ปี 2550-ปัจจุบัน คือห้วงเวลาที่เกิดความแตกแยกของคนในสังคมด้วยปัญหา
การเมือง การเคลื่อนตัวของกลุ่มพลเมืองอาสา และภาคประชาสังคมจึงต้องมีภาพลักษณ์ และการ
สื่อสารที่ชัดเจนว่าวัตถุประสงค์ และการดาเนินงานแยกขาดจากเรื่องการเมืองอย่างชัดเจน ประเด็นใน
ส่วนใหญ่จัดอยู่ในกลุ่ม “ประเด็นเย็น” อย่างการส่งเสริมการอนุรักษ์มรดกทางวัฒนธรรม การรณรงค์
เรื่องสิ่งแวดล้อม โดยประชาชนเท่าไปเข้ามามีบทบาทสาคัญในการริเริ่มกิจกรรมต่างๆมากขึ้น
4. รูปแบบกลไกการดาเนินงานภาคประชาสังคม
จากผลการสัมภาษณ์ และวิเคราะห์รูปแบบกลไกการดาเนินงาน รวมถึงจุดแข็งจุดอ่อน และ
โอกาส จากกลุ่มองค์กรภาคประชาสังคมเมืองเชียงใหม่จานวน 9 กลุ่ม ที่ยังดาเนินงานพัฒนาเมืองอยู่
ในขณะปัจจุบัน (ได้แก่ ภาคีคนฮักเมืองเชียงใหม่, เครือข่ายเชียงใหม่ เขียว สวย หอม, โฮงเฮียนสืบ-

4. แผนงานนโยบายสาธารณะเพื่อพัฒนาอนาคตของเมือง ศูนย์ศึกษามหานครและเมือง วิทยาลัยรัฐกิจ มหาวิทยาลัยรังสิต
4
สานล้านนา, กลุ่มสถาปนิกคน.ใจ.บ้าน, ชมรมชาวนิมมานเหมินท์, โครงการฟื้นบ้าน ย่าน เวียง
เชียงใหม่, เครือข่ายชุมชนเมืองรักษ์เชียงใหม่, และกลุ่มละครกั๊บไฟ) ได้ข้อสรุปว่า การดาเนินงานของ
กลุ่มภาคประชาสังคมในปัจจุบัน มีประเด็นการทางานจัดอยู่ในกลุ่มงานที่มีวัตถุประสงค์เพื่อมุ่งเน้นการ
พัฒนาองค์ความรู้ ทักษะ และความเข้าใจต่อคุณค่าของเมือง สิ่งแวดล้อมเมือง และมรดกทาง
วัฒนธรรม รวมถึงส่งเสริมให้เกิดการรวมกลุ่มของคนในเมืองผ่านการใช้กิจกรรมที่ต้องทาร่วมกันเพื่อ
เป้าหมายข้างต้น เคียงข้างไปกับการรวบรวมผู้คนที่มีความคิดเดียวกันเข้าไว้ด้วยให้มากที่สุด ในขณะ
ที่งานในกลุ่มเพื่อการสร้างสรรค์แนวทางการพัฒนาหรือแก้ไขปัญหาในเมือง เป็นกลุ่มงานที่
จานวนกิจกรรมรองลงมา และกลุ่มงานเพื่อการรณรงค์คัดค้านโครงการของรัฐ และเอกชน เป็น
กลุ่มงานที่มีกิจกรรมน้อยที่สุด
สาหรับรูปแบบการดาเนินงานของกลุ่มองค์กรภาคประชาสังคมเมืองเชียงใหม่จากการศึกษา
กลุ่มกรณีศึกษาพบว่ามีรูปแบบการทางานใน 2 ลักษณะ 1) จิตอาสา และ2) รับเงินค่าจ้างในอัตราต่า
กว่าวุฒิการศึกษา หรือรับเพียงค่าสนับสนุนอาสาสมัคร ด้วยลักษณะที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของจิตอาสา
และการไม่มีเงินสนับสนุนกิจกรรม และคนทางานอย่างแน่นอน ประเด็นนี้จึงเป็นจุดอ่อนสาคัญของการ
ดาเนินงานเพื่อการพัฒนาเมืองที่ต้องการการทุ่มเทเวลา ความจริงจัง และความต่อเนื่องสูง ทาให้แต่
กลุ่มสามารถดาเนินงานได้ในระดับประเด็นเฉพาะที่ตนเองสนใจ และเป็นข้อจากัดที่เป็นอุปสรรคต่อ
การยกระดับการทางานสู่ระดับภาพรวมของเมือง หรือการพัฒนานโยบายสาธารณะเพื่อการพัฒนา
เมืองจากภาคประชาสังคม
5. ข้อดีของรูปแบบการทางานภาคประชาสังคม
สาหรับจุดแข็งและข้อดีของรูปแบบการทางานของกลุ่มภาคประชาสังคมในปัจจุบัน คือ เป็น
การทางานโดยใช้หลักการ และข้อมูลวิชาการในการสนับสนุน มีกระบวนการสารวจ และประเมินพื้นที่
ทางาน ก่อนการปฏิบัติการ เพื่อให้ทราบถึงสภาพปัจจุบัน ปัญหา โอกาส ศักยภาพ และความต้องการ
ของคนในชุมชน เป็นการทางานที่เน้นกระบวนการมีส่วนร่วม การต่อรอง เพื่อผสานความร่วมมือใน
แนวระนาบที่เท่าเทียม และเท่าทันกันในทุกประเด็น เกิดเป็นสภาวะการพึงพาอาศัยกันมากกว่าการ
เรียกร้อง หรือคัดค้านดังเช่นแต่ก่อน ทุกองค์กรสามารถรวมตัวทางานร่วมกันได้อย่างเข้มแข็ง เป็นที่
รู้จักของคนในเมืองเชียงใหม่ มีการเชื่อมงานต่อกับภาครัฐ และเอกชน และมักจะมีกิจกรรมที่ทาร่วมกัน
อยู่อย่างต่อเนื่อง มีต้นทุนทางสังคม และทุนประสบการณ์ที่ดี ทาให้การทางานของกลุ่มมีศักยภาพ และ
มีโอกาสในการที่จะยกระดับการทางานสู่การเคลื่อนไหวเพื่อการพัฒนาเมืองในระดับเมือง
6. ข้อเสนอแนะและทางเลือกสู่อนาคตเมืองเชียงใหม่โดยภาคประชาสังคม
ข้อเสนอแนะและทางเลือกสู่อนาคตเมืองเชียงใหม่โดยการพัฒนาของภาคประชาสังคม รูปแบบ
การดาเนินงานของภาคประชาสังคมเมืองเชียงใหม่ในปัจจุบันที่ให้ความสาคัญกับการมีส่วนร่วม ทาให้
บทบาทและหน้าที่ตามที่สังคมให้กรอบเอาไว้คลายความสาคัญลง และความต้องการมีส่วนร่วมใน
ฐานะปัจเจกผู้มีแรงขับความสนใจที่จะเข้าร่วมในฐานะกลุ่มพลเมืองอาสา (Active Citizen) มีมากยิ่งขึ้น

5. แผนงานนโยบายสาธารณะเพื่อพัฒนาอนาคตของเมือง ศูนย์ศึกษามหานครและเมือง วิทยาลัยรัฐกิจ มหาวิทยาลัยรังสิต 5
ตั้งแต่ระดับชุมชนขนาดเล็กไปจนถึงเครือข่ายขนาดใหญ่ที่เชื่อมโยงกันผ่าน ความสัมพันธ์ส่วนบุคคล และ
การร่วมงานกันตามวาระโอกาสซึ่งมีไม่บ่อยครั้งนัก จากภาวการณ์ดังที่กล่าวมา สิ่งที่ขาดพร่องไปในการ
ดาเนินงานขับเคลื่อนภาคประชาสังคมกับการพัฒนาเมืองเชียงใหม่ปัจจุบัน คือ โอกาส และพื้นที่กลางใน
เชื่อมร้อยกลุ่มคนพลเมืองอาสา และองค์กรหลากหลายขนาดที่มีอยู่ทั่วไปให้เกิดเป็นรูปธรรม และมีความ
ต่อเนื่อง ดังนั้นหากจะพิจารณาเรื่องการพัฒนาเมืองเชียงใหม่ โดยตั้งเอาการขับเคลื่อนการพัฒนาโดย
ภาคประชาสังคมเป็นโจทย์หลัก ทางเลือกของการพัฒนาเมืองก็คงมีอยู่เพียงทางเลือกเดียว คือ การ
พัฒนาพื้นที่กลางในการทางานในระนาบที่เท่าเทียมกัน การพัฒนากลไกการทางานร่วมกันของ
ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องกับงานการพัฒนาเมือง ให้เกิดขึ้นจริง และเข้มแข็ง ปราศจากปัญหาเรื่อง
ผลประโยชน์ และการเมือง
พื้นที่กลางในการทางานดังกล่าวควรประกอบขึ้นจากกลไกที่ทุกฝ่ายยอมรับ และมีส่วนร่วมในการ
จัดการทั้งคณะทางาน, ทุน, รูปแบบการทางาน, การเพิ่มศักยภาพด้านความรู้ และขยายขีดความสามารถ
ของสมาชิก พร้อมไปกับการตระหนักถึงทิศทางการทางานในอนาคต ผ่านการวางแผนการดาเนินงาน
การกาหนดวิสัยทัศน์เมือง การนาเสนอนโยบายสาธารณะเพื่อการพัฒนาเมืองต่อสังคมอย่างมีวาระ และมี
การติดตาม รวมไปถึงการปฏิบัติการพัฒนาเมืองในระดับภาพรวม ควบคู่ไปกับการปฏิบัติการในพื้นที่
ชุมชนเล็กๆทั่วเมืองเชียงใหม่
เพิ่มเติมได้ที่ furd-rsu.org หรือ
https://www.facebook.com/furd.rsu
ประธานกากับทิศทางแผนงาน นพม. : ศ.ดร. เอนก เหล่าธรรมทัศน์
ผู้อานวยการศูนย์ศึกษามหานครและเมือง : น.ส.ยุวดี คาดการณ์ไกล
บรรณาธิการ : น.ส.ยุวดี คาดการณ์ไกล
ผู้ช่วยบรรณาธิการ : น.ส.ณัฐธิดา เย็นบารุง
ผู้เขียน : สามารถ สุวรรณรัตน์
รูปเล่ม : น.ส.ณัฐธิดา เย็นบารุง
ปก : อรุณ สถิตพงศ์สถาพร
ปีที่เผยแพร่ : มิถุนายน 2558
สานักพิมพ์: มูลนิธิสร้างสรรค์ปัญญาสาธารณะ
ที่อยู่ติดต่อ
แผนงานนโยบายสาธารณะเพื่อพัฒนาอนาคตของเมือง อาคารพร้อมพันธุ์ 1 ชั้น 4/2 637/1 ถนนลาดพร้าว เขตจตุจักร กทม. 10900
โทรศัพท์ 02-930-0026 โทรสาร 02-930-0064
ศูนย์ศึกษามหานครและเมือง วิทยาลัยรัฐกิจ มหาวิทยาลัยรังสิต เลขที่ 52/347 พหลโยธิน 87 ตาบลหลักหก อาเภอเมือง จังหวัด
ปทุมธานี 12000 โทรศัพท์ 02-997-2200 ต่อ 1283 โทรสาร 02-997-2200 ต่อ 1216