Artigo - O locus e a praxis do policiamento preventivo

O locus e a praxis do policiamento preventivo.
Adilson Luís Franco Nassaro1

O locus
O policiamento preventivo ainda é carente de bibliografia especializada, não
proporcional à sua relevância. Apresenta-se como um recurso do Estado para garantia da
ampla ordem pública, situação de normal legalidade representada constantemente por sua
faceta mais comum, a segurança pública, como condição para o desenvolvimento de todas as
demais áreas do crescimento humano, na vida em sociedade2.
No Brasil, trata-se do cerne da atividade das instituições policiais-militares que, por
sua presença ostensiva, em postura neutral, em posicionamento territorial estratégico, ou em
postura pró-ativa, em intervenções igualmente estratégicas, previnem a incidência de práticas
antissociais. De fato, esses órgãos estaduais, por definição da Constituição Federal, no
parágrafo 5º do seu artigo 144, são os responsáveis pelo exercício da “polícia ostensiva e a
preservação da ordem pública”. Esse é o locus da atividade policial-militar.
Convém salientar que a investidura “militar” que em processo histórico adjetiva
essas organizações policiais, constitui hodiernamente um meio de organização e de
internalização de valores voltado ao serviço uniformizado (fardado) e, portanto, não
representa uma finalidade profissional em si mesma considerada. A condição militar, ou a
“estética militar” em uma acepção mais ampla identificada nas melhores forças policiais do
1

O autor é Tenente-Coronel da Polícia Militar de São Paulo, doutor em Ciências Policiais de Segurança e Ordem
Pública (CAES) e mestre em História (UNESP), bacharel em Direito com pós-graduação em Direito Processual Penal.
2
LIMA, Lincoln de Oliveira; NASSARO, Adilson Luís Franco. Estratégias de policiamento preventivo. Triunfal:
Assis, 2011, p. 17 a 21.

2
mundo, é facilitadora do essencial desempenho da função policial, pela aplicação de regras
claras de hierarquia e disciplina, de um trabalho sistematizado em bases regulamentares
sólidas e de uma cultura organizacional própria voltada aos resultados que se pretende
alcançar. E essa não é uma invenção brasileira3.
Importa, na presente análise do espaço institucional, separar os conceitos “polícia
ostensiva” e “polícia de preservação da ordem pública”, levando em conta a complexidade
dessas missões de lastro constitucional, para se identificar a esfera do denominado
policiamento preventivo.
Nota-se, preliminarmente, que em 1988 foi estendido o espectro da atuação das
polícias militares, então definida no Decreto-Lei nº 667, de 02 de julho de 1969, como simples
policiamento ostensivo (limitada à fiscalização de polícia), evoluindo para o amplo e atual
conceito de polícia ostensiva, que pressupõe o exercício do poder de polícia lato sensu na
modalidade ostensiva, portanto, eminentemente preventivo e imediatamente identificável,
além de associado à “preservação da ordem pública”4. Também o texto constitucional anterior
a 1988 (de 1967) estabelecia como competência das polícias militares a “manutenção da
ordem pública”, denotando pouca amplitude no espectro da intervenção policial 5.
3

As organizações policiais normalmente citadas como melhores referências de desempenho no mundo
contemporâneo possuem estética militar. São normalmente citadas: a Real Polícia Montada do Canadá (em
inglês: Royal Canadian Mounted Police - RCMP; em francês: Gendarmerie royale du Canada - GRC) e os
Carabineros do Chile. Além dessas, várias outras são as forças policiais militarizadas como, por exemplo, os
Carabinieri da Itália, a Guarda Nacional Republicana - GNR de Portugal, a Gendarmerie da França, a
Gendarmeria Nacional Argentina e até a Guarda do Vaticano, a famosa “Guarda Suiça”, que também é uma
unidade militar. Carlos Alberto de Camargo justificou, em aprofundado estudo, tal característica comum a várias
forças policiais no mundo e presente nas polícias militares dos estados brasileiros: “A estética militar não se
confunde com cultura profissional bélica (...). O policial fardado, situado na base da pirâmide hierárquica, tem, ao
contrário do que ocorre nos demais órgãos da Administração Pública, o poder muito grande de intervir na vida do
cidadão. A ele cabe, distante da presença física do superior hierárquico, exercitar o poder de polícia,
restringindo, dentro dos limites da lei, o uso abusivo da liberdade individual, em proveito do interesse coletivo.
Esse policial tem o dever de agir, algumas vezes utilizando de necessária energia, em situações tensas que
requerem, muitas delas, ação imediata, quase reflexa, restringindo mesmo direitos individuais
constitucionalmente protegidos” (CAMARGO, Carlos Alberto. Estética Militar e Instituições Policiais. São Paulo,
Revista Força Policial, Polícia Militar de São Paulo, n. 15, setembro/97, p.49-66).
4
O artigo 3º do Decreto-Lei 667/69, que reorganizou as polícias militares e os corpos de bombeiros militares dos
Estados, dos Territórios e do Distrito Federal, estabelecia que: “Instituídas para a manutenção da ordem pública
e segurança interna nos Estados, nos Territórios e no Distrito Federal, compete às Polícias Militares, no âmbito
de suas respectivas jurisdições: a) executar com exclusividade, ressalvadas as missões peculiares das Forças
Armadas, o policiamento ostensivo, fardado, planejado pela autoridade competente, a fim de assegurar o
cumprimento da lei, a manutenção da ordem pública e o exercício dos poderes constituídos (...)” (grifo nosso; o
dispositivo teve sua redação complementada pelo Decreto-lei nº 2010, de 1983, mantendo a mesma
competência das polícias militares). A partir do parágrafo 5º, do artigo 144, da Constituição Federal de 1988,
compreende-se que a competência das Polícias Miiltares foi ampliada: “às polícias militares cabem a polícia
ostensiva e a preservação da ordem pública; aos corpos de bombeiros militares, além das atribuições
definidas em lei, incumbe a execução de atividades de defesa civil” (grifo nosso).
5
A então vigente Constituição Federal de 1967 também estabelecia que: “As polícias militares, instituídas para a
manutenção da ordem e segurança interna nos Estados, nos Territórios e no Distrito Federal, e os corpos de

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NASSARO, Adilson Luís Franco. O locus e a praxis do policiamento preventivo. Disponível em:
<http://www.ciencias-policiais.blogspot.com.br/2013/11/o-locus-e-praxis-do-policiamento.html>.

3
Assim, compreende-se que as ações de “preservação” atualmente permitem
iniciativas de maior alcance, prevenindo-se circunstâncias e situações antes mesmo de se
“manter” um determinado nível ou estado de ordem pública e, ainda, abrangem o imediato
restabelecimento dessa ordem, quando turbada. De fato, com base na premissa de que não
se produz norma por redundância de terminologias, a expressão “preservação da ordem
pública” deve significar inclusive a sua restauração (da ordem pública turbada), ou seja, o
“poder-dever de intervir imediatamente no fato que causa quebra da ordem e restaurá-la pela
sua cessação”, como entende a doutrina amplamente difundida e acolhida pelo organismo
policial6.
Ainda, enquanto a antiga expressão “manutenção da ordem pública” favorecia
interpretações que privilegiavam o aspecto da repressão às práticas ilegais, a “preservação
da ordem pública” não deixa dúvidas quanto à maior importância dada às ações de
prevenção, a partir da Constituição de 1988, em um contexto mais amplo de atuação policial.
A evolução dessa força policial em nível de profissionalização deu-se, com ênfase, nas
últimas quatro décadas em acompanhamento às rápidas mudanças sociais e políticas do país
e, consequentemente, às atualizações do ordenamento jurídico para atender às crescentes
expectativas de uma sociedade que hoje vive a consolidação de um Estado Democrático de
Direito.
Para compreensão dessa transformação, faz-se necessário voltar os olhos ao
processo histórico e aos fatos sociais marcantes no país de ainda jovem democracia. Em
1973, a socióloga Heloisa Rodrigues Fernandes identificou a característica repressiva da
Força Pública de São Paulo (Polícia Militar do Estado de São Paulo - PMESP, após 1970),
analisando a Instituição desde a origem da milícia criada em 1831 e registrando que: “ao nível
jurídico-político, a criação desta força repressiva relaciona-se ao processo mais amplo de
reconstituição do próprio aparelho estatal na fase de autonomização política da classe
dominante” e, também, “a análise desta instituição específica deveria ser referida às relações
de produção, que devem ser asseguradas (reproduzidas) pelo aparelho repressivo do
Estado”7.

bombeiros militares são considerados forças auxiliares reserva do Exército (...)." (grifo nosso, fragmento do
parágrafo 4º, do artigo 13, com redação do Ato Complementar nº 40, de 1968).
6
LAZZARINI, Álvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: RT, 1999, p. 97.
7
FERNANDES, Heloisa Rodrigues. Política e segurança. São Paulo: Ed. Alfa-Omega, 1973, p. 18. Dissertação
de mestrado em sociologia, USP.

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4
Não se pode discordar da visão de que o aparelhamento do Estado, que se
relaciona com o uso legítimo da força, tem imanente natureza repressiva nos termos
indicados (monopólio do uso da força). Todavia, as polícias militares em geral vêm adotando,
especialmente a partir da década de 1990 - orientadas nos princípios da Constituição Cidadã uma postura de privilegiar a filosofia de Polícia Comunitária8, de promover os Direitos
Humanos e de apresentar-se como uma polícia de defesa do cidadão9. Essa Nova Polícia não
rejeita sua história e também reconhece eventuais falhas como qualquer órgão de tamanha
complexidade sujeito a imperfeições, mas apresenta nítido contraste com uma anterior
acepção de polícia de defesa do Estado, avançando significativamente na especialização em
segurança pública.
No propósito de defesa do cidadão, em seu compromisso maior, tem buscado
alcançar o principal e original significado da expressão “força pública”, sem deixar de
constituir uma força militar (estadual), aprimorando-se quanto ao emprego da técnica
propriamente policial e, desse modo, aperfeiçoando-se no desenvolvimento do policiamento
preventivo, no espaço de sua competência. Pode-se afirmar: um reencontro com sua origem
nos ideais da Revolução Francesa.
De fato, o nome “Força Pública” que acompanhou, por exemplo, a história da
Milícia Paulista por mais da metade de sua existência desde 1831, tem origem na França
revolucionária. A Declaração Francesa dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789, com
seus dezessete artigos, foi votada e aprovada no mês seguinte à Tomada da Bastilha,
respectivamente nos dias 20 e 26 de agosto. Tendo por redatores principais Mirabeau e
8

Trojanowicz e Bucqueroux apresentaram uma definição objetiva de Polícia Comunitária: “É uma filosofia e uma
estratégia organizacional que proporciona uma nova parceria entre a população e a polícia. Baseia-se na
premissa de que tanto a polícia quanto a comunidade devem trabalhar juntas para identificar, priorizar e resolver
problemas contemporâneos tais como crime, droga, medo do crime, desordens físicas e morais, e em geral a
decadência do bairro, com o objetivo de melhorar a qualidade geral da vida na área” (TROJANOWICZ, Robert;
BUCQUEROUX, Bonnie. Policiamento Comunitário: como começar. RJ: POLICIALERJ, 1994, p. 04). No
Estado de São Paulo, em 05.10.1993 a Nota de Instrução CPM-005/3/93 regulou o serviço de Radiopatrulha
Comunitária (RPC) na área da região metropolitana (em torno da Capital); em 23.02.1995 a Diretriz 3EM/PM002/02/95 definiu no âmbito da Polícia Militar de São Paulo os procedimentos para implantação do Programa
Integrado de Segurança Comunitária (PISC); ainda em 1995, o Plano Diretor da Polícia Militar para o período
1996 a 1999 estabeleceu como meta a disseminação da doutrina de Polícia Comunitária; e em 10.12.1997 a
Nota de Instrução PM3-004/02/97 regulou a implantação da Polícia Comunitária como filosofia e estratégia
organizacional.
9
No Brasil, a Constituição Federal de 1988 resultou de um processo de transição democrárica e foi fortemente
influenciada pelos instrumentos internacionais de proteção aos direitos individuais, particularmente no seu artigo
o
5 . Na verdade, os cidadãos do mundo conheceram uma “era de direitos” descrita por BOBBIO (obra: A era dos
direitos. 14. ed. Rio de Janeiro: Campos, 1992, p. 49) e o envolvimento de representações de todos os povos
pela primeira vez na história, em 1948, significou um marco logo após a Segunda Guerra Mundial, com a
Declaração Universal dos Direitos Humanos. Por esse motivo, a Carta de 1988 é conhecida como “Constituição
Cidadã”.

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5
Sieyès, trouxe uma indicação muito especial para que fosse sustentada a garantia dos direitos
do homem e do cidadão: a necessidade da criação de uma chamada "força pública" (force
publique), incluída em seu artigo 1210.
Conclui-se, por fim, que as ações policiais no universo da “preservação da ordem
pública” previnem e reprimem prontamente as condutas ilegais, criminosas ou não, que
interferem no equilíbrio da vida em sociedade. Relevante o fato de que a Polícia Militar
acionada por qualquer cidadão solicitante constitui o primeiro órgão público a interferir em
conflito com o propósito de viabilizar uma solução, se possível, ou ao menos providenciar o
correto encaminhamento da ocorrência; o mesmo acontece com a equipe policial que age de
ofício ao se deparar com situação que exige pronta intervenção do Estado nas relações entre
pessoas.
Esse primeiro filtro estatal é visível e reconhecível, de imediato, pela apresentação
visual uniforme (farda, grafismo de viaturas e fachadas de sedes, todos padronizados) em
função da própria natureza de sua ostensividade, que é marca original de sua existência e
que qualifica o policiamento preventivo.

A praxis
Um detalhe fundamental que demonstra o grau de responsabilidade dos órgãos
policiais e de seus agentes é a circunstância de que “policiais” são os únicos agentes públicos
que têm autonomia para usar a força em nome da segurança coletiva, excluídos os casos de
legítima defesa do cidadão em particular, o que implica desde uma coativa restrição de
direitos individuais em busca pessoal, no exercício do poder de polícia, até o apoio em uma
reintegração de posse determinada em juízo: trata-se do monopólio do uso da força pelo
Estado, na defesa da segurança coletiva.
Superada a primitiva autotutela em que cada qual defendia por conta própria e pela
violência seus interesses e subjetivos direitos, o Estado se estruturou, conforme o raciocínio
hobbesiano, como garantia de que um poder superior tornasse possível a vida em comum 11.
10

TRINDADE, José Damião de Lima. Anotações sobre a história social dos direitos humanos, in Grupo de
Trabalho de Direitos Humanos. Direitos Humanos: construção da liberdade e da igualdade. São Paulo: Centro de
Estudos da Procuradoria Geral do Estado, 2000, p. 58.
11
Referência à obra do cientista político e jusnaturalista britânico Thomas Hobbes, de 1651 (HOBBES, Thomas.
Leviatã. São Paulo: Martin Claret. 2006), considerada uma das mais antigas e influentes da teoria do contrato
social. Ainda, a introdução do seu livro De Cive (do cidadão) traz a célebre frase em latim que resume o
pensamento do autor: Ostendo primo conditionem hominum extra societatem civilem quam conditionem
appellare liceat statum naturae aliam non esse quam bellum omnium contra omnes (“Mostro primeiramente

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6

Na sociedade contratualista, o policial também é obrigado a agir em própria defesa
ou em defesa de terceiros, se necessário com emprego de força para contenção de um
agressor, sempre de forma progressiva alcançando até o grau extremo conforme o caso,
quando alguém, ou ele próprio, se encontre em circunstâncias que exijam reação, que será
proporcional ao risco, ameaça ou agressão iminente. Enquanto ao cidadão cumpre submeterse ao pacto social e às condições dele decorrentes12, ao policial caberá - além de sua
submissão às mesmas regras, igualmente como cidadão - a responsabilização pelos eventuais
excessos praticados em sua intervenção ou simples reação no exercício do munus público e
até pelo resultado de uma eventual omissão. Essa condição especial exige do profissional de
segurança pública um nível diferenciado de treinamento e o equilíbrio emocional para lidar com
situações de tensão e em condições imprevisíveis, na medida em que se insere em um
ambiente de manifestações de divergentes vontades que caracterizam irremediavelmente a
ocorrência policial como um quadro conflituoso.
Em contrapartida a tal nível de confiança depositada na imediata intervenção em
conflitos de toda sorte, como representação do Estado, o agente policial-militar presta um
compromisso solene de proteger a sociedade, se necessário, com o sacrifício da própria vida. O
juramento que é proferido por ocasião da formatura dos policiais confere ao seu serviço público
uma dimensão maior que um simples trabalho remunerado, alçando-o à condição de exercício
de uma missão de defesa da vida, da integridade física e da dignidade da pessoa humana 13.
Também, no atendimento de uma ocorrência tipicamente policial, esse “juiz do fato”
reúne imediatamente os elementos da notícia: quem, quando, onde, como e por que, para
alcançar a síntese, sob o prisma da legalidade, que deve direcionar a sua conduta
que a condição dos homens fora de uma sociedade civil, condição que pode ser chamada estado de natureza,
nada mais é que uma guerra de todos contra todos”); “Hobbes estava convencido de que somente uma possível
condição mais forte e autoritária do homem poderia garantir a paz e a segurança” (POPPELMANN, Christa.
Dicionário de máximas e expressões em latim. São Paulo: Escala, 2010, p. 23).
12
“Limitemos tudo isso a termos fáceis de comparar. O que o homem perde pelo contrato social é sua liberdade
natural e um direito ilimitado a tudo o que lhe diz respeito e pode alcançar. O que ele ganha é a liberdade civil e a
propriedade de tudo o que possui... De qualquer modo que remontemos ao começo, chegaremos sempre à mesma
conclusão, a saber: que o pacto social estabelece entre os cidadãos tal igualdade, que todos se obrigam sob as
mesmas condições e devem gozar dos mesmos direitos. Assim, pela natureza do pacto, todo ato de soberania, isto
é, todo ato autêntico da vontade geral, obriga ou favorece igualmente a todos os cidadãos”. (ROUSSEAU, JeanJacques. O Contrato Social: Princípios de Direito Político. Tradução: Antônio de P. Machado. São Paulo:
Tecnoprint, 1995. p. 39).
13
O compromisso institucional é consignado, por esse motivo, em todos os documentos oficiais da Polícia Militar
em São Paulo: “Nós policiais militares, sob a proteção de Deus, estamos compromissados com a preservação da
vida, da integridade física e da dignidade da pessoa humana”.

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7

profissional, a fim de adotar um dos caminhos possíveis a partir de quatro níveis básicos:
conclusão sobre inexistência de ato ilícito; verificação da prática de ilícito em conduta não
incidente na esfera penal; verificação de indícios ou fundada suspeita da prática de ilícito
penal; constatação da situação de flagrante delito (prática de crime).
Por essas especificidades, o policial militar recebe nos cursos de formação e nas
instruções periódicas para atualização profissional conhecimentos jurídicos suficientes para
que possa atuar com desenvoltura no policiamento preventivo. Assim, instruído e submetido à
prova do cotidiano, o policial em serviço naturalmente exerce atividades de um prático
operador do direito14 e é muito requisitado por pessoas diversas para fins de orientações,
circunstância que comprova essa sua capacitação.
Em vista da atuação imediata da força policial diante do caso concreto, com poder
de decisão no exercício de autoridade policial, Álvaro Lazzarini observou que o policial militar
é encarregado da aplicação da lei, ou “law enforcement”, na alocução que inclui “todos os
agentes da lei, quer nomeados, quer eleitos, que exerçam poderes policiais, especialmente
poderes de prisão ou detenção” de acordo com o Comitê Internacional da Cruz Vermelha, a
propósito do artigo 1o do Código de Conduta para os Encarregados da Aplicação da Lei15.
Por via reflexa, aquele que exerce poder policial de aplicação da lei e pode prender
ou deter, pode igualmente deixar de fazê-lo por identificar inexistência de delito e também
pode - e, entendemos, deve em alguns casos - viabilizar a resolução de conflitos em que se
disputam bens ou direitos disponíveis, de modo a evitar a ascensão da violência que, no mais
das vezes, em quadro exponencial significará a ausência do Estado a deixar espaço para
ocupação da primitiva autotutela. Por esse motivo, defendemos o emprego de técnicas de
mediação, e até mesmo de conciliação, no desenvolvimento do policiamento preventivo para
solução pacífica de conflitos como já vem sendo realizado, mesmo de forma intuitiva pela
iniciativa de agentes policiais, em decorrência de seu preparo individual16.

14

NASSARO, Adilson Luís Franco. O policial militar operador do Direito. Polícia Militar de São Paulo: Revista
“A Força Policial”, nº 42, 2004.
15
LAZZARINI, Álvaro: Poder de Polícia e Direitos Humanos, A Força Policial, nº 30, São Paulo, 2001, p. 16.
16
NASSARO, Adilson Luís Franco. O policial militar pacificador social: emprego da mediação e da
conciliação do policiamento preventivo. Revista LEV, UNESP Marília, ed. 10, p. 40 a 56.

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8

De fato, uma das razões de existência do próprio ente estatal, tendo por seu objeto
a busca do chamado bem comum, é o provimento do equilíbrio da vida em sociedade, o que
se pode nominar estado de “ordem pública”, expressão que compreende amplo conceito no
qual se incluem as esferas da segurança pública, da salubridade pública e da tranquilidade
pública17.
Historicamente, onde há sociedade organizada, haverá atuação policial: o próprio
nome da instituição - Polícia - tem origem na palavra “cidade”, do grego politeia, no sentido de
grupamento organizado de pessoas, advindo um “conjunto de instituições necessárias ao
funcionamento e à conservação da cidade-estado”18.
Enfim, o lema universal “para servir e proteger”, que identifica órgãos policiais com
a mesma estética das polícias militares em vários países do mundo, traduz o sentido amplo
de sua atuação, que deve ir além do “controlar” pela fiscalização. Nesse prisma, também a
presença identificada pela marca da ostensividade e as intervenções planejadas dos agentes
policiais promovem a proteção (o proteger) e, sem prejuízo dessa primeira dimensão, suas
iniciativas cotidianas no largo espectro da prevenção - inclusive em ações urgentes e
supletivas à deficiência de outros órgãos públicos - compõem um conjunto de serviços (o
servir) de inestimável valor para a sociedade.

17

Ainda Álvaro Lazzarini, no seu valioso estudo “Polícia da Manutenção da Ordem Pública e a Justiça” (em
Direito Administrativo da Ordem Pública, 2ª edição, ed. Forense, 1987) cita vários autores da doutrina francesa
para consolidar a noção de que a ordem pública abrange os aspectos de segurança pública, de tranquilidade
pública e de salubridade pública, conforme acentuou: “Louis Rolland, Professor de Direito Público Geral da
Faculdade de Direito de Paris, ao cuidar da política administrativa (1947), enfatizou ser a noção de ordem
pública extremamente vaga. Mas partindo de textos legais, diz ter a policia por objeto assegurar a boa ordem,
isto é a tranquilidade pública, a segurança pública, a salubridade pública, concluindo, então, por assegurar a
ordem pública é, em suma, assegurar essas três coisas, pois a ordem pública é tudo aquilo, nada mais do que
aquilo. Paul Bernard, na sua clássica “la notion d´ordre public em Droit Administratif” (1962), atesta ser
tradicional o entendimento de que a ordem pública é a ausência de desordens (“l´absence de troubles”),
chamando, porém, atenção para o fato de essa noção, mais recentemente, estar se alargando, como parece
consagrar a jurisprudência, à vista dos seus três elementos citados por Louis Rolland”. Todavia, inquestionável
que a “segurança” é o aspecto mais evidente do universo da chamada “ordem pública”.
18
BOVA, Sergio. Polícia. In: Dicionário de Política. BOBBIO, Norberto, org., vol. 2, 11. ed. Brasília: UnB. 1998, p.
944.

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