La pratique présidentialiste du pouvoir observée sous la Ve République s'est illustrée lors de la réforme des retraites, dénoncent les constitutionnalistes Carlos De Golazo, Mickael Debray et Guy Gromollet dans le journal "L1 CMA".

1. Réforme des retraites : “Matignon, le paillasson de l'Élysée.”
Tribune signée par Carlos De Golazo, Mickael Debray et Guy Gromollet
La pratique présidentialiste du pouvoir observée sous la Ve République
s’est illustrée lors de la réforme des retraites, dénoncent les
constitutionnalistes Carlos De Golazo, Mickael Debray et Guy Gromollet
dans le journal « L1 CMA ».
« Le cap a été donné par le Président », affirme l'Élysée à BFMTV. Cette
phrase fait suite aux tensions qui ont émergé entre le Président de la
République et la Première ministre. Elle prouve que dans le cadre de la
réforme des retraites, le Président de la République Emmanuel Macron
s’est placé en capitaine du navire, au détriment de la Première Ministre
Elisabeth Borne, qui n’a fait que ramer dans la direction donnée par ce
dernier.

2. Tout au long de la réforme des retraites - dont l’essentiel des mesures ont
été validées par le Conseil Constitutionnel ce vendredi 14 avril -, E. Macron a
été le chef d’orchestre des stratégies menées. Or, selon la Constitution de la
Ve République, c’est le Gouvernement, dirigé par le Premier ministre qui
est censé « détermine[r] et condui[re] la politique de la nation ».
Nous nous retrouvons donc dans la situation suivante : Matignon - à défaut
de déterminer et diriger la politique de la nation - se réduit à appliquer le
programme sur lequel a été élu le Président de la République.
La déclaration de l’ancien chef de l’État, François Mitterrand - lors d’un
message écrit à l’Assemblée nationale, le 8 juillet 1981 -, selon laquelle les
« engagements [du Président de la République, constituent] la charte de
l'action gouvernementale [...et] législative », prend alors tout son sens.
LA « SERVITUDE VOLONTAIRE » D'ELISABETH BORNE
Borne, « fusible » de Macron
La réforme des retraites - visant notamment à repousser l’âge de départ
légal à 64 ans - est un projet phare d’Emmanuel Macron, sur lequel il a
beaucoup insisté au cours de sa campagne en 2022. Pourtant, au cours du
processus de vote de la réforme - dans un climat social effervescent - ce
dernier s’est effacé du « devant de la scène », portant toute la
responsabilité des événements sur la Première ministre et son
Gouvernement.
Pour justifier son « retrait » du processus institutionnel - alors même que
les syndicats l'ont directement interpellé pour être reçus en urgence -, E.
Macron s’est réfugié derrière son incompétence théorique et
constitutionnelle pour diriger la nation, rôle attribué au Gouvernement - au
sens de l’article 20 de la Constitution.

3. Est avancé également l’argument du respect des institutions et de son rôle
de garant et arbitre de la Constitution - au sens de l’article 5 -, placé
au-dessus de la lutte politique et partisane. Cette attitude est en
contradiction totale avec la position qu’Emmanuel Macron avait adopté
lors de « l’affaire Benalla », en assumant toutes les responsabilités,
déclarant notamment « On ne peut pas être chef par beau temps et
vouloir s’y soustraire lorsque le temps est difficile. S’ils cherchent un
responsable, il est devant vous, qu’ils viennent le chercher ! ».
En faisant ceci, E. Macron veut laisser croire qu’il ne maîtrise pas le
processus et que toute la responsabilité revient au Gouvernement, dirigé
par la Première ministre. En témoigne le titre de cet article du Monde, paru
le 17 mars 2023, « Face au fiasco du 49.3, Emmanuel Macron laisse
Elisabeth Borne en première ligne ».
Matignon est le paillasson de l’Elysée, sur lequel le Président de la
République essuie sa responsabilité. Toujours dans un élan métaphorique,
E. Borne a assumé être un « fusible », lors d’une réunion récente à l’Elysée.
Un fusible est, selon la définition du Petit Robert, « un petit fil […] qu'on
interpose dans un circuit électrique pour protéger une installation, un
appareil ». Sur le circuit électrique des institutions et de la démocratie,
Elisabeth Borne - et le Premier ministre en général -, sert donc à protéger
le Président de l’autre bout du circuit : le Parlement et l’opinion publique.
En effet, cette « irresponsabilité » apparente du Président de la République
dans la détermination et la conduite de la politique nationale,
s’accompagne d’une irresponsabilité juridique : il ne peut, par aucun
moyen, être sanctionné pour ses actes - sauf cas très exceptionnel de
destitution par la Haute Cour, dans les conditions de l’article 68 de la
Constitution.
Au contraire, le Premier ministre et son Gouvernement sont directement
responsables devant le Parlement - article 20 de la Constitution -, selon la
procédure des articles 49 et 50.

4. Le Président comme marionnettiste : la pratique
présidentialiste
Mais contrairement à ce qu’Emmanuel Macron a essayé de faire croire,
c’est en réalité bien lui - en concertation avec son entourage
vraisemblablement - qui planifie et dirige l’action gouvernementale. Tout
ceci dans le cadre de la réforme des retraites, mais également pour le reste
du quinquennat…
On appelle ce phénomène la « captation présidentielle des ressorts du
parlementarisme » (Armel Le Divellec). Il signifie l’application par le
Premier ministre et son Gouvernement du programme présidentiel, qui
devient alors leur « charte d’action», pour faire écho à la déclaration de F.
Mitterrand, citée dans l’introduction. Ce phénomène est très bien illustré
par la déclaration faite récemment par E. Macron (au journal Le Monde),
« si les gens voulaient la retraite à 60 ans, ce n’était pas moi qu’il fallait
élire comme Président de la République ». Elle montre bien que c’est son
programme qui est appliqué ici. Le Président est un marionnettiste qui tire
les fils de la politique nationale, à travers le Premier ministre. En
témoignent également les nombreuses réunions tenues à l’Élysée - lieu
symbolique du pouvoir présidentiel -, notamment pour décider de l’usage
du tant redouté article 49 alinéa 3 - plus communément appelé « 49.3 ».
Cette pratique présidentialiste du pouvoir - que l’opinion publique semble
avoir bien intégrée, à en croire la popularité d’Emmanuel Macron qui est
en baisse constante dans les sondages, ainsi que les contestations
populaires et syndicales qui lui sont adressées -, n’est toutefois pas propre à
son quinquennat : elle est intrinsèquement liée à la Vème République.

5. L’accaparement par le Président de la capacité de déterminer la politique
de la Nation, débutée par Charles de Gaulle - « créateur » de la Constitution
et premier Président de la Vème République -, a été aggravé par tout un
nombre de phénomènes et de réformes imprévus par les constituants.
Dès 1962, après la démission de Michel Debré - Premier ministre qui
refusait d’être soumis au Président -, Georges Pompidou - devenu Premier
ministre de Charles de Gaulle - met en place une « servitude volontaire »,
c’est-à-dire la soumission du Premier ministre au Président, en respectant
le fait de contresigner ses actes et en démissionnant en cas de conflit
majeur entre les deux. Il durcit ensuite cette soumission lorsqu’il devient à
son tour Président - de 1969 à 1974 -, notamment lors du « moment
Chaban-Delmas ». Premier ministre de 1969 à 1972, celui-ci a été forcé de
démissionner alors qu’il s’opposait à cette pratique présidentialiste. Peu à
peu, un « dispositif disciplinaire » (Delphine Dulong) s’est mis en place,
pour assigner le Premier ministre à un rang subordonné.
Parallèlement, le « fait majoritaire » apparaît - notamment après la
dissolution de 1962 qui donne à de Gaulle une majorité absolue à
l’Assemblée nationale - et se pérennise pas la suite. Il est caractérisé par la
présence d’une forte majorité de députés favorables au Président, qui
exécutent son programme en accord avec le Gouvernement. On en revient
encore une fois à la déclaration de F. Mitterrand, selon laquelle le
programme présidentiel constitue la « charte de l’action gouvernementale
[…et] législative ».
L’élection du Président au suffrage universel direct - instaurée par le
référendum d’octobre 1962 -, la passage au quinquennat - en septembre
2000 - et l’inversion des calendriers électoraux - en 2001, pour élire le
Président avant les députés -, ont renforcé la légitimité et la puissance du
Président de la République, en aggravant le fait majoritaire et en
confirmant sa place de « leader » de l’exécutif.

6. À tout cela, s’ajoute une autre cause essentielle de la pratique
présidentialiste : l’acceptation par tous de celle-ci, le jeu institutionnel
s’étant rapidement transformé en une course à la présidence de la
République, marquée par la volonté de tous les acteurs de devenir un jour
« calife à la place du calife ».
Cependant, il ne faut pas oublier que le Gouvernement constitue un
passage obligatoire pour l’application du programme présidentiel - d’où la
métaphore, encore une fois, du paillasson entre l'Elysée et le Parlement -, le
Président étant en réalité dépendant de ce dernier. En effet, ce sont le
Premier ministre et ses ministres uniquement qui possèdent
juridiquement le pouvoir d’appliquer la politique nationale, à travers des
lois - initiative du Premier ministre, article 39 de la Constitution - et des
règlements - pouvoir du Premier ministre, article 21, dont il peut déléguer
une partie à ses ministres. Le Premier ministre sert donc, pour citer le
constitutionnaliste Thibaud Mulier, de « courroie de transmission juridique
des décisions prises, arbitrées par le Président ». L'utilisation du “49.3” - par
exemple, pour le PLFSSR relatif aux retraites, il y a quelques semaines -,
illustre bien cette situation : si la décision est prise en interne par le
Président, c’est le Premier ministre qui est habilité pour déclencher
juridiquement la procédure - en engageant la responsabilité du
Gouvernement devant l'Assemblée nationale.
Le Gouvernement possède également un appareil bureaucratique -
Secrétariat Général du Gouvernement notamment -, bien plus important
que celui de l’Elysée, qui n’a pas les moyens institutionnels de sa pratique
ambitieuse.
En ce sens, ​
​
Charles Debbasch définit l’Elysée comme « une Rolls Royce
avec un moteur de 2 chevaux ».

7. RETROUVER LA PRATIQUE CONSTITUTIONNELLE
La vraie répartition
La Constitution réelle laisse présager une répartition autre que celle de la
Constitution écrite; une distinction pertinente de Pierre Avril tant la
pratique a tronqué l’imaginaire collectif. Constitutionnellement, le ressort
politique du Président de la République n’est que très faible. Au titre de
l’article 5, il demeure surtout un arbitre en rempart des blocages. Son droit
de dissolution de l'Assemblée nationale, au titre de l’article 12, en est un
bon exemple. Michel Debré présente le rôle du chef de l’État comme
suivant : « [Il] n’a pas d'autre pouvoir que celui de solliciter un autre
pouvoir : il sollicite le Parlement, il sollicite le Comité constitutionnel, il
sollicite le suffrage universel ». Ainsi, le Président est au-dessus de la mêlée
partisane. Loin de devoir tenir un rôle politique, l’article 19 rappelle alors
que ses actes - hors pouvoirs propres - doivent être contresignés par le
Premier ministre ou les ministres responsables. Politiquement
irresponsable, l’arbitre de la Ve République a besoin d’un nom pour
endosser une responsabilité.
Si le ressort politique n’est constitutionnellement pas présidentiel, il est
bien gouvernemental. Selon l’article 20, « Le Gouvernement détermine et
conduit la politique de la nation ».
À ce titre, « il dispose de l'administration et de la force armée ».
Au titre de l’article 21, nous comprenons que le vrai chef politique sous la Ve
République n’est autre que le Premier ministre.

8. En cohabitation, Matignon reprend le gouvernail ?
Cette répartition constitutionnelle des compétences entre Président de la
République et Premier ministre nous semble avoir été effective
uniquement durant les périodes de cohabitation. Elle désigne la
contradiction de couleur politique entre les majorités parlementaire et
présidentielle.
Au cours de ces périodes - de 1986 à 1988 (Mitterrand/Chirac), de 1993 à 1995
(Mitterrand/Balladur) et de 1997 à 2002 (Chirac/Jospin) -, les Premiers
ministres et leurs Gouvernements ont pleinement joui des compétences
qui leur ont été attribuées par le texte constitutionnel.
Mais alors pourquoi cette pratique n’est visible qu’en période de
cohabitation ?
Édouard Balladur esquisse un début de réponse dans une tribune publiée
au Monde en 1983. Il explique que la Constitution de 1958 est
« ambivalente » et possède une certaine « faculté d'adaptation ». Elle est
ainsi « quasi présidentielle, et même davantage, quand le Président
dispose d'une majorité à l'Assemblée », et « plus parlementaire quand ce
n'est pas le cas ». Alors, « le Premier ministre, charnière entre le Parlement
et le Président, verrait son rôle s'affirmer ».
Cette ambivalence décrite par E. Balladur peut en partie s’expliquer par
l’indétermination des dispositions constitutionnelles, notamment dans
l’article 5 relatif au rôle du Président de la République. Pierre Brunet
développe que : « Quel que soit le domaine dans lequel le Président
intervient, il peut justifier sa compétence grâce à l’Article 5 ».
Les notions d ‘« arbitre » et de « garant » ne peuvent être interprétées que
par les Présidents successifs, qui profitent dans la pratique de
l’indétermination de ces termes.

9. La pratique présidentialiste observée hors période de cohabitation repose
sur une certaine sournoiserie. Le Président fait tout en légalité, en
obtenant systématiquement la contresignature du Premier ministre, tout
en omettant la domination exercée sur celui-ci. Le chef du Gouvernement,
souvent issu de la même couleur politique que le Président, se trouve
contraint, plus ou moins explicitement, d’adhérer - du moins
publiquement - à la politique déterminée par le Président. Or, lorsque le
Premier ministre n’est pas du camp du Président, les choses se
compliquent pour ce dernier.
La répartition constitutionnelle des pouvoirs entre Matignon et l’Élysée est
plus rigoureusement appliquée. François Mitterrand nous dit à l’occasion
de la première cohabitation en 1986 que : « (...) beaucoup de nos
concitoyens se posent la question de savoir comment fonctionneront les
pouvoirs publics. À cette question, je ne connais qu'une réponse (...) : la
Constitution, rien que la Constitution, toute la Constitution. »
Il entend alors (enfin!) respecter la loi fondamentale, comme si celle-ci
n’était pas respectée avant cette situation imprévue et exceptionnelle.
Le Président profite également de la fausse croyance selon laquelle il
existerait un « domaine réservé » du chef de l’État, notamment en matière
diplomatique et militaire.
Cette représentation, ancrée dans les consciences, s’illustre même en
période de cohabitation. Lorsqu’on interroge le Président Jacques Chirac
sur la composition du Gouvernement formé par le Premier ministre Lionel
Jospin, il avoue avoir été attentif « tout naturellement et
traditionnellement » aux ministères de « la Défense et des Affaires
étrangères, la Justice aussi ».
La figure d’un Président « chef de guerre » - appuyée par le titre
honorifique de « chef des armées » attribué par l’article 15 -, relève plus
“d’une pratique institutionnelle que constitutionnelle” (Thibaud Mulier).

10. Même les plus farouches critiques de la Ve République ont intériorisé ce
mythe du domaine réservé, à en croire les propos tenus par Jean-Luc
Mélenchon pendant la campagne des dernières élections législatives. En
voulant se faire « élire Premier ministre » - envisageant une cohabitation en
cas de victoire de la NUPES -, il accepte de laisser à Emmanuel Macron la
tâche de s’occuper des relations extérieures de la France, dans un contexte
de guerre en Ukraine.
Cependant, depuis l’adoption de la loi organique du 15 mai 2001, instaurant
l’inversion du calendrier électoral - les élections législatives ont alors lieu
quelques semaines après l’élection présidentielle -, envisager une
cohabitation semble relever de l’impossibilité.
Le Premier ministre : un « exécutant » du programme
présidentiel mais… jusqu’à quand ?
Pour que le chef du Gouvernement retrouve la plénitude de ses pouvoirs
et ne soit plus seulement un « exécutant » de la politique décidée par le
Président, nous plaidons pour la « déprésidentialisation » du régime,
formule énoncée par Michel Troper et Mikhail Xifaras. Pour cela, nous
proposons d’en finir avec l’élection du Président de la République au
suffrage universel direct. Ce mode de scrutin accorde au chef de l’État un
surplus de légitimité, qui lui donne un argument pour justifier son
immixtion dans les affaires du Gouvernement. Ces mots prononcés par
Nicolas Sarkozy en 2016 en témoignent : « Le patron, c’est celui qui est élu,
pas celui qui est nommé.
Et donc lorsque j’étais Président de la République, je décidais d’un certain
nombre de réformes que François Fillon mettait en œuvre loyalement,
c’est ainsi ».

11. Jouer sur la variable du scrutin peut s’avérer insuffisant tant la pratique
inconstitutionnelle est intériorisée par tous les acteurs. Retourner au
septennat de sorte à désynchroniser l’élection des députés et du chef de
l’État, ou passer à la proportionnelle, pourrait rendre les parlementaires
moins dépendants vis-à-vis du parti présidentiel - pour reprendre la théorie
de Daniel Gaxie - et la discipline de vote moins coutumière.
Mathis Calzada (@DeGolazo58), Tomaso Favretto (@MichelDebre58) et Rady Nour
(@GuyGromollet58), auteurs de cette tribune, sont des étudiants en 1ère année de science politique à
l’Université Paris Nanterre. Ils suivent notamment les cours de droit constitutionnel de Thibaud Mulier,
maître de conférence en droit public.