Orçamento público planejamento finanças estado

Agente – Polícia Federal AFO Professor Alexandre Gomes
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AULA 01
Tópico 3 – Administração Financeira Orçamentária (AFO)
1- Introdução
O Direito Financeiro tem por objeto a disciplina jurídica de toda a
atividade financeira do Estado e abrange receitas, despesas e
créditos públicos. Já o Direito Tributário tem por objeto específico
a disciplina jurídica de uma das origens da receita pública: o
tributo.
As normas básicas referentes ao Direito Financeiro encontram-se
na Constituição Federal de 1988; na Lei 4.320 de 1964; na Lei
Complementar 101 de 2000 - LRF; e no Decreto nº 93.872 de 1986.
Essa é a base principal do estudo, porém, há vários outros
normativos que serão tratados durante o curso que se fazem
necessários para o aprendizado.
O Direito Financeiro é um ramo do Direito público que estuda o
ordenamento jurídico das finanças do Estado e as relações
jurídicas decorrentes de sua atividade financeira que se
estabelecem entre o Estado e o particular. O objeto de estudo é
a atividade financeira do Estado. Inclui-se no campo de atuação
o estudo da despesa pública, da receita originária, do
orçamento público e do crédito público.
Para o autor Aliomar Baleeiro, “(...) é a atividade através da qual
o Estado capta, gere e despende recursos públicos com o
objetivo de atender as necessidades públicas e de prover os

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serviços tipicamente estatais. Em outras palavras, consiste em
obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensável às
necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu ou cometeu a
outras pessoas de direito público."
 Resumindo: a atividade financeira do Estado se caracteriza
pelo instrumental necessário à obtenção de recursos, visando
ao atendimento e a satisfação das necessidades públicas. O
Estado necessita: OBTER Receitas Públicas, CRIAR Crédito Público
(endividamento), PLANEJAR E GERIR Orçamento Público e
DESPENDER Despesa Pública.
 Obter receita: é necessária a obtenção de recursos pelo
Estado para financiar seus gastos, por meio de receitas
originárias (provêm do próprio patrimônio do Estado, como
venda de produtos e cessão de bens) e derivadas (obtidas
pelo Estado mediante sua autoridade coercitiva, como
tributos e multas).
 Criar crédito público: é uma das formas que o Estado dispõe
para obter ingressos financeiros visando cobrir as despesas
de sua responsabilidade. No entanto, os recursos deverão ser
devolvidos, acrescidos de juros e encargos correspondentes.
Aqui temos o endividamento público.
 Planejar e gerir recursos: é o planejamento, a execução e o
controle da aplicação de recursos por meio do orçamento
público.
 Despender recursos: é a aplicação de certa quantia em
dinheiro, por parte da autoridade ou agente público
competente, dentro de uma autorização legislativa, para
execução de fim a cargo do governo.

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1.1-EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO
01. (CESPE/CONSULTOR/SEFAZ-ES/2OO8) A atividade financeira
do Estado consiste em obter e aplicar o dinheiro indispensável às
necessidades cuja satisfação está sob sua exclusiva
responsabilidade.
02. (CESPE/TÉCNICO SUPERIOR/MIN. SAÚDE/2008) A atividade
financeira do Estado destina-se exclusivamente à obtenção de
meios que assegurem a cobertura das despesas decorrentes da
atuação das diversas instituições governamentais.
03. (CESPE/ECONOMISTA/DPU/2OIO) A atividade financeira do
Estado somente está completa quando são consideradas as
atividades de obtenção, dispêndio, gerenciamento e criação de
recursos públicos.

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04. (CESPE/Assistente em Administração/FUB/2013) A atividade
financeira do Estado, em sua maior parte, compreende o
desenvolvimento das atividades políticas, sociais, econômicas e
administrativas, que constituem sua finalidade precípua.
05. (CESPE/ANALISTA/ANAC/2012) As finanças públicas voltam-se
à gestão das operações relacionadas à receita, à despesa, ao
orçamento e ao crédito público, bem como se orientam à
obtenção, à distribuição, à utilização e ao controle dos recursos
financeiros.
1.2- GABARITO
01 02 03 04 05
E E C C C
2- Orçamento Público
Pode ser definido como um instrumento de planejamento da
ação governamental, onde fixa as despesas e estima as receitas.
Dito de outra forma, o orçamento é uma prévia autorização do
Legislativo para que o poder público arrecade as receitas e
execute as despesas num período determinado.
Logo, Orçamento Público é um processo contínuo, dinâmico e
flexível, que traduz em termos financeiros, para determinado
período (um ano), os planos e programas de trabalho do
governo.
Apesar das divergências doutrinárias, hoje é posição dominante,
inclusive já decidida reiteradas vezes pelo Supremo Tribunal
Federal - STF, que o orçamento é uma lei formal. Porém, deixa de
possuir essa característica essencial de coercibilidade, pois nem

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sempre obriga o poder público de realizar uma certa despesa
autorizada pelo Legislativo. Sendo assim, é um instrumento de
planejamento autorizativo e não impositivo.
Porém, importantes alterações aconteceram ao final do ano de
2013 com a introdução na Lei de Orçamento de emendas
parlamentares IMPOSITIVAS. A Lei de Diretrizes Orçamentárias -
LDO 2014 (Lei nº 12.919, de 24 de dezembro de 2013) trouxe uma
novidade para disciplinar a programação e execução
orçamentária, o orçamento impositivo, que torna obrigatória a
execução orçamentária e financeira das emendas individuais
inseridas na Lei Orçamentária Anual - LOA 2014. A execução
obrigatória deve corresponder a 1,2% da receita corrente líquida
realizada no exercício anterior, sendo que metade deste
percentual será destinada a serviços públicos de saúde (art. 52).
A implantação do orçamento impositivo demandará o
estabelecimento de um novo fluxo de trabalho que envolverá, na
esfera federal, os Poderes Legislativo e Executivo, além de
Estados, Municípios e Organizações da Sociedade Civil - OSC, nos
casos de execução descentralizada.
A Lei orçamentária possui as seguintes características:
É uma lei formal – formalmente o orçamento é uma lei, mas, em
diversas situações, não obriga o Poder Público a realizar a
despesa, que pode, por exemplo, deixar de realizar um gasto,
mesmo que autorizado pelo legislativo. Entretanto, muitos tipos de
gastos são obrigatórios, a exemplo das despesas mínimas com
educação, saúde etc. Portanto, o orçamento é apenas uma lei
formal.

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Não é lei material: uma lei material é todo ato normativo
emanado por órgão do Estado tendo abstração e generalidade
que deve ser seguido (coercitivo). A LOA não é lei material pela
falta de abstração e generalidade.
É uma lei temporária – a lei orçamentária tem vigência limitada
(um ano). Porém, nem sempre coincide com o exercício
financeiro.
É uma lei ordinária – todas as leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA)
são leis ordinárias. Os créditos suplementares e especiais também
são aprovados como leis ordinárias.
É uma lei especial – denominada “lei de meios” possui processo
legislativo um pouco diferenciado das leis comuns, posto que se
trata de matéria específica (receitas e despesas).
Quanto ao objetivo do Orçamento Público, temos que o Estado é
um instrumento de organização política da sociedade para
atingir a plena satisfação das necessidades da população.
É princípio fundamental do Estado moderno que os Poderes
constituídos devam organizar e exercer suas atividades com
ação planejada, transparente e responsável, objetivando ao
desenvolvimento econômico, social e bem estar de seu povo.
Para cumprir com suas finalidades o Estado deve realizar
planejamento. Esse planejamento, conforme as normas atuais
(Constituição Federal – CF/88) será concretizado através dos
instrumentos de planejamento da administração pública: Plano
Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias, Lei Orçamentária
Anual e Planos e Programas Nacionais Regionais e Setoriais.
Nenhum desses instrumentos de planejamento é mais importante
do que o outro, porém, é através do orçamento público (lei
orçamentária anual) que o governo prevê a arrecadação de

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receitas e fixa as despesas para o período de um ano.
Assim sendo, podemos dizer que o objetivo principal do
orçamento público é a realização do controle da arrecadação
de receitas e dos gastos do poder público.
Dito de outra forma, é através do orçamento público que o
governo põe em prática as ações políticas para o cumprimento
das demandas da sociedade, tais como segurança, educação,
saúde, assistência social etc.
As administrações públicas federal, estadual e municipal, para
cumprirem com suas finalidades básicas de prestar serviços à
sociedade e realizar investimentos, necessitam de recursos, ou
seja, receitas. Esses recursos são necessários para a realização
dos gastos, as denominadas despesas públicas.
Entretanto, a tarefa de arrecadar receitas e realizar gastos
necessita ser efetivada de forma planejada, ou seja, é
semelhante a uma família ou uma pessoa, que, em princípio, não
poderia gastar mais do que o que ganha.
Para arrecadar receitas e realizar despesas de forma planejada a
administração pública utiliza-se obrigatoriamente dos
instrumentos de planejamento (PPA, LOA e LDO). Esses
Instrumentos de Planejamento estão previstos na Constituição
Federal. Os instrumentos de planejamento previstos na
Constituição Federal de 1988 (CF/88) estão regulamentados em
diversas normas, em especial, na Lei nº. 4.320/64, Lei
Complementar n° 101/2000 – LRF e ainda em diversas portarias da
Secretaria do Tesouro Nacional - STN e do Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão - MPOG.
Haja vista que, de forma ampla, a Lei do Plano Plurianual – PPA, a
Lei Orçamentária Anual – LOA e a Lei de Diretrizes Orçamentárias
– LDO, todos são instrumentos de planejamento da Administração
Pública previstos na CF/88.
Devemos lembrar que, doutrinariamente e para fins de concursos
públicos, quando empregamos os termos plano e planejamento,
geralmente a referência é o Plano Plurianual (PPA) e quando se
menciona a palavra orçamento, estamos nos referindo à Lei

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Orçamentária Anual (LOA).
O PPA é o planejamento estratégico de médio prazo da
administração pública brasileira, previsto na Constituição Federal
de 1988 e elaborado para viger por quatro anos. O instrumento
jurídico do PPA é a Lei do Plano Plurianual. O Orçamento (LOA) é
a concretização do planejamento de médio prazo (PPA),
denominado de “planejamento operacional”. Seu instrumento
jurídico é a Lei Orçamentária Anual – LOA que possui vigência de
um ano.
2.1-EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO
01. (CESPE/AJAA/TJ-ES/2011) O orçamento público do Espírito
Santo é um documento formal que expressa física e
financeiramente o planejamento governamental e, anualmente,
o conjunto de ações que visam alcançar os maiores níveis de
eficiência e eficácia do governo estadual.
02. (CESPE/ANALISTA/STM/2011) A lei orçamentária anual
elaborada no âmbito da União é, ao mesmo tempo, lei ordinária
e especial.
03. (CESPE/Técnico Judiciário/TRE-Alagoas/2012) O orçamento
brasileiro tem alto grau de vinculações, tais como transferências
constitucionais para estados e municípios, manutenção do
ensino, seguridade social e receitas próprias de entidades. Essas
vinculações tornam o processo orçamentário extremamente
rígido.
04. (CESPE/Técnico Judiciário/CNJ/2013) Os esforços para a
integração entre planejamento, programação e orçamentação
marcam a evolução da integração do planejamento no
orçamento público.
05. (CESPE/Analista Judiciário/CNJ/2013) As áreas de
planejamento e coordenação da ação governamental devem
analisar as alternativas de intervenção, caso o número de

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objetivos e papéis desempenhados pelo Estado aumente, uma
vez que, à medida que aumenta o número de objetivos,
aumenta a possibilidade de ocorrência de conflitos de função.
06. (CESPE/Administrador/Ministério da Integração/2013) O
orçamento moderno, produto da evolução do orçamento
público, consiste no demonstrativo de autorizações do legislativo
e tem como finalidade a rigidez da gestão administrativa e a
redução da despesa pública.
07. (CESPE/Administrador/Ministério da Integração/2013) Com a
evolução do orçamento como instrumento de planejamento,
ampliaram-se às atribuições econômicas governamentais
voltadas para a promoção de ajustamentos na alocação de
recursos, na distribuição de renda e na manutenção da
estabilidade econômica.
08. (CESPE/Analista em Geociências/CPRM/2013) O orçamento
não se restringe a um documento de caráter contábil e
administrativo, se for elaborado e executado de acordo com
técnicas orçamentárias modernas amplamente referendadas.
09. (CESPE/Auditor de Controle Externo/TCE-RO/2013) No Brasil, a
Lei Orçamentária Anual é uma lei ordinária, visto que, entre suas
características, não consta a coercibilidade.
10. (CESPE/Analista Financeiro/MME/2013) Com relação aos
propósitos, dimensões, características e natureza jurídica do
orçamento público, assinale a opção correta. Nesse sentido,
considere que as siglas PPA, LOA e LDO, sempre que
empregadas, se referem, respectivamente, plano plurianual, lei
orçamentaria anual e lei de diretrizes orçamentárias.
a) Em sua dimensão legal, o orçamento público abrange a
elaboração e a execução de três leis — o PPA, a LDO e a LOA —
que, em conjunto, formalizam o planejamento e a execução das
políticas públicas federais.
b) A LOA tem natureza jurídica de lei material, pois ela cria

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direitos subjetivos relacionados aos programas de governo e
altera a estrutura tributária do respectivo exercício financeiro.
c) No Brasil, o orçamento público tem caráter impositivo, razão
por que compete ao Poder Executivo executar as despesas
aprovadas pelo Poder Legislativo.
d) O orçamento público, um instrumento de planejamento da
ação governamental, é proposto pelo Poder Legislativo
conforme as diretrizes e os programas estabelecidos pelo Poder
Executivo.
e) O orçamento público é o instrumento em que se quantificam
as despesas e as receitas para determinado exercício financeiro,
sendo formalizado por meio da LDO, que exprime as propostas
do Poder Executivo.
2.1.1- GABARITO
01 02 03 04 05 06 07 08 09 10
C C C C C E C C E A
2.2-Tipos de Orçamento
Sobre os tipos de orçamento, tem-se a visão do regime político
em que é elaborado o orçamento combinado com a forma de
governo. O Brasil vivenciou os três tipos:
• Orçamento Legislativo: a elaboração, a votação e o controle
do orçamento são competências do Poder Legislativo.
Normalmente ocorre em países parlamentaristas. Ao executivo
cabe apenas a execução.
• Orçamento Executivo: a elaboração, a votação, o controle e a
execução são competências do Poder Executivo. É típico de
regimes autoritários.

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• Orçamento Misto: a elaboração e a execução são de
competência do Executivo, cabendo ao Legislativo à votação e
o controle.
Histórico no Brasil:
1891 – Orçamento Legislativo (elaborado e aprovado);
1934 – Orçamento Misto (elaborado pelo executivo e aprovado
pelo legislativo);
1967 – Orçamento Executivo (elaborado e aprovado);
1988 – Orçamento misto (elaborado pelo executivo e aprovado
pelo legislativo).
2.2.1- EXERCÍCIOS DE FIXAÇÃO
01. (CESPE/Agente Administrativo/TCE-RO/2013) No Brasil, adota-
se o orçamento misto, visto que sua elaboração é competência
do Poder Executivo, e sua votação e controle são competências
do Poder Legislativo.
02. (CESPE/Analista Judiciário/STF/2008) Com a Constituição de
1891, que se seguiu à Proclamação da República, a elaboração
da proposta orçamentária passou a ser privativa do Poder
Executivo, competência que foi transferida para o Congresso
Nacional somente na Constituição de 1934.
2.3- Origens

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Historicamente, a Carta Magna, outorgada no início do Século
XIII pelo Rei João Sem Terra, é considerada o embrião do
orçamento, por meio de seu art. 12:
“Nenhum tributo ou auxílio será instituído no
Reino senão pelo seu conselho comum, exceto
com o fim de resgatar a pessoa do Rei, fazer
seu primogênito cavaleiro e casar sua filha
mais velha uma vez, e os auxílios serão
razoáveis em seu montante”.
Veja que esse artigo não trata da despesa pública, mas aparece
como a primeira tentativa formal de controle das finanças do Rei,
ou trazendo para a atualidade, do Legislativo sobre o Executivo.
A ideia permanece a mesma do nosso conceito atual.
No entanto, apenas por volta de 1822, na Inglaterra, o
Orçamento Público passa a ser considerado um instrumento
formalmente acabado. Nessa época, tem-se o desenvolvimento
do liberalismo econômico, o que acarretava em oposição a
quaisquer aumentos de carga tributária, necessários para o
crescimento das despesas públicas. Nesta visão de orçamento
tradicional, típica do liberalismo, as finanças públicas deveriam
ser neutras e o equilíbrio financeiro impunha-se naturalmente pelo
próprio mercado. Assim, o aspecto econômico do Orçamento
tinha posição secundária, privilegiando o aspecto controle.
Antes do final do mesmo século XIX, percebe-se que o
Orçamento elaborado com base na neutralidade não mais
atendia às necessidades do Estado. Desenvolveu-se a tese de um
Orçamento moderno, o qual deveria ser um instrumento de
administração.

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2.4 – Espécies De Orçamentos
 TRADICIONAL ou CLÁSSICO – aspecto principal de não
enfatizar o planejamento da ação governamental,
constituindo-se num mero instrumento contábil e baseando-se
no orçamento do exercício anterior (predomina o
incrementalismo). A ênfase é no GASTO; controle político;
meios - Compras. Instrumento de CONTROLE.
A partir desse panorama, podemos citar as seguintes
características do orçamento clássico ou tradicional:
 Surgiu na Inglaterra em 1217, uma peça simples, tendo o
aspecto apenas de previsão da receita e fixação da
despesa;
 Refletia apenas os meios, desvinculado do planejamento;
 Critério de classificação por UA e elemento;
 Decisões baseadas nas necessidades das unidades e
ausência de acompanhamento;
 Avaliação só da honestidade dos governantes, pois
representava uma solicitação do Executivo ao Legislativo,
para arrecadação tributária suficiente à manutenção do
aparato de Estado;
 Servia como instrumento legislativo de controle do tamanho
e da ação do Estado.
03. (CESPE/CONTADOR/DPU/2010) O orçamento tradicional tinha
como foco o controle, para que o Poder Legislativo não
extrapolasse a proposta do Poder Executivo.

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04. (CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O orçamento clássico ou
tradicional tem ênfase naquilo que a instituição realiza, não no
que ela gasta.
05. (CESPE/TÉCNICO/MPU/2010) O orçamento tradicional tinha
como função principal a de possibilitar ao parlamento discutir
com o órgão de execução as formas de planejamento
relacionadas aos programas de governo, visando ao melhor
aproveitamento dos recursos, com base nos aspectos relativos a
custo/benefício.
06. (CESPE/OFICIAL/ABIN/2010) De acordo com a concepção
tradicional, o orçamento público é caracterizado como mero
inventário dos meios com os quais o Estado conta para cumprir
suas tarefas, sendo as funções de alocação, distribuição e
estabilização relegadas a segundo plano.
 DESEMPENHO – também conhecido como Funcional ou de
Realizações, preocupa-se com o resultado dos gastos e não
apenas o gasto em si. Enfatizava as realizações
governamentais de cada programa – OBJETO de gasto e um
PROGRAMA de trabalho contendo as ações desenvolvidas. O
gestor começa a se preocupar com os benefícios dos diversos
gastos e não apenas com seu objeto. Representou um salto na
evolução do orçamento tradicional/clássico. Instrumento de
ADMINISTRAÇÃO.
Nesse novo estágio, atribuem-se aos gastos públicos objetivos
a alcançar, não apenas objetos a adquirir. Ao invés de uma
"lista de compras", o orçamento passava a conter uma lista de
objetivos, com metas atribuídas, para medir o desempenho do

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governo. Dessa forma, pode-se dizer que o orçamento de
desempenho já apresentava programas de trabalho para
organizar a ação governamental.
Programa de trabalho significa a organização
da atuação do governo para resolução de um
problema. Isso envolve etapas como:
detecção do problema; verificação de
possibilidades de ação; custos do programa;
medição dos resultados; avaliação do
programa.
Cabe, nesse momento, fazer uma observação importante.
Apesar de já se antever certa relação entre o orçamento e o
planejamento, considera-se que a aproximação entre esses
dois instrumentos não se deu por inteiro com o orçamento de
desempenho. A preocupação do orçamento de desempenho
se refletia no acréscimo de um programa de trabalho aos
objetos de gasto. Não bastava obter a autorização para
comprar certos bens e contratar certos serviços (característica
do orçamento tradicional); era necessário articular esses
pagamentos a objetivos traçados. Entretanto, nesse caso, não
há ainda a integração entre as áreas técnicas de elaboração
do orçamento e de planejamento governamental, o que
representa a institucionalização, na estrutura do Estado, dessas
duas vertentes em um só agregado.
07. (CESPE/ANALISTA/INMETRO/2007) No orçamento de
desempenho, que é voltado especialmente para as avaliações
dos resultados do orçamento em curso, todos os programas

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devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo
orçamentário.
08. (CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O orçamento por desempenho
caracteriza-se pela forte vinculação ao sistema de planejamento.
09. (CESPE/TÉCNICO/STM/2011) O orçamento de desempenho é
a mais recente evolução do orçamento-programa, fruto das
pressões sociais por serviços públicos de melhor qualidade e por
mais transparência na gestão pública.
10. (CESPE/CONTADOR/DPU/2010) O orçamento de desempenho
está dirigido mais para os produtos gerados pela administração
pública que pelos resultados propriamente ditos.
 BASE ZERO (OBZ) – é uma abordagem orçamentária
desenvolvida nos Estados Unidos da América, pela Texas
Instruments Inc., durante o ano de 1969, e foi adotada pelo
estado de Geórgia (gov. Jimmy Carter), com vistas ao ano
fiscal de 1973. Objetiva atuar no controle e na avaliação dos
custos indiretos; que todas as despesas sejam justificadas ano a
ano; objetivo principal é ser realista. Abandona series históricas,
referências passadas, ou seja, inicia-se com valor ZERO. Pacote
de decisões justificando a alocação de recursos; níveis de
recursos mínimo, atual e de expansão. Modelo do tipo racional,
em que as decisões são voltadas para a maximização da
eficiência na alocação dos recursos públicos, adotando como
procedimento básico o questionamento de todos os programas
em execução, sua continuidade e possíveis alterações, em
confronto com novos programas pretendidos. Combate o

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incrementalismo (que usa bases anteriores, inflação) e a inércia
orçamentária (manter o orçamento que perdeu a importância).
Com o OBZ, é necessário que o objetivo do programa esteja
sendo alcançado com a realização da referida ação; ou, em
outras palavras, faz-se uma avaliação de custo/benefício.
Nesse sentido, programas novos têm maior possibilidade de
terem execução iniciada, substituindo programas disfuncionais.
Tanto os programas novos quanto os já existentes terão seus
méritos e possibilidades avaliados a cada ciclo orçamentário,
em pé de igualdade. Daí o nome "base-zero". Para a adoção
do OBZ, é necessário, previamente, estabelecer uma
sistemática de avaliação bastante robusta e confiável, para
que a decisão sobre a continuidade, a interrupção e o início de
programas seja feita com critérios técnicos. Polo seu escopo
mais abrangente, o OBZ torna-se uma técnica muito demorada
e custosa para os cofres públicos.
11. (CESPE/ANALISTA/INMETRO/2007) O orçamento base zero
(OBZ) visa especialmente instrumentalizar as ações gerenciais,
que se caracterizam por apresentar duas dimensões do
orçamento: o objeto de gasto e um programa de trabalho.
12. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) O orçamento de base zero tem a
grande vantagem de permitir a elaboração de proposta
orçamentária por meio de processo mais célere e menos oneroso
para os órgãos públicos.

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13. (CESPE/ANALISTA/MMA/2008) O orçamento base-zero
caracteriza-se como um modelo do tipo racional, em que as
decisões são voltadas para a maximização da eficiência na
alocação dos recursos públicos. Adota-se, como procedimento
básico, o questionamento de todos os programas em execução,
sua continuidade e possíveis alterações, em confronto com novos
programas pretendidos.
14. (CESPE/ANALISTA/INMETRO/2007) No orçamento de
desempenho, que é voltado especialmente para as avaliações
dos resultados do orçamento em curso, todos os programas
devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo
orçamentário.
 PROGRAMA – implementado no final da década de 50 nos
USA (1965) sob o nome de Planning Programning Budgeting
System (PPBS). Foi introduzido no Brasil através da Lei 4320/64 e
do decreto/lei 200/67. Hoje, sua concepção está diluída no
Brasil. O orçamento–programa pode ser entendido como um
plano de trabalho, um instrumento de planejamento da ação
do governo, através da identificação dos seus programas de
trabalho, projetos e atividades, além do estabelecimento de
objetivos e metas a serem implementados, bem como a
previsão dos custos relacionados. A CF/88 implantou
definitivamente o orçamento-programa no Brasil, ao
estabelecer a normatização da matéria orçamentária através
do PPA, da LDO e da LOA, ficando evidente o extremo zelo do
constituinte para com o planejamento das ações do governo.
É a técnica orçamentária vinculada ao planejamento
econômico-social; atribui responsabilidade ao administrador e
identifica duplicidades de esforços; visa avaliar a eficiência,

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eficácia e a consecução dos objetivos e metas; contêm o
programa de trabalho da administração pública; ênfase aos
fins, objetivos e realizações e não aos meios. Elenca os
problemas inicialmente para corrigi-los e depois estuda a
melhor alternativa estimando a receita. Instrumento de
PLANEJAMENTO.
O programa surgiu como o módulo comum integrador entre o
plano e o orçamento. Em termos de estruturação o plano
termina no programa e o orçamento começa no programa, o
que confere a esses instrumentos uma integração desde a
origem. O programa, como módulo integrador, e as ações,
como instrumentos de realização dos programas. Logo, por
meio do orçamento programa, tem-se o estabelecimento de
objetivos e a quantificação de metas, com a consequente
formalização de programas visando ao atingimento das metas
e alcance dos objetivos. Com este modelo passa a existir um
elo entre o planejamento e as funções executivas da
organização. É o tipo atual de orçamento utilizado no Brasil. A
definição para "programa", no Brasil, está firmada na Portaria
42/99 do Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão:
"o instrumento de organização da ação
governamental visando à concretização dos
objetivos pretendidos, sendo mensurado por
indicadores estabelecidos no plano plurianual".
As principais características do PPBS, nos dizeres da Secretaria
do Tesouro Nacional:
"integração planejamento-orçamento;
quantificação de objetivos e fixação de metas;
relações insumo-produto; alternativas
programáticas; acompanhamento físico-

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financeiro; avaliação de resultados; e gerência
por objetivos".
A estrutura atual do orçamento no programa no Brasil foi
delineada pelo Decreto nº 2.829/98. Logo, com o valor dado à
mensuração dos resultados que caracteriza o orçamento-
programa, uma nova dimensão levada em conta na
avaliação e no controle do orçamento é a efetividade. A
efetividade tem a ver com o impacto da ação governamental
nas necessidades da sociedade. De nada vale a construção
de uma ponte, com menos recursos que o previsto, em menos
tempo que o estimado, se ela não atender ao objetivo de
facilitar o fluxo de veículos e pedestres. Nessas condições, a
ação de construção da ponte seria eficiente e eficaz, mas não
seria efetiva. Portanto, o que justifica a realização dos
programas, na técnica do orçamento-programa, é uma
necessidade social a atender, cujo alcance deve ser medido
por indicadores e metas. A ideia de "aquisições a fazer",
"compras do governo", é típica do orçamento tradicional. O
orçamento-programa, dessa forma, preocupa-se bastante com
a efetividade das ações. Para avaliar em quanto o objetivo dos
programas foi alcançado, e em quanto o programa atendeu
as necessidades sociais, é necessário ter formas confiáveis de
medir os resultados.
O programa utilizou uma classificação funcional-programática
(especificava a área de atuação através de programas de
trabalho) no início da década de 70 (portaria nº 9, de 28 de
janeiro de 1974). Porém, com a portaria 42/99 tal classificação
passou por uma atualização pois havia uma excessiva
centralização de informações em torno da Lei Orçamentária
tornando necessária uma estrutura mais flexível para classificar
ações de tão variada procedência, e , principalmente, que
não representasse um classificador prévio. O que a portaria no
42/99 pretendeu foi eliminar essa mistura de informações,
separando a classificação funcional da estrutura

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programática. A primeira, retomando a sua concepção
original da lei no 4.320/64, como classificador que é, com
validade para todos os entes da federação e assumindo o
papel de consolidar as áreas de despesas de todas as ações
públicas. E as estruturas programáticas foram remetidas para o
âmbito dos planos, em que seriam definidas de acordo com as
necessidades de cada ente. Teríamos, assim, uma
classificação funcional e várias estruturas programáticas
definidas ad hoc (para esta finalidade).
15. (CESPE/CONTADOR/IPAJM-ES/2010) No orçamento-programa,
a alocação dos recursos está dissociada da consecução dos
objetivos.
16. (CESPE/TÉCNICO/STM/2011) O orçamento-programa objetiva
facilitar o planejamento governamental.
17. (CESPE/AUDITOR/SECONT-ES/2009) Uma das vantagens do
orçamento-programa em relação ao orçamento tradicional é a
possibilidade de se conjugar a formulação do orçamento ao
planejamento governamental.
18. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) O orçamento-programa
discrimina as despesas segundo sua natureza, dando ênfase aos
fins, de modo a demonstrar em que e para que o governo
gastará e quem será responsável pela execução de seus
programas.
19. (CESPE/ANALISTA/TCE-TO/2008) O orçamento-programa
possui medidas de desempenho com a finalidade de medir as

22
realizações, os esforços despendidos na execução do orçamento
e a responsabilidade pela sua execução.
20. (CESPE/Auditor de Controle Externo/TCE-RO/2013) O
orçamento-programa fornece subsídios ao planejamento, visto
que possibilita a ligação entre o controle da execução
orçamentária e a elaboração orçamentária.
21. (CESPE/Agente Administrativo/TCE-RO/2013) O orçamento-
programa, que passou a integrar a legislação a partir da
Constituição Federal de 1988 (CF), consolidou a vinculação do
orçamento ao planejamento constante do plano plurianual.
22. (CESPE/Agente Administrativo/TCE-RO/2013) A elaboração do
orçamento com ênfase nas necessidades das unidades
organizacionais e nos aspectos contábeis caracteriza o
orçamento-programa.
23. (CESPE/Auditor de Controle Externo/TCU/2013) De acordo
com a legislação em vigor, toda ação finalística do governo
federal deve ser estruturada em programas orientados para a
consecução dos objetivos estratégicos definidos para o período
do plano. Os programas serão estabelecidos em atos próprios de
cada ente da Federação, mas deverão privilegiar a
descentralização, a integração com estados e municípios e a
formação de parcerias com o setor privado.
 PARTICIPATIVO – criado na gestão pública é um contínuo
ajuste crítico, baseado no princípio de autorregulação do
poder público, com intuito de aperfeiçoar seus conteúdos
democráticos, assegurando a sua não-estagnação.

23
Definição veiculada no Portal da Transparência
(www.portaldatransparencia.gov.br):
“O orçamento participativo é um importante
instrumento de complementação da
democracia representativa, pois permite que o
cidadão debata e defina os destinos de uma
cidade. Nele, a população decide as
prioridades de investimentos em obras e
serviços a serem realizados a cada ano, com
os recursos do orçamento da prefeitura. Além
disso, ele estimula o exercício da cidadania, o
compromisso da população com o bem
público e a coresponsabilização entre governo
e sociedade sobre a gestão da cidade."
O orçamento participativo não se opõe ao orçamento-
programa. Na verdade, trata-se de um instrumento que busca
romper com a visão política tradicional e colocar o cidadão
como protagonista ativo da gestão pública. Objetiva a
participação real da população e a alocação dos recursos
públicos de forma eficiente e eficaz segundo as demandas
sociais. Dessa forma, democratiza-se a relação Estado e
Sociedade. Assim, não possui uma metodologia única. Além
disso, os problemas são diferentes de acordo com o tamanho
dos municípios, principais implementadores do processo.
Ressalta-se que, apesar de algumas experiências na esfera
estadual, na experiência brasileira o Orçamento Participativo
foi concebido e praticado inicialmente como uma forma de
gerir os recursos públicos municipais. No nosso país, destaca-se
a experiência da Prefeitura Municipal de Porto Alegre. Não há
perda da participação do Legislativo e nem diretamente de
legitimidade. Há um aperfeiçoamento da etapa que se

24
desenvolveria apenas no Executivo. No orçamento
participativo, a comunidade é considerada a parceira do
Executivo no processo orçamentário. O que ocorre é que
muitas vezes desigualdades socioeconômicas tendem a criar
obstáculos à participação dos grupos sociais desfavorecidos.
24. (CESPE/Administrador/MPS/2010) Uma das vantagens
apontadas com a adoção do orçamento participativo é a sua
maior legitimidade, com a substituição do Poder Legislativo pela
participação direta da comunidade nas decisões sobre a
alocação das dotações.
25. (CESPE/AGENTE/ABIN/2010) No Brasil, vigora o orçamento do
tipo participativo, visto que todos os poderes e órgãos da
administração direta e alguns da administração indireta têm a
prerrogativa de elaborar suas próprias propostas orçamentárias.
26. (CESPE/INSPETOR/TCE-RN/2009) O orçamento participativo,
que apresenta vantagens inegáveis do ponto de vista da
alocação de recursos segundo as demandas sociais existentes,
não é utilizado no âmbito do governo federal.
27. (ACE/TCU/2008) Entre as maiores restrições apontadas em
relação ao chamado orçamento participativo, destacam-se a
pouca legitimidade, haja vista a perda de participação do Poder
Legislativo, e a maior flexibilidade na programação dos
investimentos.
28. (CESPE/UNIPAMPA/Administrador/2013) No orçamento base

25
zero, salvo os casos especificados em lei, os programas devem ser
justificados a cada exercício financeiro, respeitando-se os direitos
adquiridos sobre verbas anteriormente outorgadas.
29. (CESPE/Analista Financeiro/MME/2013) Assinale a opção
correta no que se refere às técnicas orçamentárias e aos tipos de
orçamento.
a) O orçamento base-zero caracteriza-se como o instrumento
empregado para o planejamento de ações dos programas de
médio e de longo prazo.
b) O orçamento incremental caracteriza-se pela admissão de
emendas que, ao longo do exercício financeiro, ampliam
determinadas despesas, conforme as necessidades dos agentes
públicos.
c) O orçamento tradicional ou clássico explicita duas dimensões
do orçamento: o objeto de gasto e as suas fontes de
financiamento.
d) O orçamento desempenho, denominado orçamento
funcional, enfatiza o desempenho organizacional.
e) O orçamento programa destaca os gastos relacionados à
execução de cada programa governamental.
30. (CESPE/Analista Financeiro/MME/2013) A respeito da
experiência brasileira com a utilização do orçamento- programa,
assinale a opção correta.
a) A quantificação de metas do orçamento-programa deverá
ser feita apenas quando a relação custo-benefício for justificável.
b) O orçamento-programa foi implementado imediatamente
após a aprovação da legislação que o instituiu.
c) A União e os estados, quando passaram a usar o orçamento-
programa, utilizavam classificações uniformes de receitas e
despesas.
d) A classificação funcional-programática, implementada pelo
governo federal a partir da década de 70 do século passado,

26
não mais é utilizada.
e) O orçamento-programa tem como preocupação básica o
tipo de gasto utilizado no plano de trabalho do governo.
2.5– Evolução Dos Orçamentos No Brasil
Antes de
1964
1964 – Lei
4.320
Década de
70
1988 1998 –
decreto
2.829
Orçamento
tradicional
Introdução
da ideia de
orçamento-
programa
Orçamento
de
desempenho
Sistema de
planejamento
PPA, LDO e
LOA
Início
efetivo do
orçamento-
programa
2.6- GABARITO
01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
C E E E E C E E E E E E C E E C C C C C
21 22 23 24 25 26 27 28 29 30
E E C E E C E E D D

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